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monografĂas
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Belén Campuzano Laguillo
Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Jorge A. Cerdio Herrán
Angelika Nussberger
José Ramón Cossío Díaz
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México
Owen M. Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
Luis López Guerra
Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania) Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
José Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
LA ORDEN DE PROTECCIÓN EUROPEA La protección de víctimas de violencia de ORDEN DE PROTECCIÓN EUROPEA género y LA cooperación judicial penal en La protección de víctimas de violencia de género y cooperaciónEuropa judicial penal en Europa Directora Elena Martínez García Coordinador Juan Carlos Vegas Aguilar
Directora Prólogo
ELENA MARTÍNEZ GARCÍA Teresa Freixes Sanjuán Autores: Coordinador Laura Ervo JUAN CARLOS VEGAS AGUILAR
Beatriz Belando Garín Christoph Burchard
Prólogo
Neus Oliveras Jané
TERESA FREIXES SANJUÁN
Elena Martínez García
Manuel de Lorenzo Segrelles
Estanislao García Moretó
Paz Lloria García
Diana Alcaide González Gonzalo Montiel Roig
Autores
Pilar Gil Cabedo Raquel Campos Cristóbal
BEATRIZ BELANDO GARÍN LAURA ERVO José Manuel Vidagany Leganés Gómez CHRISTOPH BURCHARD MANUELSantiago DE LORENZO SEGRELLES Juan CarlosGONZÁLEZ Vegas Aguilar VicenteOLIVERAS Martínez Pardo JANÉ DIANA ALCAIDE NEUS ELENA MARTÍNEZ GARCÍA PAZ LLORIA GARCÍA ESTANISLAO GARCÍA MORETÓ PILAR GIL CABEDO Tirant Lo Blanch 2015 GONZALO MONTIEL ROIG RAQUEL CAMPOS CRISTÓBAL JOSÉ MANUEL VIDAGANY SANTIAGO LEGANÉS GÓMEZ JUAN CARLOS VEGAS AGUILAR VICENTE MARTÍNEZ PARDO
Valencia, 2016
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© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email: tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9086-714-3 MAQUETA: Tink Factoría de Color
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Prólogo TERESA FREIXES
Catedrática de Derecho Constitucional Catedrática Jean Monnet ad personam
La Unión Europea fundamenta sus políticas contra la violencia de género en los Tratados comunitarios y diversas normas de Derecho derivado. En el Tratado de la Unión Europea, los arts. 2 y 3 TCE sitúan a la igualdad de mujeres y hombres como elemento transversal a todas las políticas comunitarias (“misión” y “objetivo” de la Comunidad Europea) y el art. 13 TCE permite la adopción de acciones adecuadas para luchar contra todo tipo de discriminación, entre otras, por razones de sexo u orientación sexual. Desde tales perspectivas, los arts. 4, 21 y 23 de la Carta de Derechos Fundamentales, norma con valor de Tratado desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, resultan también de aplicación como instrumentos de lucha contra esta clase de violencia. El art. 4 porque prohíbe las torturas y los tratos inhumanos y degradantes; el art. 21, cuando faculta para luchar contra todas las formas de discriminación por razón de sexo u orientación sexual; y el art. 23, estableciendo la igualdad de mujeres y hombres en todos los ámbitos y declarando que las acciones positivas a favor del sexo menos representado no son contrarias al principio de igualdad de trato. En este sentido, desde la Red de expertos independientes de la Unión Europea en materia de derechos fundamentales y en las orientaciones formuladas por la Agencia de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, se ha considerado que la violencia de género constituye una violación del art. 4 de la Carta de Derechos Fundamentales, en relación con los arts. 21 y 23. Una interpretación de conjunto de estas disposiciones del Tratado de la Unión Europea y de la Carta de los Derechos Fundamentales podría, pues, conducirnos a considerar que existiría una base jurídica de hard law que podría permitir la adopción comunitaria de normas
Teresa Freixes Sanjuán
específicas para prevenir y luchar contra la lacra de la violencia de género. Por otra parte, siendo la violencia contra las mujeres definida por Naciones Unidas, desde la Conferencia de Pequín, como violación de derechos humanos fundamentales, los Tratados internacionales de este ámbito, así como los del Consejo de Europa que incidan en este problema, son tenidos en cuenta en la elaboración de las normas comunitarias y en la adopción de las políticas contra la violencia de género. En efecto, a tenor de la Declaración 47/104, de la Asamblea General de las Naciones Unidas, se consagra la definición de violencia contra las mujeres comprendiendo todo tipo de violencia, física, sexual y psicológica, basada en el género, que afecte indistintamente la vida pública o privada, siendo ésta la definición de violencia contra las mujeres que mejor describe esta violación de derechos humanos. Por otra parte, desde el Consejo de Europa, se considera que la violencia de género constituye uno de los mayores obstáculos para la consecución de la igualdad, tal como puede deducirse de la Recomendación Rec 2002/05 adoptada por el Comité de Ministros el 30 de abril de 2002 sobre la Protección de las Mujeres contra la Violencia y del Tratado de Estambul, Convenio del Consejo de Europa sobre prevención y lucha contra la violencia contra las mujeres y la violencia doméstica, adoptado en tal ciudad el 11 de mayo de 2011. Pocos Estados Miembros de la UE han ratificado esta Convención, si bien una gran parte la han firmado (España lo ha firmado, ratificado y publicado oficialmente) y no se conoce hasta el momento si la propia Unión Europea, que tiene capacidad jurídica para la firma y ratificación de compromisos internacionales desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, tiene la intención de hacerlo. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos, por su parte, ha abordado la violencia de género en diversos ámbitos, considerándola contraria a los derechos del Convenio Europeo de Derechos Humanos. En el Asunto Bevacqua consideró que la violencia contra una mujer por parte de su marido no es un hecho de mera naturaleza privada porque los poderes públicos están obligados a garantizar el respeto de la vida familiar. En los Asuntos A. contra Croacia y Hajduovà afirmó que la no protección de la víctima en una situación de malos tratos infligidos por el cónyuge con problemas mentales viola el Convenio
Prólogo
porque las autoridades pertinentes tenían que haber tratado convenientemente a la persona con tales problemas. En el Asunto Opuz se abordó la pasividad de jueces y policía que, bajo la excusa de la tradición o del honor, en un caso de violencia intrafamiliar, derivó en la muerte de la víctima tras la retirada de la denuncia por parte de ésta, para el TEDH ello viola el Convenio porque tal pasividad favorece la repetición de estas violaciones de derechos. Y en los Asuntos Izebekhai y Omeredo se incluye las mutilaciones sexuales femeninas como manifestación de violencia de género por ser contrarias al art. 3 CEDH que condena los tratos inhumanos o degradantes. Pese a todo ello, sin embargo, hasta el presente, no ha sido posible establecer normas comunitarias de hard law para luchar específicamente contra la violencia doméstica, a pesar de las constantes reivindicaciones y propuestas que han existido sobre ello desde hace más de una década. La disposición normativa más importante con que hoy contamos al respecto es, en el marco del soft law, la Declaración relativa al art. 8 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (el que instaura el objetivo de eliminar las desigualdades entre el hombre y la mujer y promover su igualdad). Esta Declaración no ofrece, en principio, base jurídica suficiente y clara para la adopción de normas que fijen criterios comunes en torno a la prevención y represión de la violencia doméstica, así como para la protección integral de las víctimas, criterios comunes que resultan absolutamente necesarios en una Unión Europea con libre circulación, puesto que las víctimas que se trasladen dentro de la Unión se verán sujetas a las medidas de protección que cada Estado tenga establecidas para sus nacionales y el estándar es muy variable entre todos ellos. Tal falta de efectividad es debido a que, cuando el art. 51 TUE dispone que los Protocolos y Anexos de los Tratados forman parte integrante de los mismos, no incluye en este ámbito las Declaraciones, dentro de las cuales encontramos la de referencia. Pese a tan lamentable situación jurídica, hay que señalar, al menos como soft law, el contenido de la mencionada Declaración, acordado por la Conferencia Intergubernamental. En efecto, la Declaración dispone que: “La Conferencia conviene que, en su empeño general por eliminar las desigualdades entre la mujer y el hombre, la Unión tratará en sus distintas políticas de combatir la violencia doméstica en
Teresa Freixes Sanjuán
todas sus formas. Es preciso que los Estados miembros adopten todas las medidas necesarias para prevenir y castigar estos actos delictivos y para prestar apoyo y protección a las víctimas”. Y hay que recordar también la importancia que, en este ámbito, han tenido los Programas Daphne así como la Resolución del Parlamento Europeo sobre la igualdad de mujeres y hombres, de 10 de febrero de 2010 que, entre otras, solicita a la Comisión que se prepare una Directiva general relativa a la prevención y la lucha contra todas las formas de violencia contra las mujeres, incluyendo la trata en la misma. En tal contexto, y pese a que no tenemos regulaciones específicas relativas a la violencia de género, algunos instrumentos de hard law inciden directamente en la protección de las víctimas de esta violencia, aunque no estén exclusivamente dirigidos a ellas. Me refiero a la Orden Europea de Protección, que ha sido regulada en la Directiva 2011/99/UE del Parlamento Europeo y del Consejo en el marco de la cooperación judicial penal entre los Estados Miembros de la UE y en el Reglamento 606/2013 relativo al reconocimiento mutuo de medidas de protección en materia civil. Con la Orden Europea de Protección (OEP) se pretende que las víctimas de violencia y, entre ellas, las de violencia de género, que hayan obtenido una orden de protección en uno de los Estados Miembros de la UE, continúen recibiendo protección si se desplazan a otro Estado Miembro. En el fondo, de lo que se trata es que, por ejercer un derecho fundamental de ciudadanía, como es el de la libre circulación, no se pongan en riesgo o se violen otros derechos fundamentales como serían el derecho a la vida, a la integridad física o moral o a la dignidad. Esto, que parece tan obvio y tan sencillo, presenta múltiples dificultades y la propia Unión Europea se ha dotado de instrumentos, como la OEP, que garanticen que lo que un juez ha decidido en un Estado sea también tenido en cuenta en otro, tal como se exige en el art. 82 del Tratado de la Unión Europea, cuando dispone que la cooperación judicial supone el reconocimiento mutuo de las sentencias y resoluciones. Hay que señalar también que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea se ha ocupado ya en algunas ocasiones de casos en los que la violencia de género está presente. Adoptando como presupuesto la construcción jurídica de que la igualdad de derechos en ejercicio de
Prólogo
la libre circulación para los ciudadanos europeos, ha de poder ejercitarse en las mismas condiciones que los nacionales de los Estados de destino, en el Asunto Ian Wiliam Cowan afirmó que cuando el Derecho de la UE garantiza a una persona física la libertad de desplazarse a otro Estado miembro, el Estado de destino debe garantizar su integridad física en pie de igualdad con sus propios nacionales y, en el Asunto James Word y Fonds consideró que los Estados miembros deben garantizar las indemnizaciones por daños causados a una persona por un delito cometido fuera de dicho Estado en las mismas condiciones que a sus propios nacionales. Teniendo en cuenta la normativa europea, los Estados Miembros de la UE, tienen que adaptar su normativa interna a lo que se establece en la Directiva más arriba mencionada, acercando sus legislaciones al respecto estableciendo para ello los mecanismos procesales pertinentes, designando en su caso las autoridades de contacto y asegurando el efectivo cumplimiento de las medidas de protección que se incluyan en la OEP; precisamente, en enero de 2015 acaba de expirar el plazo para que los Estados Miembros de la UE tomen las medidas apropiadas para la transposición de esta Directiva. Además deberán implementar y/o aplicar directamente, según sea su sistema jurídico interno, las previsiones del Reglamento que también ha sido señalado. Hay que tener en cuenta, para situarnos en este entramado jurídico, que las medidas internas de protección a las víctimas de violencia de género son de carácter penal en algunos Estados Miembros, de carácter civil en otros e, incluso, mixtas en algunos de ellos. De ahí que se tenga que tener en cuenta la naturaleza de las normas internas a la hora de legislar a nivel europeo, aún con las dificultades que ello entraña. Y por ello, si bien la primera norma que se adoptó, como directiva, se situaba en el marco de la cooperación penal, rápidamente se tuvo que hacer frente al inconveniente que ello suponía cuando las normas internas eran de carácter civil, aprobándose el reglamento que introduce un Certificado, equivalente a la Orden Europea de Protección, propio del ámbito de la cooperación civil. Hay que señalar también que, para no crear disfunciones, el plazo de transposición de la Directiva es prácticamente coincidente con el del inicio de la aplicación del Reglamento.
Teresa Freixes Sanjuán
¿Por qué se adoptó, pues, una Directiva, aún a sabiendas de que únicamente incidiría en la cooperación penal? La propuesta para la elaboración de una Directiva en este ámbito fue uno de los puntos “estrella” del último período de Presidencia española de la UE y se tomaba como modelo la orden de protección que se había introducido en España mediante la Ley 27/2003, reguladora de la orden de protección de las víctimas de violencia doméstica, que se había reafirmado con la aprobación de la Ley Orgánica 1/2004 de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género, lo cual, como evidenció rápidamente la Comisión Europea, planteaba el problema de su carácter parcial, al no poder incidir más que en la cooperación penal. Tras múltiples negociaciones, en la Comisión, el Parlamento y el Consejo, finalmente se aprobó la Directiva sobre la Orden Europea de Protección a las víctimas de violencia (de todo tipo de violencia) que cubre también a las víctimas de violencia de género. Esta Directiva ya ha sido traspuesta a nuestro ordenamiento jurídico, mediante la aprobación de la Ley 23/2014, de Reconocimiento mutuo de resoluciones judiciales penales en la Unión Europea, en vigor desde el 11 de diciembre de 2014, que regula la Orden Europea de Protección en el Título VI. En la práctica, pues, tres niveles de ordenamientos jurídicos inciden en la regulación de la lucha contra la violencia de género: el internacional, el europeo comunitario (comprendiendo el del Consejo de Europa por remisión de los Tratados) y el interno, pudiendo este último, en dependencia de la forma de organización de cada estado, estar formado a su vez por dos niveles (en España, estatal y autonómico). Hoy día ya no podemos considerar que el ordenamiento jurídico que hay que aplicar en un territorio sea únicamente el que los órganos que lo gobiernan han adoptado. Distintos niveles de ordenamientos confluyen en un mismo ámbito territorial y es necesario tenerlos en cuenta para determinar las normas aplicables a los supuestos de hecho que se presenten, también en relación con la violencia de género. En nuestro caso concreto, la propia Constitución ordena la interpretación de las normas relativas a derechos fundamentales de conformidad con los tratados y convenios internacionales ratificados por España (art. 10.2 CE) y confiere valor jurídico directo a los tratados internacionales válidamente celebrados desde la fecha de su publicación oficial (art. 96.1 CE) lo que implica que no se podrán aplicar
Prólogo
las normas internas contrarias a los mismos, al mismo tiempo que permite la cesión de competencias constitucionales a organizaciones internacionales como la Unión Europea (art. 93 CE) cuyo Derecho prevalece sobre el de los Estados miembros. Al mismo tiempo, el art. 6.2 TUE remite al Convenio Europeo de Derechos Humanos y las tradiciones constitucionales comunes como principios generales del Derecho comunitario y el Tratado de la Comunidad Europea remite además a otras normas internacionales, por ejemplo, las del Consejo de Europa. La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión, por su parte, en su art. 53, prevé que las confluencias de normas que, entre el Derecho internacional, el Derecho de la Unión y el Derecho interno, puedan producirse, deben resolverse con la aplicación del nivel de protección más elevado, dando así sentido a la configuración de un sistema europeo de derechos fundamentales que constituye el marco general en el que debe situarse la violencia de género en tanto que violación de tales derechos. Entrando en otro orden de consideraciones, quiero señalar que la obra que tienen Vds. en sus manos, es fruto de un Proyecto de I+D dirigido, desde la Universidad de Valencia, por la Dra. Elena Martínez, dirigido a facilitar la transposición en España de la Directiva 2011/99/UE, reguladora de la Orden Europea de Protección, desde la perspectiva de su aplicación a las víctimas de violencia de género. Fue precisamente en el marco de la ejecución de este proyecto que, como directora científica de otro proyecto, esta vez un Proyecto Daphne de la Comisión Europea, EPOGENDER, dirigido éste a obtener indicadores que permitieran una eficaz transposición de la Orden Europea de Protección en los 26 Estados miembros concernidos por la mencionada Directiva, que el equipo EPOGENDER que realizaba este proyecto, entró en contacto con el equipo de la Universidad de Valencia, organizando conjuntamente un Seminario de formación en el marco de los mencionados proyectos. De ahí que la Dra. Elena Martínez, me encargara la realización de este prólogo. Con el libro La Orden de Protección Europea. La protección de víctimas de violencia de género y cooperación judicial penal en Europa, cuentan Vds. con un formidable manual, realizado por prestigiosos especialistas, que aborda, desde una estructura multidimensional, los principales aspectos que presenta la violencia de género desde la perspectiva de la transposición de la Directiva reguladora de la Orden
Teresa Freixes Sanjuán
Europea de Protección. De este modo, cabe destacar el estudio del marco de la cooperación judicial en materia penal analizando la conexión con la regulación que se ha establecido en la Ley 23/2014, de Reconocimiento mutuo de resoluciones judiciales penales en la Unión Europea, la delimitación que se realiza respecto del ámbito material penal para una mejor comprensión de la aplicación de las medidas de protección o las repercusiones que puede tener el quebrantamiento de las medidas cautelares impuestas en una orden de protección. Así también se incluye el estudio de otras cuestiones directamente relacionadas con la eficacia de la normativa de transposición de la Directiva, como son, además de una aproximación a los indicadores para la transposición de la Directiva, las derivadas de la intervención policial y su coordinación en el marco de la Unión Europea, la asistencia letrada gratuita a las víctimas de violencia de género objeto de una OEP, la inclusión de medidas sociales, en su caso, en las OEP y su reconocimiento entre los distintos Estados Miembros o, también, las cuestiones que suscita la atención integral a estas víctimas en el marco de las OEP y algunas referencias a la regulación jurídica en otros países, como Alemania, o ámbitos jurídicos relativos a las víctimas especialmente vulnerables, como sería el caso de las que tuvieran algún tipo de discapacidad. Se incluye también un examen de lo que va a suponer la aprobación y entrada en vigor del Reglamento (UE) nº 606/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de junio de 2013 relativo al reconocimiento muto de medidas de protección en materia civil y sus conexiones con la tantas veces mencionada Directiva sobre la Orden Europea de Protección. La interdisciplinariedad presente en la obra, derivada de las distintas áreas científicas a que se adscriben los autores, permite, como puede fácilmente observarse, una complementariedad en los enfoques que resulta particularmente útil en el contexto de una institución jurídica compleja, como es la Orden Europea de Protección. Hemos, pues, de felicitarnos, por tener a nuestro alcance una obra que nos permite introducirnos en un proceloso tema y que, contando con reflexiones críticas, nos aporta soluciones interpretativas en muchos de los puntos en que la conexión entre ordenamientos resulta especialmente dificultosa. L’Ametlla del Vallès – Varsovia, marzo de 2015.
Abreviaturas Art. Artículo CDPD Convención de los Derechos de las Personas con Discapacidad COCEMFE Confederación Española de Personas con Discapacidad Física y Orgánica FRA European Union Agencia for Fundamental Rights LISMI Ley 13/1982, de 7 de abril, de Integración Social de las Personas con Discapacidad ONU/NU Organización de las Naciones Unidas p./pp. Página/s UE Unión Europea EIGE European Institute for Gender Equality GDI Gender-Related Development Index GEM Gender Empowerment Measure WAVE Women Aganinst Violence Europa OEP Orden Europea de Protección TFUE Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea BOE Boletín Oficial del Estado VIOGEN Sistema de Seguimiento Integral de los Casos de Violencia de Género LO Ley Orgánica LECrim Ley de Enjuiciamiento Criminal CP Código Penal LAJG Ley 1/1996, de 10 de enero, de Asistencia Jurídica Gratuita
Justificación de este trabajo1 ELENA MARTÍNEZ GARCÍA Directora del grupo de investigación
El presente trabajo ha sido realizado por algunos/as investigadores/as del Centro de Estudios Multidisciplinares en Violencia de Género de la Universitat de València CEMUVIG. Gracias a la financiación del Ministerio de Economía y Competitividad que nos otorgó el Proyecto de I+D DER 33045/2012 sobre “La protección de las víctimas en la Unión Europea: La orden Europea de Protección”, nos encontramos realizando un seguimiento de la implementación de esta Directiva sobre la Orden Europea de Protección 29/2011/UE en España y determinados países de la Unión Europea; a tal fin, hemos trabajado en la elaboración de un cuestionario de preguntas que consideramos que serán comunes a todos los Estados miembros ahora que están realizando la difícil andadura de aplicar o transponer esta norma. La Directiva relativa a la Orden Europea de Protección se aplica a todo tipo de víctimas de los delitos allí establecidos; sin embargo, el objeto de nuestro estudio ha sido focalizado sobre las víctimas de violencia de género. En tal sentido, tal vez el punto de partida más complejo para afrontar eficazmente la protección de la mujer víctima de violencia sexista dentro de la UE, sea la diversidad de regulaciones entre nuestros ordenamientos vecinos, especialmente, en lo ateniente a la regulación penal de los delitos relativos a la violencia ejercida por el hombre sobre la mujer, dentro de las relaciones de pareja o afectividad. En el caso del ordenamiento español, nuestro legislador reguló en la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre un sistema de prevención y punición contra este tipo de violencia, a la que llamó “violencia de género”, con el fin de diferenciarla de la “violencia doméstica” que se da en el seno familiar entre cualquiera de las personas de este entorno 1
MINECODER2012-33045 “La protección de las víctimas en la Unión Europea: La Orden Europea de Protección”.
Elena Martínez García
familiar, pero no incluyendo la ejercida por el hombre hacia su pareja. A este fenómeno violento y discriminatorio en el seno de las relaciones de pareja o ex pareja le dio una regulación reforzada, no solo penalmente, sino también creando un sistema de especialización de los profesionales (Jueces, Policías, Fiscales, Trabajadores sociales…) y todo un entramado de medidas destinadas a prevenir nuevos actos de violencia de este tipo y visibilizar los existentes. Desde 2012 estamos trabajando en esta área de conocimiento. A tal fin, el equipo investigador creó un cuestionario de preguntas, que fue distribuido entre diferentes colaboradores universitarios y del ámbito de la Justicia en distintos países, destinado a conocer cómo se está implementando esta Directiva en dichos ordenamientos vecinos. Fruto de este debate fue el Congreso sobre la Orden Europea de Protección celebrado en la Universidad Menéndez y Pelayo los días 2325 de septiembre en Valencia. Para la celebración de dicho Congreso contamos con la colaboración del grupo investigador EPOGENDER Gender Violence: Protocols for the Protection of Victims and Effectiveness of Protection Orders. Toward sanefficient implementation of Directive [2011/99/EU (JUST/2012/DAP/AG/3531)], financiado por la Comisión Europea. Los resultados del estudio serán presentados en un futuro, pero hemos considerado adecuado fijar las bases de reflexión que han generado estas cuestiones por varias razones. En primer lugar, porque hoy ya tenemos Ley de reconocimiento mutuo y transposición de la Orden Europea de Protección y, por tanto, el marco adecuado para reflexionar sobre la función de nuestros Jueces como ya factibles “estado de emisión” y “ejecución”; de hecho, llama la atención que pocos países de la UE tienen traspuesta la directiva a día de hoy. Ello nos hace pensar, en segundo lugar, que la importancia y sensibilidad de España en este tema queda a años luz del resto de Europa y estas reflexiones deben transmitirse y hacerse llegar a nuestros ordenamientos vecinos. Probablemente existan grandes diferencias entre los sistemas penales, civiles y procesales de tutela y protección de la víctima en los países de la Unión Europea, pero debemos “entendernos” para lograr la eficacia tanto de la Directiva sobre la Orden Europea de Protección 29/2011/UE y la relativa a la Orden de protección civil del Reglamen-
Justificación de este trabajo
to UE 2012/29 Este entendimiento se logrará a través del reconocimiento mutuo de resoluciones penales y civiles. Dada la dificultad que plantea este reconocimiento en el ámbito penal, es aquí donde nos hemos centrado.
La Orden Europea de Protección: indicadores sociales, violencia de género y cambio social GONZALO MONTIEL ROIG
Departamento de Filosofía y Sociología, Universitat Jaume I
Sumario: I. INTRODUCCIÓN. II. INDICADORES Y FUENTES COMPRABLES EN LA UE. III. ASIMETRÍA Y DESIGUALDAD DE SERVICIOS Y RECURSOS EN LA UE. IV. POLÍTICAS PALIATIVAS, POLÍTICAS PARA EL CAMBIO SOCIAL. V. CONCLUSIÓN.
I. INTRODUCCIÓN Difícilmente se puede pretender investigar sin construir teórica y metodológicamente el objeto de estudio. Difícilmente se puede actuar sobre una realidad social que no se conoce. La Directiva 2011/99/UE, de 13 de diciembre de 2011, sobre la orden europea de protección, y su transposición en el ordenamiento jurídico español a través de Ley 23/2014, de 20 de noviembre, de reconocimiento mutuo de resoluciones penales en la Unión Europea, es una aportación transcendental a la construcción de un marco jurídico europeo y también a la consecución de un marco de derechos y, por tanto, de igualdad real entre ciudadanas y ciudadanos europeos. Más allá de establecer un hito en la hoja de ruta definida primero por el Tratado de Ámsterdam y luego en el Tratado de Lisboa para la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia en la Unión Europea y para la armonización de legislaciones y el reconocimiento mutuo de resoluciones judiciales, se trata de una herramienta que pondrá en evidencia, más si cabe, la necesidad de impulsar la cohesión de las políticas sociales y, por tanto, los derechos sociales de los ciudadanos que integran la UE. Este hito, que supone un paso más en la vertebración del proyecto político europeo, pone en evidencia también las lagunas en la coordinación y cohesión de los recursos y servicios que a cada uno de los ciudadanos y ciudadanas de la UE permite ejercer sus derechos y libertades en
Gonzalo Montiel Roig
condiciones de igualdad. Pero también revela las desigualdades que todavía persisten en el seno de la UE. La Orden europea de protección resuelve la necesidad de ejecutar, más allá de las fronteras y de los sistemas jurídicos de los estado-nación, las medidas que han de aplicarse para proteger a las víctimas. La Directiva 2011/99/CE pone inevitablemente en evidencia la existencia de una diversidad de modelos de servicios y recursos públicos destinados a la extensión de derechos sociales, que implica también la existencia de una frontera interna que es todavía difícil de transitar, la frontera entre modelos del estado del bienestar. En definitiva, la puesta en marcha de una medida como la Orden europea de protección nos obliga a reflexionar y nos alerta sobre la existencia de diferentes modelos del estado de bienestar y de aplicación de los derechos sociales básicos. A partir de esta primera reflexión, la cuestión que va a organizar este breve análisis sobre el contexto en el que se aplica la Ley 23/2014, la pregunta a la que tratamos de sacarle aristas, más que encontrar respuestas, en este trabajo es ¿sobre qué realidad se aplica una iniciativa como la de la Orden europea de protección? Las ciencias sociales sostienen sus aportaciones al conocimiento de la sociedad a partir de la construcción de un objeto que surge con la revolución industrial y las radicales transformaciones de las estructuras sociales de la modernidad y de la tecnificación de los procesos productivos y reproductivos con los que la especie humana acumula riqueza y poder. De la mano de esa necesidad por comprender, y también por intervenir, de manera racional en el conjunto de las transformaciones sociales, surge una nueva disciplina científico-social, la sociología, y un conjunto de paradigmas que aportarán conceptos, estructuras de pensamiento, formas de representar y explicar una sociedad en transformación. El objeto de esa ciencia, a la que todavía hoy en día se le encomienda la tarea y se le confía la misión de describir, sondear y generar proyecciones, está hecho de un materia compleja, de categorías, de constructos teóricos, de datos, de indicadores. Es necesario asumir institucional y científicamente ese empeño de definir el objeto de estudio para poder dar cuenta de una realidad que se intuye, pero que requiere de categorías y datos empíricos para ser interpelada e interpretada.
La Orden Europea de Protección: indicadores sociales, violencia de género…
Como en el mito descrito por Platón, sabemos que la realidad existe, preconstruida como objeto de estudio, por indicios, por sombras que se proyectan, en ocasiones mediatizadas por la influencia de las estructuras de poder, sobre los muros de la “caverna”. El ecosistema comunicativo de un sociedad global, tecnificada y digitalizada es una enorme cúpula de sombras en la que se refleja, como en un continuo narrativo tejido de isotopías “greimasianas” coherentes y homogéneas, y espeluznantes en muchas ocasiones, el relato del machismo y del patriarcado generado por un magma mediático que busca garantizar la reproducción del modelo de relaciones sociales y de pareja y oculta la posible representación de un modelo alternativo1. No se puede estudiar lo que no se conoce. No se puede describir aquello para lo que el lenguaje no se ha dotado de palabras. No se puede intervenir sobre una realidad social a la que no se ha dotado de fuentes documentales, indicadores y mecanismos de análisis y prospección2; e incluso, disponiendo de esos recursos, corremos el riesgo de disponer de ellos para distorsionar y manipular la percepción de la realidad. Pero ese es un tema que, aunque nos afecta, ahora nos excede.
II. INDICADORES Y FUENTES COMPRABLES EN LA UE La igualdad, la de género, la violencia, la de género, no ha existido como tal problema hasta hace relativamente poco tiempo, y ello pese a que el proceso de modernización y de racionalización que sostiene las sociedades modernas, centrales y europeas llevan tiempo describiéndose como tales en todos los órdenes de su identidad; y ello pese a que, como veremos, aún ahora, los indicadores, aunque han aumentado notablemente, siguen siendo limitados e insuficientes.
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A este respecto, MONTIEL ROIG, G. (2009). “¿Qué contenidos generan violencia y desigualdad de género? Una aproximación a la regulación y la autorregulación de los medios de comunicación”. En José Mª BERNARDO PANIAGUA, Elena MARTÍNEZ GARCÍA y Gonzalo MONTIEL ROIG (coord. y ed.) Los retos de los medios de comunicación ante la violencia de género. Valencia: Tirant lo Blanch. ALCAÑIZ MOSCARDÓ, M. (2011). Cambios y continuidades en las mujeres. Un análisis sociológico. Barcelona: Icaria, p. 164.
Gonzalo Montiel Roig
Disponemos de herramientas estadísticas mucho mejores que las que teníamos hace sólo una década en España o en Europa, pero disponer de indicadores, no es disponer necesaria y absolutamente de un relato coherente de la realidad social, y tampoco supone tener todos los indicadores, ni todos los datos. En los últimos años, las políticas de la UE han impulsado la institucionalización de la preocupación por el problema de la violencia de género y la desigualdad de género como objeto de estudio y de intervención político social. Es un hecho incontestable que el principio de igualdad está en la base de la constitución y el desarrollo de la UE, pero es también constatable que el desarrollo de sus políticas son fruto de culturas y estrategias sociales en algunos casos divergentes y contradictorias. Como ha destacado Emanuela Lombardo3, en el proceso mismo de definición del modelo orgánico e institucional de aplicación de estas políticas y programas de igualdad la UE ha puesto en evidencia diferencias y desencuentros muy importantes. Fruto de ello es la creación de dos organismos con enfoques diferentes pero dedicados ambos a objetivos relacionados con las políticas de igualdad en Europa: la European Union Agency for Fundamental Rights (en adelante FRA) y el European Institute for Gender Equality (en adelante EIGE). Las tareas asignadas a estos dos organismos y su impulso en materia de igualdad y género ha sido esencial en esa tarea de “institucionalizar” la construcción del objeto de estudio e intervención social. Sin embargo su constitución, su diferente enfoque del problema, en parte, es consecuencia, también, de la existencia de dos criterios diferentes en el seno de la UE: entre quienes promueven la necesidad de abordar los problemas relativos a las desigualdades de género en el seno de un programa que gestione de manera conjunta y holística las desigualdades y discriminaciones en los países de la UE, y quienes defienden la necesidad de impulsar un organismo que se centre en el análisis, impulso y supervisión de las políticas destinadas al fomento de la igualdad de género4. En cualquier caso, esta dualidad institucional, fruto de dos enfoques diferentes sobre cómo abordar la
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LOMBARDO, E. (2014). “La ‘intersección’ de género en la política de la UE”. En PASTOR GONSÁLBEZ, M.I. et al. (coord.) (2014). Integración europea y género. Madrid: Tecnos. LOMBARDO, E. (2014), op. cit., pp. 205-207.