lAs polÍtIcAs públIcAs de segurIdAd cIudAdAnA Análisis y propuestas desde la Criminología
josé mArtÍnez espAsA Doctor en Derecho y Licenciado en Criminología Intendente Principal de la Policía Local
Valencia, 2016
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© José Martínez Espasa
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Dedicatorias
A Eva, mi mujer, mi gran amor, la que hace posible tener todos los días una vida llena de felicidad.
A mi padre Pepe y a mi madre Carmen, que con su bondad, humildad y sacrificio han conseguido que sus hijos sean personas honestas y preparadas ante la vida.
A mi hermano Raül y a mi cuñada Elo a quienes tanto quiero y admiro.
A mi cuñada Alba, prometedora logopeda, y a mi suegra Pepa, que también quiero muchísimo.
Y siempre, a mis bombones, al igual que ‘trastos’, Alba y Raül.
A Javier Reyes y a Lidia Paloma, con mucho ánimo y valor.
I a la meua sempiterna Xàbia.
Agradecimientos A Vicenta Cervelló, Por su paciencia y atención conmigo y mi trabajo, por su bondad y ejemplo académico. A Vicente Garrido, Amigo, maestro, mentor, referente. Por tantas e innumerables cosas que exceden lo descriptible en estas líneas. A Javier Boix, Por su apoyo en mis inicios doctorales, y sus consejos en la enseñanza y en la profesión. A Josep Maria Lahosa y al Ayuntamiento de Barcelona. A Véronique Ketelaer y al Foro Europeo de Seguridad Urbana. A Paco Bernabéu y al Centro Crímina de Elche. A Juanjo Medina, profesor de la Universidad de Manchester. A Rosa Anna Gallardo y a la Policía Local de Vila-real. A Agustín Rubio y a la Policía Local de Finestrat y Marina Baixa. A Óscar de Santos y a la Policía Municipal de Madrid. A Laura Chaqués, profesora de la Universitat de Barcelona. A Manolo Navarro y a la Policía Local de Teulada-Moraira. A Pablo Usurbil y a la Policía Municipal de Pamplona-Iruña. A la ciudad de Dénia, y al Alcalde Vicent Grimalt y al Concejal Javier Scotto, que tanto me valoran, por sus sólidos principios y gran calidad humana. Y a tito Jou F. Prats, por sus lounge sessions del spoti que me han acompañado tantísimas horas.
Prólogo de Vicenta Cervelló La obra “Las políticas públicas de seguridad ciudadana: análisis y propuestas desde la criminología” recoge los aspectos más importantes de la tesis doctoral defendida brillantemente por José Martínez Espasa en la Universidad de Valencia en Enero de 2016 y de la que me siento especialmente orgullosa por haberme dado la oportunidad de compartir durante un tiempo el saber y la inquietud intelectual de su autor. En este trabajo confluyen muchos méritos que le hacen ser un referente en la materia, el más importante de ellos tratarse de uno de los más completos estudios sobre las políticas de seguridad ciudadana que se llevan a cabo desde la Administración local, ese segmento de la Administración pública lamentablemente tan infrautilizado en la gestión de las diferentes problemáticas que rodean a la delincuencia, pese a que en ella confluyen proximidad y variedad de recursos, dos de los elementos más válidos para las funciones preventivas. No es tarea fácil realizar un estudio sobre las políticas públicas de seguridad ciudadana y mucho menos si el objetivo es no sólo llevar a cabo un análisis descriptivo, sino analizar su marco normativo nacional e internacional con la finalidad de comparar las mismas y poder evaluar el nivel de cumplimiento de los estándares internacionales que exigen en todo programa de prevención unas pautas de rigor, control y resultados. Pese a ello el autor ha conseguido superar todo tipo de obstáculos, entre ellos uno de los más importantes como es la obtención de información sobre una materia absolutamente dispersa y de difícil acceso, de esta manera que haya logrado seleccionar entre los numerosos programas recopilados veinte políticas públicas locales para su análisis integral, refleja el gran esfuerzo realizado. Entre las políticas públicas seleccionadas y trabajadas hay temas de rabiosa actualidad como violencia de género, ocio juvenil responsable, mediación comunitaria, prevención de adicciones, videovigilancia, fracaso escolar, prevención situacional, diversidad y
Prólogo
multiculturalidad … todas ellas reciben en los últimos años mucha atención desde muy diferentes perspectivas, sin embargo, el enfoque dado en esta obra aporta una serie de factores que no suelen ser objeto de atención como es el punto de vista preventivo desde el planteamiento de programas concretos que ya están en marcha, y su gestión desde el ámbito de la política municipal de diversas localidades españolas, lo que supone una apuesta por la descentralización en la gestión de la seguridad comunitaria y la política de convivencia, proximidad e integración social, como paradigma de prevención ante el riesgo del fenómeno delictivo. Un examen de las políticas públicas de seguridad ciudadana que se pueden realizar desde el ámbito local, adquiere en la actualidad una especial importancia, como antídoto ante el desaliento que produce la marginación que sigue sufriendo la Criminología como instrumento capaz de diseñar programas de prevención de delitos y de intervención, por ello destacar la gestión local como cauce de una política criminal más eficaz es una muy buena oportunidad para abrir un novedoso campo de investigación profesional para los criminólogos. Ahora bien, los planteamientos político criminales pueden ser muy eficientes pero poco respetuosos con los criterios de Justicia, al igual que pueden ser respetuosos con las garantías individuales y las libertades públicas pese a reducir su nivel de eficacia, entre ambas opciones en un Estado de Derecho, sin ninguna duda, hemos de elegir la segunda opción ya que la seguridad sin libertad pierde su sentido, y por ello el reto es garantizar la seguridad sin realizar sacrificios desproporcionados a la libertad. En esta línea, el espacio europeo de libertad, justicia y seguridad debe interpretarse como un equilibrio entre todas ellas que nos haga sabedores de la importancia de no ceder ante políticas expansivas que desprecian el valor de los derechos individuales y sociales so pretexto de una seguridad apoyada en términos de eficiencia formal, no material. Por ello, un examen de las políticas públicas de seguridad no quedaría completo si no contemplara el nivel de cumplimiento de los estándares internacionales y no se
Prólogo
comprometiera al seguimiento y evaluación de los resultados en términos de prevención y calidad del servicio, y no sólo de control social formal. Señala el autor que las políticas públicas de seguridad ciudadana adolecen de una preocupante descoordinación por la escasa información compartida y la ausencia de fuentes de datos comunes, situación que al aislar los conocimientos dificulta su difusión, pero también su posterior evaluación. Esos son las dos aportaciones más importantes de la obra de José Martínez Espasa, mostrar una completa relación de programas de seguridad ciudadana dirigidos a la prevención y reducción de la delincuencia, lo que va a permitir servir de modelo para futuras implantaciones en otras poblaciones, y proponer un sistema de evaluación y seguimiento de los mismos desde las más modernas tendencias criminológicas. Por todo lo expuesto cabe esperar que esta obra constituya una referencia de consulta obligada para el análisis criminológico de las políticas públicas de seguridad ciudadana y que su autor mantenga esta línea de investigación iniciada, que a buen seguro nos traerá nuevas e interesantes aportaciones en este campo tan poco explorado. Vicenta Cervelló Donderis Valencia, octubre 2016
Prólogo de Vicente Garrido Este libro del Dr. Martínez Espasa supone un gran motivo de satisfacción para todos los criminólogos interesados en la seguridad pública y en la prevención del delito, por varias razones. En primer lugar, nunca hasta la fecha la Criminología española había estudiado la seguridad pública como un tema sustantivo. Como es lógico, sí que se han aportado ideas e incluso contribuciones empíricas dentro de determinados modelos preventivos (por ejemplo, en estrategias de prevención situacional), además de reflexiones jurídicas dentro del marco de la política criminal, pero la obra que el lector tiene en sus manos difiere sustancialmente de todo lo anterior. Por vez primera se presenta un modelo de análisis de las medidas implementadas de seguridad pública en España y se evalúan, señalando los puntos débiles y fuertes de cada una de esas iniciativas. No es baladí este paso adelante. Dentro de un contexto general que ha impulsado a la Criminología en los últimos veinte años como es la “aproximación basada en la evidencia” (o, lo que es lo mismo, en los hallazgos científicos), España ha ido siempre, en cuanto a la prevención del delito se refiere, rezagada. Este libro pone el énfasis en lo que podría parecer obvio, pero que la práctica ha revelado que no lo es: un programa que aspira a invertir el dinero de los ciudadanos en reducir la tasa de criminalidad en cualesquiera de sus vertientes no puede consumir recursos materiales y humanos y luego desentenderse de los resultados obtenidos. Y ya no se trata sólo de que en esa dejadez se pierda tiempo y dinero, sino que además se perpetua, mediante la ausencia de evaluación, un modo de proceder que no permite aprender de los errores, y que falla estrepitosamente en dirigir los medios idóneos a las metas deseadas. Una segunda razón para celebrar esta aportación procede de la participación de la policía local en las estrategias de seguridad públicas evaluadas. Es, de nuevo, la primera vez que se revisa su
Prólogo
papel dentro de este ámbito, en iniciativas que emanan de la administración local, lo que sin duda tiene que contribuir de manera poderosa a reflexionar sobre sus funciones, estilo de prestación de servicios y atribuciones en la seguridad pública. En resumen, ninguna administración con responsabilidad en la prevención pública del delito debería dejar de leer este libro, así como aquellos investigadores que pretendan poner a prueba nuevas iniciativas preventivas en el ámbito de la comunidad. Ojalá sigan nuevos trabajos en un futuro, abonando con nuevos esfuerzos el camino abierto por el Dr. Martínez Espasa, para alborozo de la criminología española. Vicente Garrido Genovés Profesor acreditado Catedrático de la Universidad de Valencia
Abreviaturas ACAIP
Agrupación de los Cuerpos de la Administración de Instituciones Penitenciarias (sindicato de funcionarios)
AIC
Australian Institute of Criminology (Instituto Australiano de Criminología)
APAV
Asociación Portuguesa de Apoyo a las Víctimas
BID
Business Improvement District (Distrito de Mejora de Negocio)
BOAM
Boletín Oficial del Ayuntamiento de Madrid
C2
Red de la Colaboración Campbell
CAID
Centro de Atención Integral al Drogodependiente del Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz (Madrid)
CAPV
Comunidad Autónoma del País Vasco
CCTV
Circuito Cerrado de Televisión
CEDAL
Centro de estudios democráticos para América Latina
CEDH
Convenio para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales del Consejo de Europa
CEN
Comité Europeo de Estandarización
CEP
Confederation of European Probation (Confederación Europa de la suspensión de condena)
CETI
Centro de Estancia Temporal de Inmigrantes
CIE
Centro de Internamiento de Extranjero
CIFAL
Centro Internacional de Formación de Autoridades Locales
CISEM
Centro Integrado de Seguridad y Emergencias de Madrid
Abreviaturas
CIPC
Centro Internacional para la Prevención del Crimen (ICPC en inglés)
CIS
Centro de Investigaciones Sociológicas
CMS
Centro de Mediación Social (Ayuntamiento de Sant Pere de Ribes)
CP
Código Penal (reformado por Leyes Orgánicas 1 y 2/2015, de 30 de marzo)
CPTED
Crime Prevention Through Environmental Design (Prevención del Delito a través del Diseño Ambiental)
CSIC
Consejo Superior de Investigaciones Científicas
DOUE
Diario Oficial de la Unión Europea
DRAE
Diccionario de la Real Academia Española
ECOSOC
Comité Económico y Social de Naciones Unidas
Ed(s).
Editor(es)
EFQM
European Foundation for Quality Management (Fundación Europea para la Gestión de Calidad)
EFUS
European Forum for Urban Security (FESU en español)
EHS
Encuesta de Habilidades Sociales
ELSJ
Espacio Europeo común de Libertad, Seguridad y Justicia (Unión Europea)
EMCDDA
European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction (Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías)
ESO
Enseñanza Secundaria Obligatoria
EUA
Estados Unidos de América
EUCPN
European Union Crime and Prevention Network (Red Europea para la Prevención del Delito)
FEMP
Federación Española de Municipios y Provincias
FEPSU
Foro Español de Prevención y Seguridad Urbana
Abreviaturas
FESU
Foro Europeo de Seguridad Urbana (EFUS en inglés)
GIS
Geographic Information System (Sistema de Información Geográfica)
GOSC
Grupo de Orientación para la Seguridad Comunitaria (CSSG, Community Safety Steering Group)
HEUNI
European Institute for Crime Prevention and Control (Instituto Europeo para el Control y la Prevención del Delito, asociado a Naciones Unidas)
IAIC
Instituto Andaluz Interuniversitario de Criminología
IDESCAT
Institut d’Estadística de Catalunya
IEGD
Instituto Europeo para la Gestión de la Diversidad (ONG)
IERMB
Instituto de Estudios Regionales y Metropolitanos de Barcelona
LEcrim
Ley de Enjuiciamiento Criminal
LOFCS
Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
LRBRL
Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local
MEC
Ministerio de Educación y Ciencia
NYPD
New York Police Department (Policía Local de Nueva York, EUA)
OAC
Oficina de Atención al Ciudadano
OMS
Organización Mundial de la Salud
OSF
Open Society Foundations
PDA
Personal Digital Assistant (Asistente Digital Personal)
PIB
Producto Interior Bruto de un país
POP Center Centro para las políticas de resolución de problemas (Universidad de Albany, Nueva York) RIS
Revista Internacional de Sociología
Abreviaturas
SARA
Scanning, Analysis, Response and Assessment (exploraciรณn, anรกlisis, respuesta y evaluaciรณn)
SRO
School Resource Officer, programa de agentes de policรญa en las escuelas
SSP
Safer School Partnership, programa de colaboraciรณn en escuelas mรกs seguras del Reino Unido
STC
Sentencia del Tribunal Constitucional
STEPPS
Strategies for Effective Police Stop and Search, proyecto europeo sobre estrategias para la eficacia en las identificaciones y registros policiales
TEDH
Tribunal Europeo de Derechos Humanos del Consejo de Europa
TFUE
Tratado de Funcionamiento de la Uniรณn Europea (versiรณn consolidada de 2012)
TUE
Tratado de la Uniรณn Europea (versiรณn consolidada de 2012)
UNICEF
United Nations Children`s Fund (Fondo de Naciones Unidas para la Infancia)
UNISDR
United Nations Office for Disaster Risk Reduction (Oficina de las Naciones Unidas para la Reducciรณn del Riesgo de Desastres)
UNITAR
United Nations Institute for Training and Research (Instituto de Naciones Unidas para formaciรณn y la investigaciรณn
UNODC
United Nations Office on Drugs and Crime (Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito)
Capítulo I
INTRODUCCIÓN
1. Introducción El presente estudio es criminológico. La palabra clave no es política sino seguridad y no de cualquier modo. Asistimos al calentamiento de la cuestión penal, al populismo punitivo, oportunismo, extremismo y ruptura de consenso y crispación en la convivencia ciudadana que deterioran nuestra calidad democrática. Lo que hacen unos está perfectamente bien y los otros atrozmente mal, sin llegar a un punto de respeto de las convicciones de cada uno. La Criminología debe impregnar la organización policial y de justicia, y la política debe basarse en estos postulados empíricos para decidir con criterios de oportunidad e ideológicos cuál es la pauta a seguir. Pero no como hasta ahora, de improvisto, a golpe de impulso. Hay toda una política criminal en la Administración Local que no se está llevando a cabo o no se está encauzando adecuadamente. Cuando inicio este estudio estamos inmersos en una crisis financiera que ha contagiado todas las instituciones y nuestro país está especialmente perjudicado por la burbuja inmobiliaria. Todos estos conceptos, junto con la prima de riesgo, la bolsa, etc. han sido bien aprendidos por todos los ciudadanos. Y lógicamente por deformación profesional uno se da cuenta que la Economía y la Política son la base de la Libertad y la Seguridad. Cuando el sustrato se desmorona, todo lo demás pasa a un segundo plano. Se ha recortado en sueldos y puestos de trabajo de jueces, fiscales, policías, se han reducido medios y restringido políticas de prevención y reinserción. ¿Qué es más importante? La pensión de jubilación después de toda una vida luchando por retirarse y vivir con dignidad o tener más calidad de vida en seguridad, que nuestros hijos tengan menos accidentes
José Martínez Espasa
de tráfico o menor riesgo de ser víctima de cualquier delito, y pongo como ejemplo destacado un robo con fuerza o con violencia en nuestra vivienda. Evidentemente esta comparación es torticera y esencialmente injusta, puesto que carga estas obligaciones sobre las espaldas sólo de los menos favorecidos. Para muchas personas, la profesión y el trabajo diario ocupan un lugar de vital importancia, pero la sensación de una mayoría de ciudadanos es que las personas que elegimos para representarnos anteponen muchas cosas antes que aquéllos. No hay calidad política, y el ejemplo más claro que hemos observado en estos años es que las políticas preventivas, las de medio y largo plazo no son oportunas políticamente porque no aseguran la reelección. Asistimos a la política espectáculo, la de las palabras grandilocuentes, siempre empáticas con las víctimas,... ¿Dónde puede hallarse el cambio? Es un círculo vicioso, malos políticos conllevan malas políticas, y los malos políticos evitan que potenciales buenos políticos se interesen por este aspecto de nuestra vida en sociedad. Obviamente, estas ideas que exponemos desde el punto de vista de la seguridad son perfectamente extrapolables a otros ámbitos políticos, puesto que todo está relacionado. Una política laboral buena evita determinada delincuencia, conductas antisociales o aumento del miedo al delito. También son relevantes las políticas de reinserción y sociales, así como la investigación, desarrollo e innovación. En definitiva, hablar de seguridad es hablar de política y este concepto envuelve e impregna todo. Y cuando en las encuestas del CIS la seguridad aparecía como uno de los problemas más importantes de los españoles, con la crisis ha desaparecido, pero sin embargo todos los ciudadanos ahora tenemos un mayor sentimiento de inseguridad, ¿no es así? a perder el trabajo, a que nos quiten la casa, a no llegar a fin de mes,... y ya no nos fiamos de nada ni nadie. Y eso afecta cuando salimos a la calle y nuestra percepción más o menos pesimista modula nuestro devenir diario en la ciudad o pueblo en el que vivimos, trabajamos, o veraneamos. Nadie creyó que se enfrentaría a una situación como la que vivimos desde 2008 hasta hoy, pero hay que aprender de lo que su-
Capítulo I. Introducción
cede, puesto que el golpe de humildad y realidad que sufre España demuestra que la madurez democrática de las instituciones y de sus ciudadanos son pieza clave para tomar buenas decisiones en todos los ámbitos, no beneficiar a unos perjudicando a otros, finanzas antes que seguridad, privilegios políticos antes que democracia. Política y local son conceptos enormemente complejos. Si bien hoy en día las divisiones sobre políticas de derechas o de izquierdas, conservadoras y progresistas, se han diluido bastante. Suele afirmarse que en las elecciones locales se vota a la persona y no tanto al partido o a un programa electoral nacional. Además existen numerosos partidos locales con posturas políticas eclécticas. Ello dificulta el entronque con la seguridad pública, ciudadana, comunitaria,... conceptos también difíciles de encorsetar. Y sin embargo, entre tantas vaguedades hay un argumento relevante. La seguridad y la delincuencia se mueven en clave local y a nivel municipal en muchas ocasiones carecen de mecanismos de prevención, control, análisis y evaluación de las mismas. La importancia de los Ayuntamientos en materia de seguridad es indiscutible y el valor de su trabajo, innegable. El planteamiento de inicio debe situarse un punto de partida municipal, con verdaderos instrumentos de conocimiento y aplicación de políticas, cuyo sustento debe ser el hallazgo, la demostración científica, la constancia empírica tanto del problema como de la política que pretende solucionarlo. Sólo así conseguiremos avanzar en una sociedad más segura. Y actualmente estamos muy lejos de este objetivo. La Policía Local en España está aplicando en numerosas situaciones la investigación sobre criminología más moderna, adelantándose a la ocurrencia del crimen, aplicando métodos científicos a los fenómenos delictivos. En este sentido, la prevención debe ser la mejor actuación policial. Los motivos del presente estudio, por tanto, son ofrecer un panorama de las políticas y programas en materia de prevención y reducción de la delincuencia llevados a cabo en España y presentar una herramienta útil a los operadores políticos, técnicos en seguridad e investigadores para preparar sus intervenciones en problemas locales. De esta manera, también se llena un vacío clamoroso que sugiere que