UNIVERSIDADES PÚBLICAS AUTÓNOMAS: LÍMITES Y ALCANCES DE LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA
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Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
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Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
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Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
LUCIANO PAREJO ALFONSO
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
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Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia
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Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
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Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
MARTA LORENTE SARIÑENA TOMÁS S. VIVES ANTÓN
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
JAVIER DE LUCAS MARTÍN RUTH ZIMMERLING
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
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UNIVERSIDADES PÚBLICAS AUTÓNOMAS: LÍMITES Y ALCANCES DE LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA
Raúl Contreras Bustamante Marco Antonio Zeind Chávez Autores
tirant lo blanch Ciudad de México, 2022
Copyright ® 2022 Cuidado de la edición: Raúl Contreras Bustamante y Marco Antonio Zeind Chávez Universidades Públicas Autónomas: Límites y alcances de la autonomía universitaria Primera edición: 2022 © Raúl Contreras Bustamante y Marco Antonio Zeind Chávez (Autores) © EDITA: FACULTAD DE DERECHO - UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO Ciudad Universitaria, Coyoacán, 04510, Ciudad de México. coordinacioneditorial@derecho.unam.mx © IMPRIME Y DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO
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Índice
PRÓLOGO........................................................................................................
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INTRODUCCIÓN...........................................................................................
29
CAPÍTULO 1. ACERCAMIENTO CONCEPTUAL A LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA....................................................................................
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1.1. 1.2.
CONSIDERACIONES PRELIMINARES..................................... 10 PUNTOS PARA ABORDAR LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA............................................................................................. 1.2.1. La Autonomía Universitaria como decisión política fundamental......................................................................... 1.2.2. La Autonomía Universitaria y su relación con la educación como derecho fundamental social............................ 1.2.3. La Autonomía Universitaria y su relación con la educación como servicio público................................................. 1.2.4. La Autonomía Universitaria y su relación con la calidad educativa....................................................................... 1.2.5. La Autonomía Universitaria como catalizadora de la transición democrática....................................................... 1.2.6. La Autonomía Universitaria como promotora de la transparencia, del acceso a la información y de la rendición de cuentas................................................................. 1.2.7. La Autonomía Universitaria como promotora del desarrollo.................................................................................. 1.2.8. La Autonomía Universitaria como principio y garantía constitucional....................................................................... 1.2.9. La Autonomía Universitaria y la libertad académica..... 1.2.10. La Autonomía Universitaria y la educación universitaria en derechos humanos....................................................
35 45 47 49 53 58 61
64 66 67 70 71
CAPÍTULO 2. CONCEPTOS GENERALES................................................
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2.1. EDUCACIÓN.................................................................................... 2.2. SISTEMA EDUCATIVO NACIONAL (SEN)............................... 2.2.1. Subsistemas de educación superior.................................. 2.2.1.1. Subsistemas de educación superior de acuerdo a la OCDE y la SEP......................................... 2.2.1.1.1. Universidades Públicas Estatales.....
77 80 86 87 88
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Índice
2.2.1.1.2. 2.2.1.1.3. 2.2.1.1.5. 2.2.1.1.6. 2.2.1.1.7.
Universidades Públicas Federales.... Institutos Tecnológicos Federales..... Universidades Tecnológicas.............. Universidades Politécnicas................ Escuelas de Formación Docente Públicas................................................ 2.2.1.1.8. Universidades Públicas Estatales con Apoyo Solidario........................... 2.2.1.1.9. Universidades Interculturales........... 2.2.1.1.10. Centros Públicos de Investigación.... 2.2.1.1.11. Otras instituciones de educación superior................................................ 2.2.1.1.12. Instituciones de Educación Superior Particulares.................................. 2.2.1.2. Subsistemas de educación superior de acuerdo a la LGES......................................................... 2.2.1.2.1. Subsistema Universitario.................. 2.2.1.2.2. Subsistema Tecnológico..................... 2.2.1.2.3. Subsistema de Escuelas Normales e Instituciones de Formación Docente..................................................... 2.2.1.3. Clasificación internacional normalizada de la educación.............................................................. CAPÍTULO 3. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL OTORGAMIENTO DE AUTONOMÍA DE LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS Y SUBSISTEMA AL QUE PERTENECEN..................................................................... LA UNIVERSIDAD MICHOACANA DE SAN NICOLÁS DE HIDALGO (UMSNH): EL NACIMIENTO DE LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA................................................................... 3.2. LA UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE SAN LUIS POTOSÍ (UASLP): LA TRANSICIÓN........................................................... 3.3. LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE MÉXICO: LA CONSOLIDACIÓN DE LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA Y EL NACIMIENTO DEL ORGANISMO DESCENTRALIZADO DEL ESTADO................................................................................... 3.3.1. Ley Orgánica de la Universidad Nacional Autónoma (UNAM) publicada el 26 de julio de 1929....................... 3.3.2. Ley Orgánica de la Universidad Autónoma de México publicada el 23 de octubre de 1933................................... 3.3.3. Ley Orgánica de la Universidad Nacional Autónoma de México publicada el 06 de enero de 1945...................
89 89 91 91 92 92 93 94 94 94 95 95 97
98 99
103
3.1.
104 107
109 109 113 114
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Índice
3.4. FECHA DE OTORGAMIENTO DE AUTONOMÍA, ENTIDAD FEDERATIVA EN DONDE SE ENCUENTRA SU SEDE PRINCIPAL Y SUBSISTEMA DEL QUE FORMAN PARTE.... 3.4.1. Fecha de otorgamiento de autonomía.............................. 3.4.2. Entidad federativa en donde se encuentra su sede principal....................................................................................... 3.4.3. Subsistema del que forman parte......................................
122 124
CAPÍTULO 4. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL Y/O LEGAL, NATURALEZA JURÍDICA Y FINES............................................................
125
117 121
4.1. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL Y/O LEGAL................... 4.2. NATURALEZA JURÍDICA............................................................. 4.3. FINES................................................................................................. 4.3.1. Docencia............................................................................... 4.3.2. Investigación........................................................................ 4.3.3. Difusión cultural, extensión cultural, o extensión universitaria............................................................................... 4.3.3.1 Vinculación universitaria....................................
149 150
CAPÍTULO 5. ALCANCES DE LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA...
153
CAPÍTULO 6. ÓRGANOS DE GOBIERNO Y DE CONTROL INTERNO.
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6.1.
133 133 145 147 148
AUTORIDADES............................................................................... 6.1.1. Consejo Universitario (o equivalente).............................. 6.1.2. Observaciones...................................................................... 6.2. RECTORÍA........................................................................................ 6.2.1. Duración en el cargo........................................................... 6.2.2. Roles que desempeña.......................................................... 6.2.3. Forma de designación......................................................... 6.2.4. Observaciones...................................................................... 6.3. ÓRGANO DE CONTROL INTERNO........................................... 6.3.1. Denominación del cargo..................................................... 6.3.2.- Forma de designación......................................................... 6.3.3. Duración en el cargo........................................................... 6.3.4. Observaciones......................................................................
188 207 209 209 223 225 226 227 228 239 240 242 243
CAPÍTULO 7. NIVELES QUE IMPARTE, MATRÍCULA, PRESUPUESTO E INVESTIGACIÓN........................................................................
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7.1.
NIVELES QUE IMPARTE Y MATRÍCULA................................. 7.1.1. Niveles que imparte............................................................ 7.1.2. Matrícula..............................................................................
249 259 261
14
Índice
7.2. 7.3.
PRESUPUESTO............................................................................... INVESTIGACIÓN............................................................................
266 283
CAPÍTULO 8. LOS CASOS DE LA UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DEL ESTADO DE QUINTANA ROO, DE LA UNIVERSIDAD AUTÓNOMA INDÍGENA DE MÉXICO Y DEL COLEGIO DE MORELOS.....
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8.1.
LA UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DEL ESTADO DE QUINTANA ROO........................................................................................ 8.1.1. Entidad federativa donde se encuentra su sede principal, subsistema al que pertenece, fundamento, naturaleza jurídica y fines que persigue....................................... 8.1.2. Alcances (facultades y atribuciones)................................. 8.1.3. Órganos de gobierno y de control interno........................ 8.1.4. Niveles que imparte, matrícula, presupuesto e investigación.................................................................................... 8.1.5. Observaciones...................................................................... 8.2 LA UNIVERSIDAD AUTÓNOMA INDÍGENA DE MÉXICO. 8.2.1. Entidad federativa donde se encuentra su sede principal, subsistema al que pertenece, fundamento, naturaleza jurídica y fines que persigue....................................... 8.2.2. Alcances (facultades y atribuciones)................................. 8.2.3. Órganos de gobierno y de control interno........................ 8.2.4. Niveles que imparte, matrícula, presupuesto e investigación.................................................................................... 8.2.5. Observaciones...................................................................... 8.3. EL COLEGIO DE MORELOS........................................................ 8.3.1. Entidad federativa donde se encuentra su sede principal, subsistema al que pertenece, fundamento, naturaleza jurídica y fines que persigue....................................... 8.3.2. Alcances (facultades y atribuciones)................................. 8.3.3. Órganos de gobierno y de control interno........................ 8.3.4. Niveles que imparte, matrícula, presupuesto e investigación.................................................................................... 8.3.5. Observaciones......................................................................
295 296 298 301 306 307 309 311 312 315 317 318 319 319 321 323 325 326
REFLEXIONES FINALES............................................................................
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FUENTES..........................................................................................................
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PRÓLOGO
Me privilegia la invitación que me hicieron los doctores Raúl Contreras Bustamante y Marco Antonio Zeind, distinguidos universitarios y amigos apreciados, para acompañarles en esta obra. Lo hago con afecto y reconocimiento, a través de un prólogo –necesariamente modesto– que sólo abre la puerta por la que accederán los lectores al estudio de un tema relevante para la Universidad Nacional Autónoma de México, las instituciones públicas de educación superior y el país en su conjunto: la autonomía de nuestra Universidad. Ésta es tierra fértil de la libertad, marco necesario de la investigación, la docencia y la difusión de la cultura. Vuelvo sobre un tema del que me he ocupado con algún detalle en otras ocasiones**, y ahora lo hago con especial satisfacción porque voy en grata compañía. A ésta me referiré en seguida. El doctor Raúl Contreras Bustamante es un jurista notable. Se ha distinguido con méritos relevantes en las trincheras a las que ha dedicado su tarea personal y profesional: la academia y la función pública, que se complementan y fecundan mutuamente. Es catedrático de Derecho constitucional y conocedor profundo de la ley suprema, se graduó como doctor tanto en nuestra Facultad de Derecho como en la Universidad de Salamanca, institución señera que ha guardado cercanía con la Universidad mexicana desde el tiempo de la Real y Pontificia hasta la refundación de nuestro plantel en 1910. Contreras Bustamante obtuvo en Salamanca los más altos lauros académicos en la presentación de su tesis doctoral y en el grado que se le confirió. Puedo extenderme en torno a la persona y la obra de este jurista, como también destacar mi reconocimiento por su amistad y solidaridad en diversos momentos de mi propia vida universitaria, pero prefiero recoger sólo dos aspectos de su dedicación al Derecho y de sus aportaciones a la bibliografía jurídica mexicana, en la que figura al lado de ilustres catedráticos de la Facultad. Primero, Contreras Bustamante estudió una figura político-jurídica que posee rasgos es-
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Sergio García Ramírez
peciales en la organización y la marcha del país: el Distrito Federal, hoy Ciudad de México, tema complejo siempre atento a los cambios constitucionales alentados por una permanente e inconclusa reforma política y electoral. Su obra en torno a esta capital es de “lectura obligada” para utilizar una expresión usual cuando nos referimos a un texto de muy apreciable relevancia. Es el caso. Contreras Bustamante ha examinado también un tema de trascendental importancia para juristas y sociedad en general: el derecho a la educación, que provee los instrumentos para el desarrollo del ser humano y, con él, de la comunidad de la que formamos parte. En ese derecho se sustentan, verdaderamente, el desarrollo y el cumplimiento del destino individual y colectivo. Las declaraciones, tratados y pactos internacionales de derechos humanos –con especial énfasis en los económicos, sociales, culturales y ambientales– destacan la misión humanista y el compromiso de las universidades, que en este sentido no pueden ser casas neutrales frente al desarrollo y las libertades del ser humano. Es natural que el catedrático universitario consagre tiempo y talento al examen del derecho a la educación, tan cercano a su propio desempeño. No sólo analiza un derecho humano de profunda raíz y ancho horizonte, sino cumple además su vocación como educador, expuesta en el desempeño de la cátedra en la Facultad de Derecho a lo largo de muchos años, y en la Dirección de este plantel, que reclama talento y esfuerzo a la altura de las exigencias de una profesión en constante movimiento (hoy abastecida, desde la Facultad, con un nuevo plan de estudios, que rediseña la misión del abogado en esta nación renovada, dinámica, exigente) y de una Facultad protagonista de movimientos que figuran en la historia de la Universidad y alientan la firmeza de su autonomía. Es coautor de esta obra el joven catedrático Marco Antonio Zeind, actualmente director del Seminario de Derecho Administrativo. El profesor Zeind, con reconocida competencia académica y profesional, ha dedicado obras valiosas al estudio de los órganos constitucionales autónomos, una de las más recientes apariciones en el escenario de nuestra Constitución y de nuestra vida político-administrativa, que sigue presente –y seguramente lo estará en muchos años del por-
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Prólogo
venir– en el debate público y en el asedio de la crítica, a veces razonable y ponderada, y en ocasiones ligera y demoledora. Los órganos autónomos tienen una doble sede, de la que se ha ocupado Zeind: la primera y más visible, la más acosada y defendida por su vínculo con tareas de gran importancia y atractivo para las fuerzas políticas que militan en la disputa por la nación, reside en el ámbito federal. La segunda, menos mirada y estudiada, radica en el espacio local, bajo el régimen que proveen las Constituciones de las entidades federativas, inclusive, por supuesto, la de nuestra ciudad capital. A esta doble sede se han dedicado dos obras de Zeind, que figura entre los estudiosos destacados de esta materia. La correspondiente a los órganos federales –o bien, si se prefiere, nacionales– constituye su tesis doctoral, revisada y enriquecida. Mereció la más alta distinción entre los trabajos de su género en ese nivel de estudios en la Facultad de Derecho. *** Si se plantea a un interlocutor universitario el tema de la autonomía, inmediatamente surge otro de enorme alcance que abarca al anterior: libertad. Por supuesto, los interesados en estas cuestiones –¿y quién no lo está en la libertad, sea para sostenerla con vigor, sea para afectarla con disimulo?–, sabemos que la libertad, derecho crucial del ser humano, no es absoluta –como no lo es ningún derecho–, que su ejercicio entraña el cumplimiento de deberes y que la autonomía de una institución pública no es un poder que se atribuya al margen del Estado, sino dentro del ámbito estatal y para corresponder a los altos fines que el Estado mismo debe procurar en favor del individuo. Esto nos aleja del antiguo y erróneo concepto, que los autores de esta obra rechazan, de que autonomía equivalga a extraterritorialidad. Los textos fundacionales de la era moderna sostuvieron que la asociación política, a la que hoy llamamos Estado, se instituye para garantizar el ejercicio de los derechos fundamentales del ser humano, entre ellos la libertad. Lo proclamaron las grandes declaraciones al término del siglo XVIII y lo reprodujo nuestra Constitución de Apatzingán, primera propiamente mexicana, porque la de Cádiz fue
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Sergio García Ramírez
todavía una ley suprema de la monarquía española, incluidos sus dominios y sus súbditos americanos. Muchos textos de hoy, dondequiera, aluden a la autonomía universitaria como derecho y garantía del individuo y de la sociedad, temas de Contreras Bustamante y Zeind. Así ocurre en la ley suprema de México, que acompaña a otras constituciones de reciente aparición o reforma. Algunas se refieren a las universidades en general; otras, a cierta universidad central para el país que la acoge. Por la importancia descollante de este tema para la vida de los universitarios y para la existencia y desarrollo de la sociedad, con frecuencia nos ocupamos en analizar, exaltar, sostener y defender la autonomía. Lo hacen los coautores de esta obra, distinguidos miembros de nuestra comunidad, que inscriben su texto en una bibliografía creciente e indispensable. Ésta se agrega a la “coraza” de la institución y contribuye a la información y formación de los universitarios. En 2019, la Universidad Nacional Autónoma de México emprendió con alegría y convicción –y también con prudencia y previsión– diversas celebraciones de la primera ley autonómica de ese plantel: la Ley Orgánica de 1929, emitida por el Congreso de la Unión –o bien, por el presidente de la República Emilio Portes Gil, en el acostumbrado uso de facultades extraordinarias para legislar–, a raíz de un poderoso movimiento estudiantil que tuvo su origen en la Escuela Nacional de Jurisprudencia y cundió en el conjunto de la Universidad. La ola autonomista de entonces –cuyo inicio reclamó otros puntos– no ignoraba el ímpetu liberador que campeó en el manifiesto de los estudiantes de Córdoba, enarbolado por Teodoro Roca. Al cabo de diversas vicisitudes, que afirmaron la voluntad liberadora de nuestra comunidad estudiantil, se promulgó la ley de 1929: un paso en la dirección pertinente. Habría más. En las celebraciones de la UNAM en 2019, a las que concurrió con alegre convicción nuestra Facultad de Derecho, llamaron la atención dos hechos que quiero recordar aquí. Uno de ellos, suceso político desafortunado y revelador, fue el “paso en falso” de la iniciativa del Ejecutivo Federal para reformar el artículo 3º de la Constitución. No discutiré ahora los méritos que pudo tener la regulación anterior en materia de educación (tema descollante desde que se formuló la ley
Prólogo
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suprema en el encendido foro de Querétaro, con la intervención de Francisco J. Mújica sobre esta materia) y los que pudiera aportar la “reforma de la reforma” en 2019, que no son asunto de este prólogo. Sólo me referiré a la autonomía universitaria. La iniciativa presidencial, descuidada en este extremo, excluyó del artículo 3º la referencia a esa autonomía, cuya fórmula había ascendido a la Ley Fundamental por reformas de 1980. La reacción fue inmediata. En el proceso de resistencia surgió la protagonizada por más de un centenar de profesores de la Facultad de Derecho, encabezados por el Director Contreras Bustamante, que planteamos nuestra inconformidad al Secretario de Educación Pública en una memorable reunión en la antigua Escuela Nacional de Jurisprudencia –donde se incubó la ley de 1929–, y obtuvimos de este funcionario una explicación acerca de lo que se identificó como un “error” de transcripción, que sería corregido en el Constituyente Permanente. Efectivamente, se rectificó, pero quedó encendida la suspicacia en el ánimo de los universitarios. El otro hecho interesante en las celebraciones de 2019 fue el renovado sentimiento autonomista expuesto por los universitarios en múltiples encuentros en instalaciones de la gran institución. Se afirmó con designio emblemático que la autonomía se halla en la raíz de la Universidad, situación exhibida gráficamente en carteles distribuidos a lo largo y ancho de nuestro campus, que representaron un gran árbol arraigado en la tierra fértil de la institución. Y se manifestó que la autonomía constituye el “oxígeno que los universitarios respiramos”, frase aleccionadora reiterada con frecuencia. Todo ello acredita el carácter vital que la comunidad de la UNAM reconoce en el concepto, la regulación, la vigencia y la defensa de la autonomía universitaria. Razón poderosa, ésta, para volver en tantas ocasiones como sea posible –y necesario, que lo es siempre– a la reflexión y a la acción acerca de ese concepto nutricio y garantista. Lo hacen Contreras Bustamante y Zeind. Nuestra Constitución se refiere a diversas expresiones o aplicaciones de la autonomía, con variantes profundas y características, pero todas vinculadas con el reconocimiento de particularidades en un medio plural y diverso, el ejercicio de derechos y garantías y la bue-
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na marcha de la sociedad democrática, “concepto-marco” de nuestra vida política. Dije que en otras ocasiones me he ocupado en este tema y destacado la aparición y las fuentes de esas variantes de la autonomía, que en ocasiones obedece a las raíces naturales de la nación, factores de una compleja identidad, y en otras atiende al desenvolvimiento de la vida política y al curso de las decisiones fundamentales que ésta ha determinado. La Constitución acoge la autonomía –natural y necesaria, expresión de derechos ancestrales– de los grupos y poblaciones indígenas. Lo hace en el artículo 2º, sin quebranto de la unidad nacional, pero al mismo tiempo sin olvido de las prerrogativas que es preciso asegurar, con razón y por justicia, a los habitantes originales de lo que hoy es la República Mexicana. La inclusión del tema en el artículo 2º derivó de un intenso movimiento indigenista que desconcertó a la sociedad y al gobierno y obligó al replanteamiento de muchos problemas seculares, subsistentes entonces y persistentes ahora. El mismo signo de autonomía, con rasgos de muy diferente naturaleza, se encuentra en el desenvolvimiento del federalismo en nuestro país, con las características diversas que ha asumido en cada etapa. Aquél aloja las potestades de “libertad y soberanía” de las entidades federadas dentro de la Federación a la que éstas concurren, como se dice con una expresión que debe ser releída y reinterpretada. Tenemos un “federalismo mexicano y a la mexicana”. Es natural. Todos los federalismos tienen oriundez, desarrollo propio y destino singular. No hay modelos pétreos, ni siquiera en la sociedad política donde el sistema federal floreció inicialmente. También hablamos de ámbitos propios de facultades y obligaciones cuando nos referimos al sistema constitucional de Poderes –de la Unión o de las entidades–, que implica frenos y contrapesos ejercidos con base en atribuciones indispensables para la vigencia del Estado de Derecho y el imperio de la democracia, necesidad que no siempre acoge con beneplácito el poder que ha predominado, nostálgico de sus antiguas facultades, cuya procurada re-concentración marcha en sentido contrario a la democracia. Igualmente solemos referirnos en el marco constitucional a los (relativamente) novedosos órganos constitucionales autónomos, llama-