(Dr. Santiago Nieto Castillo, tomado de la presentación) A partir de los conceptos fundamentales de la Teoría General del Proceso (acción, jurisdicción y proceso) este libro aborda el Derecho Procesal Electoral queretano. Está dirigido a estudiantes que ya cuenten con las bases del Derecho Procesal, así como a abogados que quieran conocer sobre el litigio comicial, o sistematizar sus conocimientos sobre tal materia.
Luis Octavio Vado Grajales
ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA
LUIS OCTAVIO VADO GRAJALES
DERECHO PROCESAL ELECTORAL QUERETANO
"En las siguientes hojas, el lector podrá observar los requisitos para asumir el puesto de Magistrada(o) del Tribunal Electoral Local, las incompatibilidades con el desempeño de este cargo; las resoluciones formal y materialmente jurisdiccionales (estas últimas a cargo del Instituto Electoral Local); los criterios de interpretación para resolver los diversos litigios que se presenten; los recursos existentes (reconsideración, apelación, inconformidad); la complejidad de las pruebas; los plazos. Todo esto acompañado por el fundamento legal y los criterios jurisprudenciales existentes"
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DERECHO PROCESAL ELECTORAL QUERETANO
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Belén Campuzano Laguillo
Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Jorge A. Cerdio Herrán
Angelika Nussberger
José Ramón Cossío Díaz
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México
Owen M. Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
Luis López Guerra
Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania) Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
DERECHO PROCESAL ELECTORAL QUERETANO
LUIS OCTAVIO VADO GRAJALES
Ciudad de México, 2017
Copyright ® 2017 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/
© Luis Octavio Vado Grajales
© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, PH Colonia Cuauhtémoc Delegación Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Telf: (55) 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-9143-019-3 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.
Dedicado con amor a Luis Octavio Vado Pérez Hijo, mi amor siempre te acompañará
SIGLAS UTILIZADAS CPEUM CPEQ LEEQ LGIPE LGPP LMIMEEQ LOTEEQ OPLES INE IEEQ TEEQ TEPJ
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Constitución Política del Estado de Querétaro. Ley Electoral del Estado de Querétaro. Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. Ley General de Partidos Políticos. Ley de Medios de Impugnación en Materia Electoral del Estado de Querétaro. Ley Orgánica del Tribunal Electoral del Estado de Querétaro. Organismos Públicos Locales. Instituto Nacional Electoral. Instituto Electoral del Estado de Querétaro. Tribunal Electoral del Estado de Querétaro. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
Cuando se cite el artículo de un cuerpo normativo, se indicará el numeral acompañado de la sigla correspondiente.
PRESENTACIÓN El Derecho Procesal Electoral es una pieza fundamental en el entramado del sistema electoral mexicano. La preocupación por la resolución jurisdiccional de los litigios entre actores políticos surgidos de los comicios electorales, estuvo presente desde las primeras reformas que llevaron a la transición democrática; viéndose reflejados primeramente con la introducción del Recurso de Reclamación ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación (1977); y en forma posterior con la gestación de una instancia jurisdiccional en varias fases: la creación del TRICOEL (Tribunal de lo Contencioso Electoral en 1986), seguido del Tribunal Federal Electoral (TRIFE en 1990) y aterrizando por el hoy vigente TEPJF (Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación a partir de 1996). Esto, por referirnos sólo al ámbito federal. Como puede advertirse, las diversas reformas electorales se han encargado de fortalecer las facultades de las Instituciones electorales, tanto las administrativas como las jurisdiccionales y de procuración de justicia, y en cada proceso electoral surgen nuevos problemas que merecen ser contemplados en la normativa electoral respectiva (sea administrativa, penal o jurisdiccional). Por ello, el Derecho Electoral, y el Derecho Procesal Electoral siempre están en movimiento. Con mucha razón se ha dicho que en la materia electoral la única constante es el cambio, y que la doctrina debe actualizarse constantemente para analizar los nuevos casos y los nuevos problemas de esta dinámica disciplina. Si a lo anterior se suma la complejidad de constituirnos en una Federación que cuenta con entidades federativas libres y soberanas, quiénes a su vez cuentan con Instituciones locales que regulan los procesos electorales locales, queda claro que el estudio de los tópicos electorales, además de amplio, cuenta con particularidades en cada materia y en cada ámbito competencial ante el que nos encontremos. En ese tenor, considero que es muy importante hacer el recuento de las instituciones electorales desde el ámbito local. En muchas ocasiones, he comentado que no comparto la idea de pretender homologar todas las instituciones electorales en el ámbito local, dado que cada entidad es distinta, tiene su propia idiosincrasia, su propia historia,
Santiago Nieto Castillo
su propia diversidad. Crear un modelo único no necesariamente es la mejor opción en un país de tanta pluralidad. En el libro de Luis Octavio Vado encontramos esa visión en búsqueda de lo particular: Del análisis de la normatividad adjetiva a la interpretación judicial constitucional, federal y local. Además, lo hace a partir de una premisa poco explorada en los libros de Procesal Electoral. Me explicó. La doctrina más acreditada en la materia ha iniciado el análisis de la disciplina desde la óptica institucional (y, por tanto, de la deconstrucción de los tribunales electorales y su evolución histórico y después competencial de los medios de impugnación) o desde la perspectiva de la aplicación judicial (y, por consecuencia, de la argumentación jurídica de las sentencias en cada tipo de medio de impugnación). El consejero electoral queretano utiliza una metodología que parte de los elementos de la Teoría del Proceso, por lo que su aproximación es más procesal que electoral, a diferencia de las metodologías descritas en el párrafo anterior, que son más electorales o de argumentación que procesales. Analiza los conceptos de acción, jurisdicción y proceso, así como la materia recursal, para permitirnos tener un informe pormenorizado de la normatividad y la interpretación judicial en la materia electoral adjetiva en Querétaro. En mi consideración, el autor, a quien conocí desde los primeros días de la vida universitaria cuando fuimos condiscípulos en la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Querétaro, facultad de la que es docente, logró brindar al lector un mejor entendimiento del derecho procesal electoral en Querétaro, iniciando, como mencioné líneas arriba, con la materia procesal en general, observando los requerimientos mínimos que la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales pide para los Tribunales Electorales Locales, y llegando a lo establecido por la normativa local (tanto Constitución como ley local). En las siguientes hojas, el lector podrá observar los requisitos para asumir el puesto de Magistrada(o) del Tribunal Electoral Local, las incompatibilidades con el desempeño de este cargo; las resoluciones formal y materialmente jurisdiccionales (estas últimas a cargo del Instituto Electoral Local); los criterios de interpretación para resolver los diversos litigios que se presenten; los recursos existentes (reconside-
Presentación
ración, apelación, inconformidad); la complejidad de las pruebas; los plazos. Todo esto acompañado por el fundamento legal y los criterios jurisprudenciales existentes. El lector podrá adentrarse, de una manera descriptiva, en el derecho procesal electoral queretano, utilizando estos conocimientos para ejercerlo en el ámbito profesional, o como información que enriquezca el entendimiento del complejo sistema electoral mexicano, el cual abarca tanto federal como local.
Santiago Nieto Castillo Ciudad de México, 04 de abril de 2016
INTRODUCCIÓN Hemos construido en México un modelo en el que tenemos tres tipos de autoridades comiciales, divididas en dos ámbitos; si bien tal modelo sufrió cambios con la más reciente reforma político-electoral, mantiene los principales rasgos que desde hace aproximadamente veinte años le han caracterizado. El primer tipo de autoridades son las administrativas, encargadas de la organización de las elecciones, en tareas tales como el financiamiento a los partidos, su fiscalización, las labores de educación cívica, la instalación de mesas directivas de casilla y la capacitación de sus funcionarios, tanto el escrutinio como el cómputo, la declaración de ganadores, así como la distritación electoral, entre otras acciones. Ejemplos de estas autoridades son el antiguo IFE, y el actual INE, así como los institutos y comisiones electorales en cada entidad. Los tribunales electorales son el segundo tipo de autoridades. Encargadas de la resolución de controversias comiciales, en asuntos tales como impugnaciones de las decisiones intrapartidarias o violaciones de derechos políticos; ejemplos son el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, sucesor del llamado TRIFE, y los tribunales comiciales locales. El tercer tipo son las fiscalías electorales, instancias especializadas a cargo de la persecución de delitos vinculados con la materia electoral. En el ámbito nacional la FEPADE; en las entidades, las fiscalías y ministerios públicos competentes. Tal modelo requiere dos elementos; por un lado, la adecuada distribución de competencias tanto en lo horizontal (entre autoridades de un mismo ámbito de gobierno) como vertical (respecto de aquellas instancias que operan en distintos ámbitos, por ejemplo, entre federales y locales); por otro, una coordinación eficaz y eficiente, que permita atender fenómenos complejos de la mejor manera, en atención al principio de legalidad que mandata respetar las facultades de cada autoridad. De esta forma, resulta necesario estudiar lo mismo el aspecto organizativo de los comicios, como la materia penal vinculada a los
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mismos, y desde luego los mecanismos de resolución de conflictos. Es en tal punto donde arranca este texto. El objetivo de este libro es abordar los litigios electorales locales a partir de la Teoría General del Proceso, así como el aspecto estructural del órgano jurisdiccional local, el Tribunal Electoral del Estado de Querétaro. La estructura se divide en cuatro partes. Acción, Jurisdicción y Proceso son las tres primeras, siguiendo la canónica división del Derecho Procesal desde inicios de la pasada centuria; el cuarto capítulo aborda cada uno de los recursos en particular. El método del texto está orientado por el público lector al que quiere llegar, estudiantes de derecho que conocen ya las bases del derecho procesal, y abogados que quieren conocer el litigio en la materia, o que necesitan sistematizar sus conocimientos. Por tanto, la explicación de las diversas disposiciones va acompañada tanto de la transcripción de las tesis y jurisprudencia que resultan pertinentes, como de la cita de las sentencias del recientemente creado TEEQ así como del TEPJF, de manera que pueda explicarse de la mejor y más actualizada manera lo establecido en la ley. A fin de facilitar la lectura, se evitan en lo posible digresiones, así como saturar de citas bibliográficas, remitiendo tan sólo en los casos que se estima indispensables. Agradezco a la licenciada Gloria Luz Duarte Valerio la lectura del borrador de este libro, así como sus observaciones. También reconozco la gentileza del Dr. Santiago Nieto Castillo de redactar la presentación del mismo.
Capítulo Primero
ACCIÓN 1.1. CONCEPTO Para efectos de este trabajo, nos serviremos de las ideas del procesalista uruguayo Eduardo J. Couture, considerando a la acción como el poder jurídico de acudir a los órganos jurisdiccionales1. En tal sentido, hay que destacar algunos elementos previos al análisis de la acción electoral. En primer lugar, que la titularidad del poder jurídico no está vinculada ni a la existencia de un derecho, ni a la procedencia de la pretensión; su anclaje se encuentra en la calidad jurídica del accionante reconocida por la ley. En segundo lugar, el ejercicio de la acción implica la afirmación de un derecho, cuya existencia y vigencia deberá ser probada a lo largo del proceso. En tercer lugar, que la pretensión es el reclamo material que se formula mediante la acción. Conforme lo anterior, la acción en materia electoral podemos describirla como el poder jurídico de acudir a los órganos jurisdiccionales a plantear una controversia en materia comicial. Debe notarse que no se circunscribe únicamente a la judicatura especializada, dado que la acción electoral se puede ejercitar también ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el caso de la acción de inconstitucionalidad. Puede también concluirse que la acción electoral sirve exclusivamente para plantear controversias en tal materia. Ahora bien, para definir materia electoral, seguiremos el criterio que sobre el tema ha establecido la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia PJ/125/2007, visible en el Semanario Judicial de la Federación, tomo XXVI, diciembre de 2007, página 1280 (TMX 5426): MATERIA ELECTORAL. DEFINICIÓN DE ÉSTA PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. Para determinar cuándo la Suprema Corte de Justicia de la Nación tiene competencia para resolver una controversia por no inscribirse ésta
1
COUTURE, Eduardo J., Fundamentos del Derecho Procesal Civil, Depalma, Buenos Aires, reimpresión de la tercera edición, 1972, p. 61 y ss.
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en la “materia electoral” excluida por la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe evitarse la automática traslación de las definiciones de lo electoral desarrolladas en otras sedes procesales y aplicar sucesivamente los siguientes criterios: 1) es necesario cerciorarse que en la demanda no se impugnen “leyes electorales” —normas generales en materia electoral—, porque la única vía para analizar su constitucionalidad es la acción de inconstitucionalidad; 2) debe comprobarse que no se combaten actos y resoluciones cuyo conocimiento es competencia de las autoridades de justicia electoral, esto es, que no sean actos en materia electoral directa, relacionada con los procesos relativos al sufragio ciudadano; 3) debe satisfacerse el resto de las condiciones que la Constitución y la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II de su artículo 105 establecen para que se surta la competencia del Máximo Tribunal del país —en particular, que se trate de conflictos entre los poderes públicos conforme a los incisos a) al k) de la fracción I del artículo 105 constitucional—. Así, la extensión de la “materia electoral” en sede de controversia constitucional, una vez considerados los elementos constitucionalmente relevantes, se sitúa en un punto intermedio entre la definición amplia que rige en las acciones de inconstitucionalidad, y la estricta aplicable en el juicio de amparo, resultando especialmente relevante la distinción entre la materia electoral “directa” y la “indirecta”, siendo aquélla la asociada con el conjunto de reglas y procedimientos relacionados con la integración de los poderes públicos mediante el voto ciudadano, regidos por una normativa especializada, e impugnables en un contexto institucional también especializado; por la segunda —indirecta—, debe entenderse la relacionada con los mecanismos de nombramiento e integración de órganos mediante decisiones de otros poderes públicos los cuales, por regla general, involucran a sujetos muy distintos a los que se enfrentan en los litigios técnicamente electorales.
Por tanto, entenderemos por materia electoral, el conjunto de reglas, y procedimientos mediante las cuales se aplican, para: 1. Constituir instituciones políticas. 2. Elegir autoridades por el voto popular. 3. Designar autoridades encargadas de organizar y calificar comicios. 4. Contender en los comicios. 5. Ejercer derechos político-electorales. Respecto de dicha acción en el ámbito local, la misma será la que se ejercite ante autoridades con competencia en la materia, siendo
Derecho Procesal Electoral Queretano
las siguientes (arts. 14 LOTEEQ, 65, fracc. XXVI, 250 y 256 de la LEEQ): • Instituto Electoral del Estado de Querétaro: cuenta con facultades parajurisdiccionales, en materia de procedimientos ordinarios y especiales sancionadores, y recurso de reconsideración. En los dos primeros casos, el órgano competente es el Consejo General; en los restantes, dicho colegiado, así como los consejos distritales y municipales correspondientes, ya que cada órgano conoce del recurso de reconsideración sobre sus propios actos. • Tribunal Electoral del Estado de Querétaro: autoridad jurisdiccional que conoce de dos medios de impugnación: inconformidad y apelación; así como las nulidades que se hagan valer. Tiene facultades expresas de control constitucional respecto de las elecciones de delegados y subdelegados municipales. Es importante destacar que el Tribunal Superior de Justicia del Estado, órgano encargado del control constitucional local2, por mandato del último párrafo del artículo 29 de la CPEQ, no conoce de litigios constitucionales en materia electoral estatal. La base de esta prohibición puede interpretarse en dos posibles sentidos; uno, por decisión del legislador de no sujetar al control constitucional local las normas comiciales; dos, al considerar que la limitación del artículo 105 de la CPEUM, relativa a que la inconstitucionalidad de normas electorales, sólo puede ser planteada a través de la acción de inconstitucionalidad alcanza también a las normas estaduales sobre la materia.
1.2. DEFENSA La acción no se agota en el ejercicio de la pretensión que hace el actor; desde luego lo hace también el demandado al plantear su defensa, que es otra forma de la pretender.
2
Acerca de la justicia constitucional local en Querétaro, vid. VADO GRAJALES, Luis Octavio, “La nueva justicia constitucional en el estado de Querétaro”, en Lex, difusión y análisis, núm. 164, tercera época, febrero de 2009, pp. 35-42.
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Al igual que el derecho de accionar, el derecho de excepcionarse cuenta desde luego con base legal, recordando que es un derecho constitucional. En la materia procesal electoral, no se agota con la comparecencia que haga la autoridad demandada o responsable, dado que existe la figura del tercero interesado, entendiendo por tal el ciudadano, aspirante a candidato independiente, candidato independiente, partido, coalición o asociación política, que sostenga un derecho contrario al del actor.
1.3. TITULARES DEL DERECHO DE ACCIÓN EN MATERIA ELECTORAL LOCAL En continuidad con las ideas ya planteadas, el derecho de accionar a las autoridades jurisdiccionales electorales locales está determinado por ley (Art. 32 LOTEEQ) y se examinan a continuación: • Aspirantes a candidatos independientes: con la reforma constitucional de 2012, se reintroduce en el sistema electoral mexicano a los candidatos independientes, que en el caso de nuestra entidad, pueden presentarse a los cargos de Gobernador, diputado local, o integrante del ayuntamiento en fórmula, incluso para las regidurías plurinominales, siempre que cumpla los requisitos y agote el procedimiento previsto en los artículos 204 a 227 de la LEEQ. Ahora bien, debe precisarse que existen tres etapas para obtener el derecho a contender como candidato independiente, que son las de: registro de aspirantes, obtención del respaldo ciudadano, y declaratoria de quienes tendrán derecho a ser registrados como candidatos independientes (Art. 208 LEEQ), etapas que, además, son anteriores al registro del candidato independiente. En la primera etapa, lo que se tiene es un ciudadano que busca acceder a la candidatura independiente, y que deberá presentar la serie de requisitos que la propia norma comicial requiere, a efecto de que el órgano administrativo correspondiente, ya sea el Consejo General del IEEQ o alguno de los consejos distritales o municipales, le registre como aspirante a candidato independiente; y es potestad de dichos colegiados el determinar la procedencia o no de la solicitud. Se desprende así el derecho de los ciudadanos que quieran ser registrados como
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aspirantes a candidatos independientes, a impugnar, ya sea mediante reconsideración o apelación, la negativa de su registro como tales. Lo anterior no se entiende literalmente del artículo 32 de LOTEEQ, sino de la naturaleza del propio procedimiento legal para obtener una candidatura independiente. Para efectos de aclarar por conducto de quien puedan hacer valer los medios de impugnación respectivos, debe atenderse a dos situaciones. Cuando se trate de aspirantes al cargo de Gobernador o diputados de mayoría, se deberá presentar en ejercicio del propio derecho, o por sus representantes legítimos; en el caso de fórmulas de candidatos independientes a los ayuntamientos, por medio del representante señalado en la documentación presentada ante el IEEQ. Cabe precisar que el amparo no es el medio procesal adecuado para impugnar la negativa a otorgar el registro como candidato independiente, como se desprende de la tesis aislada del Pleno de la Suprema Corte, de número P.IV/2007, publicada en el Semanario Judicial de la Federación en el tomo XXV, enero de 2007, página 5 (TMX 53911): CANDIDATURAS INDEPENDIENTES. EL JUICIO DE AMPARO ES IMPROCEDENTE CONTRA LA RESOLUCIÓN DE LA AUTORIDAD ELECTORAL QUE NIEGA AL QUEJOSO EL REGISTRO COMO CANDIDATO INDEPENDIENTE A LA ELECCIÓN PARA EL CARGO DE PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. Aun cuando los derechos políticos forman parte de los derechos fundamentales del hombre y, en el orden constitucional mexicano, es el juicio de amparo el medio de control constitucional establecido para defenderlos frente a leyes y actos de las autoridades, tal circunstancia no lo hace procedente contra la resolución del Instituto Federal Electoral que niega al quejoso el registro como candidato independiente a la elección para el cargo de Presidente de la República, toda vez que a partir de la reforma de 1996 al artículo 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el examen de la constitucionalidad o legalidad de actos o resoluciones electorales corresponde, en exclusiva, al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, como órgano especializado en la materia, previéndose en la fracción IV del citado precepto que dicho órgano será quien resuelva, en forma definitiva e inatacable, sobre las impugnaciones de actos y resoluciones que violen los derechos político-electorales de los ciudadanos de votar, ser votado y de afiliación libre y pacífica para tomar parte en los asuntos políticos del país, en los términos que señalen la Constitución y las leyes. Además, en concordancia con tal disposición constitucional, la
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fracción VII del artículo 73 de la Ley de Amparo prevé la improcedencia del juicio de garantías contra resoluciones de un organismo electoral.
• Candidatos independientes: obtenido su registro como tales, cuentan con la posibilidad de impugnar los mismos actos que pueden controvertir los partidos políticos, con los que los equipara la norma comicial sustantiva. Si bien la LOTEEQ no señala que puedan ejercitar la acción de forma personal, y aun asumiendo su equiparación con los partidos políticos, es de estimarse que pueden ejercer el derecho de petición especial que es la acción en materia electoral, por propio derecho. Pueden presentar también medios de impugnación por conducto de sus representantes ante los consejos, ya sea el General, o los distritales o municipales correspondientes cuando se impugnen actos de los colegiados ante los cuales ejerzan su representación. De igual forma, a través de aquellas personas a quienes hayan otorgado mandato. • Partidos políticos: personas morales que pueden iniciar procesos o procedimientos por conducto de: representantes ante los consejos; dirigentes facultados conforme sus disposiciones internas, o por quienes cuenten con mandato debidamente otorgado. ¿Pueden los partidos ser representados por sus candidatos? En el caso de Querétaro no, en virtud de que no se ha otorgado dicha potestad en ley. Resulta atendible a contrario sensu la siguiente tesis aislada XLVI/97, del TEPJF, visible en la revista Justicia Electoral, suplemento 1, año 1997, página 49 (TMX 338919): LEGITIMACIÓN. SE PRESUME QUE EL CANDIDATO PROMUEVE EL JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL ELECTORAL COMO REPRESENTANTE LEGÍTIMO DEL PARTIDO QUE LO POSTULÓ, CUANDO LA LEGISLACIÓN ELECTORAL LOCAL LE OTORGA TAL CARÁCTER. Cuando la legislación electoral de una entidad federativa establece que los candidatos de los partidos políticos están legitimados para promover, en representación de éstos, los medios de impugnación que la propia legislación confiere, en aras de hacer plenamente eficaz el juicio de revisión constitucional electoral y no restringir el acceso a la justicia jurisdiccional electoral, por meras formalidades procesales, en la especie, el artículo 88, párrafo 1, inciso b), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, debe interpretarse en términos extensivos. Por tanto, debe considerarse que, cuando un candi-
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dato presenta un medio de impugnación a nivel estatal y él se encuentra legitimado para hacerlo en representación del partido que lo registró, y, posteriormente, promueve el juicio de revisión constitucional electoral, opera la presunción juris tantum de que impugna en representación del partido político que lo postuló, acreditándose la legitimación y, consecuentemente, la personería del promovente.
• Coaliciones: forma de asociación temporal entre instituciones políticas, que tiene por objetivo la participación en una contienda electoral. En este caso, la representación de la misma para la interposición de impugnaciones, deberá establecerse en el acuerdo entre los coaligantes. • Organizaciones de ciudadanos interesados en constituirse como partidos político estatal: podrán ejercer su derecho, a través de sus representantes legítimos. • Ciudadanos y candidatos: por propio derecho, o a través de sus representantes debidamente facultados. En este caso, debe señalarse que la LMIMEQ no precisa los requisitos de la representación.
Capítulo Segundo
JURISDICCIÓN3 2.1. BASES CONSTITUCIONALES DE LOS TRIBUNALES ELECTORALES LOCALES El fundamento de los tribunales electorales se encuentra en la reforma constitucional publicada el 10 de febrero de 2014 en el Diario Oficial de la Federación; reforma político-electoral que tuvo como antecedente el llamado Pacto por México4. Este documento no contiene una referencia concreta a la justicia electoral, pero en el apartado correspondiente a la democracia se encuentran tanto un diagnóstico como objetivos que se refieren a los procesos electorales, y a los que debe atender tanto el diseño institucional como el funcionamiento de los órganos de justicia comicial. Tal diagnóstico reconoce que existe pluralidad en el país, a la vez que se propone la necesidad de impulsar reformas que hagan más funcional al régimen político, mediante la ampliación y mejora de la democracia, por tanto, fija así los objetivos que deben contener las bases constitucionales de los órganos jurisdiccionales electorales. Para efectos de este trabajo, entenderemos por jurisdicción electoral a los órganos públicos competentes para resolver de forma imperativa litigios comiciales; y en el caso mexicano, existen de dos tipos: federales5 y locales. El texto vigente de la Constitución, en su artículo 116, fracción IV, establece en sus incisos b) y c) tanto los principios como la base de la
3
4
5
Es versión preliminar de este capítulo mi ensayo ‘Federalismo y jurisdicción electoral local’, publicado en GARRIDO DEL TORAL, Andrés (coordinador) A 190 años del federalismo en México, 1824-2014, Instituto de Estudios Constitucionales del Estado de Querétaro, México, 2015, pp. 187-208. Consúltese en http://pactopormexico.org/acuerdos/. Suprema Corte de Justicia de la Nación, por referencia a las acciones de inconstitucionalidad en materia electoral, así como el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, tanto su Sala Superior como las salas regionales y la Especializada.
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estructura de la jurisdicción electoral local. Atendiendo al campo de los primeros, podemos señalar los siguientes: • En cuanto a la función electoral: certeza, imparcialidad, independencia, legalidad, máxima publicidad6, y objetividad. Estos principios no se refieren a un tipo de autoridad en particular, ni a los OPLES ni a los tribunales electorales, y atienden como se expresa, a la función comicial; por tanto, impacta tanto en las funciones administrativas como en las jurisdiccionales. Varios de ellos han sido definidos ya por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P/J.144/2005, aparecida en el Semanario Judicial de la Federación, tomo XXII, noviembre de 2005, página 111 (TMX 54089): FUNCIÓN ELECTORAL A CARGO DE LAS AUTORIDADES ELECTORALES. PRINCIPIOS RECTORES DE SU EJERCICIO. La fracción IV del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que en el ejercicio de la función electoral a cargo de las autoridades electorales, serán principios rectores los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia. Asimismo señala que las autoridades electorales deberán de gozar de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha estimado que en materia electoral el principio de legalidad significa la garantía formal para que los ciudadanos y las autoridades electorales actúen en estricto apego a las disposiciones consignadas en la ley, de tal manera que no se emitan o desplieguen conductas caprichosas o arbitrarias al margen del texto normativo; el de imparcialidad consiste en que en el ejercicio de sus funciones las autoridades electorales eviten irregularidades, desviaciones o la proclividad partidista; el de objetividad obliga a que las normas y mecanismos del proceso electoral estén diseñadas para evitar situaciones conflictivas sobre los actos previos a la jornada electoral, durante su desarrollo y en las etapas posteriores a la misma, y el de certeza consiste en dotar de facultades expresas a las autoridades locales de modo que todos los participantes en el proceso electoral conozcan previamente con claridad y seguridad las reglas a que su propia actuación y la de las autoridades electorales están sujetas. Por su parte, los conceptos de autonomía en el funcionamiento e independencia en las decisiones de las autoridades electorales implican una garantía constitucional a favor de los ciudadanos y de los propios partidos políticos, y se refiere a aquella situación institucional que permite a las autoridades elec-
6
Que se incorpora por primera vez en la reforma constitucional ya referida.