EVALUACIÓN
DE IMPACTO
AMBIENTAL EVOLUCIÓN NORMATIVO JURISPRUDENCIAL, CUESTIONES PROCEDIMENTALES Y APLICACIÓN SECTORIAL Alba Nogueira López (dir.) Tomás Quintana López José Francisco Alenza Garcia Germán Valencia Martín Juan José Pernas García Fins Eirexas Santamaría Alba Nogueira López María Antonia Arias Martínez Juan Emilio Nieto Moreno Isabel Pont i Castejón Isabel Rocha Carlos Alberto Amoedo Souto David Barreiro Martínez
CONSEJO EDITORIAL MIGUEL ANGEL COLLADO YURRITA MARÍA TERESA
DE
GISPERT PASTOR
JOAN EGEA FERNÁNDEZ JOSÉ IGNACIO GARCÍA NINET FRANCISCO R AMOS MÉNDEZ SIXTO SÁNCHEZ LORENZO JESÚS-MARÍA SILVA SÁNCHEZ JOAN MANEL TRAYTER JIMÉNEZ BELÉN NOGUERA
DE LA
MUELA
RICARDO ROBLES PLANAS JUAN JOSÉ TRIGÁS RODRÍGUEZ Director de Publicaciones
EVALUACIÓN
DE IMPACTO
AMBIENTAL EVOLUCIÓN NORMATIVOJURISPRUDENCIAL, CUESTIONES PROCEDIMENTALES Y APLICACIÓN SECTORIAL Alba Nogueira López (dir.) Tomás Quintana López José Francisco Alenza Garcia Germán Valencia Martín Juan José Pernas García Fins Eirexas Santamaría Alba Nogueira López María Antonia Arias Martínez Juan Emilio Nieto Moreno Isabel Pont i Castejón Isabel Rocha Carlos Alberto Amoedo Souto David Barreiro Martínez
Colección: Atelier Administrativo Directores: Joan Manel Trayter (Catedrático de Derecho administrativo) Belén Noguera de la Muela (Profesora titular de Derecho administrativo)
Este libro se realiza en el marco de las «Ayudas para la consolidación de unidades de investigación del sistema gallego de investigación e innovación (2007/081) y del Proyecto «A modernización das administracións territoriais o caso de Galicia» (PGIDIT06PXIB202096PR)
Reservados todos los derechos. De conformidad con lo dispuesto en los arts. 270, 271 y 272 del Código Penal vigente, podrá ser castigado con pena de multa y privación de libertad quien reprodujere, plagiare, distribuyere o comunicare públicamente, en todo o en parte, una obra literaria, artística o científica, fijada en cualquier tipo de soporte, sin la autorización de los titulares de los correspondientes derechos de propiedad intelectual o de sus cesionarios.
© 2009 Tomàs Quintana López, José Francisco Alenza García, Germán Valencia Martín, Juan José Pernas García, Fins Eirexas Santamaría, Alba Nogueira López, Mª Antonia Arias Martínez, Juan Emilio Nieto Moreno, Isabel Pont Castejón, Isabel Rocha, Carlos Amoedo Souto, David Barreiro Martínez © 2009 Atelier Via Laietana 12, 08003 Barcelona e-mail: editorial@atelierlibros.es www.atelierlibros.es Tel.: 93 295 45 60 I.S.B.N.: 978-84-15929-06-2 Diseño y composición: Addenda, Pau Claris 92, 08010 Barcelona www.addenda.es
ÍNDICE PRÓLOGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
15
INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
17
CAPÍTULO I APROXIMACIÓN
A LA EVOLUCIÓN DEL MARCO NORMATIVO DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
19
Tomàs Quintana López Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de León
I. II. III. IV. V.
Evaluación de impacto ambiental y principios de derecho ambiental . . . Algunos antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La transposición de la directiva 85/337 y el desarrollo posterior . . . . . . . Deficiencias e intento de subsanación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El proceso evolutivo continúa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
19 21 22 23 26
CAPÍTULO II LA EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL A LA LUZ DE LA JURISPRUDENCIA COMUNITARIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
29
José Francisco Alenza García Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad Pública de Navarra
I. II.
Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Grupo normativo regulador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Las dificultades españolas en la transposición de la normativa comunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Cuestiones generales sobre la adaptación y aplicación de la Directiva 85/337/CEE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. La problemática delimitación de los proyectos sujetos a evaluación de impacto ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) El sistema de doble lista y el principio general de sujeción a EIA de los proyectos con efectos significativos sobre el medio ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7
29 30 30 32 36 36
Índice
i) El limitado margen de apreciación sobre los proyectos del Anexo II de la Directiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ii) Los umbrales que fijen los Estados han de tener en cuenta las dimensiones del proyecto, su naturaleza y su localización . . . b) Otras cuestiones problemáticas sobre los proyectos sometidos a EIA . . i) El extenso ámbito de aplicación de la Directiva y la amplitud de su objeto como criterio hermenéutico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ii) La modificación de los proyectos del Anexo II también ha de someterse a EIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iii) No es admisible el fraccionamiento de los proyectos para eludir su sometimiento a EIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iv) La capacidad autointegradora de la Directiva 85/337 para interpretar los proyectos sometidos a EIA . . . . . . . . . . . . . . . c) Sobre exclusión de determinados proyectos de la EIA . . . . . . . . . . . . . i) La exclusión de proyectos por norma con rango de ley . . . . . . . . ii) La exclusión de los proyectos que afectan a la defensa nacional . IV. El procedimiento de evaluación de impacto ambiental . . . . . . . . . . . . . . . a) La autonomía de procedimiento de los Estados miembros para configurar sus propios sistemas de evaluación de impacto ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) La decisión sobre el sometimiento a evaluación de impacto ambiental ha de ser expresa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) La exigencia de información y participación del público . . . . . . . . . . . d) La autorización del proyecto: acto expreso y de publicación obligatoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i) La proscripción del silencio administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ii) La evaluación de impacto ambiental afecta a la autorización que permite al promotor comenzar las obras para realizar su proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iii) La publicación del acto autorizatorio sobre el que informa la evaluación de impacto ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Control de la EIA mediante la invocación de la directiva . . . . . . . . . . . . . a) El efecto vertical de la Directiva: invocación por los particulares de la EIA frente a las autoridades nacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) El efecto horizontal de la Directiva: invocación por los particulares de la EIA frente a particulares (situación triangular) . . . . . . . . . . . . . . c) La obligación de los Estados miembros de subsanar la omisión de la EIA y, en su caso, de reparar los daños producidos . . . . . . . . . . VI. Epílogo conclusivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII. Relación de sentencias del TJCE sobre evaluación de impacto ambiental citadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
36 40 42 42 43 44 45 48 48 49 50 50 51 52 54 54 54 55 57 58 60 62 63 64
CAPÍTULO III EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL Y AUTORIZACIÓN AMBIENTAL INTEGRADA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
.........
69
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
69
Germán Valencia Martín Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad de Alicante
I.
8
Evaluación de impacto ambiental
II.
Similitudes y diferencias entre ambas figuras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Similitudes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i) Procedencia comunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ii) Técnicas de policía con vocación preventiva . . . . . . . . . . . . . . . . . iii) Vocación integradora u holística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Diferencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i) Ámbito de aplicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ii) Objeto de conocimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iii) Naturaleza jurídica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Declaración de voluntad versus declaración de juicio . . . . . . . 2. Acto definitivo versus acto de trámite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Excurso sobre el origen y sentido de la AAI . . . . . . . . . . . . . . . III. Articulación entre los dos procedimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) En la legislación comunitaria europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) En la legislación básica estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) En la legislación autonómica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Reflexión final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
CAPÍTULO IV INTEGRACIÓN
Y COORDINACIÓN PROCEDIMENTAL DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL Y DE LA AUTORIZACIÓN AMBIENTAL INTEGRADA
70 70 70 71 72 72 72 73 74 74 75 76 78 78 79 80 81
....
83
I. Consideraciones previas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. De la compatibilidad a la integración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Integración de la EIA de competencia autonómica en la AAI . . . . . . . . . . a) Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Descripción y valoración de la normas de desarrollo y adicionales de protección de las CCAA en materia de prevención y control integrado de la contaminación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Especial referencia a la Ley 2/2006, de 5 de mayo, de prevención de la contaminación y calidad ambiental de Valencia . . . . . . . . . . . . . IV La coordinación de la EIA estatal y la AAI autonómica . . . . . . . . . . . . . . . a) Valoración de la regla de coordinación de la LPCIC . . . . . . . . . . . . . . b) Desarrollo reglamentario de las reglas de coordinación del artículo 28, LPCIC: consulta a la CA afectada y mecanismo de solución de discrepancias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. La incidencia de la LPCIC en el debate sobre la impugnabilidad separada de la EIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
83 87 87 87
104 105
CAPÍTULO V LA CALIDAD DE
109
Juan José Pernas García Profesor contratado Doctor de Derecho Administrativo Universidad de A Coruña
LOS ESTUDIOS DE IMPACTO AMBIENTAL
.................
91 95 96 96 103
Fins Eirexas Santamaría Geólogo, consultor ambiental Secretario ejecutivo de Asociación para a Defensa Ecolóxica de Galicia-ADEGA
I.
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9
109
Índice
II.
Una legislación fragmentada y una tramitación confusa . . . . . . . . . . . . . . a) EIA y Evaluación Ambiental Estratégica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) EIA y Evaluación Ambiental Integrada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Propuestas de avances legales y de tramitación . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. «Screening» y «Scoping», o como hacer que los estudios de impacto estudien los verdaderos impactos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. La participación pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Indicadores internos de calidad: quien y como se deben realizar los estudios de impacto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Personal y equipos redactores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Organización de los EIA y metodología . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Un ejemplo sangrante: el caso del embalse del Umia . . . . . . . . . . . . . VI. Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
CAPÍTULO VI ¿PARTICIPACIÓN
EFECTIVA O QUIMERA PROCEDIMENTAL?
.................
110 111 111 112 113 113 115 115 116 117 118
121
Alba Nogueira López Profesora Titular de Derecho Administrativo Universidad de Santiago de Compostela
I. II.
Introducción: Reforzamiento normativo de la participación . . . . . . . . . . . Sujetos: Interesados y público. Introducción cautelosa de los intereses colectivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Caracteres definidores de la participación: temprana y real . . . . . . . . . . . IV. Trámites abiertos a la participación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Participación cualificada en el «scoping» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Participación ordinaria a través del trámite de información pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Consultas cualificadas a las personas interesadas y otras Administraciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Garantías de publicidad e información y técnicas instrumentales que facilitan la participación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. La difícil participación transfronteriza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. En la excepción también hay participación: los proyectos del Anexo II y los excepcionalmente exentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII. Las garantías jurídicas de los mecanismos de participación previstos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
CAPÍTULO VII EL RÉGIMEN SANCIONADOR
EN EL TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
121 123 125 127 128 130 134 135 138 139 141
..........
147
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Régimen de seguimiento y vigilancia del cumplimiento de la declaración de impacto ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Sujeto responsable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Régimen de infracciones y sanciones en materia de Evaluación de Impacto Ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
147
Mª Antonia Arias Martínez Profesora Titular de Derecho Administrativo Universidad de Vigo
I. II.
10
149 152 154
Evaluación de impacto ambiental
V.
Medidas de carácter provisional: la suspensión de la ejecución del proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Reparación e indemnización de daños causados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
159 161
CAPÍTULO VIII LA TRANSPOSICIÓN
DE LA DIRECTIVA 2001/42/CE: MODELOS Y CUESTIONES ABIERTAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
.............
165
Preliminar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La normativa aplicable a la EAPP en los estados miembros. Aproximación al estado de transposición de la directiva 2001/42/CE . . . . . III. Algunas líneas básicas de los diversos modelos de transposición . . . . . . a) Modelo de incorporación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Ámbito de aplicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i) Concepto de plan o programa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ii) Los supuestos cuyo sometimiento a evaluación ambiental deben ser decididos preliminarmente por los estados miembros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Sujetos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. A modo de conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
165
Juan Emilio Nieto Moreno Universidad Autónoma de Barcelona
I. II.
167 174 174 178 179
181 187 189 191
CAPÍTULO IX IMPACTO AMBIENTAL
EN PLANES, PROGRAMAS Y PROYECTOS PORTUARIOS: EL EJEMPLO DEL PUERTO DE BARCELONA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
...
193
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dos ejemplos de compatibilización de las infraestructuras portuarias con otras actuaciones sectoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) El Puerto de interés general y el entorno ciudadano . . . . . . . . . . . . . i) Introducción y régimen jurídico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ii) El ejemplo del Port Vell de Barcelona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) La planificación del crecimiento del Puerto de interés general en un entorno ambiental de especial fragilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . i) Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ii) El régimen jurídico clásico aplicable a la planificación de infraestructuras portuarias y sus afecciones ambientales. La Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos portuarios. Las Evaluaciones Ambientales de Planes y Programas (Las SEA o evaluaciones estratégicas) y su potencial aplicabilidad a los Puertos de interés general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iii) El ejemplo de la ejecución del Plan Director del Puerto de Barcelona (1997-2011) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. A modo de conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
193
Isabel Pont Castejón Profesora Titular de Derecho Administrativo Universidad de Barcelona
I. II.
11
194 195 195 197 202 202
203 214 220
Índice
CAPÍTULO X PLANES Y PROYECTOS
CON EFECTOS TRANSFRONTERIZOS (INSTRUMENTOS JURÍDICOS EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL) EL EJEMPLO LUSO -ESPAÑOL EN EL DOMINIO DEL AGUA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
...
223
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La evaluación ambiental - la legislación internacional y comunitaria con mayor relevancia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. La evaluación del impacto ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. La evaluación ambiental estratégica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Diferencias principales entre la EIA y la EAE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. La experiencia luso-española en el dominio del agua . . . . . . . . . . . . . . . . a) Enumeración de la legislación principal sobre las cuestiones transfronterizas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Los casos de los embalses de Sela, en el río Miño y de Alqueva, en el río Guadiana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII. El ejemplo de un programa sujeto a EAE. El programa de la cuenca del mediterráneo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VIII. Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
223
Isabel Rocha (abogada)
I. II.
CAPÍTULO XI AMBIENTE CULTURAL,
CULTURA EN EL MEDIO. RELACIONES ENTRE LA TUTELA CULTURAL Y AMBIENTAL EN GALICIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
224 229 230 231 231 231 232 233 234
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235
Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La evolución de la tutela del «ambiente» en la legislación urbanística y en la legislación de patrimonio cultural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) La creación legal del «ambiente» del patrimonio y del «patrimonio» del ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) El ambiente urbano en la Ley del Suelo de 1956 . . . . . . . . . . . . . . . . i) Las que con posterioridad se denominarán «normas de aplicación directa» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ii) La integración de la protección del patrimonio como una de las finalidades que ha de observar la planificación urbanística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) La ley de suelo de 1975 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) La ley 16/1985, de patrimonio histórico español . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Las técnicas vigentes de protección del patrimonio en el medio . . . . . . a) Las figuras de protección de bienes singulares y bienes de conjunto en la legislación de patrimonio cultural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i) Bienes de interés cultural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ii) Bienes catalogados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iii) Bienes inventariados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) El deber de informar preceptivamente desde la Administración cultural cualquier figura de planeamiento: artículo 32 LPCG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Carlos Amoedo Souto Catedrático E.U. de Dereito Administrativo Universidade da Coruña
I. II.
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237 237 239 239 239 241 244 246 246 246 248 248 253
Evaluación de impacto ambiental
IV.
V.
c) El preceptivo informe cultural de las evaluaciones de impacto o efecto ambiental de proyectos de obras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) La valoración cultural del planeamiento urbanístico . . . . . . . . . . . . . . i) Los criterios transversales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ii) Criterios sobre planes generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iii) Criterios sobre planes parciales y especiales . . . . . . . . . . . . . . . . . iv) Los planes especiales de conjuntos históricos declarados en la LPCG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v) El plan especial de los Caminos de Santiago de la Ley 3/1996 . . Las técnicas ambientales y la protección del patrimonio cultural . . . . . . a) Las categorías protectoras en la legislación ambiental . . . . . . . . . . . . . b) En concreto, el informe de la administración cultural en el marco de la evaluación ambiental estratégica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La difícil coordinación (normativa, orgánica y funcional) entre las perspectivas cultural, urbanística y ambiental de la ordenación del territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
CAPÍTULO XII LA EVALUACIÓN
DE IMPACTO AMBIENTAL Y EL PATRIMONIO CULTURAL
......
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David Barreiro Martínez LaPa-CSIC; Laboratorio de Patrimonio, CSIC-Instituto de Estudos Galegos Padre Sarmiento
I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. El patrimonio cultural en la EIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. La consolidación de un know-how en gestión del impacto sobre el patrimonio cultural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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PRÓLOGO Los procedimientos de evaluación ambiental constituyen probablemente la más sugerente aportación del moderno derecho ambiental. Su objetivo es asegurar la presencia de los intereses ambientales en los procesos que han de seguir las autoridades y las empresas para adoptar las decisiones que pueden tener incidencia significativa sobre el medio ambiente. La técnica no garantiza directamente la protección del medio ambiente sino la consideración de los efectos sobre el mismo de una determinada actividad. Se asegura, así, la generación de información fiable y públicamente contrastada sobre tales efectos. De ahí que dicho procedimiento no haya de ser contemplado esencialmente como una autorización ambiental atribuida a la competencia del órgano ambiental sino como un conjunto de exigencias procedimentales que han de observarse por los órganos sectoriales. Son efectivamente los diferentes sectores de intervención administrativa los llamados a modificar sus pautas tradicionales de actuación en relación con los elementos ambientales. En tal sentido las evaluaciones ambientales constituyen uno de los elementos más importantes de lo que técnicamente habríamos de caracterizar como procedimiento administrativo común, ya que mediante ellas se impone la consideración objetiva de los intereses ambientales en todos los ámbitos de la actuación administrativa. No se trata, pues, de robustecer el poder ambiental de un determinado órgano administrativo sino de responsabilizar a todos los componentes de las complejas estructuras administrativas sobre los variados efectos ambientales de sus acciones. Quizás pudiera parecer más sencillo o más efectivo haber impuesto, en los mismos supuestos que se sujetan a los procedimientos de evaluación ambiental, una autorización atribuida a la competencia de un órgano que garantizara el predominio de los intereses ambientales. Sin embargo, con ello no habríamos contribuido al cambio de comportamiento ni de los órganos administrativos sectoriales ni de los particulares y empresas que llevan a cabo muchas de las actividades económicas afectadas. Tal cambio es preciso si no queremos dejar la protección del medio ambiente a la eventualidad de una autorización cuyo sentido puede variar con gran facilidad a lo largo del tiempo, dado que los intereses especulativos siempre estarán presentes. La introducción de los procedimientos de evaluación ambiental en la expe15
Prólogo
riencia española a partir de 1986 como directa consecuencia de nuestro ingreso en las Comunidades Europeas no ha producido todavía las modificaciones profundas que requieren tanto nuestras estructuras administrativas como los resultados de sus intervenciones. Los órganos competentes en relación con las grandes obras públicas y las principales actuaciones sobre el territorio siguen dominados por los planteamientos sectoriales. En ocasiones hemos visto incluso que a alguno de estos sectores llega a atribuirse la condición de órgano ambiental configurándose procedimientos que parecen travestidos de garantías ambientales. En relación con las obras públicas estatales diversas comunidades autónomas, y todas con respecto a las obras locales, han pretendido configurar la evaluación ambiental como una autorización discrecional que entraña una notable suplantación competencial. Son muchos, en definitiva, los comportamientos administrativos pendientes de mejora bajo la óptica de las evaluaciones ambientales. En contraste con esa situación, los esfuerzos doctrinales por comprender y facilitar la aplicación de las nuevas instituciones vienen siendo de notable calidad y persistente continuidad. En este libro, que la profesora Alba Nogueira ha coordinado con buen criterio, se recoge un conjunto de estudios de alto interés donde se combinan las síntesis generales sobre las evaluaciones ambientales con los análisis relativos a la aplicación de las mismas en sectores concretos. Tal planteamiento metodológico, por sus complicaciones, exigía la confluencia de esfuerzos de diversos especialistas como los que han colaborado en la redacción de las diferentes partes del volumen. Sus colaboraciones prueban, una vez más, el alto nivel alcanzado en poco tiempo por la doctrina española de derecho ambiental. Fernando López Ramón Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de Zaragoza
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INTRODUCCIÓN La evaluación de impacto ambiental constituye una de las principales técnicas preventivas de tutela ambiental. Desde que en el año 1985 en el ámbito comunitario se aprobara la primera Directiva que introdujo en nuestro entorno este instrumento, la normativa ha evolucionado buscando mejorar la protección ambiental. El volumen que el lector tiene entre sus manos pretende ofrecer una aproximación tanto a la evolución normativa y jurisprudencial de esta técnica, como a algunos de los puntos jurídicamente más enjundiosos del procedimiento de evaluación de impacto, sin olvidar la aplicación en ciertos sectores de este instrumento.* El libro comienza con dos estudios que enmarcan legislativa y jurisprudencialmente los cambios experimentados por la evaluación de impacto ambiental. El Prof. Quintana López aborda los trazos esenciales de este instrumento en un trabajo que permite apreciar los cambios que han deparado las sucesivas modificaciones normativas. Por su parte, el exhaustivo estudio de la jurisprudencia efectuado por el Prof. Alenza Garcia es un complemento necesario para comprender el alcance de esta técnica y algunos de los cambios normativos más recientes. El estudio de algunas cuestiones claves del procedimiento de evalución de impacto ambiental centra un segundo grupo de trabajos. Los estudios de los Profesores Valencia Martín y Pernas Garcia, ofrecen una amplia reflexión sobre la integración de la evaluación de impacto ambiental en los procedimientos sustantivos de autorización ambiental integrada. La interacción entre las dos técnicas preventivas que han alumbrado las normas comunitarias ambientales de contenido procedimental, son objeto de un tratamiento completo en estos capítulos. Otros dos estudios se ocupan de dos de los elementos sobre los que la Unión Europea, en los informes sobre la aplicación de las directivas comunitarias, señala que existe más disparidad en la aplicación y, además, que tie-
* Tiene su origen en un curso de verano celebrado en la Universidad de Santiago, en el que además de los autores, hay que agradecer las destacadas intervenciones de los Profesores López Ramón, Lozano Cutanda, Jordano Fraga y Rosa Moreno.
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Introducción
nen más incidencia en la utilidad y efectividad de esta técnica: la calidad de los estudios y la partipación del público. El trabajo de Fins Eirexas, avalado por su experiencia técnica y su pertenencia al mundo ecologista, incide en las cuestiones candentes en cuanto a la calidad de los estudios de impacto ambiental. El capítulo de la Prof. Nogueira López realiza una aproximación a la participación, desde la perspectiva de los avances normativos experimentados sin perder de vista los riesgos de una «procedimentalización» de la partipación que no suponga su integración real en el proceso decisorio. El estudio de la Prof. Arias Martínez se centra en la regulación de la disciplina en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental prestando especial atención a las cuestiones competenciales y a la exclusión de las personas públicas del ámbito de aplicación de estos preceptos. Finalmente Juan Emilo Nieto, estudia la evaluación ambiental estratégica como complemento necesario que permitirá afinar y mejorar la evaluación ambiental de proyectos. Sin duda alguna el establecimiento de la evaluación de planes y proyectos supone un reforzamiento del carácter preventivo de la técnica de evaluación de impacto que contribuye a apreciar el conjunto de efectos ambientales de las actuaciones públicas y privadas sometidas. Un bloque final de trabajos aportan el encaje sectorial de la evaluación de impacto de planes y programas y de proyectos en ámbitos concretos (puertos, patrimonio cultural y arqueológico, aguas en contextos transfronterizos). El capítulo que desarrolla la Prof. Pont i Castejón, desde su relevante experiencia en el Puerto de Barcelona, acerca la evaluación de impacto ambiental a un terreno competencialmente y materialmente complejo como son las instalaciones portuarias. Por su parte, las relaciones transfronterizas hispano-lusas en materia de aguas permiten a Isabel Rocha abordar las dificultades que presenta la realización de evaluaciones de impacto transfronterizas. Finalmente las implicaciones arqueológicas y culturales de la evaluación de impacto ambiental se abordan desde dos perspectivas complementarias, la del trabajo de campo y la jurídica. El Prof. Amoedo Souto estudia la integración de las perspectivas ambiental, cultural y urbanística en la autorización de planes y proyectos. David Barreiro enriquece con su experiencia en un grupo especializado en arqueología del paisaje aplicada a evaluaciones de impacto la comprensión de estas cuestiones. Los cambios normativos recientes en materia de evaluación de impacto ambiental, evaluación ambiental estratégica o participación ciudadana se incorporan a los diversos estudios permitiendo ofrecer una visión actualizada de esta técnica. El libro pretende contribuir a mejorar la comprensión de los puntos en los que el debate doctrinal, la práctica administrativa y la evolución jurisprudencial han coincidido en encontrar problemas jurídicos o dificultades de aplicación.
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Capítulo I
APROXIMACIÓN A LA EVOLUCIÓN DEL MARCO NORMATIVO DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL Tomás Quintana López (Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de León)
I. EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL Y PRINCIPIOS DE DERECHO AMBIENTAL En esta aproximación a la evaluación de impacto ambiental me parece oportuno poner de relieve cómo este mecanismo jurídico participa de los más importantes principios en que se asienta el Derecho ambiental, del que forma parte. Se viene aceptando que el Derecho ambiental ha de constituir una respuesta adecuada desde postulados tuitivos o de protección al conjunto de elementos naturales interconectados e interdependientes que forman el ambiente. Pues bien, participando de este principio que da soporte al Derecho ambiental, la evaluación de impacto ambiental permite y persigue obtener una visión de conjunto de la incidencia que puedan tener un amplio elenco de actividades humanas sobre el medio ambiente. Otro de los indiscutibles fundamentos del moderno Derecho ambiental es el principio de prevención, como expresión de la certeza de que es mejor prevenir que restaurar los daños ocasionados al medio ambiente o castigar a sus autores. A la vista del significado de este principio, tampoco precisa mayor esfuerzo argumental la apreciación de la vocación preventiva de la evaluación de impacto ambiental, pues uno de sus objetivos es advertir de los efectos que sobre los distintos elementos que integran el medio ambiente pueden llegar a 19
Tomás Quintana López
producir determinadas actuaciones en un momento en el que todavía se hallan simplemente proyectadas. En tercer lugar cabe advertir que el Derecho ambiental ofrece a la Administración un conjunto de reglas con las que pautar su propio comportamiento y el de los particulares, de manera que la actuación administrativa en la tutela del ambiente sea reglada. Tampoco se separa de este principio la evaluación de impacto ambiental, pues la operativa de este instrumento jurídico se halla pautada por normas jurídicas que bien por sí mismas, o bien mediante remisiones al desarrollo científico y técnico de cada momento, permiten controlar de forma preventiva un elevado número de actividades de trascendencia ambiental. Denunciadas las injustas transferencias de los costes de eliminación de los daños ambientales, en forma de externalidades, desde el causante de los daños a la sociedad en su conjunto, hace ya años, con diversas formulaciones, se ha abierto camino en el moderno Derecho ambiental el principio «quien contamina paga», que permite responsabilizar por muy distintas vías a quien degrada el medio ambiente de los costes que genera su restauración. También en esta misma línea se mueve la evaluación de impacto ambiental, toda vez que conforme a su régimen jurídico se permite atribuir al promotor de la actuación ambientalmente perjudicial los costes de prevención, de corrección y, en su caso, de restauración, lo que no deja de ser una de las múltiples manifestaciones que felizmente ofrece hoy el ordenamiento jurídico del principio «quien contamina paga». El Derecho ambiental es sustancialmente un Derecho público, en la medida en que las instituciones que lo integran están dirigidas a proteger los intereses de la colectividad en su conjunto. Consecuentemente, la aplicación de la normativa ambiental está reforzada mediante la previsión de cauces participativos en los procedimientos llamados a desembocar en decisiones administrativas de trascendencia ambiental; incluso no es ajeno a este sector del ordenamiento jurídico la habilitación de acciones públicas para exigir la aplicación de la normativa de protección ambiental, como pone de manifiesto la reciente Ley 27/2006, de 18 de julio de 2006, de regulación de los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Pues bien, ese esencial principio de participación que impregna el complejo institucional que constituye el Derecho ambiental está presente en la evaluación de impacto, en el que ocupa un lugar principal la transparencia y la participación ciudadana en la tramitación del procedimiento, e, incluso, tampoco es extraño a la regulación de este mecanismo jurídico el reconocimiento de la legitimación popular para que pueda ser exigida la aplicación de su normativa reguladora e, incluso, el enjuiciamiento de la actuación administrativa en aplicación de la misma, tal y como acredita el artículo 22 de la citada Ley 27/2006, en relación con las personas jurídicas.
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Aproximación a la evolución del marco normativo de la evaluación de impacto...
II. ALGUNOS ANTECEDENTES La evaluación de impacto ambiental, a la que nos hemos aproximado a través de los más importantes principios en que se asienta, al igual que el Derecho ambiental en su totalidad, es un instrumento jurídico al servicio de la tutela del medio ambiente relativamente novedoso, que en España, al igual que en buena parte de los países europeos, data de mediados de los ochenta. Sin embargo, pese a que su aparición en nuestro Derecho con los trazos que hoy lo conocemos es de esa fecha, no puede ocultarse su parentesco con otros mecanismos jurídicos anteriores. En este sentido cabe recordar la normativa de actividades clasificadas, cuya aplicación a lo largo del pasado siglo ha sido una constante. En efecto, resulta incuestionable que esta normativa constituye un antecedente de la más moderna de evaluación de impacto ambiental, en cuanto que ambas participan de una común vocación integradora de la acción del hombre en el medio. Pero las analogías entre una y otra normativa, sin embargo, no van mucho más allá de permitir reconocer entre ambas la señalada vocación integradora, porque, en efecto, entre la normativa de actividades clasificadas y la de evaluación de impacto ambiental se advierte un verdadero salto cualitativo con sólo considerar que el artículo 1 del Reglamento de Actividades Molestas, Nocivas, Insalubres y Peligrosas delimitaba, hasta su reciente derogación expresa por la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de Calidad del Aire y Protección de la Atmósfera, como objeto del mismo «evitar que las instalaciones, establecimientos, actividades, industrias o almacenes sean oficiales o particulares, públicos o privados… produzcan incomodidades, alteren las condiciones normales de salubridad e higiene del medio ambiente y ocasionen daños a las riquezas públicas o privadas o impliquen riesgos graves para las personas o bienes», frente a lo cual, el objeto de la legislación de evaluación de impacto ambiental no es otro que detectar los efectos ambientalmente relevantes de determinadas actividades del hombre sobre los recursos naturales y demás elementos —incluida la población— susceptibles de verse afectados, con el fin de reducirlos o eliminarlos. En definitiva, la de actividades clasificadas era una normativa higienista, de preservación de la salubridad pública y de prevención frente a los riesgos generados por las actividades molestas, nocivas, insalubres y peligrosas. Sin embargo, la normativa de evaluación de impacto ambiental, sin ser ajena a esos objetivos, se aleja de la perspectiva antropocéntrica que sobre la naturaleza ofrecía la normativa de actividades clasificadas. Con ser éste el más nítido antecedente de la normativa de evaluación de impacto ambiental, no es el único, pues con posterioridad a la celebración de la Conferencia de Estocolmo, auspiciada por las Naciones Unidas, que se celebró en 1972, va tomando carta de naturaleza la protección del medio ambiente en distintas normas sectoriales, algunas de cuyas previsiones pueden ser tomados como precedentes de la normativa de evaluación de impacto ambiental en nuestro país. En este sentido cabe recordar, el control previo y, en su 21