1_9788413973623 by Editorial Tirant Lo Blanch

derechos sociales y economía social Este libro es el fruto de una doble convicción. Que el municipio es la parte del Estado más débil pero más necesaria a las personas. Y que el municipalismo, tratado desde el rigor científico y universitario, pero también como parte de experiencia vital y profesional, merece de enfoques transversales e innovadores en su compresión y fórmulas de gestión. El mundo de la evidencia empírica y las ideas anteponiéndose al apriorismo ideológico. Todos los autores que firman esta obra, han tenido o tienen desempeño en el municipalismo y participan del doble enfoque práctico y científico para analizar diversos aspectos –jurídicos, de articulación constitucional, sobre los servicios de competencia municipal y de la trascendencia pandémica en el ámbito de la gestión local- que exhortan a la reflexión sobre el tercer estado (el municipio en España) y exploran sobre nuevos paradigmas de gestión en el ayuntamiento.

Manuel J. Marchena Gómez (Dir.)

derechos sociales y economía social

No hará falta recordar que la actualización que requiere la incertidumbre de esta mundialización rajada por la pandemia, debe tener su corolario material en la escala de las personas, en el territorio real, en el espacio local, el del municipio. Esta es la pretensión de este libro, también.

Manuel J. Marchena Gómez (Dir.)

ENFOQUES SOBRE ADMINISTRACIÓN LOCAL. EL “TERCER ESTADO”

derechos sociales y economía social

ENFOQUES SOBRE ADMINISTRACIÓN LOCAL. EL “TERCER ESTADO”

derechos sociales y economía social

ENFOQUES SOBRE ADMINISTRACIÓN LOCAL. EL “TERCER ESTADO”

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Tomás Sala Franco

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

ENFOQUES SOBRE ADMINISTRACIÓN LOCAL. EL “TERCER ESTADO”

MANUEL J. MARCHENA GÓMEZ (Dir.)

tirant lo blanch Valencia, 2021

Copyright ® 2021 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1397-362-3 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/ empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

AUTORES Manuel J. Marchena Gómez (Director) Catedrático de Análisis Geográfico Regional. Universidad de Sevilla. Presidente Institucional de la Asociación Española de Empresas Gestoras de los Servicios del Agua Urbana

Manuel Alejandro Cardenete Flores Viceconsejero de la Vicepresidencia-Consejeria de Turismo, Regeneración, Justicia y Admón. Local en la Junta de Andalucía y Miembro del Comité de las Regiones en la Unión Europea. Catedrático de Economía

Joaquín López-Sidro Gil Director General de Administración Local de la Junta de Andalucía. Consejería de Turismo, Regeneración, Justicia y Admón. Local. Consejero del Consejo Consultivo de Andalucía

Rafael Pineda Madrazo Letrado. Consultor municipal

Alfredo Sánchez Monteseirín Alcalde de la ciudad de Sevilla (1999-2011)

Francisco Manuel Silva Ardanuy Prof. Dr. Dpto. Derecho Constitucional. Universidad de Sevilla

Francisco J. Vázquez Pinillos Investigador predoctoral FPU. Dpto. de Hª. Geografía y Filosofía. Univ. de Cádiz

Pablo Zambrana Eliso Habilitado nacional. Tesorero del Excmo. Ayto. de la Línea de la Concepción (Cádiz)

ÍNDICE PRÓLOGO............................................................................................... 11 Alfredo Sánchez Monteseirín

Capítulo I COMPETENCIAS MUNICIPALES Y AUTONOMÍA LOCAL Manuel A. Cardenete Flores Joaquín López-Sidro Gil 1. Breve reseña histórica en materia de competencias municipales................ 27 2. De la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL).................................................. 30 3. Garantías para la autonomía local............................................................ 36 3.1. Carta Europea de Autonomía Local................................................ 42 4. Competencias municipales........................................................................ 44 4.1. Competencias propias..................................................................... 46 4.2. Competencias impropias................................................................. 49 4.3. Competencias delegables................................................................. 50 5. Competencias municipales y Diputaciones............................................... 53 6. Competencias municipales y Comunidades Autónomas............................ 54 7. Breves notas sobre las competencias locales en la Comunidad Autónoma andaluza................................................................................................... 57 Bibliografía y fuentes....................................................................................... 61

Capítulo II EL MITO DE LA “REMUNICIPALIZACIÓN”, UN EXCESO IDEOLÓGICO Manuel J. Marchena Gómez Francisco J. Vázquez Pinillos 1. Introducción. Los servicios públicos municipales del agua: ¿un derecho fundamental?............................................................................................ 63 2. La remunicipalización: un callejón sin salida............................................ 68 2.1. La “remunicipalización”: un concepto enredado e ilusorio.............. 68 2.2. Las razones de una controversia...................................................... 71 2.2.1. El bando de la remunicipalización: factores justificativos... 71 2.2.2. Las ilusiones de la remunicipalización................................ 73 2.2.3. Recapitulación................................................................... 78 3. El proceso remunicipalizador en España................................................... 79 3.1. Contexto del agua urbana en cifras................................................. 79 3.2. Régimen jurídico de los servicios públicos del agua......................... 84

Índice

3.3. La remunicipalización, una práctica improcedente: análisis de casos............................................................................................... 87 4. Discusión y conclusiones: retos actuales en la gestión del agua urbana..... 98 Bibliografía y fuentes....................................................................................... 100

Capítulo III DESPLIEGUE DE LOS DERECHOS SOCIALES CONSTITUCIONALMENTE RECONOCIDOS A LA ADMINISTRACIÓN LOCAL (2008-2020) Prof. Dr. Francisco M. Silva Ardanuy 1. Los Derechos Sociales como contrafuertes de la Administración Local..... 105 2. Los derechos sociales ante la cristalización del Título VIII CE; bloque de constitucionalidad y derechos sociales...................................................... 114 3. Reflejo de los derechos sociales desplegados por la Administración Local en los Estatutos de Autonomía de “segunda generación”.......................... 126 4. Escenario presupuestario de las Entidades Locales y materialización de los derechos sociales; de la transferencia presupuestaria a la concertación local......................................................................................................... 131 4.1. Efectos de los principios de estabilidad presupuestaria en la capacidad de la Administración Local de hacer efectivas sus competencias en materia de derechos sociales....................................................... 140 4.2. Los derechos sociales en el ámbito local tras la aplicación del art. 116.2 CE por COVID-19................................................................ 161 5. De la aplicación del Real Decreto 37/2020, de 22 de diciembre, de medidas urgentes para hacer frente a las situaciones de vulnerabilidad social y económica en el ámbito de la vivienda y en materia de transportes........... 167 6. Conclusiones............................................................................................ 170 Bibliografía y fuentes....................................................................................... 174

Capítulo IV LA ADMINISTRACIÓN LOCAL FRENTE AL COVID-19 Rafael Pineda Madrazo Pablo Zambrana Eliso 1. Capacidades y límites para las Administraciones Locales frente al COVID-19..................................................................................................... 183 2. Normativa estatal vigente para la actuación contra los efectos del COVID-19 con incidencia en el ámbito local................................................. 191 3. Capacidad regulatoria local; del derecho a la salud en el ámbito local a la potestad sancionadora.............................................................................. 226 3.1. Medidas de protección social en el ámbito local.............................. 227 4. Contratación pública local en escenario de pandemia............................... 231 5. Conclusiones............................................................................................ 239 Bibliografía y fuentes....................................................................................... 241

PRÓLOGO Alfredo Sánchez Monteseirín

Alcalde de la ciudad de Sevilla (1999-2011)

La consideración de la Administración Local como una parte del Estado es una batalla conceptual que viene de lejos. Pero es a partir de la Constitución española de 1978 cuando adquirió una relevancia decisiva. El “distinto alcance” o la “mayor relevancia constitucional” de la autonomía de las Comunidades Autónomas respecto a la autonomía de los Municipios —defendida por ilustres juristas1— parecía dar por zanjada la cuestión. El nacimiento del Estado de las Autonomías pudo haber supuesto la derrota definitiva de la local como una administración que pretendía alcanzar — con la recuperación de la democracia— su mayoría de edad, tras jugar un papel subalterno hasta lo servil al servicio del centralismo de la dictadura franquista. Pero, en mi opinión, contra todo lo previsto no fue así. La garantía constitucional de la autonomía local —como se recoge en este libro por parte de Joaquín López Sidro, precisamente Director General de Administración Local de la Junta de Andalucía y Manuel Alejandro Cardenete, viceconsejero del ramo y catedrático de Economía Aplicada— sirvió sobremanera a que resistieran el embate de la administración autonómica emergente, que surgió políticamente muy potente y siamesa —nunca lo olvidemos— en el parto de la democracia renacida. Así, el despliegue de los derechos sociales reconocidos por la administración local —como escribe Francisco Manuel Silva (Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla) unas páginas más adelante— contribuyeron al refuerzo institucional de los municipios. De mi experiencia en la gobernanza local desde 1979 a 2011 —en diferentes niveles municipales y provinciales— he sacado la conclusión personal de que si las corporaciones locales siguen hoy día aspirando a ser reconocidas cotidianamente como columna con personalidad propia del Estado español, ha sido sobre todo por una legitimidad de ejercicio que ha conseguido imponer su legitimidad constitucional, posición reforzada por la Carta Europea de la Autonomía Local2 —ratificada por España 1

PAREJO ALFONSO, L., Barcelona, 2003 “Derecho Administrativo”. Editorial Tirant lo Blanch. BANDRÉS J. Manuel., “La Carta Europea de la Autonomía Local en la jurisprudencia de Tribunal Supremo” Cuaderno de Derecho Local, Fundación Democracia y Gobierno Local. 2009, págs. 7-22.

Alfredo Sánchez Monteseirín

en 1988— que constituye un importante instrumento de interpretación del principio de autonomía local que consagra la Constitución: el ‘tercer estado’ en una acepción contemporánea. Una legitimidad de ejercicio que viene dada por la asunción de responsabilidades en sus competencias propias, pero también en las llamadas “impropias” por muchos expertos. Vengo defendiendo una reforma constitucional3 que contemple claramente las competencias de unos y de otros de manera exclusiva. Para evitar las confusiones, y los pleitos de tribunales, no solamente desde el punto de vista del ejercicio de la gestión, sino también desde el punto de vista judicial. Eso no me impide reiterarme en mi tesis de que la consolidación de las Corporaciones Locales como ‘tercer pilar del Estado’ ha llegado de la mano de su compromiso con muchas tareas. Tareas que —precisamente— le han venido mucho más de su esencia territorial que de sus obligaciones competenciales tasadas. Así se refleja dialécticamente en esta publicación —en campos muy concretos e importantes— tanto por los geógrafos y municipalistas: Francisco J. Vázquez Pinillos y Manuel J Marchena Gómez Catedrático de Análisis Geográfico Regional en la Universidad de Sevilla, en el tema de la gestión de los servicios públicos de competencia municipal. Así como por los también municipalistas Pablo Zambrana, Secretario habilitado nacional y Rafael Pineda, letrado y con amplio curriculum en la gestión municipal en Sevilla, sobre el impacto de la Pandemia del COVID-19 en el ámbito local. Una legitimación de ejercicio, como decimos, de la mano de su naturaleza territorial, directa y cercana, de proximidad y la subsidiariedad. Y de un ejercicio de competencias mucho más tendentes —por la propia realidad de su entorno—, a los aspectos transversales, horizontales e integrales, frente a la verticalidad de las otras instituciones. Escribió Alfonso Rodríguez Gómez de Celis (El urbanismo social. Diario El País, 12 de septiembre de 2008) citando a Ralf Dahrendorf y Richard Florida, que algunos observadores han señalado que en nuestra realidad el proceso de globalización es doble: mientras que las actividades económicas precisan un espacio cada vez más amplio para su desarrollo y pierden todo su carácter local las personas buscamos espacios cada vez más pequeños en los que poder sentirnos como en casa. Y en los que desarrollar un sentimiento de pertenencia. Y concluye que la administración local se revela 3

SÁNCHEZ MONTESEIRÍN, A., “Reforma constitucional: ¿Hablar por hablar? y Reforma constitucional: ¿Puente o muro?”. Diario de Sevilla, 6 y 8 de diciembre de 2017. “Andalucía, país de ciudades”. El País, 5 octubre de 2010. “Autonomías de provincias, no, gracias”. Diario de Sevilla, 7 de noviembre de 2017.

Prólogo

como integradora de la complejidad, el municipio como núcleo donde más fácilmente se puede favorecer la innovación social y la adaptación a las demandas de la ciudadanía, incluso en ámbitos que no son —como venimos diciendo— de su competencia. Este enfoque del poder local como parte autónoma —por propio derecho del Estado— se hace, a mi entender, más que notable en un grupo de áreas funcionales preeminentes (urbanismo, transición ecológica, movilidad, cohesión social, vivienda…) subyacentes en todos los interesantes capítulos de este libro colectivo. La consideración de la local como una administración de primera división, al mismo nivel que la central o la autonómica, no tiene solo una perspectiva política o jurídica. A la hora de la gestión se refleja en la realidad transversal, desde la base del municipio, dando soluciones cercanas a las demandas de la ciudadanía. A estas reflexiones, contribuye el libro que tiene entre sus manos, con autores que combinan academia y praxis, teórica y práctica. Y gracias a la sensibilidad de una Editorial de referencia en el ámbito universitario como Tirant lo Blanch. Por mi parte, quisiera añadir a las interesantes aportaciones de los autores, una visión subjetiva e integrada por una panoplia de deducciones personales. Unas, surgidas de mi experiencia en la gestión política local4 y5 compartida con varios de los autores de este libro colectivo. Y otras, de la gestión médica en la dirección de la Inspección de los Servicios Sanitarios de Andalucía6. Pero también de las generadas durante los años de docencia y de investigación que desarrollé en la Escuela Nacional de Sanidad7 y en el Instituto de Salud Carlos III del Gobierno de España8. Lo haremos, a modo de prefacio, bajo epígrafes que recogen de la fusión de teoría y práctica. Ideas y experiencias que pueden ilustrar —según mi leal saber y entender— un enfoque de la Administración Local de nuestro tiempo, legitimada “de facto y de iure” como ese “tercer estado” de nuestra época. Ese que viene a liderar un futuro de ciudades más humanas y saludables. 4

7 8

Planes Estratégicos y Plan de Ordenación Urbana de Sevilla. Web del Ayuntamiento de Sevilla (www.sevilla.org). HERNÁNDEZ MARTÍNEZ, E. Atlas Sevilla se ve. Marzo de 2011. PDF disponible en: https://es.scribd.com/doc/72030515/Atlas-Sevilla-se-ve. Primer Marco Director de Inspección de los Servicios Sanitarios de Andalucía 20172019. BOJA nº 41 de 1 de marzo de 2019. SÁNCHEZ MONTESEIRÍN, A., Manual de Salud Urbana. IMIENS. Abril 2015. SÁNCHEZ MONTESEIRÍN, A., I+D en Salud Urbana. ISCIII. Espacio UNED. 2016. Disponible en ISSUU: https://issuu.com/alfredosanchezmonteseirin/docs/2015_i_i_ en_salud_urbana.docx/2

Alfredo Sánchez Monteseirín

Ya no basta con decir que la política urbanística, por ejemplo, debe trascender de la preocupación casi exclusiva por la adecuación del territorio y la arquitectura como un fin en sí misma. Debemos partir de puntos de vista aún más amplios que coloquen al ser humano en el centro del discurso. Para lo que debemos propiciar aproximaciones multidisciplinares al fenómeno urbano. Que busquen proteger a los más débiles de nuestra generación. Y de las futuras. Como ha escrito Antonio González-Rubí9, la agenda urbana ha virado definitivamente en favor de las personas. Ahora es momento de que los gobiernos interioricen este giro como el elemento central en las políticas de ciudad. Los grandes debates que vienen en las ciudades tendrán que ver con cómo enfocarlo globalmente, haciéndolo de modo local y transversal en todas las áreas y sectores locales, autonómicos o centrales, públicos y privados. Como veremos más adelante, hoy día las nuevas políticas públicas plantean una nueva relación entre poderes públicos y ciudadanía, lo que adquiere una especial relevancia en el ámbito urbano. La proximidad a la población y al territorio permiten flexibilidad y adaptación ágil a las diversas problemáticas. Y se necesitan con urgencia enfoques innovadores sobre el uso del espacio público. Además, en muchos casos existe una distribución desigual en la sociedad y es importante tomar medidas para mitigar los impactos para los grupos más vulnerables.

La ciudad de las personas Ha pasado más de medio siglo (1961) de la publicación por primera vez del libro “Muerte y vida de las grandes ciudades”10 —de Jane Jacobs— que es reconocido por todos por su encendido elogio de las aceras como escenario para una compleja y apasionante vida social. Un espacio físico en el que las ciudades encontraban el elemento fundamental que hacía de ellas marco para las formas más fértiles de convivencia humana. Frente a la insensibilidad del desarrollismo, Jacobs entendió —según la crítica actual— la importancia de proteger la naturaleza de la calle como espacio de encuentro e intercambio, versátil en sus usos y animada por todo tipo de apropiaciones individuales o colectivas; flanqueada por edificios de distintas edades y tipos, viejos y nuevos…con niños jugando y aprendien9

GONZÁLEZ RUBÍ, A., Planeta Futuro, Diario El País. 19 de septiembre de 2016. JACOBS J., He Death and Life of Great American Cities (1961) New York, Landon House. (trad. cast., Madrid, Ediciones Península, 1967).

Prólogo

do cosas esenciales que en ningún otro espacio aprenderían; salpicada de pequeños comercios abiertos al exterior que proveían de variados bienes y servicios. Otros urbanistas como Gehl, Jiangyan Wang, Janet Sadik-Khan o David Sim vienen proponiendo la necesidad de poner a las personas en el epicentro de la planificación de las urbes. A partir del análisis de distintas ciudades, aportan diferentes ideas y ejemplos de cómo debería ser una ciudad más humana. Para ello se debería, según resaltan sus editores: limitar el tráfico de automóviles; aumentar las áreas verdes; estimular el uso de la bicicleta; reconquistar los espacios públicos; fomentar la construcción de transporte público ecológico y efectivo; construir edificios más bajos que permitan ver más el cielo; generar viviendas asequibles; construir más espacios recreativos y culturales accesibles a todo el mundo y que fomenten la igualdad; y, en definitiva, favorecer que los seres humanos sean más felices al poder convivir mejor. El documental “La Escala Humana” —inspirado en los estudios del danés Gehl, promotor de los carriles bici y las calles peatonales de Copenhague y que ha dedicado su vida a investigar el comportamiento del ser humano en entornos urbanos— hace un análisis del diseño y la planificación urbana, poniendo el foco en las personas que habitan las ciudades. Cuando en 1999 accedimos a la alcaldía de Sevilla —tras 20 años de experiencia en la gobernanza municipal y provincial— nos propusimos llevar a cabo a la gran escala de un Ayuntamiento de tal magnitud, los modelos de gestión planificada integrada que habíamos venido aplicando hasta esa fecha11. Y nos propusimos “la construcción de un sueño” al que denominamos “La ciudad de las personas”. Para ello —sobre las premisas ideológicas de nuestra formación socialdemócrata— nos dotamos de una serie de métodos y herramientas propias, muy parecidas a las recogidas por Jan Gehl en sus libros12, con fascinantes guías sobre “cómo crear ciudades de las que los vecinos se enamoren en lugar de simplemente sufrirlas”. El término “la Ciudad de las Personas” —nuestro lema— fue difundido enormemente por la traducción al español del título del libro de Gehl, “Citys for People” en el que se analiza porqué el uso del automóvil deteriora la calidad urbana; qué hace que una calle sea atractiva para caminar; por qué en una ciudad sana los espacios públicos, y no los centros comerciales, son el lugar de encuentro; cuántos bancos debe haber en un 11 12

Plan de Barrios. Diputación Provincial de Sevilla. 1995-1999. GEHL J., La humanización del espacio urbano: la vida entre los edificios. 2006. GEHL J., Cities for people. 2010.

Alfredo Sánchez Monteseirín

paseo y cómo se deben situar. Jan Gehl se adentra en temas tan fascinantes como el de los bordes, y el por qué preferimos estar en el lateral de una plaza y no en medio de ella. En sus obras, el urbanista danés —entre otros— defiende que, si la urbe es el lugar de encuentro por excelencia, más que cualquier otra cosa, la ciudad es sobre todo su espacio público peatonal. Los seres humanos no pueden estar en el lugar de los automóviles, ni en los sitios privados que no les pertenecen. La cantidad y la calidad del espacio público peatonal determinan la calidad urbana de una ciudad. Jan Gehl señala que un espacio público es bueno cuando en él tienen lugar muchas actividades no indispensables, cuando la gente sale al espacio público como un fin en sí mismo: a disfrutarlo. El trabajo de Gehl es profundamente humano; explora las necesidades que tenemos los seres humanos más allá de la supervivencia. ¿Qué necesitamos los seres humanos para nuestra realización más plena? Necesitamos, por ejemplo, caminar, ver gente, estar con gente. Y la ciudad debe tener características que propicien ese contacto con otros. Una ciudad es sólo un medio para una manera de vivir; lo que propone este libro es una mejor manera de vivir, una manera más feliz de vivir. Gehl confiesa que el principal obstáculo que se ha encontrado siempre, quizás el único verdadero, es la mentalidad de la gente: “No ha habido una sola ciudad donde hayamos trabajado, cuya primera reacción ante nuestras propuestas no haya sido decir que en esa ciudad son diferentes y que la cultura del coche está tan incorporada en su cultura que no se puede combatir. Sistemáticamente, una tras otra, han ido probando nuestras sugerencias y siempre acaban igual: yendo a pie y en bicicleta”. “Andando definimos la relación que establecemos con la ciudad, nuestra actitud hacia ella. Como espacio de uso diario, de descubrimiento como turistas, de paseo sin rumbo —el mítico flâneur—, o bien de compromiso. Quizás lo que ha cambiado, lo nuevo, es que empezamos a ser conscientes de lo que supone la reivindicación de ciudades más caminables”, escribió Antoni González-Rubí en El País. Algo similar ocurre con las bicis y el movimiento que las promueve en las urbes. Cuenta GonzálezRubí (“Ciudades a escala humana”. Revista Smarts CitiZens. 2017, nº 53) que la consultora ARUP —que colaboró en el Proyecto Metropol Parasol de Sevilla— recpgió los resultados de un estudio realizado13 en más de ochenta ciudades del mundo, analizando los efectos de las políticas enfocadas a favorecer la peatonalización de los espacios públicos y cuáles son 13

Informe “Cities Alive: Towards a walking world”. Londres, 2016. ARUP.

Prólogo

las medidas que pueden ayudar a su implementación. Una de las conclusiones del informe es que este tipo de políticas son una parte esencial de la recuperación del espacio público por parte de los ciudadanos. Es decir, sostiene que facilitar la acción de caminar es clave en la planificación futura de las ciudades. Tras las actuaciones pioneras como las que realizamos en Sevilla desde 1999 y en otras pocas urbes europeas, muchas otras ciudades están experimentando hoy día estas ideas conceptuales a las que han dado forma varias generaciones de académicos, profesionales y activistas. Las nuevas políticas públicas plantean una nueva relación entre poderes públicos y ciudadanía, lo que adquiere una especial relevancia en el ámbito urbano. La proximidad a la población y al territorio permite flexibilidad y adaptación ágil a las diversas problemáticas. Como sostiene Michael W. Mehaffy en su libro Cities Alive14, este renacimiento, aun siendo en muchos lugares inmaduro, ha comenzado a hacer que las ciudades funcionen mejor para las personas. El autor es un destacado participante en el desarrollo de la “Nueva Agenda Urbana”, un acuerdo histórico de las Naciones Unidas que enfatiza el papel fundamental de las ciudades para enfrentar los desafíos del futuro y que resultan cruciales para los años venideros. Los desafíos de carácter general y los de sectores concretos, abordándolos siempre desde la perspectiva horizontal y transversal propia de lo territorial, enfoque integral adecuado cuando hablamos de las personas. Así lo abordó Pedro Cerezo Galán en “La ciudad de las personas”15 o Gerardo Molpeceres, que defiende que la mirada feminista sobre la ciudad permite desarrollar un urbanismo más pendiente de los problemas concretos de las personas, un espacio público más inclusivo. O las reivindicaciones que benefician a toda la ciudadanía que hacen los colectivos representativos de las personas con movilidad reducida. Se trata de crear ciudades para el ser humano, bípedo erecto, de poco más de un metro y medio de altura, que se mueve en el espacio de manera unidireccional a una velocidad promedio de un metro por segundo. Si hoy día nos encanta mirar las urbes desde arriba, como en una gran maqueta física o digital, hay muchas iniciativas en marcha que, en esa línea conceptual, nos proponen reaprender a ver las ciudades a la altura de los ojos de los niños y niñas. Así se plantea en las propuestas para rediseñar y planificar espacios urbanos centrados en la infancia, como las publicadas en los Cuadernos

MEHAFFY, M., Cities Alive: Jane Jacobs, Christopher Alexander and the Roots of the New Urban Renaissance. 2017. Portland, Ed. Sustasis Press. Revista de Occidente, Nº 276, 2004, págs. 7-28.

Alfredo Sánchez Monteseirín

para la acción (UNICEF España. Propuestas para una planificación urbana sostenible y responsable con la infancia. Julio de 2020). En definitiva, el enfoque local como el más acorde para lograr una ciudad amable para todas las personas. Y como señala Marta Colás, city planning advisor en Arup —empresa también asesora del proyecto sevillano hoy popularmente llamado “Las Setas”— y ponente del congreso Open House España: las características de una ciudad “suave” son fáciles de detectar: cree que si una ciudad está diseñada para niños y personas mayores entonces será “amable” con todos sus habitantes, porque ambos grupos comparten las necesidades básicas en las que deberíamos fijamos a la hora de pensar y diseñar las ciudades del futuro. En su libro “Soft City: building density for everyday”, David Sim16 —director creativo del estudio Gehl, en Copenhague— ofrece inspiración, ideas y orientación ante la necesidad de la dimensión humana de una “ciudad blanda o suave”, adaptada a nuestras necesidades siempre cambiantes, nutriendo las relaciones y acomodando los placeres de la vida cotidiana, con facilidad y comodidad.

… Y Sevilla17 Sevilla es el centro de un área metropolitana con una orografía esencialmente plana ligada a la meseta aluvial del río Guadalquivir. Su centro histórico es uno de los más extensos de Europa. La intensa movilidad motorizada tanto en la ciudad como en su área metropolitana presenta agudos problemas: consumo de combustibles y la contaminación asociada, fuerte impacto acústico, congestión, etc.; estos impactos eran especialmente intensos en el Centro Histórico. Según el análisis sobre contaminación ambiental elaborado por el Departamento de Química de la Escuela Técnica Superior de Ingenieros en el periodo 2000-2002, entre el 80 y 90 por ciento de la contaminación del aire en Sevilla provenían de los gases que emiten los vehículos privados y otros medios de transporte. El informe alertaba también de que la Avenida de la Constitución y sus aledaños soportaban un nivel de dióxido de azufre, elemento que se encuentra suspendido en el aire y principal generador del problema conocido como mal de la piedra, de 28 microgramos por metro cúbico, afectando especialmente al numeroso patrimonio monumental. También 16 17

SIM, D., Soft City: building density for everyday. 2019. Island Press. VÁZQUEZ ESPÍ, M., Experiencias españolas en movilidad sostenible y espacio urbano. IDEA-Universidad Politécnica de Madrid. 2010.

Prólogo

la contaminación acústica era elevada, y la Avenida soportaba 72 decibelios en horario diurno. El sector del transporte es el que presentaba mayor consumo energético, casi un 38% del consumo de energía final, siendo responsable del 44,2% de emisiones equivalentes de dióxido de carbono. En el área metropolitana de Sevilla, con 1.499.653 habitantes (INE 2008), se producen un total de 1,78 millones de viajes mecanizados al día, utilizándose el vehículo privado en el 70,6% de los viajes. Según la Agencia Local de la Energía del Ayuntamiento, la ciudad es origen y/o destino del 85,4% de los viajes en vehículo privado del área. Por otra parte, el 19,3% de los desplazamientos, más de 250.000 viajes diarios, tienen su destino en el Casco Histórico. Son cifras recogidas por el Observatorio para la Sostenibilidad del Ayuntamiento de Sevilla, en un amplio informe en el que se destaca que Sevilla venía sufriendo, con mayor intensidad en el Centro Histórico, todos los problemas derivados de una intensa movilidad motorizada: consumo de combustibles, contaminación asociada, fuerte impacto acústico, congestión, etc. El cambio en el modelo de ciudad se decidió con la participación ciudadana y se consensuó en dos documentos fundamentales: el Plan Estratégico Sevilla 2010 y el Plan General de Ordenación Urbana, que tuvieron como objetivo favorecer el tránsito peatonal y ciclista en toda la ciudad. Con la peatonalización, el Centro Histórico —antes dominado por un tráfico denso y ruidoso— se ha transformado en un lugar apacible y agradable. Para el fomento de los medios no motorizados también se diseñó y construyó una red inicial de vías ciclistas de 77 kilómetros de longitud, distribuidas en ocho itinerarios que conectan los barrios periféricos con el centro. La implantación de la red ciclista ha generado otras iniciativas como el servicio de préstamo de bicicletas públicas, el programa Bus + Bici del Consorcio de Transportes del Área Metropolitana y la creación de órganos para la participación y la coordinación política, como la Comisión Cívica y la Oficina de la Bicicleta. Dentro de las medidas para el fomento del transporte público destacan la renovación de la flota de autobuses utilizando nuevos combustibles y la implantación del tranvía en el centro histórico a partir de la restricción del acceso rodado a la zona. Las propuestas para el cambio en el modelo de movilidad de Sevilla se formularon con la participación de la ciudadanía y están contenidas fundamentalmente en dos documentos elaborados por el Ayuntamiento: el Plan Estratégico Sevilla 2010 y el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU). Un objetivo estratégico del nuevo PGOU ha sido la alianza ambiental de los modos de transporte no motorizados y del transporte público, de forma que su integración constituya una alternativa atracti-

Alfredo Sánchez Monteseirín

va frente al tráfico motorizado de automóviles privados. Dentro de ese objetivo se han contemplado los siguientes aspectos: la recuperación de espacio público para los modos alternativos; la mejora de la seguridad y accesibilidad peatonal; el fomento de la intermodalidad; la reducción de los impactos ambientales (contaminación, ruido, etc.); la valoración ciudadana de los modos alternativos de transporte; la implicación de las distintas administraciones (local, autonómica, etc.), instituciones (universidad, empresas, etc.) y de la ciudadanía en general. El nuevo PGOU otorga a la bicicleta un papel relevante en la movilidad urbana. Integra la red de itinerarios ciclistas propuesta en el Documento de Bases como parte de la estructura general de la ciudad. El Plan incluye como novedad la obligatoriedad de dotar de plazas para bicicletas a los nuevos aparcamientos y garajes construidos en la ciudad, en una proporción de una por cada diez plazas para vehículos a motor. Por otro lado, plantea una serie de actuaciones que complementan la red de carriles bici inicial, completándola con un sistema que denomina ‘Red verde: paseos de peatones y ciclistas’ en la que se incluyen las riberas de los ríos y otros proyectos de diferentes administraciones. También se incluye la reordenación del trazado ferroviario Sevilla-Cádiz. En total serán unos 55 kilómetros de carriles y paseos ciclistas que estarán operativos conforme se vayan ejecutando los diferentes proyectos de regeneración y puesta en valor de espacios verdes. En los diseños de urbanización, el PGOU indica que todos los proyectos de urbanización deben incluir una propuesta concreta de vías ciclistas que den continuidad a las existentes. Como señala el informe ‘Cities Alive: Designing for ageing communities’ (Arup junio 2019), para ello es esencial proporcionar espacios libres para que las personas mayores puedan hacer ejercicio, haciéndolo más barato y fácil, y fomentando la interacción social en el proceso”. En definitiva, este objetivo que bautizamos como la “Ciudad de las Personas” se centró en reconfigurar y replantear el paisaje urbano, planificándolo y reconsiderándolo desde la visión y la escala del ser humano: una ciudad viva, asegura sostenible, saludable para la gente. La importancia de la experiencia humana como eje central al planear y rediseñar la ciudad a fin de recuperar un uso preponderante: el de mayor disfrute la ciudadanía, la mejor convivencia de la ciudadanía de a pie. Para su bienestar. Y para su salud.