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El lector podrá encontrar en esta obra ideas para enfrentar la pobreza, con la visión de que se requiere de la transformación de las instituciones y políticas públicas que se diseñen y pongan en operación, siendo el Derecho, particularmente el marco constitucional, en su creación, aplicación e interpretación, un ámbito propicio para impulsar el cambio social necesario. Se puede aﬁrmar que el marco constitucional es determinante en la lucha contra la pobreza, y ello es así, por la fuerza que en ese marco han tomado los derechos económicos, sociales y culturales a partir de la protección de la dignidad humana y el mínimo vital en los derechos fundamentales de los individuos y de su ya indiscutible justiciabilidad.

Jorge Manuel Aguirre Hernández

El autor propone una nueva reflexión sobre un aspecto nodal para la incorporación en el ordenamiento jurídico de acciones específicas para la disminución de la pobreza, la exclusión y la desigualdad: la vinculación entre los derechos a la dignidad humana y al mínimo vital, con la perspectiva de aplicación real y justiciabilidad de los derechos económicos, sociales y culturales, y con los límites presupuestales que enfrentan las instituciones del Estado. Esta perspectiva no pretende analizar con exhaustividad la noción de pobreza como una cuestión de desarrollo humano, sino como una cuestión de vulneración de derechos humanos, particularmente de la dignidad humana y el mínimo vital, y que, por lo tanto, debe abordarse desde la óptica jurídica y desde la construcción de un marco normativo, de políticas públicas y de gestión administrativa, debidamente orientado y eficiente, frente a los escasos recursos públicos disponibles.

El combate a la pobreza: entre los derechos y los límites presupuestales

derechos humanos

El combate a la pobreza: entre los derechos y los límites presupuestales Jorge Manuel Aguirre Hernández

derechos humanos

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Javier de Lucas Martín

Ana Cañizares Laso

Víctor Moreno Catena

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

EL COMBATE A LA POBREZA: ENTRE LOS DERECHOS Y LOS LÍMITES PRESUPUESTALES

JORGE MANUEL AGUIRRE HERNÁNDEZ

Profesor investigador miembro del sistema nacional de investigadores Universidad Panamericana Campus Aguascalientes

tirant lo blanch Ciudad de México, 2020

Copyright ® 2020 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/

Directora de la colección:

Consuelo Ramón Chornet

© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, Piso 4 Colonia Cuauhtémoc Alcaldía Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1336-117-8 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

ÍNDICE PRÓLOGO................................................................................................ 9 INTRODUCCIÓN.................................................................................. 15 1. LA NOCIÓN DE POBREZA........................................................... 23 1.1. Conceptualización de la pobreza en México.................................. 39 1.2. La importancia de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales en la lucha contra la pobreza...................................... 44 2. LOS VÍNCULOS ENTRE DERECHOS HUMANOS Y POBREZA................................................................................................. 71 2.1. El derecho a la dignidad humana en México................................. 97 2.2. El derecho fundamental al mínimo vital........................................ 119 2.3. La discusión del derecho fundamental al mínimo vital en la suprema corte de justicia de la nación..................................................... 124 2.4. Otras tesis y jurisprudencias relevantes.......................................... 152 3. CONSTITUCIONALISMO SOCIAL Y POBREZA.................... 173 3.1. Hacia el estado de bienestar........................................................... 186 3.2. La importancia de los principios de los derechos humanos con especial atención al principio de progresividad............................... 205 3.3. Caracterización del constitucionalismo social................................ 223 3.4. Las adecuaciones del constitucionalismo social en algunas de las entidades federales......................................................................... 236 4. POLÍTICAS PÚBLICAS, PRESUPUESTOS Y COMBATE A LA POBREZA..................................................................................... 243 4.1. La construcción de políticas públicas para el combate a la pobreza.................................................................................................... 259 4.2. Asignación de recursos presupuestales, programas y acciones para el combate a la pobreza.................................................................. 278 4.3. La reserva de lo posible.................................................................. 317 4.4. Algunas medidas para hacernos pensar.......................................... 332 5. COROLARIO..................................................................................... 341 REFERENCIAS........................................................................................ 359

PRÓLOGO “La pobreza nos obliga a pensar el Derecho y sus valores fundamentales como instrumentos básicos e insustituibles”. Con estas contundentes palabras concluía el profesor Jorge Manuel Aguirre su primer libro, La pobreza y su relación con el sistema jurídico mexicano, dedicado a la pobreza y a las políticas para combatirla. Al leerlas, de inmediato me vino a la cabeza la definición del Derecho como “no discriminación y no violencia” que el profesor Jesús Ballesteros, mi maestro, acuñó hace casi medio siglo. Quien sufre la pobreza, sufre necesariamente la discriminación y la violencia. Existen unos vasos comunicantes entre la una y las otras que envuelven a las personas pobres en un bucle carente de cualquier posibilidad de desarrollo existencial. El Derecho aparece, en ese contexto, como la fuerza capaz de romper el nudo gordiano trenzado por la pobreza, la discriminación y la violencia. Frente a quienes consideran que el Derecho se limita a legitimar las estructuras de poder y exclusión dominantes, o quienes lo contemplan como un fenómeno valorativamente neutro, nos encontramos con que Jesús Ballesteros, —y Jorge Manuel Aguirre siguiendo su estela—, identifican el Derecho con la fuerza puesta al servicio de la justicia. El libro que tengo el privilegio de prologar es el tercero de una trilogía integrada por el ya mencionado, publicado en 2016, y por el titulado Dignidad humana y mínimo vital: dos derechos de construcción jurisprudencial contra la pobreza (2018). En los tres encontramos unas bases compartidas que los convierten en un único proyecto investigador de largo alcance social. En primer lugar, el objetivo final de estos trabajos no es solo reflexionar sobre el lacerante fenómeno de la pobreza sino la lucha para acabar con ella. Resulta una feliz casualidad que la ambiciosa meta que se propuso el doctor Aguirre cuando inició la escritura de su primera obra coincidiera en el tiempo con la aprobación por parte de la Asamblea General de Naciones Unidas, en septiembre de 2015, de los Objetivos del Desarrollo Sostenible (ODS), el primero de los cuales es precisamente

Vicente Bellver Capella

acabar con la pobreza para 2030. Este objetivo de la agenda global de la ONU para los próximos quince años da idea no solo de la gravedad del problema, sino también de la convicción que se ha ido extendiendo a lo largo de las últimas décadas sobre la posibilidad de acabar realmente con la pobreza en el mundo. El doctor Aguirre, a partir del conocimiento de primera mano que tiene del problema de la pobreza en México, de los sucesivos fracasos de los responsables políticos por atajarla, y de las posibilidades que brinda el Derecho para combatirla, también comparte esa convicción. En segundo lugar, el doctor Aguirre no solo se marca el objetivo de hacer propuestas desde el Derecho que contribuyan a acabar con la pobreza. También presenta las razones por las que ese objetivo debe tener un carácter prioritario. Tomarse en serio la dignidad universal de todo ser humano exige no dejar a nadie atrás. Y la pobreza es uno de los grandes obstáculos para que la persona desarrolle sus capacidades y dé sentido a su vida. En su famoso discurso de las cuatro libertades, el Presidente Franklin D. Roosevelt señaló el miedo y la necesidad como los principales enemigos de los derechos de las personas. Quizá nos podamos felicitar por que el porcentaje de personas que viven hoy bajo regímenes totalitarios sea sensiblemente menor que hace 75 años. El miedo al poder político afortunadamente ha disminuido. Sin embargo, la carencia de lo necesario para desarrollar una vida digna se ha incrementado y, además, no es monopolio de los Estados más pobres del mundo. El fenómeno de la exclusión económica y social está globalizado, de modo que los pobres comparecen por todas partes. No tiene sentido proclamar la dignidad universal de todo ser humano y no poner de inmediato la lucha contra la pobreza como prioridad de las políticas públicas y del Derecho. Si la dignidad universal del ser humano está en la base de la lucha contra la pobreza, no se puede considerar que el objetivo de acabar con ella sea solo una buena intención. Por el contrario, se trata de una exigencia elemental y prioritaria de justicia. Y ahí es donde irrumpe el Derecho como instrumento imprescindible, aunque no exclusivo, en la lucha contra la pobreza. El doctor Aguirre ha estudiado con rigor lo que se viene haciendo a nivel jurídico en tres planos: el constitucional,

Prólogo

el jurisprudencial (en particular a nivel de la Suprema Corte) y el administrativo. Por último, en tercer lugar, el objetivo de la lucha contra la pobreza, basado en una exigencia de dignidad humana que se sustancia jurídicamente, requiere de una reflexión acerca de lo que entendemos sobre pobreza y de por qué vienen fallando las políticas públicas orientadas a combatirla. También de estas dos cuestiones se ocupa el doctor Aguirre. Las políticas fallan porque están basadas en modelos asistencialistas y economicistas que muchas veces solo consiguen lo contrario de lo que persiguen. Si la lucha contra la pobreza se plantea principalmente desde la asistencia, y si la visión de la pobreza de la que partimos es principalmente económica (el ingreso mínimo que marca el umbral de pobreza), el riesgo de que las políticas públicas obstruyan el desarrollo personal, en lugar de posibilitarlo, surge de inmediato. Evocando a Peguy, Jesús Ballesteros recuerda con frecuencia la necesidad de distinguir entre pobreza y miseria. La primera, asociada a la latina paupertas, no merece una connotación negativa sino, al contrario, constituye un presupuesto para el pleno desarrollo personal. Se trata de contar con lo necesario para vivir y prescindir de los bienes superfluos. La segunda, la llamada egestas, remite a la miseria; es decir, “aquella situación en la que una persona sufre un grado tal de privación que la sitúa por debajo del umbral mínimo exigido por la dignidad humana, de acuerdo con los parámetros de una sociedad determinada. Y en la determinación de ese umbral mínimo es muy importante el elemento contextual. La pluralidad y variedad que adquieren las carencias en los diversos entornos sociales en los que se manifiesta impide establecer un único concepto que tenga validez universal” (Pedro Talavera). Por tanto, aquello que debe ser combatido es la miseria, la carencia de lo indispensable, que nunca se reduce a la dimensión económica y que siempre está condicionado por el contexto. Precisamente por eso, la eficacia de ese combate pasa por que las políticas públicas de lucha contra la pobreza tengan un carácter transversal y holístico, en las que la persona no sea contemplada como receptor de una renta mínima, sino como un sujeto con derecho a desarrollar sus capacidades. Como ya decía el primer Informe sobre Desarrollo Humano, publicado en 1990 por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) “el acceso al ingreso puede

Vicente Bellver Capella

ser una de las opciones del ser humano, pero no constituye la suma total de su actividad”. En esta línea de combate contra la pobreza encontramos interesantes iniciativas nacionales, todavía pequeñas, pero con una gran fuerza simbólica. Bután es mundialmente conocido por haber sustituido el producto interno bruto (PIB) por la felicidad nacional bruta (FNB) o felicidad interna bruta (FIB) como un indicador que mide la calidad de vida en términos más holísticos y psicológicos. Nueva Zelanda, por su parte, acaba de aprobar sus primeros “Presupuestos del Bienestar” con partidas para la lucha contra la pobreza infantil, violencia doméstica y apoyo a los indígenas, entre otras medidas. El objetivo de estos presupuestos no es tanto el crecimiento del PIB como del bienestar de todos sus ciudadanos. Es un intento de orientar la política económica hacia la justicia (distributiva) y el bienestar (social), y no principalmente al crecimiento sostenido (e insostenible). De ahí que, en esos presupuestos, la lucha contra la exclusión social y la protección del ambiente aparezcan de la mano. Sobre la recíproca influencia entre las relaciones sociales y ambientales, y la consecuente necesidad de vincular inclusión social y protección del medio ambiente, viene hablando el papa Francisco continuamente desde el inicio de su pontificado. En su encíclica Laudato Si’ no solo insistió en la relación entre el fin de la pobreza y el cuidado del ambiente; también denunció el desinterés con que ambos retos son abordados desde la economía y la política: “La política y la economía tienden a culparse mutuamente por lo que se refiere a la pobreza y a la degradación del ambiente. Pero lo que se espera es que reconozcan sus propios errores y encuentren formas de interacción orientadas al bien común. Mientras unos se desesperan sólo por el rédito económico y otros se obsesionan sólo por conservar o acrecentar el poder, lo que tenemos son guerras o acuerdos espurios donde lo que menos interesa a las dos partes es preservar el ambiente y cuidar a los más débiles”. Para lograr ese objetivo el Derecho tiene un papel fundamental, como también recuerda Francisco en la misma encíclica: “es el derecho el que establece las reglas para las conductas admitidas a la luz del bien común”.

Prólogo

A concluir esta obra que se publica ahora el doctor Aguirre quiso venir a Valencia, al Departamento de Filosofía del Derecho y Política de la Universitat de València. Su presencia nos brindó la posibilidad de conocer y discutir sobre su trabajo. Ciertamente acogimos con gusto su visita y sus propuestas, pues una de las líneas de investigación más consolidadas en el Departamento, que desde hace muchos años lidera el profesor Jesús Ballesteros, trata del papel del Derecho en la lucha contra la pobreza y la exclusión social. Además, contamos con un Máster sobre Derechos Humanos, Paz y Desarrollo Sostenible, con más de diez ediciones y con egresados de países de cuatro continentes. Confiamos en que el paso del doctor Aguirre por Valencia también le haya ofrecido nuevas perspectivas para su trabajo, y sirva para consolidar más aún las formidables relaciones que existen entre el Departamento de Filosofía del Derecho y Política de la Universitat de València y la Universidad Panamericana de México. En Valencia, 31 de mayo de 2019 Vicente Bellver Capella Director del Departamento de Filosofía del Derecho y Política Universitat de València (España)

INTRODUCCIÓN La racionalidad humana, siguiendo las ideas expuestas por la Santa Sede1, busca constantemente en la verdad y en la justicia un fundamento sólido sobre el cual apoyar su obrar, sabiendo que sin él perdería su propia orientación. Ningún espacio en que el hombre actúa puede legítimamente pretender estar exento o permanecer impasible en la sociedad si se actúa bajo principios de libertad, verdad, justicia y solidaridad. Frente al bienestar económico alcanzado hay que señalar que al mismo tiempo han aumentado las desigualdades, hoy el número de personas que viven en pobreza extrema sigue siendo enorme. Agrega que la presencia y auge de un individualismo miope y limitado al corto plazo, que prescinde de la búsqueda del bien común y excluye de su horizonte la preocupación no sólo de crear, sino también de compartir la riqueza y eliminar las desigualdades, parece ser la nota característica de nuestro tiempo. Está en juego, entonces, el verdadero bienestar de muchas personas en nuestro mundo, que corren el riesgo de verse confinadas, cada vez más, a la marginación y exclusión del progreso y el bienestar real, mientras algunas minorías explotan y reservan en su propio beneficio vastos recursos y riquezas, permaneciendo indiferentes a la condición de la mayoría. En nuestra realidad, la pobreza de millones de mexicanos obliga a atender esa problemática incorporando para ello una profunda reflexión jurídica sobre el funcionamiento y el diseño del marco normativo, las políticas públicas y el ejercicio presupuestal que se requieren para alcanzar su disminución o abatimiento. He analizado con anterioridad la necesidad de contemplar el combate a la pobreza desde una perspectiva centrada en derechos humanos,

Oficina de Prensa de la Santa Sede. “Consideraciones para un discernimiento ético sobre algunos aspectos del actual sistema económico y financiero”. Roma, Boletín de la Santa Sede, jueves 17 de mayo de 2018. p. 1. 1

Jorge Manuel Aguirre Hernández

principalmente en los denominados derechos sociales, y la relación de la pobreza con el Sistema Jurídico2, así como, el impacto que tiene el reconocimiento constitucional, vía la interpretación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de los derechos fundamentales a la dignidad humana y al mínimo vital3, también he presentado un marco de referencia sobre las consecuencias materiales del flagelo y sus impactos en el mundo jurídico examinando diversas ideas que proponen puntos de partida y reflexión para la comprensión de los intereses de las personas que viven en condiciones de pobreza. Algunas de las ideas estudiadas en los trabajos anteriores se reproducen en éste con el propósito de presentar un material que pueda ser leído como algo integral sin estar haciendo constantes referencias a lo expuesto con anterioridad en los estudios referidos. En ellos he propuesto ubicar al Derecho, con sus principios, valores y normas, como una parte fundamental para diseñar una estrategia precisa y deliberada para la reducción de la pobreza, evitando así el olvido tradicional de los operadores jurídicos sobre el potencial que para este efecto pueden tener las normas y la racionalidad jurídicas. Propongo concentrar esta nueva reflexión en un aspecto nodal para la incorporación en el ordenamiento jurídico de acciones específicas para el combate a la pobreza, la exclusión y la desigualdad, me refiero a la vinculación entre los derechos a la dignidad humana y al mínimo vital, con la perspectiva de aplicación real y justiciabilidad de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales y con los límites presupuestales que enfrentan las instituciones del Estado como obstáculos o pretextos para combatir frontalmente la pobreza.

2 Algunas de las ideas expuestas en este trabajo han sido enunciadas o desarrolladas en mi trabajo anterior ver Aguirre Hernández, Jorge Manuel. “La pobreza y su relación con el Sistema Jurídico Mexicano”, México, Editorial Tirant lo Blanch México, 2016. 3 Al respecto puede verse Aguirre Hernández, Jorge Manuel. “Dignidad Humana y Mínimo Vital: dos derechos de construcción jurisprudencial para combatir la pobreza”, México, Editorial Tirant lo Blanch, 2018.

El combate a la probreza

Mucho se ha discutido el papel que tiene el orden económico global en la existencia de la pobreza masiva y extrema, señalando que esta pobreza no es causa principalmente de los factores que globalmente se deciden, sino que la pobreza obedece mucho más en lo interno a regímenes económicos nacionales ineficientes, propiciados por sus élites políticas, gubernamentales y económicas, corruptas e incompetentes que inhiben el crecimiento económico nacional y una distribución más justa del producto nacional4. Ya sea esta u otra la perspectiva que adoptemos, lo cierto es que la pobreza continúa siendo uno de los problemas mas hondos e irresolubles que han enfrentado las sociedades de todos los tiempos, incluidos los más avanzados Estados de bienestar de nuestros días5. La perspectiva que pongo a consideración del lector no pretende analizar con exhaustividad la noción de pobreza como una cuestión de desarrollo humano, sino como una cuestión de vulneración de derechos humanos, particularmente de la dignidad humana y el mínimo vital, y que, por lo tanto, debe abordarse desde la óptica jurídica y desde la construcción, por las instituciones encargadas de combatirla y abatirla, de un marco normativo, de políticas públicas idóneas y de gestión orientada y eficiente de los escasos recursos públicos disponibles. Para enfrentar la pobreza se requiere de la transformación de las instituciones y políticas públicas que se diseñen y pongan en operación, siendo el Derecho, particularmente el marco constitucional, en su creación, aplicación e interpretación, un ámbito propicio para impulsar el cambio social necesario. Se puede afirmar que el marco constitucional es determinante en la lucha contra la pobreza, y ello es así, por la fuerza que en ese marco han tomado los derechos económicos, sociales y culturales a partir de la protección de la dignidad humana y el mínimo vital

Al respecto puede verse Pogge, Thomas. “La pobreza en el mundo y los derechos humanos”. Barcelona, España, Ediciones Paidós Ibérica, S.A., 2005. pp. 145 a 147. 5 Sobre esto puede verse el “Discurso de Investidura como Doctor “Honoris Causa” por la Universidad de Valencia”, pronunciado el 7 de marzo de 2013 por el Dr. Santiago Muñoz Machado visible en la página electrónica de dicha institución. 4

Jorge Manuel Aguirre Hernández

en los derechos fundamentales de los individuos y de su ya indiscutible justiciabilidad. A esa transformación aportan innumerables ideas otros sistemas jurídicos distintos al nuestro y, a pesar de sus importantes aportes, debo advertir que la legislación y la interpretación en el país, deben estar acorde a nuestro propio contexto y no se pueden extrapolar las instituciones jurídicas de un lugar a otro de manera simple porque puede inducir a graves errores, entonces, dichas referencias, sólo son datos a tener en cuenta y no respuestas absolutas a los problemas planteados. Entre los temas que abarca la problemática de la pobreza desde la perspectiva jurídica se encuadran los derechos a la no discriminación, a garantizar la libertad, a la búsqueda de la igualdad y al desarrollo de la solidaridad y de la universalidad de las políticas públicas para erradicar la pobreza extrema y abatir otros índices de pobreza. Así, surgen cuestionamientos con respecto a las fórmulas jurídicas de las que puedan resultar acciones concretas en el combate a la pobreza en el marco de los derechos económicos, sociales y culturales. Estamos en presencia de un problema, la pobreza, que atañe a los derechos sociales de manera particular dado el carácter prestacional de los mismos, y en consecuencia, de las obligaciones que involucran al Estado en su carácter de responsable principal de impulsar, organizar y brindar la mayoría de los servicios públicos, es decir, como prestador social o como Estado Prestacional. Frente al reto que supone el abatimiento de la pobreza, siempre se argumenta la insuficiencia de recursos públicos para enfrentarla (la llamada reserva de lo posible), pero no podemos supeditar la eficacia de esos derechos sociales, económicos y culturales a satisfacerlos en función de los recursos disponibles, es necesario recordar que el modelo de Estado Constitucional, Social y Democrático de Derecho que hemos decidido adoptar obliga jurídicamente a los poderes públicos a actuar asegurando las necesidades básicas de los individuos. Así lo ha venido reiterando la interpretación constitucional más reciente en sus propuestas para alcanzar la eficacia jurídica y la justiciabilidad en esos derechos, ya que ha reconocido en los derechos sociales su importancia para la más justa distribución de la riqueza y para el establecimiento de condiciones

El combate a la probreza

mínimas que aseguren a los ciudadanos oportunidades vitales y condiciones adecuadas para desarrollar una vida digna. Es precisamente la idea de una concepción del Derecho como instrumento para crear relaciones más justas en la comunidad, la que permite a los operadores jurídicos encontrar en la pobreza una manifestación social que se encuentra irremediablemente unida a la reflexión jurídica, si es que se comprenden, en toda su extensión, los derechos a la dignidad humana, al mínimo vital y a la calidad de vida digna, y, en consecuencia, las obligaciones o deberes que en razón de ellos se desprenden. Por otra parte, esta reflexión también trata del Estado de Bienestar Social, sobre el cual ya sabemos que muchos críticos liberales lo asumen como perjudicial para el desarrollo económico por los altos costos, los pocos incentivos al trabajo y la reducción a la competitividad o a la productividad que puede llegar a generar. El paso evolutivo del Estado Liberal, al Estado Democrático y de éste al Estado Social hasta llegar al Estado de Bienestar, se presenta como una consecuencia histórica de gran raigambre jurídica en el desarrollo político de la comunidad en el mundo capitalista. No es una invención caprichosa ni utopía irrealizable. Recordemos que según la International Encyclopedia of the Social Sciences, el Estado de Bienestar es un conjunto de programas gubernamentales dedicados a asegurar el bienestar de los ciudadanos ante las contingencias de la vida en la sociedad moderna, individualizada e industrializada. En su expresión anglófona el welfare state significa un país en el cual el bienestar de los miembros de la comunidad se garantiza por medio de servicios sociales organizados por el Estado. Mi idea es que, por difícil que pueda imaginarse, a partir de la definición de condiciones mínimas de existencia para alcanzar una vida digna el paradigma de los programas y acciones sociales puede ser plenamente identificado y llevarse a cabo haciendo efectivos los derechos económicos, sociales y culturales. La reflexión se da en un momento oportuno ya que estamos inmersos en el proceso para poder cumplir los objetivos que se plantea la Organización de las Naciones Unidas (en adelante ONU) en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. En dicha Agenda se hace un llamado a poner fin a todas las formas de pobreza, tema sobre el cual en la Comi-

Jorge Manuel Aguirre Hernández

sión Económica para América Latina y el Caribe (en adelante CEPAL), se ha señalado que representa un nivel crítico de privación y que pone en entredicho la sobrevivencia, la dignidad y el goce efectivo de derechos de las personas que se encuentran en esa situación. En la Agenda 2030, la reducción de la pobreza se vincula a la protección social, a la garantía del derecho a servicios básicos, a la mitigación de riesgos asociados a eventos catastróficos y climáticos extremos, y a la posibilidad de acceso al empleo y al trabajo decente, y se pone un énfasis explícito en las personas que están en situaciones de discriminación, carencia, privación de derechos o vulnerabilidad, como es el caso de los niños y las niñas, las mujeres, las personas de mayor edad, las personas con discapacidad, los pueblos indígenas y las poblaciones afrodescendientes. El tema también es pertinente ya que en México nos encontramos en los albores de una nueva administración gubernamental. El inicio del período sexenal del Presidente López Obrador, se presenta como una oportunidad para replantearnos cómo combatir la pobreza hasta alcanzar eliminar la pobreza extrema y abatir sensiblemente otros índices de pobreza, con un enfoque efectivo en derechos humanos. Esa es, en mi opinión, la tarea prioritaria de este gobierno si el propósito de poner “primero a los pobres” realmente pretende concretarse6. Para adentrarnos en el análisis del combate a la pobreza en el marco de los derechos que contempla el Sistema Jurídico mexicano y las políticas programáticas y presupuestales que supone la acción del Estado, mencionaré en primer término algunas de las ideas que han servido para ir construyendo una noción general de pobreza y sobre la importancia de los derechos económicos, sociales y culturales en el combate a la misma; posteriormente haré un repaso de los principales vínculos entre derechos humanos y pobreza, específicamente por lo que se refiere a los derechos a la dignidad humana y al mínimo vital; en el apartado siguiente me detendré a plantear algunas ideas sobre el desarrollo del constitucionalismo social y su impacto en el combate a la pobreza y una posible reconversión hacia un auténtico Estado de Bienestar; y, por La expresión fue utilizada por el Presidente López Obrador en el discurso pronunciado en su toma de posesión el 1 de diciembre de 2018. 6

El combate a la probreza

último, revisaré la formulación de políticas públicas sobre el tema y los límites u obstáculos que ese combate enfrenta en consecuencia de la aplicación de los escasos recursos públicos y las limitaciones presupuestales de las instituciones públicas. Diversos autores han venido realizando estudios de cómo la pobreza afecta a nuestras comunidades, debilita la política y la economía, socava la democracia y divide a la sociedad. Por ello, y por los mandatos constitucionales a los que aludiremos, la pobreza y la desigualdad se constituyen en una materia de estudio obligado para los operadores jurídicos comprometidos con la búsqueda de la verdad y la justicia. Sin duda, la pobreza es un tema que obliga a los operadores jurídicos a ocuparse de la misma, este trabajo intenta formular una invitación a hacer lo pertinente para que desde lo jurídico puedan plantearse opciones para el abatimiento del flagelo, no es un conjunto de respuestas, por el contrario, pretendo plantear dudas e inquietudes que hagan factible involucrarnos y tomar conciencia de que sin un aporte jurídico serio la pobreza no podrá ser vencida. Debo agradecer el apoyo recibido de la Facultad de Derecho de la Universidad Panamericana, Campus Aguascalientes, particularmente de su Director el Dr. Manuel Magaña y del Mtro. Alejandro Salcedo Secretario de Investigación, para hacer posible la elaboración de éste trabajo; Así como también a los Doctores Jesús Ballesteros y Vicente Bellver del Departamento de Filosofía del Derecho y Política de la Facultad de Derecho de la Universidad de Valencia, institución que me permitió, durante una estancia de investigación en el primer semestre de 2019, apoyarme en sus instalaciones, bases de datos, acervo bibliográfico y documental para dar adecuada forma a las ideas que aquí se exponen y que son de mi única responsabilidad. Igualmente agradezco a mi esposa Martha, a mis hijos Santiago y Cristina, Alonso y Lorena y Marisol, por su cariño, apoyo y aliento constante para continuar investigando sobre un tema que considero de especial trascendencia en nuestro México.