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RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR ACTOS LEGISLATIVOS
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR ACTOS LEGISLATIVOS
Miguel Ángel Veloz Romo
tirant lo blanch Ciudad de México, 2021
Copyright ® 2021
Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor.
En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.
EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO ISBN: 978-84-1355-964-3 Rio Tiber 66, Piso 4 Colonia Cuauhtémoc Delegación Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es
ISBN: 978-84-1378-407-6
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ÍNDICE
Introducción
15
Capítulo I. Fundamentos teóricos de la responsabilidad patrimonial del Estado 1.1. Evolución jurídica de la responsabilidad del Estado: De la irresponsabilidad a su reconocimiento en el Estado constitucional
19
1.1.1. Irresponsabilidad estatal. La imposibilidad de cometer errores
21
1.1.2. Responsabilidad indirecta del Estado. La culpa de los funcionarios
25
1.1.3. Responsabilidad del Estado. Su sujeción a las normas 31 1.2. La fundamentación doctrinal de la responsabilidad patrimonial del Estado
33
1.2.1. Teoría de la representación. El funcionario como representante
34
1.2.2. Teoría organicista. Los funcionarios como órganos del Estado
36
1.2.3. Teoría de la igualdad o proporcionalidad de las cargas. El resarcimiento de un daño excepcional
38
1.2.4. Teoría de la responsabilidad por riesgo. La causalidad entre el daño y el actuar del Estado
40
1.2.5. Teoría de la equidad y enriquecimiento ilegítimo. La desigualdad a través de un sacrificio especial
42
1.2.6. Teoría del bien común. La imposibilidad de no resarcir un daño causado por la actividad del Estado
44
1.2.7. Teoría de la solidaridad humana. La necesidad de resarcir el daño causado en busca del beneficio social 46 1.2.8. Teoría del Estado de derecho. La necesidad de resarcir el daño para proteger el Derecho
47
1.2.9. Teoría de la garantía legal. La necesidad de regulación del derecho a una indemnización
47
1.2.10. La inexistencia de un criterio común para justificar la responsabilidad patrimonial del Estado
48
1.3. La responsabilidad patrimonial en México. Una garantía de protección limitada contra los daños causados por el actuar del Estado
50
1.3.1. Antecedentes normativos. El predominio de indemnizaciones derivadas de los movimientos armados y el posterior reconocimiento de la responsabilidad del Estado en el ámbito civil
51
1.3.2. Garantía de Responsabilidad Patrimonial del Estado. La exclusión de los actos legislativos y judiciales, y la necesidad de una actuación ilícita
57
1.3.3. Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado. Requisitos procedimentales para la indemnización por una actuación administrativa irregular
67
1.3.4. Bases y límites de la responsabilidad patrimonial en México. El derecho a una indemnización limitado 72 1.4. El Estado de derecho como base de la responsabilidad del Estado. La integración de los derechos humanos a través del control de convencionalidad
77
1.4.1. La responsabilidad del Estado en la Convención Americana sobre Derechos Humanos. El pago de una indemnización por violación a derechos humanos 84 1.4.2. La reparación integral del daño como derecho fundamental
89
Capítulo II. La responsabilidad patrimonial del Estado por actos legislativos. Un análisis en el derecho comparado 2.1. Transición del Estado liberal al Estado constitucional: La sujeción del legislador a la Constitución
95
2.1.1. La defensa de la Constitución a través de los tribunales en México
101
2.2. El acto legislativo y la responsabilidad legislativa
106
2.3. Evolución de la responsabilidad por actos legislativos
111
2.4. Supuestos en que procede la responsabilidad por actos legislativos en el derecho comparado
114
2.4.1. Responsabilidad por leyes inconstitucionales
115
2.4.2. Responsabilidad por leyes constitucionales
117
2.4.3. Responsabilidad por violación a normas de carácter internacional
120
2.4.4. Responsabilidad por omisión legislativa
121
2.5. La responsabilidad patrimonial del Estado por actos legislativos en el derecho comparado
123
2.5.1. La responsabilidad del Estado legislador en España
124
2.5.1.1. Surgimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado en el derecho español
124
2.5.1.2. Características de la responsabilidad patrimonial del Estado en el derecho español
128
2.5.1.3. Surgimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador en el derecho español
130
2.5.2. La responsabilidad del Estado legislador en Colombia 137 2.5.2.1. Surgimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado en el derecho colombiano
137
2.5.2.2. Características de la responsabilidad patrimonial del Estado en el derecho colombiano
141
2.5.2.3. Surgimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador en el derecho colombiano
145
2.5.3. La responsabilidad del Estado legislador en Argentina 152 2.5.3.1. Surgimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado en el derecho argentino
152
2.5.3.2. Características de la responsabilidad patrimonial del Estado en el derecho argentino
155
2.5.3.3. Surgimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador en el derecho argentino
161
2.5.4. La responsabilidad del Estado legislador en Chile
164
2.5.4.1. Surgimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado en el derecho chileno
164
2.5.4.2. Características de la responsabilidad patrimonial del Estado en el derecho chileno
169
2.5.4.3. Surgimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador en el derecho chileno
172
2.5.5. Diversidad de supuestos de responsabilidad legislativa 176
Capítulo III. La responsabilidad patrimonial. Del Estado por actos legislativos en México 3.1. La no inclusión de los actos legislativos como supuesto de responsabilidad patrimonial en el sistema jurídico mexicano
181
3.1.1. La ratio legis de la responsabilidad patrimonial del Estado sólo en actos materialmente administrativos 181 3.1.1.1. Propuesta del Partido Revolucionario Institucional (PRI)
185
3.1.1.2. Propuesta del Partido Acción Nacional (PAN)
187
3.1.1.3.
Reforma constitucional responsabilidad del Estado
en
materia
3.1.2. Los criterios establecidos por los tribunales mexicanos en materia de responsabilidad patrimonial del Estado por actos legislativos
de 190
195
3.1.3. El juicio de amparo como mecanismo de protección contra actos legislativos 3.2. La responsabilidad patrimonial por actos legislativos en México con base en el control de convencionalidad
203 207
3.2.1. La protección de los derechos humanos a través de la responsabilidad patrimonial del Estado
210
3.2.2. La Convención Americana sobre Derechos Humanos y la obligación de los Estados firmantes de proteger los derechos humanos
218
3.3. Controles constitucionales que en México han generado resarcimiento de daños por actividad o inactividad legislativa
223
3.3.1. Declaración de inconstitucionalidad de una norma
225
3.3.2. Violación a normas de carácter internacional
229
3.3.2.1. Caso Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos
232
3.3.2.2. Caso Rosendo Radilla Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos
234
3.3.2.3. Resarcimiento de daños causados por la no adecuación del orden interno a fin de proteger de derechos humanos
238
3.3.3. Omisión legislativa 3.3.3.1. Naturaleza de la omisión legislativa
240 242
3.3.3.2. La omisión legislativa en las entidades federativas 248 3.3.3.2.1. Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave
248
3.3.3.2.2. Estado de Tlaxcala
250
3.3.3.2.3. Estado de Chiapas
251
3.3.3.2.4. Estado de Quintana Roo
253
3.3.3.2.5. Estado de Nayarit
255
3.3.3.2.6. Estado de Coahuila de Zaragoza
256
3.3.3.2.7. Limitación de la omisión legislativa en las entidades federativas
257
3.3.3.3. La omisión legislativa en el ámbito federal
258
3.4. Perspectiva de desarrollo de la responsabilidad patrimonial por actos legislativos en México 3.4.1. Presupuestos para una responsabilidad legislativa en México
265 266
3.4.1.1. Cuestión presupuestal. No limitación del importe de la indemnización
267
3.4.1.2. Responsabilidad por actos legislativos y no responsabilidad del órgano legislativo
272
3.4.1.3. Determinación de los casos en que procede la responsabilidad por actos legislativos
275
3.4.1.3.1. Norma declarada inconstitucional
275
3.4.1.3.2. Norma que viole derechos consagrados en instrumentos internacionales
277
3.4.1.3.3. No creación de una norma, violando un deber de emisión
280
3.4.1.3.4. Norma constitucional que viole la igualdad de las cargas públicas
282
3.4.1.4.
Órgano especializado en responsabilidad patrimonial
materia
de
3.4.1.5. Necesidad de un procedimiento que garantice el derecho de acceso efectivo a la justicia 3.4.2. Elementos de la acción de responsabilidad legislativa en México
284 286 289
3.4.2.1. Declaración previa de la existencia de una norma inconstitucional, de una norma violatoria del derecho internacional, una omisión legislativa o una norma constitucional que viole la igualdad de las cargas públicas
290
3.4.2.2. Existencia de un daño vinculado a la actividad legislativa
291
3.4.2.3. No existencia de excluyentes de responsabilidad en el actuar del Estado
294
Conclusiones
299
Referencias
305
INTRODUCCIÓN El tema de la responsabilidad estatal se concibe como una característica propia de los Estados Constitucionales de Derecho, en donde ya no basta sólo el hecho de que la actuación de sus órganos se encuentre sometida a los principios que rigen al Estado, sino que se hace necesario que en caso de violación a estos principios si se causa un daño, exista el deber de resarcirlo. Para el ejercicio de la función pública los Estados han adoptado la estructura que consideran más adecuada con base en su realidad social, siendo vigente en lo esencial el principio de división de poderes planteado por Montesquieu, puesto que las estructuras estatales ya no parten sólo de tres poderes, sino que han creado un gran número de organismos autónomos, lo que genera que exista una distribución de facultades entre los diversos órganos a efecto de hacer más efectivo y eficiente el funcionamiento del Estado. En el caso concreto de México, se contempla a la división de poderes como un principio fundamental del orden constitucional, mismo que fue considerado al momento de crear la figura de la responsabilidad patrimonial que se contiene en el artículo 109 constitucional, pues en él se regula la que fue denominada garantía de integridad patrimonial de los particulares, la cual permite a éstos obtener el resarcimiento de los daños causados por las actuaciones administrativas de 15
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Responsabilidad patrimonial del Estado por actos legislativos.
cualquiera de los órganos del Estado, siempre que éstas no tengan un justificación jurídica, actuación a la que se le ha dado el carácter de irregular. Sin embargo, la responsabilidad del Estado no puede encontrarse limitada a la estructura que adopta éste para su mejor funcionamiento, pues el Estado es uno solo y su estructura se da únicamente con base en sus necesidades particulares; incluso, los tribunales internacionales han establecido criterios a favor de reconocerlo como sujeto pasivo de responsabilidad en todos sus ámbitos, independientemente del órgano que se encargue de realizar determinada actividad. La manera en que se regula la responsabilidad patrimonial en México genera un mecanismo limitado de resarcimiento de daños, que sólo contempla la afectación al patrimonio por actos de carácter administrativo de cualquiera de los tres poderes, excluyendo los actos legislativos que pueden llegar a ser realizados por cualquiera de los órganos estatales con base en sus atribuciones. Este libro, La responsabilidad patrimonial del Estado, se encuentra estructurado por tres capítulos que llevan al lector al análisis de la responsabilidad patrimonial del Estado y su delimitación en el caso de actos legislativos y a la consideración de la necesidad de reconocimiento de la responsabilidad para este supuesto, estableciendo las bases para una responsabilidad patrimonial por actos legislativos en México.
Miguel Ángel Veloz Romo
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El primer capítulo parte del estudio de la figura de la responsabilidad patrimonial del Estado a través del análisis de las etapas jurídicas que se dieron en cuanto a su concepción como un posible sujeto de responsabilidad, desde su negativa hasta la aceptación de su responsabilidad, mediante la revisión de las diversas teorías que han tratado de justificar a lo largo del tiempo esta responsabilidad estatal; toda vez que el interés del libro radica en la carencia de mecanismos que permitan el resarcimiento de daños por actos legislativos en México, se contemplan los antecedentes normativos que en la materia se dieron hasta la inclusión de la figura en la Constitución, así como las bases y límites que derivan de su regulación en la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado. En el segundo capítulo, mediante el análisis de la regulación que existe en el Derecho comparado, se determinan cuáles son los supuestos que se han contemplado para generar una responsabilidad por actos legislativos, partiendo del examen de la regulación y criterios de los tribunales existentes en España, Colombia, Argentina y Chile, y así establecer cómo surgió la responsabilidad por actos legislativos en cada uno de esos países, y cuáles son las características necesarias para que se tenga por acreditada la figura. Finalmente, en el tercer capítulo se analiza la responsabilidad patrimonial por actos legislativos en México, partiendo del estudio de la reforma constitucional que incluyó la figura de la responsabilidad patrimonial y las causas que llevaron a considerarla sólo en casos de actos materialmente
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Responsabilidad patrimonial del Estado por actos legislativos.
administrativos, la forma en que podría obtenerse un resarcimiento de daños causados por esta actividad a través del control de convencionalidad y de constitucionalidad, estableciendo las bases de las que debe partir un desarrollo de la figura en el sistema jurídico mexicano. Este libro es producto del trabajo de investigación realizado en el Doctorado Interinstitucional en Derecho, de la Región Centro-Occidente de la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES), dentro de la línea de investigación de Administración de Justicia, para obtener el grado con la tesis titulada La responsabilidad patrimonial del Estado por la actividad legislativa, y el cual fue avalado por el Comité tutorial correspondiente. Para la realización de esta obra se contó con recursos públicos del Programa de Fortalecimiento de la Calidad Educativa (PFCE), y no hubiese sido posible sin el apoyo de mi alma mater la Universidad Autónoma de Aguascalientes, de la que recibí todo el apoyo durante el proceso de investigación. Agradezco de manera especial al doctor José Luis Eloy Morales Brand, jefe del Departamento de Derecho, a la maestra María Zapopan Tejeda Caldera, decana del Centro de Ciencias Sociales y Humanidades, por su interés para que esta obra pudiera llevarse a cabo, así como al Departamento editorial encabezado por la maestra Martha Esparza Ramírez, quien realizó un arduo trabajo de revisión del contenido para que contara con la calidad con la que hoy se presenta.
Capítulo I. FUNDAMENTOS TEÓRICOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO 1.1. Evolución jurídica de la responsabilidad del Estado: De la irresponsabilidad a su reconocimiento en el Estado constitucional Hablar de una responsabilidad del Estado es un tema que todavía en la actualidad genera conflicto para su aceptación, pues existen posturas diversas entre los estudios del derecho, desde las que establecen una responsabilidad total en cualquiera de sus actividades (administrativa, legislativa y jurisdiccional), hasta las que se rehúsan a aceptar la posibilidad de una demanda en contra del Estado derivada de su actuar como autoridad en relaciones de supra subordinación, estableciendo que sólo se puede ser responsable cuando el Estado actúa como cualquier particular sin su potestad soberana. Por ello, esta figura jurídica se encuentra en una constante evolución, misma que en la mayoría de los casos se ha generado a través de las resoluciones jurisdiccionales, ya que son éstas las que le van dando contenido y adecuándola a la realidad social, estableciendo así los casos, condiciones 19
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Responsabilidad patrimonial del Estado por actos legislativos.
y excepciones aplicables, en aras de un reconocimiento del derecho a una indemnización por daños causados por la autoridad. El dilema que se generó desde un inicio fue establecer hasta qué punto el Estado podía ser considerado como un sujeto de derechos y obligaciones, es decir, una persona; diversas fueron las posturas establecidas por estudiosos del derecho administrativo, pero todas reconocieron una personalidad del Estado que le genera el deber de cumplir con sus obligaciones, entre ellas, el resarcimiento de los daños que se causen con su actuar indebido. Sin embargo, la problemática actual se centra en establecer si el Estado como tal responde de su actuar en todos los ámbitos, legislativo, ejecutivo y judicial, o si por la naturaleza de las actividades realizadas y la forma, estructura y procedimiento de elección de los funcionarios encargados del ejercerlas, sólo puede darse en alguno de ellos. Como figura jurídica, la responsabilidad del Estado podría dividirse en tres etapas : la primera etapa terminaría hasta la mitad del siglo XIX, la cual se caracteriza por la existencia de una irresponsabilidad total por parte del Estado basada en la postura de la soberanía estatal por la 1
1
Jiménez, William Guillermo, “Origen y evolución de las Teorías sobre la Responsabilidad Estatal”, en Diálogos de saberes, Investigaciones en Derecho y Ciencias Sociales, Colombia, número 38, enero-junio de 2013, pp. 63-78. Recuperado de: https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/4696257.pdf [Consulta: 3 de marzo de 2016].