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DERECHO INTERNACIONAL Y GESTIÓN DE CATÁSTROFES: GRANDES AVANCES Y RETOS PENDIENTES

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

DERECHO INTERNACIONAL Y GESTIÓN DE CATÁSTROFES: GRANDES AVANCES Y RETOS PENDIENTES

ANDRÉS BAUTISTA-HERNÁEZ Prólogo de María Isabel Torres Cazorla

tirant lo blanch España, 2021

Copyright ® 2021 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

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A mis Padres

Índice

PRÓLOGO DE MARÍA ISABEL TORRES CAZORLA........................... 15 ABREVIATURAS..................................................................................... 19 INTRODUCCIÓN: SOBRE LA IMPORTANCIA DE LOS FENÓMENOS CATASTRÓFICOS Y LA NECESIDAD DE SU ESTUDIO POR EL DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO................................................................................................. 23

CAPÍTULO I. LAS CATÁSTROFES EN DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO: NOCIÓN, ELEMENTOS Y TIPOLOGÍA 1. LA DEFINICIÓN DE «CATÁSTROFE»..................................................... 41 1.1. La problemática para alcanzar un concepto.................................. 41 1.2. Definiciones existentes ................................................................. 48 2. ELEMENTOS INTEGRADORES DEL CONCEPTO «CATÁSTROFE» A LA LUZ DE LA PRÁCTICA............................................................. 65 2.1. El elemento causal: la amenaza .................................................... 68 2.2. Las consecuencias ........................................................................ 72 A. Abstractas: la perturbación del funcionamiento normal de la sociedad........................................................................ 72 B. Concretas: los daños............................................................. 74 2.3. La gravedad.................................................................................. 80 2.4. La actuación de emergencia.......................................................... 85 A. Adopción de medidas excepcionales...................................... 86 B. Declaración de la catástrofe.................................................. 86 C. Insuficiencia de los medios de respuesta................................ 88 D. Solicitud de asistencia exterior.............................................. 89

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3. TIPOLOGÍA DE CATÁSTROFES............................................................... 90 4. CONCEPTO DE CATÁSTROFE DE APLICACIÓN JURÍDICO-INTERNACIONAL ........................................................................................ 95

CAPÍTULO II. LA FASE DE PREVENCIÓN 1. CONCEPTO Y CONTENIDO................................................................... 97 1.1. Definición de «prevención» y «mitigación»................................... 97 1.2. Contenido de la prevención........................................................... 98 2. DESARROLLO NORMATIVO ............................................................... 101 2.1. El papel de Naciones Unidas en la reducción del riesgo de catástrofe................................................................................... 102 2.2. Práctica convencional ................................................................. 106 A. Ámbito Universal................................................................ 106 1) Protección medioambiental............................................. 107 2) Accidentes industriales y nucleares.................................. 112 3) Tratamiento específico en materia de catástrofes............. 114 B. Ámbito regional ................................................................. 116 C. Relaciones bilaterales.......................................................... 124 2.3. Normas y principios aplicables a la prevención de catástrofes..... 130 A. Principio de cooperación..................................................... 130 B. Principio de prevención ...................................................... 133 C. Principio de reducción del riesgo de catástrofe.................... 134 D. Principio de precaución....................................................... 136 3. MARCO INSTITUCIONAL..................................................................... 138

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3.1. La Oficina de Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastre ............................................................................... 138 3.2. La Organización Internacional de Protección Civil..................... 140 3.3. Sistemas de alerta temprana y geo-observación........................... 141 3.4. La prevención en la esfera europea: el Mecanismo de Protección Civil de la Unión................................................................ 147

CAPÍTULO III. LA FASE DE PREPARACIÓN 1. CONCEPTO Y CONTENIDO................................................................. 149 2. NORMAS Y PRINCIPIOS APLICABLES................................................. 151 2.1. Medidas sobre notificación urgente............................................. 152 2.2. Creación y/o fortalecimiento de capacidades de respuesta........... 159 2.3. Otras medidas: creación de planes de emergencia....................... 165 3. ASPECTOS INSTITUCIONALES DE LA PREPARACIÓN ..................... 169 3.1. Estructuras en el marco de convenios multilaterales.................... 169 A. Organismo Internacional de la Energía Atómica................. 169 B. Organización Marítima Internacional................................. 170 C. Organización Internacional de Protección Civil................... 171 D. Otros organismos permanentes........................................... 171 3.2. Estructuras en el seno de la Unión Europea................................. 172 A. El Centro de Coordinación de Respuesta a Emergencias..... 172 B. Centro Europeo de Prevención de Enfermedades................. 173

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CAPÍTULO IV. LA FASE DE RESPUESTA 1. CONCEPTO Y CARACTERES................................................................ 175 2. REGLAS Y PRINCIPIOS APLICABLES A LA RESPUESTA..................... 177 2.1. La práctica convencional............................................................. 177 2.2. Reglamentación de la respuesta de urgencia................................ 182 A. Inicio de la asistencia ......................................................... 183 1) Declaración de la catástrofe............................................ 183 2) Solicitud de asistencia..................................................... 184 3) Ofrecimiento de asistencia.............................................. 187 B. La asistencia de urgencia..................................................... 191 1) Condiciones técnicas de la asistencia............................... 191 2) Condiciones cualitativas de la asistencia......................... 197 C. Terminación de la asistencia................................................ 201 2.3. Obligaciones en materia de solicitud, aceptación y ofrecimiento.204 A. Del pretendido «deber de asistencia» en caso de catástrofe.205 B. Deber del Estado afectado de garantizar la asistencia.......... 211 C. Deber de solicitar asistencia................................................ 212 D. Deber de aceptar asistencia exterior (internacional)............ 213 3. EL MARCO INSTITUCIONAL DE LAS OPERACIONES DE RESPUESTA A CATÁSTROFES...................................................................... 215 3.1. La coordinación general de la respuesta por parte de Naciones Unidas....................................................................................... 215 3.2. Organizaciones especializadas en materia de asistencia............... 217 3.3. Mecanismos regionales de respuesta a catástrofes....................... 221

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CAPÍTULO V. LA FASE DE RECONSTRUCCIÓN 1. CONCEPTO Y CONTENIDO................................................................. 225 2. NORMAS Y PRINCIPIOS RELATIVOS A LA RECONSTRUCCIÓN..... 228 2.1. El Principio de «Reconstruir mejor»........................................... 231 2.2. Responsabilidad en situaciones de catástrofe.............................. 233 A. La rendición de cuentas en situaciones de catástrofe («accountability»)............................................................... 235 B. Reclamaciones por daños y perjuicios durante la respuesta a catástrofes («liability»).......................................... 239 2.3. Colaboración internacional para el intercambio de experiencias.243 3. ARREGLOS INSTITUCIONALES........................................................... 244 3.1. El papel primordial de los Estados en la recuperación................. 244 3.2. Entidades internacionales de carácter financiero......................... 246 3.3. Organizaciones vinculadas específicamente con las catástrofes.... 248 A. Naciones Unidas y su familia.............................................. 249 B. Otras entidades o mecanismos............................................ 250

REFLEXIONES FINALES........................................................................ 253 BIBLIOGRAFÍA....................................................................................... 261 FUENTES DOCUMENTALES................................................................. 281 ANEXOS ................................................................................................. 329

PRÓLOGO DE MARÍA ISABEL TORRES CAZORLA El libro que el lector tiene entre sus manos no es fruto del azar, como en numerosas ocasiones sí que lo es el fenómeno de las catástrofes que el mismo aborda. Se trata de un trabajo que ahonda en un fenómeno escasamente estudiado por la doctrina internacionalista, o abordado solamente de forma parcial. Una muestra significativa de ello la conformó la labor desarrollada por la Comisión de Derecho Internacional de Naciones Unidas acerca de la “Protección de las personas en caso de desastre”, culminada en 2016. Se trata de un trabajo, elaborado con minuciosidad por Andrés Bautista Hernáez, al que dos instituciones han marcado con su impronta (el Centre de Droit International de l’Université Paris-Nanterre, de la mano del profesor Jean-Marc Thouvenin y el Área de Derecho Internacional Público de la Universidad de Málaga, por parte de quien escribe estas líneas). La cooperación conjunta de ambas Universidades, y la laboriosidad de su autor, permitió alcanzar un brillante final para su tesis en co-tutela internacional, algunas de cuyas ideas esenciales conforman los cimientos de esta monografía. En lo que respecta a la Universidad de Málaga, constituye una tradición dilatada en el tiempo que los futuros profesores del Área vinculen su actividad investigadora a la labor de “codificación y desarrollo progresivo” llevada a cabo por la Comisión de Derecho Internacional. Éste es sin duda un trabajo más de una larga senda, comenzada ya hace varias décadas por distintos profesores de esta área de conocimiento, adentrándose en la tarea que desde Ginebra se llevaba a cabo, con el objetivo de intentar hacer avanzar determinados sectores del Derecho Internacional. Y ello, tradicionalmente, gracias al impulso que en muchos de nosotros propició el que fue nuestro maestro, el profesor Alejando J. Rodríguez Carrión. Cierto es que el autor de esta monografía, Andrés Bautista, lamentablemente no pudo gozar de su magisterio, pero sí recogió el testigo de dicha idea: la preocupación de la CDI acerca de este tema se sitúa como telón de fondo de un estudio holístico. Ello se deja entrever en el cúmulo de fuentes consultadas, así como en el análisis de la práctica internacional en la materia. Han sido

Andrés Bautista-Hernáez

cientos los tratados internacionales estudiados –de los que ofrece una muestra significativa este libro- en los que, de algún modo, sale a relucir el que constituye el leif motiv en materia de catástrofes: la necesaria cooperación y coordinación entre la multiplicidad de actores implicados con el objetivo de resolver los gravísimos problemas que estas situaciones provocan. No ha sido un trabajo fácil de abordar, dada la complejidad de la temática, su dispersión, así como la ausencia de un tratamiento global por parte de la doctrina especializada, e inclusive la inexistencia de un concepto operativo del que partir. El autor de esta monografía ha resuelto con solvencia todos esos obstáculos, planteando ab initio una definición, que permite abordar las diversas fases que resultan relevantes para acercarnos a estos fenómenos (desde la prevención, que cobra mayor relieve cada día, pasando por las situaciones que acontecen durante y con posterioridad a la producción de un fenómeno de esta índole). Las nociones de prevención, preparación, respuesta y reconstrucción son mimbres esenciales que permiten verificar las aportaciones del Derecho Internacional (y de manera muy especial de las Organizaciones Internacionales) en este ámbito. Cada una de esas nociones se analizan en detalle en Capítulos separados que permiten verificar el “estado de la cuestión” y lo que queda por hacer en cada una de dichas fases. Destaca además una bibliografía muy completa, junto con una serie de fuentes documentales y Anexos que permiten comprender en toda su extensión la relevancia del tema, contrastada con la escasa atención que se ha prestado al mismo en tiempos pasados (a pesar de que hoy día las nociones de emergencia, protección civil, o pandemia se han vuelto términos enormemente cotidianos). Tal vez sea bueno contextualizar este libro, para comprender su gestación, resaltando diversos aspectos que han coadyuvado a que el mismo haya llegado a un buen fin, a pesar de su dificultad –al menos inicial–; uno de dichos elementos ha sido el complemento “internacional” del que el mismo ha estado dotado: desde la realización de estancias de investigación durante casi un año en el CEDIN de l’Université Paris-Nanterre, pasando por un período de prácticas en la UNESCO que fue enormemente fructífero, hasta la participación de su autor en diversas ocasiones en el contexto de la European Society of International Law/Société Européenne de Droit International (presentando temas relacionados directa o indirectamente con la cuestión de las

Prólogo de María Isabel Torres Cazorla

catástrofes). Muchas de estas reflexiones salen a relucir, sin duda alguna, en estas páginas, tras haber sido objeto de discusión en estos foros internacionales de referencia. Junto a ello, no han caído en el olvido los sabios consejos de las profesoras Stefania Negri, de la Universidad de Salerno –Italia–, Laura Victoria García Matamoros de la Universidad del Rosario en Bogotá –Colombia–, Anna Badia Martí de la Universidad de Barcelona y los profesores Pierre Bodeau-Livinec de l’Université Paris-Nanterre –Francia– y Carlos Fernández Liesa, de la Universidad Carlos III de Madrid. Al igual que los comentarios, sugerencias y críticas que sus codirectores (el profesor Jean-Marc Thouvenin, actual Secretario General de la Academia de Derecho Internacional de La Haya, y yo misma) tuvimos ocasión de poner de relieve en lo que conformó la base primigenia –y mucho más amplia– de esta investigación. Me gustaría destacar una característica fundamental del trabajo que el Dr. Andrés Bautista ha realizado: no se trata de una investigación al uso, y mucho me temo que seguramente, viendo los vientos que actualmente corren en la Universidad, tendremos muy pocas ocasiones de leer un estudio como éste, en el sentido que paso a explicar. Las investigaciones doctorales en la actualidad corren el riesgo de transformarse, más que en un trabajo sosegado que permita adentrarse en el estudio pormenorizado de un tema relacionado con la disciplina objeto de estudio, en una carrera de obstáculos y burocracia que, en tiempo récord, exige a los doctorandos concluir trabajos para los que sería necesario bastante más tiempo de reflexión. Creo poder afirmar con orgullo, y confío en que el lector tendrá la ocasión de corroborarlo, que este libro se aparta de esta tendencia perversa, abordando de manera completa un tema poco estudiado, en un intento de contribuir a que el Derecho Internacional se enriquezca y progrese. E intente, gracias a la cooperación, palabra fundamental en este campo, ofrecer soluciones a los grandes retos de nuestro tiempo. El interés del tema está fuera de toda duda (y la situación pandémica no ha hecho más que corroborarlo). Vivimos inmersos en un escenario distópico que se eterniza. Por ello, esta monografía constituye una lectura obligada para quienes quieran adentrarse en las respuestas –y los múltiples interrogantes que aún quedan por resolver- en el ámbito de las catástrofes, desde la perspectiva jurídica en general, y

Andrés Bautista-Hernáez

del Derecho Internacional Público en particular. Todo un reto al que la humanidad se enfrenta de manera aún más clara, si cabe, en la actualidad. María Isabel torres Cazorla Profesora Titular de Derecho Internacional Público Universidad de Málaga

ABREVIATURAS ADRC AGNU Anuario CDI ASEAN CAPRADE

Asian Disaster Reduction Center Asamblea General de las Naciones Unidas Anuario de la Comisión de Derecho Internacional Association of Southeast Asian Nations Comité Andino para la Prevención y Atención de Desastres CARICOM The Caribbean Community CDI Comisión de Derecho Internacional de NNUU CEPREDENAC Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central CICR Comité Internacional de la Cruz Roja (en inglés: ICRC) CIJ Recueil Recueil des Arrêts, Avis consultatifs et ordonnances de la Cour Internationale de Justice CRED Centre for Research on the Epidemiology of Disasters DIC Derecho Internacional relativo a la gestión de Catástrofes DIH Derecho Internacional Humanitario DRR; RRC Reducción del Riesgo de Catástrofe (del inglés: Disaster Risk Reduction) DO Diario Oficial ECHO Oficina de Protección Civil y Ayuda Humanitaria de la Comisión Europea EIRD Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres FICR Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja GFDRR Global Facility for Disaster Reduction and Recovery

20 IASC IDI IDRL ILM INES INSARAG IPCC LNTS MAEC MPCU N.p. NNUU; ONU OACI OCHA OIEWG

OIEA PA Recueil SANU REPC TIAS

Andrés Bautista-Hernáez

Inter-Agency Standing Committee (Comité Permanente entre Organismos) Institut de Droit international International Disaster Response Law International Legal Materials International Nuclear Event Scale (Escala Internacional de Eventos Nucleares) International Search and Rescue Advisory Group Panel Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático League of Nations Treaty Series Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación de España Mecanismo de Protección Civil de la Unión Europea No paginado Organización de las Naciones Unidas Organización de Aviación Civil Internacional Oficina de NNUU para la Coordinación en Asuntos Humanitarios Grupo de trabajo intergubernamental de expertos de composición abierta sobre los indicadores y la terminología relacionados con la reducción del riesgo de desastres (en inglés: Open-ended Intergovernmental Expert Working Group on Indicators and Terminology Relating to Disaster Risk Reduction) Organismo Internacional de Energía Atómica Proyecto de Artículo Recueil des Sentences Arbitrales des Nations Unies Reserva Europea de Protección Civil Treaties and other International Acts Series (de EEUU)