Issuu

manuales

3ª EDICIÓN

INSTITUCIONES Y DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA

Antonio López Castillo (Director)

Libros de texto para todas las especialidades de Derecho, Criminología, Economía y Sociología. Una colección clásica en la literatura universitaria española. Todos los títulos de la colección manuales los encontrará en la página web de Tirant lo Blanch, www.tirant.es

Volumen II Derecho de la Unión Europea

Antonio López Castillo DIRECTOR

3ª EDICIÓN

INSTITUCIONES Y DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA

978-84-1355-926-1

Volumen II. Derecho de la Unión Europea

AUTORES:

Xabier Arzoz Santisteban Francisco Javier Donaire Villa Mariano García Pechuán Alberto López Basaguren Antonio López Castillo Agustín José Menéndez Menéndez Ignacio Molina Álvarez de Cienfuegos

manuales

INSTITUCIONES Y DERECHO DE LA UNIร N EUROPEA Volumen II Derecho de la Uniรณn Europea

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Héctor Olasolo Alonso

Owen Fiss

Luciano Parejo Alfonso

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda) Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

INSTITUCIONES Y DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA Volumen II Derecho de la Unión Europea 3ª edición Director

ANTONIO LÓPEZ CASTILLO Autores

tirant lo blanch Valencia, 2020

Copyright ® 2020 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email: tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1355-927-8 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicasde-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Francisco Rubio Llorente In memoriam

Índice Nota introductoria.............................................................................................. 19 Antonio López Castillo

Prólogo a la primera edición............................................................................... 21 Pedro Cruz Villalón

Nota introductoria a la segunda edición.............................................................. 25 Antonio López Castillo

Nota introductoria a la tercera edición................................................................ 27 Antonio López Castillo

Tema 1

EL DERECHO PRIMARIO DE LA UE. LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN LA UE Alberto López Basaguren

I. EL DERECHO PRIMARIO..................................................................... 31 1. Los Tratados constitutivos o la “Constitución” de la UE..................... 31 2. Los principios constitucionales del Derecho de la UE.......................... 38 2.1. Principio de autonomía del Derecho de la UE.............................. 40 2.2. Principio de primacía del Derecho de la UE................................. 41 2.3. Principio de aplicación directa del Derecho de la UE................... 44 3. Ámbito de aplicación material, territorial y temporal de los Tratados. 46 3.1. Ámbito material de aplicación..................................................... 46 3.2. Ámbito territorial de aplicación................................................... 47 3.3. Ámbito temporal de aplicación y derecho a la retirada de la UE.. 49 4. La reforma de los Tratados................................................................. 52 4.1. El procedimiento ordinario de reforma........................................ 53 4.2. Los procedimientos simplificados de reforma.............................. 54 II. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA UE: INTRODUCCIÓN................................................................ 57 1. El artículo 6 TUE................................................................................ 57 2. Un sistema complejo, fruto de un proceso histórico complejo............. 58 III. LOS “DERECHOS FUNDAMENTALES NO ESCRITOS” EN LA UE: LA CONSTRUCCIÓN JURISPRUDENCIAL DEL TJ COMO PRINCIPIOS GENERALES........................................................................................... 59 1. La reacción inicial del TJUE ante demandas de protección de los DF: la doctrina negatoria o abstencionista................................................. 60 2. El desarrollo jurisprudencial de la protección de los DF en la UE........ 62 3. El sistema resultante de esa construcción jurisprudencial: derechos y principios reafirmados por el TJUE..................................................... 66

Índice

4. La incorporación de los DF a los Tratados. Evolución hasta el Tratado de Lisboa y valoración de la situación actual...................................... 69 IV. LA CARTA DE DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA UE................ 70 1. La función de la CDFUE en el marco del sistema de protección de DF de la UE.............................................................................................. 70 2. La estructura de la Carta, los derechos que recoge y la titularidad de éstos.................................................................................................... 75 3. La inspiración de la Carta: tradiciones y obligaciones comunes.......... 77 4. La naturaleza de la CDFUE y su evolución hasta el Tratado de Lisboa................................................................................................. 79 V. LA UE Y EL CONVENIO EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS...... 82 1. El CEDH en el sistema de protección de los DF en la UE.................... 82 2. El Dictamen 2/ 94 del TJUE................................................................ 83 3. El diálogo jurisprudencial entre el TEDH y el TJUE............................ 83 4. El Tratado de Lisboa y la incorporación del apartado 2º del art. 6 TUE.................................................................................................... 86 5. El Dictamen 2/13 del TJ y el rechazo de la propuesta de acuerdo de adhesión de la UE al CEDH................................................................ 87 VI. EPÍGRAFE SUMARIO............................................................................. 89 Tema 2

LOS ACTOS DE DERECHO DERIVADO Y LOS TRATADOS INTERNACIONALES Agustín José Menéndez Menéndez

I. LOS ACTOS DE DERECHO DERIVADO............................................... 98 1. Noción y Consideraciones Generales.................................................. 98 2. Tipología de los Instrumentos de Derecho Derivado........................... 102 2.1. Los actos materialmente legislativos............................................ 103 2.1.1. Reglamento....................................................................... 104 2.1.2. La Directiva...................................................................... 106 2.1.3. Decisiones sin destinatario................................................ 115 2.1.4. Reglamentos Internos....................................................... 115 2.2. Los actos materialmente reglamentarios...................................... 116 2.2.1. Reglamentos y Directivas delegados (normas de desarrollo y eventual modificación de actos legislativos) Artículo 290 TFUE................................................................................ 118 2.2.2. Normas de ejecución de actos legislativos (implementación uniforme de los actos legislativos o quasi-legislativos): Artículo 291 TFUE........................................................... 120 2.3. Los actos materialmente administrativos..................................... 121 2.3.1. Decisiones standard.......................................................... 121 2.3.2. Recomendaciones cuasi-vinculantes.................................. 122 2.4. Actos no vinculantes.................................................................... 122 2.4.1. Recomendaciones en sentido estricto................................ 122 2.4.2. Opiniones......................................................................... 123 2.4.3. Resoluciones..................................................................... 123

Índice

2.5. Sobre los actos atípicos................................................................ 123 3. Los instrumentos jurídicos de la PESC................................................ 126 4. Motivación del Derecho Derivado...................................................... 127 5. Publicación y Entrada en Vigor........................................................... 128 5.1. Publicación.................................................................................. 128 5.2. Entrada en Vigor......................................................................... 130 5.2.1. Actos Legislativos............................................................. 130 5.2.2. Actos no legislativos......................................................... 130 6. Sobre la jerarquía................................................................................ 131 II. TRATADOS Y ACUERDOS INTERNACIONALES................................ 133 1. Tratados y Acuerdos firmados por los estados en su condición de tales.................................................................................................... 135 1.1. Tratados y Acuerdos previos a la adhesión a la Unión Europea... 135 1.1.1. Tratados internacionales total o parcialmente incompatibles con los Tratados................................................................ 135 1.1.2. Tratados de integración entre Estados Miembros (Belux y Benelux)............................................................................ 137 1.1.3. Tratados cuya negociación, firma y ratificación contemplaba el propio derecho de la Unión........................................... 138 1.1.4. Tratados “ordinarios” entre Estados Miembros................ 138 1.1.5. GATT............................................................................... 138 1.1.6. Convenios a los que se hace expresa mención en el texto de los Tratados (Convención de Ginebra de los Refugiados de 1951)........................................................................... 139 1.2. Tratados y Acuerdos Posteriores a la Adhesión............................ 139 2. Tratados Internacionales suscritos por la Unión Europea.................... 140 2.1. Competencia................................................................................ 140 2.1.1. Principios Generales.......................................................... 141 2.1.2. Reglas específicas: Competencia exclusiva de la Unión..... 141 A) “En la medida en que pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas”.............................. 142 B) “Cuando sea necesaria para permitirle ejercer su competencia interna”................................................... 143 C) Atribución por el derecho secundario.......................... 144 2.1.3. Competencias Compartidas (Acuerdos Mixtos)................ 145 2.2. Negociación................................................................................. 145 2.2.1. Procedimiento General...................................................... 145 2.2.2. Procedimientos Especiales................................................. 147 A) PESC........................................................................... 147 B) Política Comercial Común........................................... 147 C) Política Monetaria....................................................... 148 D) Acuerdos de Asociación............................................... 148 2.2.3. Suspensión de los Acuerdos Internacionales...................... 149 2.2.4. Terminación de los Acuerdos Internacionales.................... 149 2.3. Efectos de los Tratados Internacionales........................................ 149

Índice

Tema 3

EL CONTROL DE VALIDEZ DE LOS ACTOS DE LAS INSTITUCIONES DE LA UE Xabier Arzoz Santisteban

I. CONSIDERACIONES GENERALES....................................................... 155 II. EL RECURSO DE ANULACIÓN............................................................. 161 1. Objeto................................................................................................. 162 2. Legitimación activa............................................................................. 166 2.1. Los demandantes “privilegiados”................................................. 166 2.2. Los demandantes “semiprivilegiados”.......................................... 168 2.3. Los demandantes ordinarios........................................................ 169 3. Motivos de impugnación..................................................................... 179 4. Procedimiento..................................................................................... 182 5. La sentencia de anulación................................................................... 184 6. Medidas cautelares.............................................................................. 186 III. EL RECURSO POR OMISIÓN................................................................ 190 IV. LA EXCEPCIÓN DE ILEGALIDAD........................................................ 193 V. SUMARIO............................................................................................... 196 Tema 4

LA PARTICIPACIÓN DE LOS ESTADOS MIEMBROS EN LA GESTACIÓN Y APLICACIÓN DEL DERECHO DE LA UE Ignacio Molina Álvarez de Cienfuegos

I. LOS ESTADOS MIEMBROS EN LOS PROCEDIMIENTOS DE FORMACIÓN DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA.................. 205 1. Consideraciones generales: la relación entre la Unión y sus Estados miembros como elemento configurador central del Derecho de la UE....................... 205 2. De la vertiente nacional del proceso decisorio.......................................... 209 2.1. La asunción de la función europea por el poder ejecutivo central durante el proceso decisorio nacional: el caso del Gobierno de España............. 211 2.2. La intervención de las regiones: el caso de las Comunidades Autónomas.................................................................................. 222 2.3. El papel los Parlamentos nacionales: el caso de las Cortes Generales............. 226 2.4. El desarrollo de la función europea de los Estados miembros a lo largo del proceso decisorio: una valoración..................................... 232 II. LOS ESTADOS MIEMBROS EN LA APLICACIÓN NORMATIVA Y ADMINISTRATIVA DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA.......... 236 1. La colaboración de los Estados miembros en la incorporación y aplicación del Derecho de la UE........................................................................... 237 1.1. El principio de cooperación leal....................................................... 239 1.2. El principio de seguridad jurídica..................................................... 240 2. La colaboración de la Comisión Europea con los Estados miembros en el cumplimiento del Derecho de la UE................................................. 242 2.1. El diálogo......................................................................................... 243 2.2. El refuerzo de las capacidades en los Estados miembros................... 244

Índice

2.3. La mejor legislación como forma de contribuir a la mejor aplicación del Derecho de la UE........................................................................ 244 3. La incorporación y aplicación del Derecho de la Unión Europea en España................................................................................................ 245 3.1. Selección de la norma estatal de incorporación del acto (comunitario y) de la Unión.................................................................................. 245 3.2. La transposición de actos de Derecho de la UE por las Comunidades Autónomas y los instrumentos de control del Estado....................... 247 4. Conclusión.......................................................................................... 250 III. ANEXOS................................................................................................. 251 Tema 5

LA APLICACIÓN (JUDICIAL) DEL DERECHO DE LA UE EN LOS ESTADOS MIEMBROS. ESPECIFICIDAD, EFECTIVIDAD (EFICACIA DIRECTA, INTERPRETACIÓN CONFORME Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL POR INCUMPLIMIENTO ESTATAL) Y PRIMACÍA DEL DERECHO DE LA UE Antonio López Castillo

I. CONSIDERACIONES INTRODUCTORIAS A PROPÓSITO DE LO ESPECÍFICO DEL ORDEN JURÍDICO DE LA INTEGRACIÓN............ 260 II. DE LA EFECTIVIDAD DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA..... 270 1. De la posible eficacia directa del Derecho de la UE............................. 272 1.1. Caracterización y condiciones...................................................... 272 1.2. Alcance de la eficacia directa (“vertical”; ¿“inversa” y “horizontal”?)............................................................................. 275 1.3. Actos y disposiciones del Derecho primario (1º) y derivado (2º) de reconocida eficacia directa...................................................... 278 1.4. Especial referencia a la eficacia directa de las Directivas.............. 280 1.5. Eficacia directa de los acuerdos internacionales: un apunte.......... 288 2. De la eficacia interpretativa. La obligación de interpretación conforme............................................................................................. 289 2.1. Caracterización y fundamento..................................................... 289 2.2. Límites......................................................................................... 292 3. De la responsabilidad patrimonial por incumplimiento estatal del Derecho de la Unión Europea............................................................. 296 3.1. Requisitos (sustantivos y de forma) y determinación de la cuantía........................................................................................ 297 3.2. Apunte a propósito de su régimen de aplicación en España......... 305 III. DE LA PRIMACÍA DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA............ 308 1. Caracterización y alcance.................................................................... 309 1.1. Caracterización............................................................................ 309 1.2. Alcance........................................................................................ 313 2. Consecuencia (y efectos) del principio de primacía.............................. 315 2.1. Consideraciones preliminares...................................................... 315 2.2. ¿Qué es y hasta donde alcanzan los efectos de la primacía?......... 316

Índice

2.3. ¿Qué no es y que consecuencias no podrían encajar en la primacía?..................................................................................... 321 2.3.1. Consideraciones preliminares............................................ 321 2.3.2. Y por lo que se refiere a España, ¿cuál es la situación?...... 323 3. Primacía del derecho de la Unión Europea e interpretación conforme. 330 3.1. Control de validez e interpretación conforme del DUE: apunte preliminar.................................................................................... 330 3.2. ¿Interpretación constitucional conforme al DUE? ¿y viceversa?... 333 4. ¿Límites constitucionales a la primacía del Derecho de la Unión Europea?............................................................................................. 339 4.1. Presentación de los tópicos tradicionales y de actualidad en la jurisprudencia de los Tribunales Constitucionales........................ 340 4.1.1. La trayectoria jurisprudencial de la Corte Costituzionale.. 340 4.1.2. La jurisprudencia ius europea del Bundesverfassungsgericht 343 4.2. Una particular referencia al caso del Tribunal Constitucional español........................................................................................ 353 4.2.1. Consideraciones preliminares a propósito de la asunción constitucional de la primacía (limitada) del derecho de la Unión Europea.................................................................. 354 4.2.2. La jurisdicción constitucional de tutela de los derechos fundamentales: ¿reservas o delimitaciones?....................... 359 IV. EPÍGRAFE SUMARIO............................................................................. 365 V. ANEXOS................................................................................................. 365 Tema 6

LA CUESTIÓN PREJUDICIAL ANTE EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA Francisco Javier Donaire Villa

I. NATURALEZA, FUNCIONES Y MODALIDADES DE LA CUESTIÓN PREJUDICIAL......................................................................................... 380 1. Naturaleza de la cuestión prejudicial: Mecanismo obligatorio de cooperación judicial mediante diálogo directo entre los jueces nacionales de los Estados miembros y el Tribunal de Justicia............................... 380 2. Funciones: la cuestión prejudicial como “piedra angular” del sistema jurisdiccional de la UE para la preservación de la uniformidad y coherencia del Derecho comunitario................................................... 382 3. Modalidades: cuestión prejudicial de interpretación y cuestión prejudicial de invalidez......................................................................................... 385 II. SUJETOS DE LA CUESTIÓN PREJUDICIAL.......................................... 386 1. El órgano jurisdiccional nacional proponente: concepto, características y tipología de órganos incluidos y excluidos por la jurisprudencia del TJUE................................................................................................... 388 2. Obligatoriedad y voluntariedad de la interposición de la cuestión prejudicial: La distinción entre órganos judiciales nacionales de última instancia (obligados) y los demás (facultados) según la normativa de la UE y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.................................... 403

Índice

3. Alcance y límites de la competencia prejudicial del Tribunal de Justicia................................................................................................ 411 4. El papel de las partes en el litigio principal nacional del que surge la cuestión............................................................................................... 416 5. Restantes sujetos habilitados para intervenir: Comisión Europea, institución de la UE autora de la disposición, Gobiernos de los Estados miembros y otros eventuales interesados............................................. 420 III. OBJETO DE LA CUESTIÓN PREJUDICIAL........................................... 420 IV. PARÁMETRO DE LA CUESTIÓN PREJUDICIAL.................................. 436 V. PROCEDIMIENTO DE LA CUESTIÓN PREJUDICIAL......................... 445 1. Aspectos comunes: la cuestión prejudicial como procedimiento jurisdiccional de carácter incidental y no contencioso......................... 445 2. El litigio principal nacional (o proceso a quo) y la cuestión prejudicial: aspectos relevantes de procedimiento.................................................. 448 2.1. La competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales para interponer la cuestión prejudicial como aspecto de Derecho de la UE............................................................................................... 448 2.2. El momento de interposición de la cuestión prejudicial................ 451 2.3. Forma y procedimiento de interposición de la cuestión prejudicial................................................................................... 454 2.4. Las vicisitudes del proceso a quo (litigio principal) a lo largo de la tramitación del proceso ad quem (cuestión prejudicial): adopción de medidas cautelares nacionales durante la pendencia de la cuestión prejudicial, y retirada y repetición de la cuestión......................... 460 3. El proceso ad quem: tramitación y sustanciación procedimental de la cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia................................... 463 3.1. Admisión a trámite de la cuestión prejudicial: presunción general de pertinencia y causas de inadmisibilidad. En especial, el supuesto de las cuestiones prejudiciales inadmisibles por ser consultivas o hipotéticas................................................................................... 463 3.2. El procedimiento ante el Tribunal de Justicia: requisitos generales (postulación y lengua), notificaciones, fases, alegaciones, testigos, peritos, conclusiones del Abogado General, vista oral, deliberación y resolución................................................................................. 472 VI. EFECTOS DE LAS SENTENCIAS PREJUDICIALES DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA................................................................................................. 475 VII. ANEXOS (Abreviaturas utilizadas, Bibliografía complementaria, Jurisprudencia citada, Preguntas).............................................................. 483 Tema 7

EL CONTROL DEL CUMPLIMIENTO POR LOS ESTADOS MIEMBROS DEL DERECHO DE LA UE Mariano García Pechuán

I. INTRODUCCIÓN................................................................................... 498 II. OBJETO MATERIAL Y NATURALEZA DEL PROCEDIMIENTO DEL ART. 258 TFUE........................................................................................ 501

Índice

1. Objeto del recurso............................................................................... 502 1.1. Incumplimiento de normas de Derecho originario........................ 502 1.2. Incumplimiento de normas de Derecho derivado......................... 503 1.3. Incumplimiento de normas de Derecho internacional integradas en el ordenamiento de la Unión Europea..................................... 504 1.4. Incumplimiento de los principios generales del Derecho de la Unión Europea....................................................................................... 504 1.5. Incumplimiento de las Sentencias del Tribunal de Justicia ex art. 260.2 TFUE................................................................................. 507 2. Naturaleza exclusivamente objetiva del recurso.................................. 507 2.1. El carácter deliberado del acto de incumplimiento como elemento no necesario para la acción.......................................................... 507 2.2. La omisión objetiva de adoptar medidas en relación con las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión como modalidad de incumplimiento....................................................................... 508 2.3. La mera práctica administrativa “continua y general” como supuesto de infracción recurrible en cuanto incumplimiento del Derecho de la Unión Europea........................................................................ 509 III. IDENTIDAD DE LAS PARTES................................................................ 509 1. Demandante........................................................................................ 509 1.1. La Comisión................................................................................ 509 1.1.1. Ausencia de legitimación activa de los particulares........... 511 1.2. Otro Estado miembro.................................................................. 516 2. Demandado........................................................................................ 517 2.1. El Estado miembro...................................................................... 517 2.1.1. Imputabilidad del incumplimiento al Legislador del Estado miembro........................................................................... 518 2.1.2. Imputabilidad del incumplimiento al Poder Judicial del Estado miembro................................................................ 519 2.1.3. Imputabilidad del incumplimiento en los casos de Estados miembros políticamente descentralizados: entidades subestatales (Estados federados, Regiones, Comunidades Autónomas)...................................................................... 522 2.1.4. Imputabilidad del incumplimiento al Estado por la actuación de organismos sometidos a su autoridad y control............ 523 2.1.5. Las acciones individuales de personas físicas y su imputabilidad al Estado en el recurso por incumplimiento...................... 524 IV. ELEMENTOS PREPROCEDIMENTALES Y DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO POR INCUMPLIMIENTO ANTE EL TRIBUNAL DE JUSTICIA........................................................................................... 525 1. Cauces informales preliminares: fase de diálogo bilateral no oficial de la Comisión con el Estado miembro.................................................... 525 1.1. El viejo sistema de la “carta pre-258”.......................................... 526 1.2. El sobrevenido sistema EU Pilot a 28 Estados miembros............. 527 2. La fase pre-contenciosa formal previa a la demanda del art. 258 TFUE.................................................................................................. 531 2.1. La Carta de Emplazamiento........................................................ 532

Índice

2.1.1. Concepto y formas............................................................ 532 2.1.2. Contenido y efecto jurídico del emplazamiento................. 533 2.1.3. Plazo “razonable” y plazo estándar................................... 535 2.2. El Dictamen Motivado................................................................ 537 2.2.1. Emisión del Dictamen Motivado: hipótesis de base para su remisión............................................................................ 538 2.2.2. Contenido del Dictamen Motivado................................... 538 2.2.3. Necesidad de motivación suficiente como garantía........... 540 2.2.4. Naturaleza jurídica del Dictamen Motivado y su significado en la dinámica política de la Unión................................... 541 3. La fase pre-contenciosa a la demanda del art. 259 TFUE.................... 543 3.1. Procedimiento pre-contencioso contradictorio entre Estado denunciante y denunciado. Rol arbitral de la Comisión............... 543 3.2. Dictamen conclusivo de la Comisión: naturaleza de mera pericia. 545 3.3. Plazos para el Estado miembro denunciante del art. 259 TFUE... 547 4. La fase contenciosa o judicial ante el Tribunal de Justicia................... 547 4.1. Iniciación del procedimiento por Demanda de la Comisión (régimen de Recurso Directo ex art. 119 y ss. del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia)........................................ 547 4.1.1. La controvertida naturaleza discrecional de la facultad de la Comisión para interponer la Demanda......................... 548 4.2. Iniciación del procedimiento por Demanda de un Estado miembro...................................................................................... 550 4.3. Contenido de la demanda. Eventual solicitud de medidas cautelares..................................................................................... 550 4.4. Fase escrita.................................................................................. 553 4.5. Fase oral...................................................................................... 553 4.6. La (re)producción de argumentos defensivos en la fase central del procedimiento por parte del Estado demandado.......................... 554 4.6.1. Invocación del principio de reciprocidad........................... 556 4.6.2. La excepción de ilegalidad................................................ 558 4.6.3. Alegación de causa de fuerza mayor................................. 559 4.6.4. Imprecisión del sentido o alcance de la norma jurídica europea como causa invocada por el Estado demandado.. 560 4.6.5. Alegación de la modificación o derogación posterior de la disposición de Derecho de la Unión Europea objeto del litigio................................................................................ 561 4.7. El Fallo........................................................................................ 561 5. Posibilidad de concurrencia de las acciones del art. 258 y 259 TFUE.. 563 V. CONSECUENCIAS.................................................................................. 563 1. Efectos de la sentencia que constata el incumplimiento por el Estado miembro de sus obligaciones derivadas del Derecho de la Unión........ 563 1.1. Naturaleza de la sentencia que constata el incumplimiento del Derecho de la Unión Europea: carácter mero-declarativo y firme. 564 1.1.1. Autoridad de cosa juzgada y otros efectos más allá del asunto concreto................................................................ 564

Índice

1.2. El deber del Estado miembro de adoptar las medidas necesarias para la efectiva ejecución de la Sentencia..................................... 565 1.3. Posibilidad de limitación por el Tribunal de Justicia del alcance temporal de los efectos de su resolución...................................... 567 1.4. La sentencia constatando el incumplimiento como base para una eventual responsabilidad del Estado infractor.............................. 567 2. Sanciones por la no ejecución de la Sentencia condenatoria por incumplimiento................................................................................... 568 2.1. Reforzamiento de la dimensión sancionatoria por el Tratado de Lisboa: nuevos contenidos de los parágrafos 2º y 3º del art. 260 TFUE........................................................................................... 569 2.1.1. El mecanismo del art. 260.3 TFUE.................................... 570 2.2. Discrecionalidad del Tribunal de Justicia en relación con las propuestas de sanción articuladas por la Comisión...................... 571 2.3. Procedimiento específico de imposición....................................... 573 VI. CONCLUSIÓN........................................................................................ 575 VII. ANEXOS................................................................................................. 579

Nota introductoria Con la publicación de este Derecho de la Unión Europea (vol. II) se cumple un primer esfuerzo colectivo que tuvo sus primeros pasos, con la publicación de los volúmenes sobre Instituciones de la Unión Europea (vol. I) y Materiales, ámbitos problemáticos y casos prácticos (vol. III). Como director de este nuevo Manual de Tirant lo Blanch quiero expresar aquí un triple agradecimiento. En primer lugar, a Pedro Cruz Villalón por su predisposición, recién cumplido su mandato como Abogado General en el TJUE —y no obstante la asunción de otras responsabilidades, tales como la presidencia de la AEDEUR, dando así continuidad a la meritoria labor de Gil Carlos Rodríguez Iglesias (quien fuera director inicial de mi tesis doctoral)— para prologar este Derecho de la Unión Europea. En segundo lugar, a unos colegas (Abraham Barrero, Alberto López Basaguren, Agustín J. Menéndez, Luis I. Gordillo, Xabier Arzoz, Javier Tajadura, Ignacio Molina, Manuel Cienfuegos, Mariano García Pechuán), atentos siempre a mis indicaciones, y sin cuya competencia y dedicación difícilmente habría sido posible la realización de rigor que anima este proyecto personal. En tercer lugar, quiero agradecer su apoyo a Tirant lo Blanch y, de modo muy especial, a su directora editorial, María José Gálvez Salvador. Personalmente, como constitucionalista, quisiera ponderar de modo muy especial el magisterio de don Francisco Rubio Llorente, fallecido en vísperas de esta edición. Un magisterio, asimismo proyectado a la dimensión constitucional del derecho europeo, que tuve la fortuna de disfrutar durante su sabia labor de dirección de mi tesis doctoral (UAM, 1995), publicada en la colección de estudios constitucionales con un lúcido y medido Prólogo suyo (Constitución e integración, CEC, Madrid, 1996, pp. XIX-XXV). Y al calor de este recuerdo, quisiera también manifestar mi agradecimiento, por su acompañamiento y auxilio, al Área de Derecho constitucional de la UAM y, en particular, a los maestros y amigos Manuel Aragón Reyes y Juan José Solozábal Echavarría, en cuyas manos queda ahora el legado escolar del Maestro. Por último, como responsable último del Manual, quisiera agradecer a todos, discentes y docentes, una acogida sin la que este esfuerzo colectivo no alcanzaría a desplegar su potencial como útil de consulta, estudio y trabajo. Gracias.

Antonio López Castillo