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Manuel Medina Guerrero

LA REFORMA DEL Rร GIMEN LOCAL

Manuel Medina Guerrero

Catedrรกtico de Derecho Constitucional Universidad de Sevilla

Valencia, 2014

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Índice

I. ASCENSIÓN Y CAÍDA DE LA AUTONOMÍA LOCAL EN ESPAÑA A. LA FASE DE ASCENSIÓN: EL PRETENDIDO TRÁNSITO DEL “ESTADO AUTONÓMICO AL ESTADO MUNICIPAL”.................. 11 1. El punto de partida: El deficiente encaje del nivel local de gobierno en el seno del Estado Autonómico............................................................. 11 2. El impulso de la autonomía local en el reformado marco estatutario.... 15 2.1. Las nuevas garantías estatutarias.................................................. 18 2.2. El menor alcance de la autonomía provincial............................... 23 3. El fortalecimiento de la autonomía de los municipios españoles en el contexto europeo................................................................................... 25 B. LA CAÍDA: CRISIS FINANCIERA Y CRISIS DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL.................................................................................... 29

II. EL NUEVO RÉGIMEN LOCAL SURGIDO DE LA CRISIS A. EL SISTEMA COMPETENCIAL.......................................................... 35 1. La delimitación de las competencias propias municipales..................... 36 1.1. La reducción de las materias competenciales del art. 25.2 LRBRL.............................................................................................. 36 1.2. La restricción de las competencias propias municipales como categoría........................................................................................... 40 1.3. La delimitación estatutaria de un espacio competencial propio local: límites y posibilidades frente a la LRBRL.............................. 43 1.4. La concreción de las competencias propias municipales. Los requisitos que ha de satisfacer el legislador sectorial........................ 46 2. Las competencias propias de las provincias........................................... 48 3. Las competencias atribuidas por delegación.......................................... 49 4. El ejercicio de “competencias distintas a las propias y a las atribuidas por delegación”............................................................................................. 51 5. Las restricciones al libre ejercicio de las competencias municipales...... 56 5.1. La coordinación de la prestación de los servicios municipales por las Diputaciones o entidades equivalentes.................................... 57 5.2. La coordinación: límites y posibilidades constitucionales............. 58 5.3. La coordinación de la prestación de los servicios obligatorios de los municipios de menos de 20.000 habitantes............................. 60

Índice 5.4. La coordinación de la prestación unificada o supramunicipal de los servicios municipales.................................................................... 68 5.5. El criterio del “menor coste efectivo” como condicionante del libre ejercicio de las competencias municipales..................................... 74

B. LA REORDENACIÓN DE LA PLANTA LOCAL.............................. 78 1. La apuesta por la fusión voluntaria de municipios................................ 78 2. El tratamiento de las mancomunidades y consorcios............................ 83 3. Las entidades locales de ámbito inferior al municipio........................... 85 C. OTRAS LÍNEAS DE RACIONALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL.................................................................................. 86 1. El “redimensionamiento” del sector público local.................................. 86 2. Otros condicionantes del sector público empresarial............................. 89 D. LAS RESTANTES MEDIDAS DE REDUCCIÓN DEL GASTO: RÉGIMEN RETRIBUTIVO, CARGOS CON DEDICACIÓN EXCLUSIVA Y PERSONAL EVENTUAL.......................................................... 90 E. EL REFORZAMIENTO DE LOS CONTROLES INTERNOS DE LOS GOBIERNOS LOCALES............................................................... 92 F. LA INCIDENCIA DE LA LEY 27/2013 EN LAS RELACIONES FINANCIERAS ENTRE LOS DIVERSOS NIVELES DE GOBIERNO.......................................................................................................... 95 1. La afectación del sistema de disciplina fiscal establecido en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria..................................................... 95 1.1. El nuevo contenido de los planes económico-financieros de las entidades locales: el plan como instrumento al servicio de la reforma del régimen local..................................................................... 95 1.2. La inserción de las Diputaciones y entidades equivalentes en el sistema de disciplina fiscal instaurado por la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria................................................................ 101 1.3. La centralidad de los planes económico-financieros en la reforma local: La facilitación de su aprobación.......................................... 103 2. La regulación de la financiación de las alteraciones competenciales previstas en la Ley 27/2013........................................................................ 106 2.1. Las alteraciones competenciales en sentido descendente: La transferencia y delegación de competencias a los entes locales............. 108 2.2. Las alteraciones competenciales en sentido ascendente................ 114 2.2.a) El traslado competencial desde los entes locales a las CCAA............................................................................. 114 2.2.b) La prestación de servicios públicos municipales por las Diputaciones y otros entes equivalentes........................... 118 G. LOS REGÍMENES LOCALES SINGULARES.................................... 118

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1. Los regímenes derivados de los derechos históricos de los territorios forales.................................................................................................... 119 1.1. Comunidad Foral de Navarra....................................................... 119 1.2. País Vasco..................................................................................... 120 1.3. El principio constitucional de estabilidad presupuestaria y el alcance de la Disposición Adicional Primera de la Constitución.... 122 2. El reconocimiento de otros regímenes institucionales particulares........ 131

I. ASCENSIÓN Y CAÍDA DE LA AUTONOMÍA LOCAL EN ESPAÑA

A. LA FASE DE ASCENSIÓN: EL PRETENDIDO TRÁNSITO DEL “ESTADO AUTONÓMICO AL ESTADO MUNICIPAL”1 1. El punto de partida: El deficiente encaje del nivel local de gobierno en el seno del Estado Autonómico Transcurridos casi veinte años de vigencia de la Constitución, comenzaron a menudear las iniciativas, tanto en sede doctrinal como política (“Pacto Local”), tendentes a atajar lo que se consideraban déficits y carencias en la inserción y encaje institucional del nivel local de gobierno en la arquitectura global del Estado. Sencillamente, desde esta perspectiva, nuestro Estado de las Autonomías sólo se hacía acreedor de tal nombre de forma imperfecta o asimétrica, dada la preterición que habían sufrido los gobiernos locales ante la enorme empresa de constituir y poner en marcha el nivel autonómico de gobierno. Bajo este prisma, existía la impresión generalizada de que el marco normativo general articulado en torno a la Ley de Bases de 1985 y la Ley de Haciendas Locales de 1988 era insuficiente para atender las necesidades y demandas de un nivel de gobierno verdaderamente autónomo. Un marco normativo que, incluso en el plano estrictamente jurídico, se había visto superado por la realidad, habida cuenta de los palpables avances que se habían producido desde entonces en la configuración del alcance de la autonomía local protegida por nuestro ordenamiento. Avances que habían tenido lugar tanto por la propia evolución de la jurisprudencia constitucional —tanto más proclive a descubrir y profundizar en dicha autonomía, como se refleja en la doctrina construida en torno a la autonomía de gasto—, como

Por utilizar la expresión del tan mordaz como divertido libro de PARADA VÁZQUEZ La segunda descentralización: del Estado autonómico al municipal, Thomson/ Civitas, Cizur Menor, 2007. Igualmente del mismo autor: “La segunda descentralización: del Estado autonómico al municipal”, RAP, núm. 172, 2007, págs. 9-77.

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por la entrada en vigor de la Carta Europea de Autonomía Local y su paulatina “interiorización” por los operadores jurídicos. A la vista de la comprensión de la autonomía local constitucionalmente protegida que se había forjado con el trascurso de los años, la Ley de Bases de 1985 se revelaba, cada vez más, como cuña de otra madera, en cuanto concebida en un contexto normativo que era materialmente distinto. Pues bien, las principales deficiencias del entonces vigente marco normativo estatal —y autonómico, cabría añadir— se proyectaban a los ámbitos esenciales de las competencias y la financiación, sin cuya adecuada resolución no es dable hablar de verdadera autonomía. En lo que se refiere a las competencias locales, solía destacarse el carácter lábil de las mismas, habida cuenta de que la delimitación de su ámbito competencial estaba a disposición del legislador. Con este reproche no se trataba de criticar que la Constitución no incorpore un catálogo de competencias locales, toda vez que esta eventualidad es excepcional en Derecho Comparado, sino de que tales competencias resulten enteramente asequibles para la ley ordinaria. Primero, porque la propia Ley de Bases de Régimen Local no precisa una mayoría cualificada, de tal suerte que —como hemos tenido recientemente ocasión de constatar— basta una mayoría simple de las Cortes para alterar libremente el entero sistema local, sin más restricciones que las impuestas por la garantías constitucionales (y, ahora, estatutarias) de la autonomía local. Y en segundo término, y sobre todo, porque, a su vez, la Ley de Bases de Régimen Local tampoco establecía un sistema competencial plenamente cerrado, puesto que las competencias municipales mencionadas en su art. 25.2 se ejercerían “en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas”, lo que condujo a que, en la práctica, fuese el legislador sectorial quien determinase a su sazón las concretas atribuciones locales2.

En fin, como ya alertara en fecha temprana LEGUINA VILLA, la Ley de Bases, “pese a todo su valor político y su insustituible papel en la ordenación institucional de la Administración en su conjunto, no es a la postre más que una simple ley ordinaria que carece de plusvalor alguno frente a las demás leyes ordinarias de carácter sectorial” (“La autonomía de Municipios y Provincias en la nueva Ley Básica del Régimen Local”, REALA, núm. 227, 1985, pág. 435).

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Y, en lo concerniente a la financiación, se insistía en la idea de que las transferencias estatales no se acomodaban a las necesidades de gasto reales que tenían los entes locales, que se veían abocados a prestar servicios cuya competencia correspondía a otros niveles de gobierno. Aunque, en realidad, los problemas de insuficiencia financiera se imputaban muy especialmente a las Comunidades Autónomas, dado el muy deficiente desarrollo que había experimentado esa fuente de financiación necesaria de las entidades locales que es la participación en los tributos autonómicos (art. 142)3. Y, en cualquier caso, se criticaba el notable peso de las subvenciones condicionadas en el conjunto de la financiación local. Éste es el contexto en el que ha de entenderse las líneas estructurales fijadas en el Libro blanco para la reforma del gobierno local (MAP, 2005), que serviría de punto de referencia para la elaboración de diversos Borradores de Anteproyectos de Ley de reforma de las Bases que, sin embargo, no llegaron a progresar. Desde el punto de vista competencial, el Libro blanco, además de apuntar una presunción de competencia universal derivada de la garantía de constitucional de la autonomía local, proponía fundir los arts. 25 y 26 de la LRBRL en un listado actualizado de competencias mínimas locales. “Al enumerar las competencias loca

En efecto, la exigida articulación de fórmulas institucionalizadas y estables de participación de municipios y provincias en los ingresos tributarios de las Comunidades Autónomas apenas había llegado a cristalizar en la práctica, incurriéndose así —como señalaría un sector autorizado de la doctrina— en un supuesto próximo al de “inconstitucionalidad por omisión”. En sustancia, pese a los tímidos avances que se habían producido en algunas Comunidades con el transcurso de los años, podía aún suscribirse la siguiente valoración realizada por RAMALLO MASSANET y ZORNOZA PÉREZ tiempo atrás: “[…] la falta de desarrollo de los sistemas de participación de las Haciendas locales en los tributos de las Comunidades Autónomas constituye, a nuestro entender, un grave incumplimiento de las previsiones constitucionales respecto de la articulación de dichas haciendas locales, que ha de imputarse a las Comunidades Autónomas. Porque son éstas las únicas instancias territoriales que disponen de competencias legislativas para la regulación de este ingreso local que, al merecer la consideración constitucional de recurso fundamental, ha de estimarse de desarrollo necesario para la consecución de la suficiencia financiera local que garantiza el artículo 142 de la CE; de modo que la inactividad a ese respecto de las Comunidades Autónomas debe calificarse de abiertamente inconstitucional…” (“Autonomía y suficiencia en la financiación de las Haciendas locales”, REALA, núm. 259, 1993, pág. 511).

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les en una lista se pretende elevar la Ley de Bases de Régimen Local para hacer efectiva la función constitucional del legislador local y su integración, junto a los Estatutos de Autonomía, en el bloque de la constitucionalidad local” (pág. 18). Y desde el punto de vista de la autonomía financiera, el Libro blanco apostaba por profundizar en la suficiencia a través de la ampliación del mecanismo de participación en los tributos (señaladamente, en la prácticamente inédita fórmula de participación en los ingresos tributarios autonómicos), reduciendo paralelamente el peso de los recursos condicionados en el conjunto de la financiación local: “La Comisión considera… que la sustitución de la preceptiva participación en los tributos del Estado y en los de las comunidades autónomas por subvenciones a obras, servicios o actividades municipales supone una clara intromisión de dichos niveles de gobierno sobre los gobiernos locales, privándolos de su potestad decisoria fundamental, sin la que no cabe hablar de autonomía local” (pág. 53)4. Y, en fin, en la arquitectura institucional pergeñada en el Libro Blanco para proteger la autonomía local, el papel de la provincia estaba en última instancia llamado a evitar que un determinado asunto de interés supramunicipal pudiera, por este solo motivo, adscribirse a la comunidad autónoma en detrimento de los gobiernos locales. En consecuencia, antes que mediante la atribución de competencias sustantivas, se trataba de “potenciar al máximo sus posibilidades de cooperación local con competencias funcionales sobre las materiales de los municipios” (pág. 82), ya que, de este modo, se “contribuirá a fijar en el ámbito local un poder político que, de otra forma, inevitablemente, saltaría a la comunidad autónoma” (pág. 20). Más que como centro coordinador de la actividad municipal, las Diputaciones se conciben como instancia de colaboración

De hecho, el Libro Blanco ponía el acento en la mala calidad de la financiación local: “[…] la Comisión constata que las Haciendas locales no disponen de medios suficientes para el desempeño de las funciones que la Ley les atribuye y que, con más frecuencia de la deseable, la efectiva participación en los tributos de las comunidades autónomas no existe o ha sido sustituida por subvenciones graciables en su concesión, condicionadas en su destino y no garantizadoras de la continuidad y regularidad de la prestación de los servicios públicos subvencionados, lo que incide de forma negativa en la suficiencia financiera de las entidades locales y en su potestad de planificación” (pág. 52).

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en diálogo permanente con los municipios. Las Diputaciones habrían de servir, pues, en última instancia, de garantía para la efectiva aplicación del principio de subsidiariedad al fijar las competencias municipales en el nivel local de gobierno5. De otra parte, el Libro Blanco también apostaba por potenciar la gobernanza en sentido vertical, al proponer nuevas vías de penetración e influencia de las entidades locales en el proceso de toma de decisiones de otros niveles de gobierno: la presencia de la asociación local más representativa como miembro de pleno derecho de las conferencias sectoriales o del Consejo de Política Fiscal y Financiera, y el derecho de los entes locales a participar en el proceso de planificación y programación de infraestructuras, equipamientos y servicios de titularidad estatal o autonómica, son algunos ejemplos de esta concepción del Libro Blanco (págs. 98-99).

2. El impulso de la autonomía local en el reformado marco estatutario Prácticamente en paralelo con esta infructífera pretensión de modificación de la normativa básica estatal, se desarrolló un proceso de reformas estatutarias que tendría mejor fortuna. A diferencia de sus versiones iniciales, que pasaban como sobre ascuas por la regulación del nivel local de gobierno, los nuevos Estatutos —y especialmente el catalán y el andaluz— constituyen, para decirlo en los términos empleados por el legislador andaluz, “un punto de inflexión en la garantía y protección de la autonomía local” (Exposición de Motivos de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía). Que el marco estatutario originario adolecía de cierto déficit en la regulación del régimen local era una valoración ampliamente extendida antes de que se iniciara el último proceso reformas; apreciación que entre otros aspectos se apoyaba en la convicción de que era el Estatuto el tipo normativo adecuado para garantizar los elementos definidores de la autonomía local, al ser la única norma que se impone tanto al legislador

Véase SÁNCHEZ SÁEZ, ANTONIO JOSÉ: Autonomía local y descentralización, Tirant lo Blanch/Fundación Democracia y Gobierno Local, Valencia, 2008, pág. 66.

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autonómico como al central6. En efecto, los primeros Estatutos se caracterizaron por regular con suma parquedad el nivel local de gobierno; y si la provincia recibió un tratamiento algo más detenido en algunos de ellos, no se hizo con la pretensión de desarrollar estatutariamente su autonomía, sino para asegurar a las respectivas CCAA cierto margen de intervención en la esfera funcional provincial. Y dado que, como veremos más adelante, tampoco se han extremado en proteger la autonomía provincial, puede afirmarse que los Estatutos de segunda generación han nacido con una marcada vocación municipalista. Y, muy probablemente, en este resultado haya influido el hecho de que, en un primer momento, se apostase por una profunda interiorización del régimen local en el ámbito autonómico: si en lo sucesivo la delimitación del alcance exacto de la autonomía local pasaba a depender de la propia Comunidad Autónoma, se creyó oportuno consagrar específicas garantías de dicha autonomía en el texto estatutario a fin de compensar esa ampliación del margen de maniobra autonómico. El resultado final del proceso de reformas estatutarias conduciría a una notable desustanciación de esta pretendida interiorización, la cual, sin embargo, no se vería acompañada de ninguna minoración de las garantías de la autonomía local inicialmente previstas. Así fue; ha de recordarse que la posición sostenida inicialmente por el Parlamento catalán a este respecto era extremadamente ambiciosa, pues, partiendo de la tesis del federalismo clásico según la cual los municipios son “criaturas” de los Estados miembros, que no de la Federación, apuntaba a la interiorización prácticamente absoluta de lo local en la esfera autonómica, poniendo así fin al “carácter bifronte” que, en expresión de la jurisprudencia constitucional, venía caracterizando al régimen local en el marco del Estado Autonómico. En esta línea, el texto estatutario aprobado por el Parlamento de Cataluña avanzaba en una triple dirección: De una parte, superaba el reparto competencial hasta ahora existente en materia de “régimen local”, que se había articulado a partir de la dicotomía bases para el Estado/desarrollo normativo de lo básico y ejecución para las CCAA (art. 149.1.18 CE), propugnándose que el “régimen local” prácticamente en 6

Por todos, FONT I LLOVET, TOMÁS: Gobierno Local y Estado Autonómico, Fundación Democracia y Gobierno Local, Madrid, 2008, pág. 209.

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su totalidad pasase a ser competencia exclusiva de la Generalitat. En segundo término, se atribuía asimismo a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva sobre el sistema electoral local. Y por último —y no por ello menos importante— se reconocía también a la Generalitat la competencia primordial en punto a la financiación local. Como es bien conocido, este extremadamente generoso programa normativo no superó el tamiz de las Cortes Generales, que acomodó la Propuesta de Estatuto aprobada por el Parlamento catalán a las líneas rojas derivadas directa o indirectamente del texto constitucional. Así, en lo que concierne al tema hacendístico, el texto definitivamente aprobado por las Cortes y respaldado por el pueblo catalán en referéndum restituiría al Estado la competencia fundamental sobre la regulación de la hacienda local, dejando como mera posibilidad una eventual capacidad de la Generalitat para intervenir normativamente en los tributos locales7. De igual modo, frente a la pretensión inicial de atribuir a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva sobre el régimen electoral local en su conjunto, el texto definitivo sólo le reconoce la competencia exclusiva sobre los entes locales que cree la propia Generalitat8. Por el contrario, sí cabía observar un cierto avance en la tercera de las líneas que había defendido el Parlamento de Cataluña, esto es, en la necesidad de ensanchar el ámbito competencial autonómico respecto de la materia “régimen local”. En efecto, el art. 160.1 EAC procede a identificar determinados sectores habitualmente adscritos a la referida materia que ahora pasan a ser competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma (relaciones con los entes locales, competencias, régimen de los bienes de

Y, aun reconociendo que el precepto “se limita a contemplar una posibilidad condicionada a que así lo disponga el legislador estatal”, el Tribunal Constitucional declararía la inconstitucionalidad del segundo inciso del art. 218.2 EAC (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 140º). Por consiguiente, en los temas electoral y hacendístico relativos a los Entes locales no cabe apreciar una sustancial innovación en los nuevos textos estatutarios. Tampoco en el andaluz, toda vez que, de una parte, sigue confiando al Estado la competencia fundamental sobre haciendas locales (art. 60.3) y, de otro lado, sólo contempla la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma a propósito de la “regulación del régimen electoral de los entes locales creados por la Junta de Andalucía, con la excepción de los constitucionalmente garantizados” [art. 60.1 f )].

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dominio público, etc.), quebrándose así el tradicional reparto que reconocía al Estado la competencia básica sobre todo el régimen local. Pues sólo se considera que hay competencia compartida entre el Estado y la Comunidad Autónoma en relación con el resto de las cuestiones atinentes al régimen local no atribuidas a la competencia exclusiva autonómica (art. 160.2 EAC)9. Comoquiera que sea, la STC 31/2010 ha venido a privar de toda eficacia a dicha atribución de competencias exclusivas, pues, a su juicio, “el art. 160.1 EAC, al reconocer a la Comunidad Autónoma las competencias examinadas en ‘exclusividad’, lo hace de manera impropia y no impide que sobre dichas competencias autonómicas puedan operar plenamente las bases estatales, específicamente las del art. 149.1.18 CE…” (FJ 100º).

2.1. Las nuevas garantías estatutarias Pero, como adelantaba, la circunstancia de que se operase una paulatina desustanciación de la interiorización del régimen local a medida que se avanzaba en el proceso de reformas estatutarias, no afectó en absoluto al número y calidad de las garantías de la autonomía local que se habían pergeñado desde el principio. En cierto modo, puede afirmarse que la pretensión del Gobierno central de superar las carencias competenciales y financieras locales, que no se satisfizo vía reforma de la normativa básica, terminó abriéndose paso en los nuevos Estatutos. Así, en contraste con la labilidad que caracteriza al sistema competencial trazado por la Ley de Bases, dichos Estatutos pretenden atajar que las competencias locales estén a disposición del legislador sectorial a través del sencillo expediente de delimitar un ámbito material en el que

En lo que concierne al Estatuto andaluz, su art. 60 sigue muy de cerca el tenor literal del art. 160 EAC. Y, sin embargo, su potencial alcance quedaba de inmediato neutralizado por el art. 98.1, que prevé la existencia de una ley andaluza de régimen local reguladora de las materias mencionadas en el art. 60 EAAnd, pero “en el marco de la legislación básica del Estado”. Véase al respecto RIVERO YSERN, J. L.: “El régimen local en el nuevo Estatuto de Autonomía de Andalucía. Reglas sustantivas y distribución de competencias”, en MUÑOZ MACHADO/REBOLLO PUIG (dir.): Comentarios al Estatuto de Autonomía para Andalucía, Thomson/ Civitas, Madrid, 2008.

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necesariamente habrán de reconocerse competencias propias a las entidades locales (arts. 84.2 EAC y 92.2 EAAnd). De este modo, se ha querido “blindar” un espacio mínimo de competencias propias locales en el Estatuto, por más que en su deslinde exacto sea precisa la configuración del legislador10. Pero, aun reconociendo el margen de libertad de configuración que pueda disponer a este respecto la normativa infraestatutaria, importa destacar que existe otra garantía que, en última instancia, viene asimismo a incardinarse a la consecución de este objetivo de dotar de la máxima estabilidad posible al sistema de las competencias locales, a saber, la exigencia de mayoría absoluta del Pleno del Parlamento para la aprobación de las leyes reguladoras del gobierno local (arts. 62.2 EAC y 108 EAAnd). El carácter municipalista de estos Estatutos y, en general, de los reformados en esta etapa se proyecta también en la esfera financiera. Además de reconocer con carácter general la autonomía financiera tanto en la vertiente del gasto como en la de los ingresos (así, por ej., art. 218. 1 y 3 EAC y art. 191. 1 y 2 EAAnd), la proyectan más tarde como un límite de la capacidad autonómica de tutela financiera de los entes locales (art. 218.5 EAC y 192.3 EAAnd). Sentados así los principios generales que conforman la autonomía financiera local, los nuevos Estatutos se encargan asimismo de dotar de contenido concreto a tales parámetros, incorporando específicas garantías en la materia. Y en línea con los principios básicos que habían inspirado las propuestas del Libro Blanco y los diversos borradores de Anteproyecto de Ley de Bases, se trata fundamentalmente de involucrar más a las CCAA en la tarea de contribuir

Incluyendo al legislador básico, con independencia de la concreta materia afectada. Así se desprende de la STC 31/2010: “esta previsión estatutaria está dirigida al legislador autonómico y, por consiguiente, ha de entenderse que las materias sobre las que… los gobiernos locales han de tener en todo casos competencias son materias respecto de las cuales la Comunidad Autónoma ha asumido competencias, es decir, materias de competencia autonómica”; y, acto seguido, esta STC deja a salvo la facultad estatal para incidir en esta esfera: “… el elenco competencial que el precepto estatutario dispone que tiene que corresponder a los gobiernos locales en modo alguno sustituye ni desplaza, sino que, en su caso, se superpone, a los principios o bases que dicte el Estado sobre las competencias locales en el ejercicio de la competencia constitucionalmente reservada por el art. 149.1.18 CE” (FJ 37º).

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a la suficiencia financiera local a través de recursos de libre disposición, y relegando por tanto la presencia de los fondos condicionados a una posición puramente accesoria y complementaria en el conjunto de los ingresos de procedencia autonómica. De ahí que estos Estatutos establezcan un mandato impositivo al legislador para que lleve a efecto la obligación —ya exigida por el art. 142 CE— de articular la participación local en los ingresos tributarios autonómicos (art. 219.1 EAC y art. 192.1 EAAnd), y contemplen, de otro lado, los programas condicionados como un complemento “adicional” en la financiación local (último inciso del art. 219.1 EAC y art. 192.2 EAAnd)11. Y para terminar ya con las referencias garantistas de los nuevos Estatutos en materia financiera, hemos de hacer referencia al principio de lealtad institucional, que constituye otra de las aportaciones valiosas resultante del último proceso de reformas estatutarias12. En línea con el significado tradicional de la obligación de comportamiento leal propia del federalismo germánico —según la cual cada nivel de gobierno, en el ejercicio de sus competencias, ha de tomar en consideración los intereses de los otros niveles y del Estado en su conjunto—, nuestro principio de lealtad institucional se traduciría en la exigencia de que las decisiones que adopten las CCAA no soslayen las repercusiones financieras que las mismas pueden suponer para las Administraciones locales. Y, así, en la vertiente de los ingresos se ha abierto paso en la última etapa de reformas estatuarias la garantía de compensar cuando las modificaciones normativas autonómicas entrañen una disminución de los ingresos tributarios locales (art. 192.6 EAAnd, art. 70.3 EAV, art. 60.3 EAEx, art. 55.4 EACyL). Aunque es en la vertiente del gasto donde se concentran los mayores riesgos de los entes locales frente a las intervenciones 11

Véanse, asimismo, art. 64.3 EAV, art. 75.9 EAIB, art. 114.4 EAAr, art. 55.3 EACyL y art. 60.2 EAEx. Un principio que ya estaba consagrado en el bloque de la constitucionalidad en lo referente a las relaciones entre el Estado y las CCAA. En efecto, el principio de lealtad institucional se introdujo en la reforma de la LOFCA del año 2001 [art. 2.1 e)] con la finalidad de valorar el impacto que podían tener sobre el sistema de financiación las actuaciones del Estado legislador en materia tributaria o la adopción por parte de éste de medidas de interés general que generasen nuevas obligaciones de gasto a las Comunidades autónomas.

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normativas de los restantes niveles de gobierno. Por eso, los nuevos Estatutos han puesto un especial cuidado en apuntalar la operatividad del principio en los supuestos de modificación del orden competencial en sentido descendente13, descollando en este aspecto los Estatutos catalán y balear en los que la aportación de los medios suficientes se configura como una condición necesaria para que entre en vigor la transferencia competencial14. Por último, y entramos ya en otro orden de cosas, conviene reseñar que el nuevo marco estatutario sienta las bases para la intensificación de la gobernanza en sentido vertical. La razón de ser de esta tendencia caía por su propio peso en el contexto de unos nuevos Estatutos que apuntaban a una mayor interiorización del régimen local en la Comunidad Autónoma, pero intentado al tiempo preservar al máximo la autonomía local constitucionalmente garantizada. Si, en efecto, algunas de las propuestas de reforma apuntaban a incrementar la presencia e influencia de la Comunidad Autónoma en la esfera local (a través de la asunción de nuevas atribuciones en la materia, el dictado de unas bases estatales menos penetrantes e incisivas y, en fin, imponiendo una mayor participación de aquélla en la financiación de municipios y provincias), era lógico que, a fin de asegurar la autonomía local, se procurasen nuevas vías, técnicas e instrumentos de participación del nivel local de gobierno en la toma de unas decisiones autonómicas que, ahora más que nunca, estaban en condiciones de afectar al núcleo duro de dicha autonomía. Por lo demás, los estatuyentes no se movían en el vacío, habida cuenta

En este sentido, el Estatuto andaluz incluso lo hace reiteradamente, puesto que, si el art. 93.1 EAAnd ya contempla que toda transferencia o delegación de competencias en los ayuntamientos exige “la necesaria suficiencia financiera para poder desarrollarla”, el art. 192.7 recuerda esta obligación con un mayor alcance, al extenderla a la generalidad de los entes locales: “Cualquier atribución de competencias irá acompañada de la asignación de recursos suficientes”. También repite esta garantía respecto de las competencias transferidas el Estatuto de Castilla y León (arts. 50.1 y 55.2). Véanse asimismo arts. 84.4 y 219.3 EAC, arts. 75.5 y 6 y 137.4 EAIB, art. 85.3 EAAr y art. 59.3 EAEx. Pero mientras que el art. 219.3 EAC lo conecta con la generalidad de los gobiernos locales, en el caso del Estatuto balear la garantía solo se extiende a los Consejos insulares (art. 137.4).

Manuel Medina Guerrero

de que tanto en Alemania15 como en Italia16 había cobrado en los últimos años un renovado auge la tendencia a constituir un órgano, representativo de los entes locales, destinado a colaborar en la formación de la voluntad regional. Y, en esta línea, se prevé la creación de órganos de representación local llamados a ser consultados en relación con los proyectos de normas autonómicas que afecten a la esfera local. A este respecto hay, sin embargo, diferencias sustanciales entre los Estatutos, toda vez que mientras el catalán perfila un Consejo de Gobiernos Loca-

Habida cuenta de que las relaciones con los Entes locales se conciben como un asunto propio de los Länder, antes que de la Federación, es en el ordenamiento regional donde más se ha avanzado en la configuración y garantía de tales mecanismos de participación (de hecho, en el Land Baden Württemberg se reconoció constitucionalmente ya en 1953). Probablemente el ejemplo más destacado de fórmula de participación orgánica sea el que proporcione la figura del Consejo Local del Land de Renania-Palatinado, el cual, desde el año 1996, se encarga de asesorar al Gobierno regional en asuntos relevantes para la esfera local, y al que además se someten para su informe los borradores de normas regionales (DÍEZ SASTRE, SILVIA: “La participación de los entes locales en los procedimientos de elaboración de normas en Alemania”, Anuario del Gobierno Local 2005, Fundación Democracia y Gobierno Local/IDP, Madrid/Barcelona, 2006, pág. 200 y ss.). La previsión de que se dé audiencia a los municipios en el procedimiento legislativo se recoge asimismo en las Constituciones de los Länder de Sajonia y Brandemburgo; y durante los años noventa previsiones semejantes se incorporaron a los Länder de Baviera, Sarre y Turingia (véase FONT I LLOVET, TOMÁS: El régimen local en la reforma de los Estatutos de Autonomía, CEPC, Madrid, 2006, pág. 30). Mayor relevancia presenta la experiencia italiana respecto de estas vías de participación local en los procedimientos normativos de otros niveles de gobierno; y ello no sólo porque se trate de una aportación más reciente, sino porque, además, ha alcanzado una mayor generalización. Así es; entre las novedades que introdujo la Ley Constitucional núm. 3 de 2001, de 18 de octubre, en el Título V de la Constitución italiana, ha de mencionarse la participación de representantes regionales y locales en la “Comisión Parlamentaria para las Cuestiones Regionales”, que ejerce una función consultiva sobre proyectos de ley financieras o relativas a materias concurrentes; función que se ve reforzada por la circunstancia de que, si el Parlamento no quiere seguir el informe emitido, ha de aprobar el proyecto por la mayoría absoluta de sus miembros. Pero sobre todo, descuella en la reforma constitucional italiana la figura del Consejo de las Autonomías Locales, que se define en el nuevo artículo 123.4 como el “órgano de consulta entre las Regiones y los entes locales”, y se impone como una exigencia que tal órgano sea un integrante obligatorio de los diferentes estatutos regionales.

La reforma del régimen local

les de composición exclusivamente local (art. 85 EAC), otros Estatutos, como el andaluz, diseñan un órgano mixto que, además de esa función de consulta, se concibe como foro permanente de diálogo y colaboración entre ambos niveles de gobierno (art. 95 EAAnd)17.

2.2. El menor alcance de la autonomía provincial Aunque buena parte de las garantías referidas son comunes a los municipios y a las provincias, los nuevos Estatutos han venido a confirmar la centralidad de los primeros frente a las segundas en el entramado institucional de las respectivas Comunidades Autónomas. En este sentido, se catalogan como la entidad local básica (arts. 86.1 EAC, 91.1 EAAnd, 75.1 EAIB, 82.1 EAAr, 44.1 EACyL y 54.1 EAEx), y en varios de ellos se configuran como el instrumento esencial de participación de la comunidad local en los asuntos públicos (arts. 86.1 EAC, 75.1 EAIB, 44.1 EACyL y 54.1 EAEx). Esta preeminente posición de los municipios en la organización territorial autonómica se refleja en la forma más enérgica en que algunos Estatutos sancionan su autonomía. Así, sólo a ellos vinculan los Estatutos catalán y andaluz la plena capacidad de autoorganización (arts. 87.1 EAC y 91.3 EAAnd); y únicamente a los municipios reconocen estos Estatutos “un núcleo competencial propio que será ejercido con plena autonomía con sujeción sólo a los controles de constitucionalidad y legalidad” (arts. 84.1 EAC y art. 92.1 EAAnd). Y en el caso andaluz, son a los Ayuntamientos exclusivamente a los que se atribuye un listado de materias sobre los que ostentan competencias propias (art. 92.2 EAAnd). En lo que concierne a las provincias, también los nuevos Estatutos proceden a delimitar su esfera funcional, pero la mayoría de ellos tiende a ceñirla al núcleo duro protegido directamente por la Constitución — asistencia y cooperación a los municipios: STC 109/1998— y no anudan expresamente su ejercicio con la idea de autonomía. En efecto, salvo el valenciano, que se remite a la legislación, los restantes garantizan como competencias provinciales las funciones de cooperación y asistencia a los municipios (arts. 96.3 EAAnd, 84 EAAr, 47.2 EACyL, 56.2 EAEx; 17

Asimismo, art. 69.4 EAV, art. 86 EAAr, art. 51 EACyL.

Manuel Medina Guerrero

asimismo, art. 90.1 EAC, con una formulación singular y en relación con las veguerías). No obstante, una mención expresa a la prestación de servicios supramunicipales hacen tanto el Estatuto andaluz (art. 96.3) como el castellano-leonés (art. 47.2) y el extremeño (art. 56.2). Así pues, aunque con menor intensidad que respecto de los municipios, los nuevos Estatutos también han supuesto un incremento de las garantías para la autonomía provincial, señaladamente en la órbita financiera. Y, sin embargo, salvando el caso del Estatuto de Castilla y León18, ningún avance —e, incluso, algún retroceso— se percibe en lo que ha constituido, muy probablemente, el mayor riesgo potencial para la autonomía de las provincias, a saber, las especiales facultades coordinadoras que determinados Estatutos han atribuido a sus respectivas Comunidades Autónomas en la esfera competencial de aquéllas. Así es; con la excepción aludida, o bien los nuevos Estatutos mantienen en términos prácticamente idénticos la situación precedente (la Disposición Transitoria Segunda del EAC mantiene la vigencia de la Transitoria Sexta del Estatuto de 1979, anclaje último del PUOSC; el art. 66 del EAV no entraña ningún cambio apreciable en relación con el anterior art. 47; y el nuevo art. 59.4 EAEx refleja el precedente art. 16.3), o bien supone una ampliación de la potestad coordinadora autonómica, como sucede con el art. 96 del Estatuto de Autonomía de Andalucía19.

El art. 26.2 del anterior Estatuto preveía expresamente que la Comunidad Autónoma, “en el marco de la legislación básica del Estado…”, coordinaría las funciones de las Diputaciones Provinciales. El art. 49.1 del nuevo Estatuto contempla que el legislador regule el gobierno y la administración local, pero ha desaparecido la referencia explícita a la coordinación de las funciones provinciales. Véase RIVERO YSERN, J. L.: “Las competencias locales”, en Derecho Local de Andalucía, Iustel, Madrid, 2012, pág. 50. Una posición crítica al respecto mantuvieron RUIZ-RICO RUIZ, GERARDO: “Título III. La organización territorial de la Comunidad Autónoma de Andalucía”, en TEROL BECERRA, MANUEL (dir.): Comentarios al Estatuto de Autonomía para Andalucía, Tirant lo Blanch, Valencia, 2009, pág. 281; así como TORRES COBAS, FERRÁN: “Estudio comparativo de las reformas de los gobiernos locales contenidas en el anteproyecto de ley básica del gobierno y la administración local y en los proyectos de modificación de los estatutos de autonomía”, Anuario del Gobierno Local 2005, Fundación Democracia y Gobierno Local, Madrid/Barcelona, 2006, pág. 110.