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biblioteca nuevas tendencias del derecho mexicano

POLÍTICAS DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL Y DISCIPLINA FINANCIERA INCIDENCIA DE LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR

David Colmenares Páramo

reformas estructurales

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POLÍTICAS DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL Y DISCIPLINA FINANCIERA INCIDENCIA DE LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

Comité Editorial

Arely Gómez González Mariano Azuela Güitrón Alfonso Pérez Daza Juan Pablo Pampillo Baliño Luciano Parejo Alfonso José Luis González Cussac Director de la colección Eber Omar Betanzos Torres

POLÍTICAS DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL Y DISCIPLINA FINANCIERA INCIDENCIA DE LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR

David Colmenares Páramo Auditor Superior de la Federación (Con la asistencia técnica de: Patria Pérez Velázquez, Roberto José Domínguez Moro y Sarai Maribel Flores Rodríguez)

tirant lo blanch Ciudad de México, 2021

Copyright ® 2021 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/

© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Av. Tamaulipas 150, Oficina 502 Hipódromo, Cuauhtémoc, 06100 Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1397-141-4 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

CONTENIDO Acrónimos................................................................................................. 13 Presentación. Las políticas de contabilidad gubernamental y disciplina financiera desde el ángulo de la rendición de cuentas.................................. 15

Primera Parte CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL Y CONTROL PRESUPUESTARIO...................................................................................................... 19 1. Evolución de las disposiciones mexicanas en materia de contabilidad gubernamental........................................................................ 21 1.1. Núcleo de la Ley General de Contabilidad Gubernamental.... 22 1.2. Principales reformas a la LGCG............................................. 26 2. Principales componentes de la LGCG............................................ 28 2.1. Panorama sobre la armonización contable en México........... 29 2.2. Obligaciones de las entidades federativas y los municipios..... 38 3. Relevancia de la armonización contable para la fiscalización superior................................................................................................ 44 Segunda Parte DISCIPLINA FINANCIERA COMO EJE RECTOR DEL GASTO PÚBLICO...................................................................................................... 47 1. Coordinación fiscal y disciplina financiera..................................... 48 1.1. Cambios introducidos por la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios............................ 54 2. Instrumentos de disciplina financiera............................................. 59 2.1. Reglas de disciplina financiera............................................... 60 2.2. Financiamientos y obligaciones financieras............................ 70 2.3. Sistema de Alertas.................................................................. 76 2.4. Registro Público Único.......................................................... 79 2.5. Transparencia y rendición de cuentas..................................... 81 2.6. Sanciones............................................................................... 82 3. Disciplina financiera y planeación hacendaria de los gobiernos subnacionales................................................................................. 83

Contenido

Tercera Parte INCIDENCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN EN EL FORTALECIMIENTO DE LA DISCIPLINA FINANCIERA......... 87 1. Fiscalización del cumplimiento de la LDFEFM – Cuentas Públicas 2018-2019..................................................................................... 89 1.1. Extensión del universo auditable............................................ 90 1.2. Resultados de la fiscalización a entidades federativas por componente evaluado............................................................ 94 1.3. Resultados de la fiscalización a los congresos locales y municipios..................................................................................... 104 1.4. Cumplimiento por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público........................................................................... 108 2. Principales recomendaciones.......................................................... 109 Incidencia del INDETEC en la política de contabilidad gubernamental.... 113 Consideraciones finales............................................................................. 119 Bibliografía............................................................................................... 125 Anexo 1. Listado de informes individuales de auditoría de la Cuenta Pública 2018 sobre el cumplimiento de la LDFEFM...................................... 129 Anexo 2. Listado de informes individuales de auditoría de la Cuenta Pública 2019, sobre el cumplimiento de la LDFEFM..................................... 135

ÍNDICE DE TABLAS Y FIGURAS Tablas Tabla 1. Reformas a la CPEUM derivadas del decreto publicado en mayo de 2008............................................................................... 23 Tabla 2. Componentes del Manual de Contabilidad Gubernamental..... 33 Tabla 3. Momentos contables de ingresos y egresos............................... 40 Tabla 4. Definiciones señaladas en el artículo 2° de la LDFEFM............ 61 Tabla 5. Principales elementos de las iniciativas de ingresos y los proyectos de presupuesto de las entidades federativas.................... 64 Tabla 6. Límite de Deuda Estatal Garantizada por tiempo de vigencia... 75 Tabla 7. Techo de Financiamiento Neto por nivel de endeudamiento..... 78 Tabla 8. Relación de entes públicos de las entidades federativas, Cuenta Pública 2018............................................................................ 91 Tabla 9. Relación de entes públicos de los municipios, Cuenta Pública 2019......................................................................................... 92 Tabla 10. Cumplimiento de las Reglas de disciplina financiera por parte de las entidades federativas (fiscalización de las Cuentas Públicas 2018 y 2019)...................................................................... 96 Tabla 11. Cumplimiento de disposiciones para la contratación de deuda pública y otras obligaciones (entidades federativas).................. 100 Tabla 12. Observancia de las Reglas de disciplina financiera (congresos locales y municipios)................................................................ 105 Tabla 13. Principales observaciones en la contratación de financiamiento público (municipios)................................................................. 107

Figuras Figura 1. Estructura del Marco Conceptual de Contabilidad Gubernamental...................................................................................... 32 Figura 2. Principales elementos del Sistema de Contabilidad Gubernamental...................................................................................... 36 Figura 3. Estructura del Plan de Cuentas................................................. 39 Figura 4. Deficiencias en la gestión financiera subnacional en México previo a la promulgación de la legislación en materia de disciplina financiera......................................................................... 52 Figura 5. Componentes principales de la LDFEFM................................. 55 Figura 6. Aportes de la fiscalización superior para el cumplimiento de la LDFEFM.................................................................................. 56

Índice de tablas y figuras

Figura 7. Marco regulatorio en materia de disciplina financiera.............. 58 Figura 8. Balance Presupuestario Sostenible............................................ 62 Figura 9. Balance Presupuestario de Recursos Disponibles Sostenible..... 62 Figura 10. Relación de inconsistencias en los instrumentos de información financiera de las entidades federativas............................... 95 Figura 11. Comportamiento de la deuda pública subnacional................... 101 Figura 12. Análisis sobre la contratación de deuda con la garantía del Gobierno Federal.......................................................................... 102 Figura 13. Evaluación del Registro Público Único..................................... 104

ACRÓNIMOS ADEFAS APP ASF BID CEFP CGPE CNBV CONAC CONEVAL CPEUM DOF EFSL FEIEF INTOSAI LCF LDFEFM LFPRH LFRCF LGCG LIF MCCG MCG mdp NICSP

Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores Asociación Público-Privada Auditoría Superior de la Federación Banco Interamericano de Desarrollo Centro de Estudios de las Finanzas Públicas Criterios Generales de Política Económica Comisión Nacional Bancaria y de Valores Consejo Nacional de Armonización Contable Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Diario Oficial de la Federación Entidades de Fiscalización Superiores Locales Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores Ley de Coordinación Fiscal Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación Ley General de Contabilidad Gubernamental Ley de Ingresos de la Federación Marco Conceptual de Contabilidad Gubernamental Manual de Contabilidad Gubernamental millones de pesos Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público

14 PAAF PEF PIB RPU SCG SEGOB SEP SHCP SNCF SSB SSG TESOFE TFN UDIS

Acrónimos

Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior Presupuesto de Egresos de la Federación Producto Interno Bruto Registro Público Único Sistema de Contabilidad Gubernamental Secretaría de Gobernación Secretaría de Educación Pública Secretaría de Hacienda y Crédito Público Sistema Nacional de Coordinación Fiscal Sistema Simplificado Básico Sistema Simplificado General Tesorería de la Federación Techo de Financiamiento Neto Unidades de Inversión

Presentación

LAS POLÍTICAS DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL Y DISCIPLINA FINANCIERA DESDE EL ÁNGULO DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS La administración pública es un reflejo del nivel de avance democrático que presenta un país: en la medida en que los principios de gobernanza, como la transparencia y la rendición de cuentas, se integran a la agenda nacional, es legítimo para la ciudadanía generar la expectativa de que estos elementos también sean trasladados a la gestión administrativa. En efecto, un gobierno democrático basa su actuación en instituciones y marcos normativos que promuevan la responsabilidad de los servidores públicos en el desahogo de sus funciones; cuando el desarrollo de dichas actividades involucra el uso de recursos presupuestarios se hace imperativo que existan los mecanismos adecuados para el registro de las distintas operaciones que se efectúen, así como criterios específicos y transparentes para mantener la sostenibilidad de las finanzas públicas. Un elemento adicional para promover prácticas administrativas favorables al buen gobierno lo representa la fiscalización superior. A través de la práctica de auditorías de distintos tipos es posible generar información relevante, oportuna y precisa acerca del funcionamiento de los distintos entes gubernamentales, así como del aprovechamiento que se hace de los recursos financieros que se ponen a su disposición para atender las necesidades de la sociedad. Estos elementos son de particular importancia en tiempos en los que se incrementan las demandas de la ciudadanía y no se cuenta, necesariamente, con los ingresos suficientes para hacerles frente. Las situaciones de estrechez económica requieren un manejo altamente eficiente de los recursos disponibles, más aún cuando un manejo imprudente de las finanzas públicas puede generar consecuencias negativas a largo plazo.

David Colmenares Páramo

Es por ello que este documento pretende mostrar la relevancia de instrumentos como la contabilidad gubernamental y la disciplina financiera, así como el impacto que tiene la fiscalización superior en la revisión de la adecuada implementación de ambos en los tres niveles de gobierno, como factores que, en su conjunto, conducirán al país a disponer de una gestión pública más transparente, eficaz, económica y eficiente. La contabilidad gubernamental, concepto relacionado con cuentas, orden, registros, bienes y recursos empleados por los organismos gubernamentales para llevar a cabo sus operaciones, aporta beneficios tangibles en la medida en que se avance en la homologación de métodos y criterios contables en las administraciones municipal, estatal y federal. Disponer de un registro sistematizado y uniforme de las operaciones de los entes públicos permite generar información de valor para la toma de decisiones por parte de los responsables de las finanzas públicas, lo que contribuye a un mayor nivel de desarrollo. En cuanto a la disciplina financiera, se trata de un componente central para la promoción de una gestión responsable de las finanzas públicas, encaminada a hacer un uso adecuado de los instrumentos disponibles para complementar las disposiciones presupuestarias, poder enfrentar gastos en materia de inversión e infraestructura o, inclusive, para atender las necesidades de la población en caso de situaciones catastróficas. Un manejo poco afortunado de este tipo de recursos condujo a distintas administraciones —sobre todo en los ámbitos estatal y municipal— a incurrir en niveles de endeudamiento superiores a la capacidad de generación de recursos para su servicio, lo que redunda de manera negativa en la gestión financiera y en la viabilidad, a corto, mediano y largo plazos, de distintos proyectos. De ahí que se hiciera necesario implementar una serie de medidas para asegurar que el uso de instrumentos financieros, como los empréstitos, el uso de garantías a nivel federal o las Asociaciones Público-Privadas, opere de manera transparente, sustentable y bajo las mejores condiciones de mercado. Desde la adopción y puesta en marcha de estos dos conceptos — contabilidad gubernamental y disciplina financiera— han aparecido trabajos legislativos, académicos y sociales, en número considerable, que permiten explicar y entender las causas por las que han sido pues-

Presentación

tos en práctica en el país, así como los avances en su implementación, y más aún, los resultados que se han alcanzado en la actualidad. En la presente publicación se ofrece una perspectiva sucinta sobre la transición observada previo al desarrollo y hasta la instrumentación de la Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG) y la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios (LDFEFM), en la cual se retoman distintos sucesos y hallazgos relacionados con la instrumentación de estos dos ordenamientos. Asimismo, se plantea cómo ha contribuido la fiscalización superior para revisar el cumplimiento de dichas legislaciones. En la primera parte se trata lo referente a la evolución de las disposiciones mexicanas en materia de contabilidad gubernamental; los principales componentes de esta legislación —en el que destaca la participación de distintos actores— y la relevancia de la armonización contable para la fiscalización superior. En el segundo apartado se presenta el proceso de transición hacia un marco normativo en materia de disciplina financiera y los cambios introducidos por esta legislación. Para profundizar más en este objeto de estudio, se describen también los instrumentos desarrollados en la materia y su incidencia en la planeación hacendaria de los gobiernos subnacionales. Finalmente, en la tercera parte se exponen aspectos importantes sobre el papel de la fiscalización superior para vigilar el cumplimiento de la LDFEFM, teniendo en cuenta la ampliación de facultades de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) para revisar el cumplimiento de las disposiciones en materia de disciplina financiera por parte de los entes públicos obligados. Asimismo, se muestran los hallazgos y recomendaciones emitidas por la ASF en esta materia, a través de la práctica de auditorías sobre las Cuentas Públicas 2018-2019.

Primera Parte

CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL Y CONTROL PRESUPUESTARIO La importancia de la contabilidad gubernamental, como mecanismo de control presupuestario en México, se revela a la luz de la concurrencia de diversas reformas legales introducidas paulatinamente a partir de la década de 1990, con el fin de que el sector público adoptara nuevas prácticas de gestión fundadas en procesos de transparencia y rendición de cuentas. Para explicar la relación entre la contabilidad gubernamental y el control presupuestario es conveniente precisar el término de contabilidad gubernamental. De acuerdo con el Marco Conceptual de Contabilidad Gubernamental, emitido por el Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC): “La Contabilidad Gubernamental, como una aplicación especializada de la contabilidad, es la técnica que sustenta los sistemas de contabilidad gubernamental y que se utiliza para el registro de las transacciones que llevan a cabo los entes públicos, expresados en términos monetarios, captando los diversos eventos económicos identificables y cuantificables que afectan los bienes e inversiones, las obligaciones y pasivos, así como el propio patrimonio, con el fin de generar información financiera que facilite la toma de decisiones y un apoyo confiable en la administración de los recursos públicos”1.

Con base en la definición previa es posible advertir que la contabilidad gubernamental agrupa a las distintas responsabilidades de los entes que ejercen recursos públicos, respecto a su clasificación, control, registro y reporte, entre otros elementos. En la práctica, dichas obligaciones se traducen en la existencia de sistemas armónicos y unificados que proporcionen información relevante sobre los hechos eco1

Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC), “Acuerdo por el que se emite el Marco Conceptual de Contabilidad Gubernamental”, Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), https://www.conac.gob.mx/work/models/ CONAC/normatividad/NOR_01_01_001.pdf (consultada en agosto de 2020), p. 3.

David Colmenares Páramo

nómicos y el estado financiero y patrimonial en que se encuentran los entes públicos; insumos críticos para el adecuado funcionamiento de los sistemas de planeación presupuestal, así como para el monitoreo y evaluación de los resultados e impacto del ejercicio del gasto público. En este sentido, con el fin de que los gobiernos puedan diseñar, implementar y evaluar los efectos de las políticas públicas, el sistema de contabilidad gubernamental debe proporcionar información que resulte útil para la toma de decisiones en la asignación del gasto; sobre los recursos disponibles para financiar dichas acciones; sobre las obligaciones financieras que implica la implementación de determinado programa, así como respecto de los resultados obtenidos en el ejercicio de los recursos asignados para dicho fin, entre otros aspectos. Del mismo modo, el establecimiento de sistemas contables obliga a los gobiernos a dar cuenta sobre el costo, operación y destino del gasto2; parámetros mínimos para examinar la capacidad de rendir cuentas de los gobiernos. Los atributos clave para evaluar la efectividad de los sistemas de contabilidad gubernamental son la homogeneidad y complementariedad de la información que generan, ya que, como se señaló previamente, el objetivo de estos esquemas es contar con registros fidedignos y comparables respecto a las operaciones de los ejecutores del gasto, mediante la utilización de criterios, términos y metodologías unificadas. Asimismo, como se destaca en la presente sección, la existencia de políticas de contabilidad gubernamentales obligatorias para los entes públicos de los tres órdenes de gobierno favorece y apoya las labores de fiscalización, en la medida en que facilitan la consolidación de información contable, económica y financiera que sea de calidad, veraz, relevante, completa y oportuna.

Sergio López Ayllón y Mauricio Merino, La rendición de cuentas en México: perspectivas y retos (México: Secretaría de la Función Pública, 2009).