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MORALIDAD PÚBLICA UN ACERCAMIENTO A LA ÉTICA Y AL ESTADO

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José añón roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

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Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

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Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José raMón Cossío díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

eduardo Ferrer MaC-gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José antonio garCía-CruCes gonzáLez

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis LóPez guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

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Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

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Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

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Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

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Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

angeLika nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

HéCtor oLasoLo aLonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

LuCiano PareJo aLFonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

ConsueLo raMón CHornet

Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

toMás saLa FranCo

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

ignaCio sanCHo gargaLLo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

toMás s. vives antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

rutH ziMMerLing

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Javier de LuCas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

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Director de la colección Eber Omar Betanzos Torres

MORALIDAD PÚBLICA UN ACERCAMIENTO A LA ÉTICA Y AL ESTADO

Luis Miguel Martínez Anzures

tirant lo blanch Ciudad de México, 2022

Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www. tirant.com/mex/ Este libro será publicado y distribuido internacionalmente en todos los países donde la Editorial Tirant lo Blanch esté presente.

© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Av. Tamaulipas 150, Oficina 502 Hipódromo, Cuauhtémoc CP 06100, Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1397-402-6 MAQUETA: Disset Ediciones Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index. php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

A mi padre Alejandro Martínez Anzures In memoriam Que fue mi primer partidario y el preceptor que me hizo legatario del apego a mis vástagos. Cuando concibo la conciencia y la probidad, reflexiono en ellos.

Índice Prólogo. La reconstrucción del Estado: la ética al centro de la vida pública.... Agradecimientos............................................................................ Posicionamiento teórico- histórico................................................. Praxis Administrativa..................................................................... Imagen y mensaje político de cierre................................................ Bibliografía....................................................................................

13 13 14 17 21 23

Valores morales y éticos............................................................................ Moral, Ética y Administración pública: en búsqueda del bien común. Una mirada a su construcción y a sus dilemas....................... Poder Ejecutivo a un órgano administrativo subordinado..............

Ética y Política..........................................................................................

Confucio, Aristóteles y Kant...................................................................... El hombre superior........................................................................ Aristóteles...................................................................................... Herr Kant......................................................................................

37 37 40 41

Moralidad Pública..................................................................................... Un acercamiento a la ética y al Estado........................................... Una moral para la democracia....................................................... Democracia y reforma política en México......................................

43 43 44 47

Administración Pública y Sociedad............................................................ Avances y retos en los gobiernos locales en el país......................... Estado. Dimensión axiológica........................................................ Responsabilidad y valores.............................................................. Responsabilidad pública................................................................ Corrupción.................................................................................... Rendición de cuentas..................................................................... Moral pública, corrupción y responsabilidad.................................

50 50 52 53 63 66 70 73

Conclusiones.............................................................................................

Referencias bibliográficas..........................................................................

Bibliografía...............................................................................................

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PRÓLOGO. LA RECONSTRUCCIÓN DEL ESTADO: LA ÉTICA AL CENTRO DE LA VIDA PÚBLICA Dra. Irma Eréndira Sandoval Ballesteros

Agradecimientos Estoy muy agradecida por la oportunidad de participar en esta reflexión sobre la moralidad pública. Me parece que el tema cobra relevancia en estos momentos históricos en los que nos toca protagonizar inéditos cambios en la conformación del Estado mexicano. Sin olvidar, por supuesto, la oleada de transformaciones que tienen lugar también en el sur de nuestro continente. El pueblo chileno, por ejemplo, ha salido a las calles con el firme propósito de terminar con la constitución heredada de la dictadura pinochetista. En nuestro país vivimos un proceso también de transformación que busca dar punto final al periodo neoliberal, mismo que asoló nuestra sociedad durante más de tres décadas. En ambos casos, la movilización popular, residencia activa de las soberanías, empuja la rueda de la historia e impone nuevos retos. El que aquí nos convoca es la reflexión profunda de la ética y el Estado, dos conceptos que nos permite pensar los procesos de democratización que experimentan las ciudadanías del mundo y delinean sus combates geopolíticos. Prologar un libro siempre es un honor, pero también una responsabilidad, se trata de atrapar la atención del lector y convencerle de que en esta obra encontrará valiosas reflexiones para su quehacer social y político. El Dr. Luis Miguel Martínez Anzures, ha realizado un esfuerzo encomiable para estudiar y difundir la moral pública como fundamento de la democracia, de un buen gobierno y de un auténtico servidor público. El repaso histórico de autores clásicos y contemporáneos permite nutrir la reflexión para encontrar nuevas aristas en este apasionante tema que aquí nos convoca. La labor del autor es, sin duda, estimulante pues combina un manejo preciso de la historia de las ideas con un componente de genuina preocupación práctica, además de la creatividad para proponer nuevas categorías que nos permiten ampliar nuestro espectro de reflexión.

Dra. Irma Eréndira Sandoval Ballesteros

Me permito compartir las siguientes reflexiones para colaborar con el esfuerzo reflexivo de este libro, no quisiera perder esta oportunidad para transmitir con optimismo combatiente, que este tema tiene ya su correlato en la práctica y que, en mi calidad de Secretaria de la Función Pública, me siento profundamente honrada por poder contribuir con acciones al compromiso histórico de construir comunidades justas y armónicas.

Posicionamiento teórico- histórico Los conceptos de ética y Estado comparten una complejidad especial: su contenido habla de las determinaciones fundamentales que corren desde la aparente simpleza de la vida cotidiana de los individuos hasta la complejidad del movimiento histórico como sociedades. Se trata de dos fuerzas constituyentes de la trama y urdimbre de la cosmovisión social sobre la cual se desenvuelven las mujeres y hombres que -consciente o inconscientemente- dan movimiento y sentido a la realidad como un conjunto. Ambas categorías sirven como faros de referencia para comprender la evolución de las comunidades, pues sus contenidos no provienen del escritorio o de la mente de un pensador solitario sino como consecuencia de la acción colectiva que, como es natural, cada cierto tiempo exige una renovación de sus significantes, especialmente cuando los resultados de las luchas sociales someten a juicio el estado de cosas que heredan del pasado y deciden que es momento de su transformación. Este es el caso de la historia contemporánea de nuestro país, que después de una ominosa historia de abusos y uso sistemático del Estado al servicio de intereses privados, el pueblo optó por el golpe de timón democrático y ejerció su mandato soberano para construir una nueva hegemonía política. El mensaje fue contundente: no se puede ni se debe tolerar más la corrupción y la impunidad, el imperativo ético de justicia y equidad irrumpió para constituirse como poder materializante en la metamorfosis del Estado. Nos adentramos en la tercera década del siglo XXI y los ecos fundadores del neoliberalismo se escuchan cada vez más lejanos; la razón es muy sencilla: lo que ayer aparecía como la solución definitiva a los

Prólogo. La reconstrucción del Estado: la ética al centro de la vida pública

conflictos devino en una desigualdad económica profunda que toca a los países del sur como a los del norte. Las crisis económicas han pasado de ser meramente irrupciones comerciales o de la industria para instituirse como resultado de grandes juegos de casino, alimentado por la voracidad del capital financiero. La geopolítica se convirtió en una geoeconomía, buscando modelar las políticas públicas de los países a las necesidades de la acumulación acelerada. Es en este contexto que la ética – la reflexión y acción sobre la comunión entre Estado, mercado y sociedad- desapareció de las discusiones públicas para proveerle de impunidad a la in-moralidad de la prevalencia del lucro de lo financiero sobre el interés público y el bienestar. Ahora bien, la fuerza del capital financiero en su despliegue neoliberal desarrolló no solo sus tradicionales mecanismos de presión para los Estados nación, sino que también capturó los medios de comunicación y los sistemas de justicia bajo lo que se conoce como lawfare o judicialización de la política, con ello quedó de manifiesto la estrategia de nueva generación que exige que se intervenga también ideológicamente en las poblaciones, para desactivar la reacción frente a estos abusos de poder. Las corporaciones trasnacionales y sus élites coloniales decidieron desvirtuar la arena pública, comenzaron campañas de linchamiento a la acción estatal y entronaron al sector privado como el único depositario de eficiencia y racionalidad. De esta manera se construyó una ideología de mercado que, a pesar de la evidente concentración de poder oligopólico privado, se culpó unilateralmente al Estado de la propia irracionalidad de las unidades corporativas capitalistas1.

A propósito de este tema, el Lic. Andrés Manuel López Obrador precisa en su libro intitulado Hacia una economía moral lo siguiente: “El saqueo de México durante más de tres décadas se llevó a cabo de manera simultánea a la imposición, casi mundial, del llamado <<modelo neoliberal>>, que consiste, en esencia, en fincar la prosperidad de pocos en el sufrimiento de muchos. Obviamente, esta infamia se envolvió con una tenaz e intensa difusión de dogmas, como la supremacía del mercado y la utilización del Estado, solo para proteger y rescatar a las minorías privilegiadas y, desde luego, se proclamó que las privatizaciones eran la panacea. Para los neoliberales, el nacionalismo económico era anacrónico, y la soberanía, un concepto caduco frente a la globalidad; sostenían con algo parecido al fanatismo que se debía cobrar menos impuestos a las corporaciones y más a los consumidores, y que lo económico, en todo momento, debía predominar sobre lo político y lo social” (López Obrador, 2019: 34).

Dra. Irma Eréndira Sandoval Ballesteros

Todo este contexto generó lo que he llamado en otro momento (Sandoval Ballesteros, 2009) como el fenómeno del “doble fraude de la corrupción estructural”, que refleja tanto el pillaje y abuso de los recursos públicos como la defraudación de la confianza ciudadanas y la voluntad popular a través del fraude electoral y otras formas de abuso. Los principales actos, prácticas y dimensiones que ha tomado la corrupción han variado de forma distinta a lo largo de la historia. Mientras que algunos ejemplos de corrupción incluyen conductas ilícitas y delincuenciales, otras prácticas asociadas a la corrupción pueden ser de perfecta legalidad, pero de absoluta inmoralidad. Por ello siempre hemos sostenido que la corrupción estructural no debe verse reducida a un enfoque normativo o legalista, sino como una forma específica de dominación social y política.2. Hablamos de tres elementos fundamentales que apuntalan esta idea: la dominación social por medio del diferencial de poder estructural, la impunidad reflejada en la continua ocurrencia de fraudes electorales en nuestras sociedades y la exclusión social que lacera derechos fundamentales de las clases más vulnerables de la sociedad, tres elementos que, combinados, disuelven las bases de las democracias puesto que inhiben el acceso al poder, el acceso a la justicia, pero -lo que es urgente señalar- a la representación popular. De esta manera la experiencia de la captura de la esfera financiero-estructural es la otra cara de la moneda de la captura de la esfera político-electoral. Es en este contexto que el 2018 se inscribe en un momento crucial para la cuarta transformación. El poder ciudadano logró vencer lo que hasta ese momento parecía imposible: refrendar el derecho –por vía pacífica, electoral- a impugnar el orden establecido. O, dicho de otra manera, la población se sintió identificada con el discurso anti-

“Es precisamente esta corrupción estructural de abuso de poder más impunidad menos participación ciudadana (C=AP+I-PC), con su red de complicidades y colusiones, la que hoy desvirtúa integralmente a Estado, mercado y sociedad. La lucha efectiva para combatir la corrupción exige mucho más que sacar las <<manzanas podridas>> de la <<canasta social>>. Exige observar en su lugar las estructuras, los tejidos y los incentivos intrínsecos a esta misma <<canasta>> que permiten que la corrupción florezca dentro de ella” (Sandoval Ballesteros, 2009: 127).

Prólogo. La reconstrucción del Estado: la ética al centro de la vida pública

corrupción, mismo que le hizo sentido a las mayorías por la cruda realidad que se enfrentaba, la reflexión ética irrumpió y se materializó en la posibilidad de transformar el Estado. En suma, la fundación de una nueva moralidad implica la actualización del Estado, una nueva arena donde la normalización de las oligarquías termine. De hecho, si nos trasladamos a las referencias clásicas de los griegos, encontraremos que la democracia era, en realidad, la antítesis de la oligarquía, el proceso de su combate, siempre a favor de los pobres, de las víctimas del saqueo de aquellas. Por ello, una nueva moralidad será resultado de esta reflexión, puesto que, para terminar con el dominio social de los intereses privados, es necesario internalizar una nueva actuación pública, consciente de la flecha del tiempo histórico y sensible a los sufrimientos de la violencia económica del mercado.

Praxis Administrativa Esto nos ha llevado a un nuevo contexto de retos que exigen tomar acción: ¿Cómo romper con el dominio social de los poderes fácticos instalados? ¿Cómo construir una infraestructura ética que nos ayude a transitar de una democracia política a la democracia económica? ¿Cómo transformar el Estado desde un mandato ético y no solamente desde una rutina burocrática de simulación? Me permito compartir con ustedes una serie de acciones contundentes y caminos trazados para apuntalar esta transición de la que somos protagonistas. En la Secretaría de la Función Pública nos hemos encargado de construir las bases de un ecosistema deontológico para el servicio público, una nueva ética que fundamenta, mediante la reflexión y la acción, el ser social de las servidoras y servidores en el contexto de la lucha contra la corrupción estructural. El entorno nacional exige ajustes sistémicos, humanos y presupuestales, por ello hemos puesto nuestro empeño en impulsar la profesionalización de nuestros funcionarios para promover el uso eficiente de los recursos públicos. El presupuesto ya no es un botín sino riqueza producida de forma colectiva y destinada al gasto estratégico para el desarrollo del país, con especial atención en atender las necesidades más apremiantes de las capas sociales más pobres.

Dra. Irma Eréndira Sandoval Ballesteros

En contraste con la lacerante austeridad neoliberal, que implicaba la pauperización y captura de las necesidades sociales para mantener un clientelismo cautivo, la austeridad republicana surge como un principio ético y moral que permite reorientar el ejercicio presupuestal para el aprovechamiento social colectivo; cerrándole las puertas, especialmente, al conflicto de interés, el dispendio y al circulo vicioso entre el sector público y privado. Como ejemplo contundente, la Ley Federal de Austeridad Republicana impone candados precisos para reordenar la relación existente entre las esferas de lo público y los intereses privados, me permito citar el artículo 24 que señala: “Para ocupar cualquier empleo, cargo o comisión en algún ente público, las personas interesadas se verán obligadas a separarse legalmente de los activos e intereses económicos particulares que estén relacionados con la materia o afecten de manera directa el ejercicio de sus responsabilidades públicas, y que signifiquen un conflicto de interés conforme a lo establecido en la Ley General de Responsabilidades Administrativas. Los servidores públicos comprendidos en los grupos jerárquicos de mando superior a que se refiere el manual de percepciones previsto en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria del Gobierno Federal, que por cualquier motivo se separen de su cargo, no podrán ocupar puestos en empresas que hayan supervisado, regulado o respecto de las cuales hayan tenido información privilegiada en el ejercicio de su cargo público, salvo que hubiesen transcurrido al menos diez años” (Ley Federal de Austeridad Republicana, 2019. Art. 24)

Con este gran paso se termina una historia de puertas giratorias que no hicieron mas que convertir información privilegiada en contubernios, se cierra la llave a este comportamiento ominoso que no solo desvirtúa el mercado, sino que distrajo al Estado de sus responsabilidades sustantivas para alcanzar las mejores condiciones para el bien público. Para la formación y orientación deontológica, hemos puesto textos a disposición de las personas servidoras públicas – siempre con lenguaje claro, incluyente y sencillo- que señalan las obligaciones, deberes, principios y valores que marcan la conducta de un individuo en el contexto del ejercicio de un cargo público. De ello derivó el nuevo código de Ética para las personas servidoras públicas de la Administración Pública Federal, publicado en febrero de 2019 y los Códigos de Conducta que emiten cada Dependencia o Entidad.

Prólogo. La reconstrucción del Estado: la ética al centro de la vida pública

A través de estos instrumentos queremos cumplir la misión de instaurar una nueva ética de trabajo en el servicio público, que auspicie la honestidad, eficacia y la transparencia, con estricto apego a la Ley Federal de Austeridad Republicana y demás disposiciones, así como una visión donde la corrupción se castiga y su combate se ciudadaniza, la denuncia se protege, la transparencia se garantiza y se generan ahorros para el erario que se traducen en bienestar para la población. Desde el inicio de la gestión en el relanzamiento de la Secretaría de la Función Pública, nos propusimos enfrentar sin ningún tapujo a la corrupción y su hermana siamesa la impunidad, para ello, tuvimos que rediseñar la estructura organizacional de la Secretaría baja el nuevo enfoque de instaurar la ética pública del Gobierno de México y combatir de manera decidida, sin simulación, los conflictos de intereses. Bajo esta perspectiva se constituyó la Subsecretaría de Fiscalización y combate a la corrupción, así como la Subsecretaría de Responsabilidades y Combate a la Impunidad con las importantes tareas de fomento de la integridad pública; de la austeridad republicana en el servicio público; la prevención de faltas administrativas y de la actuación bajo conflictos de interés; de investigaciones exhaustivas y minuciosas; de sanción de faltas administrativas de personas servidoras públicas y de particulares y de sanción a los proveedores, licitantes y contratistas que se apartan de la legalidad en las contrataciones públicas. Para concretar lo anterior, se visualizó una estrategia para entrelazar diversas acciones con la finalidad de dar impulso sustancial al combate a la impunidad. Como un primer paso, se ideó una estructura administrativa fortalecida y alineada a los objetivos de la Secretaría de la Función Pública, como es el caso del área de Registro Patrimonial y de Intereses, la cual se ubicó en la Unidad de Ética Pública y de Prevención de Conflictos de Intereses, ya que la declaración patrimonial y de intereses de todos los servidores públicos es un aspecto eminentemente moral de autoconciencia y autoevaluación de cada uno de los que nos desempeñamos en el servicio público, además, es fundamental el registro puntual de los intereses de cada servidor público para que no actúen en contra de los principios de la función pública.

Dra. Irma Eréndira Sandoval Ballesteros

Adicional a lo anterior, se crearon las Unidades de Denuncias e Investigaciones y de Responsabilidades Administrativas, Controversias y Sanciones, cuya misión es la coordinación y vigilancia de investigaciones sólidas de las que se puedan advertir irregularidades administrativas fructíferas, así como también la coordinación y vigilancia de la sustanciación eficiente de los procedimientos de responsabilidad administrativa y de controversias en materia de contrataciones públicas, para, en su caso, la imposición de las sanciones que resulten aplicables, garantizando la seguridad jurídica y el debido proceso. Esta fórmula ha permitido que desde el 1 de diciembre de 2018 y hasta el 15 de mayo de 2021, se hayan impuesto y estén vigentes 5,974 sanciones a servidores públicos de todos los niveles, de las cuales se desagregan 1011 amonestaciones privadas; 1165 amonestaciones públicas; 419 destituciones; 1682 inhabilitaciones; 508 sanciones económicas y 1189 suspensiones. Además, en el mismo período se impusieron 423 sanciones a personas físicas y morales por irregularidades en los procedimientos de contratación pública, con multas por más de 1,600 millones de pesos. Un complemento importante a la actividad sancionatoria se expresa mediante uno de los proyectos con los que nos sentimos especialmente entusiastas, se trata del Padrón de Integridad Empresarial, con el que se busca construir una sinergia entre el gobierno y las empresas. Este nuevo puente de entendimiento involucra también a diversos actores sociales como estudiantes, organismos internacionales, sociedad civil. Mediante este proyecto – que hoy en día cuenta con más de mil empresas inscritas de forma voluntaria- se busca reconocer públicamente las iniciativas empresariales que desarrollen estándares y parámetros para la prevención de la corrupción. Entre los que destacan códigos de conducta, manuales de organización y procedimientos, sistemas de control, capacitación, fomento a la denuncia y mecanismos de transparencia. El espíritu de esta iniciativa es que el ecosistema deontológico alcance también la actividad privada. De igual manera, contamos con otra función esencial para la construcción de esta nueva organización de este componente del Estado para la edificación de esta nueva moralidad. Todos los días los comisarios de la Coordinación General de Órganos de Vigilancia y Control participan activamente en los órganos colegiados de todas las