I. LA PROPIEDAD SOCIAL1
A. Concepto
La propiedad social es un tipo de propiedad que comprende la mitad del territorio nacional, regida por los artículos 2-V, VI, 27-VII constitucionales, y por la Ley Agraria a la que sólo acceden las personas físicas mexicanas, los ejidos y las comunidades agrarias e indígenas.
La titularidad de la propiedad ejidal le corresponde a los ejidos y comprende tres tipos de tierras: las de asentamientos humanos, las de uso común y las parceladas (que son las asignadas en usufructo a los ejidatarios).
De 1917 a 1992, las tierras ejidales no se podían enajenar o gravar. A partir de 1992, los ejidatarios son dueños de sus parcelas, siempre y cuando la asamblea de ejidatarios lo acuerda y, a su vez, los ejidos puedan enajenar las tierras de uso común para constituir sociedades, al formar parte de ellas, si la asamblea lo determina.
B. Distribución de la propiedad social
En 2020, de acuerdo al Registro Agrario Nacional, el total de las tierras ejidales sumaban la cantidad de 82,229,4532 hectáreas, las cuales estaban distribuidas de la siguiente forma:
1 Ver al respecto la tesis doctoral de Pascual Alberto Orozco Garibay (2021), La Propiedad Social en México un problema aún sin resolver. Alternativas jurídicas para un mejoramiento económico y social.
2 ‹http://www.ran.gob.mx/ran/indic_bps/2_SER-2020.pdf›. Consultada el 4 de agosto de 2021.
10
Pascual Alberto Orozco Garibay
a) Se encontraban parceladas 31,995,541 hectáreas.3
b) Las destinadas al uso común eran 49,443,468 hectáreas.4
c) Las destinadas al asentamiento humano, 1,122,419 hectáreas.5
d) 491,642 hectáreas, como solares urbanos.6
En lo referente a la superficie de las comunidades, en 2020 se integraba por 17,479,218 hectáreas.7 En consecuencia, el total de la superficie de la propiedad social (ejidal y comunal) ascendía a 99,708,671 hectáreas. Asimismo, el referido registro reportó que existían 29,728 ejidos y 2,410 comunidades,8 así como 2,948,049 ejidatarios y 857,281 comuneros.9 La diferencia fundamental entre los ejidatarios y comuneros es que los primeros pueden llegar a ser dueños de sus parcelas y los otros no.
C. Fundamento constitucional10
El reconocimiento constitucional a la propiedad social se encuentra plasmado en la fracción VII del artículo 27, el cual establece, entre otros, los siguientes derechos:
3 ‹http://www.ran.gob.mx/ran/indic_bps/8_SEJCPAR-2020.pdf›. Consultada el 4 de agosto de 2021.
4
‹http://www.ran.gob.mx/ran/indic_bps/10_SEJCUC-2020.pdf›. Consultada el 4 de agosto de 2021.
5 ‹http://www.ran.gob.mx/ran/indic_bps/6_SEJCAH-2020.pdf›. Consultada el 4 de agosto de 2021.
6 http://www.ran.gob.mx/ran/indic_bps/13_SEJSOLAR-2020.pdf›. Consultada el 4 de agosto de 2021.
7 ‹http://www.ran.gob.mx/ran/indic_bps/17_SCR-2020.pdf›. Consultada el 4 de agosto de 2021.
8
‹http://datos.ran.gob.mx/conjuntoDatosPublico.php›. Consultada el 20 de julio de 2021.
9 ‹http://datos.ran.gob.mx/conjuntoDatosPublico.php›. Consultada el 2 de agosto de 2021.
10 Lecturas recomendables para conocer este tema son El Ejido y la Comunidad en el México del Siglo XXI. La Transición Agraria 1992-2015 de Maribel Concepción Méndez de Lara (Ed. Porrúa, México, 2016), al igual que Cien años de derecho agrario en México. Evolución, retos y
Las enajenaciones agrarias. Régimen fiscal y requisitos legales 11
a) A la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales.
b) A la protección de la propiedad sobre sus tierras, tanto para el asentamiento humano, como para actividades productivas.
c) El derecho que gozan los ejidatarios y comuneros de asociarse entre sí, con el Estado o con terceros.
d) Otorgar el uso de sus tierras.
e) La facultad que tienen los ejidatarios de transmitir sus derechos parcelarios entre los miembros del núcleo de población.
f) Los requisitos para que la asamblea ejidal le otorgue al ejidatario el dominio pleno de su parcela.11 perspectivas, coordinado por Emilio Zebadúa y Collado Moreno, editado por Porrúa Print, en 2017, y La Constitucionalización de la Propiedad Social. Orígenes y perspectivas. El artículo 27 constitucional, de Pascual Alberto Orozco Garibay, dentro de la Colección de aportaciones de la Escuela Internacional de Derecho y Jurisprudencia a la Cultura Jurídica (México, 2019).
11 “Artículo 27 [...] VII. Se reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales y se protege su propiedad sobre la tierra, tanto para el asentamiento humano como para actividades productivas. La ley protegerá la integridad de las tierras de los grupos indígenas. La ley, considerando el respeto y fortalecimiento de la vida comunitaria de los ejidos y comunidades, protegerá la tierra para el asentamiento humano y regulará el aprovechamiento de tierras, bosques y aguas de uso común y la provisión de acciones de fomento necesarias para elevar el nivel de vida de sus pobladores. La ley, con respeto a la voluntad de los ejidatarios y comuneros para adoptar las condiciones que más les convengan en el aprovechamiento de sus recursos productivos, regulará el ejercicio de los derechos de los comuneros sobre la tierra y de cada ejidatario sobre su parcela. Asimismo, establecerá los procedimientos por los cuales ejidatarios y comuneros podrán asociarse entre sí, con el Estado o con terceros y otorgar el uso de sus tierras; y, tratándose de ejidatarios, transmitir sus derechos parcelarios entre los miembros del núcleo de población; igualmente fijará los requisitos y procedimientos conforme a los cuales la asamblea ejidal otorgará al ejidatario el dominio sobre su parcela. En caso de enajenación de parcelas se respetará el derecho de preferencia que prevea la ley. Dentro de un mismo núcleo de población,
Pascual Alberto Orozco Garibay
En lo que respecta a la propiedad de las comunidades y de los pueblos indígenas —que actualmente también se consideran propiedad social—, su fundamento constitucional es el artículo 2 fracción A inciso VI, que establece:
Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para [...] VI. Acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra establecidas en esta Constitución y a las leyes de la materia, así como a los derechos adquiridos por terceros o por integrantes de la comunidad, al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades, salvo aquellos que corresponden a las áreas estratégicas, en términos de esta Constitución. Para estos efectos las comunidades podrán asociarse en términos de ley.
La Ley Agraria, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 26 de febrero de 1992, que es la ley reglamentaria del artículo 27 Constitucional en materia agraria, no sólo les reconoce personalidad jurídica a los ejidos, sino también el derecho de propiedad sobre las tierras. Al respecto, el artículo 9 indica que “los núcleos de población ejidales o ejidos tienen personalidad jurídica y patrimonio propio y son propietarios de las tierras que les han sido dotadas o de las que hubieren adquirido por cualquier otro título”.
Es importante tener presente que el ejido es una persona moral con personalidad jurídica y patrimonio propio, integra-
ningún ejidatario podrá ser titular de más tierra que la equivalente al 5% del total de las tierras ejidales. En todo caso, la titularidad de tierras en favor de un solo ejidatario deberá ajustarse a los límites señalados en la fracción XV.
La asamblea general es el órgano supremo del núcleo de población ejidal o comunal, con la organización y funciones que la ley señale. El comisariado ejidal o de bienes comunales, electo democráticamente en los términos de la ley, es el órgano de representación del núcleo y el responsable de ejecutar las resoluciones de la asamblea. La restitución de tierras, bosques y aguas a los núcleos de población se hará en los términos de la ley reglamentaria”.
12
Las enajenaciones agrarias. Régimen fiscal y requisitos legales 13
do por la asamblea de ejidatarios, el comisariado ejidal (órgano de administración) y un órgano de vigilancia.
D. Problemática
La propiedad social ha sido un tema constante y preocupante en México; las propuestas constitucionales y legislativas, a partir de 1917, no han resuelto el problema de la propiedad y de la pobreza de los ejidatarios y comuneros. La segunda mitad del siglo xix se caracterizó por el despojo de las tierras de las comunidades indígenas y de los campesinos, así como su concentración en pocas manos (Orozco Garibay, 2021).12 A partir de 1917 se inició el reparto agrario, concluyendo en 1992 con la modificación constitucional al artículo 27, que adicionalmente facultó a los ejidatarios a ser propietarios de sus parcelas, y al ejido a aportar las tierras de uso común para la constitución de sociedades mercantiles o civiles, al formar parte de ellas. Sin embargo, después de 31 años, la calidad de vida de los ejidatarios no ha mejorado, por lo que es necesaria una nueva alternativa.
E. La reforma del artículo 27 constitucional de 1992 en materia agraria
El texto de la reforma al artículo 27 constitucional de 1992,13 tiene puntos sobresalientes:
1) Se dio por terminado el reparto agrario; en consecuencia, los núcleos de población no pueden solicitar dotación o restitución de tierras y aguas.
12 Esta injusta situación se trató de enmendar en el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al establecer la restitución y dotación de tierras a los ejidos, únicamente como sus usufructuarios, conservando el Estado la nuda propiedad.
13 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de enero de 1992.
Pascual Alberto Orozco Garibay
2) Las sociedades mercantiles por acciones pueden ser propietarias de terrenos rústicos.
3) Se reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales, y se protege su propiedad sobre la tierra, tanto para el asentamiento humano como para actividades productivas.
4) La ley regulará derecho de los comuneros a decidir sobre la tierra, y de cada ejidatario sobre su parcela.
5) Los ejidatarios y comuneros pueden asociarse entre sí, con el Estado o con terceros, y otorgar el uso de sus tierras.
6) Ningún ejidatario puede ser titular de más del equivalente al 5% del total de las tierras del ejido.
7) La asamblea ejidal, conforme a los procedimientos establecidos en la ley, puede otorgar al ejidatario el dominio pleno sobre su parcela.
8) Se podrán enajenar las parcelas si se respeta el derecho de preferencia que señala la ley.
9) Se ratifica la prohibición de los latifundios.
10) Se crean los Tribunales Agrarios y la Procuraduría Agraria.
11) Son de jurisdicción federal todos los conflictos, ya sea por límites de terrenos ejidales y comunales, que se hayan pendientes o se susciten entre dos o más núcleos de población, o por la tenencia de la tierra de los ejidos y de las comunidades.
El desarrollo del contenido de la reforma al artículo 27 constitucional se plasmó en la Ley Agraria.
II. LA PROPIEDAD EJIDAL
A. Concepto
El ejido no es un conjunto de tierras, sino una persona moral y como tal tiene personalidad jurídica y patrimonio propio, el
14
Las enajenaciones agrarias. Régimen fiscal y requisitos legales 15
cual se encuentra conformado por un conjunto de bienes y derechos denominados propiedad ejidal.14
El ejido, como persona moral, se encuentra integrado por tres órganos: la Asamblea de Ejidatarios, el Comisariado Ejidal y el Consejo de Vigilancia (art. 21 Ley Agraria).
La propiedad ejidal es un tipo de propiedad de la que son titulares los ejidos y los ejidatarios, regida por la Ley Agraria.
B. Clasificación y características de los bienes ejidales
Son tierras ejidales las que han sido dotadas al núcleo de población ejidal o incorporadas al régimen ejidal (art. 43 Ley Agraria). Por su destino, los bienes de propiedad ejidal se dividen en tierras para el asentamiento humano, tierras de uso común y tierras parceladas (art. 44 Ley Agraria).
Corresponde a la asamblea de ejidatarios determinar el destino de las tierras, ya sea para el asentamiento humano, el uso común o parcelarlas a favor de los ejidatarios (art. 56 Ley Agraria).
1) Tierras ejidales destinadas al asentamiento humano
De conformidad con la Ley Agraria, las tierras destinadas para el asentamiento humano son las necesarias para el desarrollo de la vida comunitaria del ejido, compuesta por los terrenos en que se ubique la zona de urbanización y su fundo legal, al igual que las áreas de reserva para el crecimiento de la zona de urbanización, para los servicios públicos de la comunidad, los
14 En esta materia se pueden consultar, entre otros autores, a Víctor Rafael Aguilar Molina (2007) con su libro La actividad notarial en el nuevo derecho agrario; a Ricardo Aguilasocho Rubio (2009), con Guía para las enajenaciones agrarias; a Pascual Alberto Orozco Garibay (2010), con su artículo “Naturaleza del Ejido. De la Propiedad Ejidal. Características y Limitaciones”, incluido en la Revista Mexicana de Derecho, y también su libro El Régimen Constitucional de la Propiedad en México, publicado en 2022.
Pascual Alberto Orozco Garibay
solares, la parcela escolar, la unidad agrícola industrial para la mujer y la unidad productiva para el desarrollo integral de la juventud (arts. 63, 65, 67, 70, 71, 72 Ley Agraria).
La trascendencia jurídica de las tierras ejidales, destinadas al asentamiento humano, consiste en que no se pueden enajenar, prescribir o embargar, con excepción de los solares, que serán de propiedad plena de sus titulares (arts. 64, 68 Ley Agraria).
2) Las tierras de uso común
Son aquellas tierras que no se reservaron para el asentamiento del núcleo de población, ni se trata de tierras parceladas, y son las que constituyen el sustento económico del ejido (art. 73 Ley Agraria). Estas tierras de uso común son inalienables, imprescriptibles e inembargables, salvo que la asamblea, en casos de manifiesta utilidad, acuerde aportarlas a sociedades mercantiles o civiles, transmitiendo su dominio para formar parte de dichas sociedades (arts. 74, 75 Ley Agraria) o en su defecto resuelva destinarla al asentamiento humano o a su parcelamiento (art. 56 Ley Agraria); sin embargo, está prohibido asignar parcelas en bosques o selvas tropicales (art. 59 Ley Agraria).
El núcleo de población puede aportar el dominio de tierras de uso común a sociedades mercantiles o civiles en las que participen el ejido o los ejidatarios, en cuyo caso las tierras dejan de ser ejidales (art. 75 Ley Agraria).
El artículo 27-IV Constitucional sólo autoriza a la Ley Agraria reglamentar las adquisiciones de terrenos agrícolas, ganaderos o forestales, por parte de sociedades mercantiles por acciones (sociedad anónima, sociedad anónima simplificada y comandita por acciones), y no todo tipo de sociedades mercantiles y mucho menos a sociedades civiles, por lo que es evidentemente que la Ley Agraria en este aspecto es inconstitucional.
Es necesario recalcar que para que la aportación que realice el núcleo de población de las tierras de uso común agrícola, ganaderas o forestales a sociedades mercantiles o civiles sea válida, deben tener una serie especial de acciones o partes sociales identificadas
16
Las enajenaciones agrarias. Régimen fiscal y requisitos legales 17
con la letra “T”, la que será equivalente al capital aportado mediante dichas tierras, las cuales no gozarán de derechos especiales sobre la tierra o los derechos corporativos, distintos a las demás acciones o partes sociales, aunque al liquidarse la sociedad sólo los titulares de dichas acciones o partes sociales tienen derecho a recibir dichas tierras en pago de ellas (art. 127 Ley Agraria).
3) Las tierras parceladas
Son las superficies de terreno que han sido adjudicadas en forma individual o en copropiedad a miembros del ejido, quienes tienen los derechos de su aprovechamiento, uso y usufructo; en caso de que la asamblea lo resuelva, podrán asumir el dominio pleno sobre sus parcelas (arts. 76, 81 y 82 Ley Agraria).
De manera sintética se puede concluir que las tierras ejidales destinadas al asentamiento humano son imprescriptibles, inembargables e inalienables, con excepción de los solares, que serán de propiedad plena de sus titulares. Las tierras de uso común son aquellas que constituyen el sustento económico del ejido y son las que no se encuentran parceladas ni destinadas al asentamiento del núcleo de población, que son igualmente imprescriptibles, inalienables e inembargables, salvo que la asamblea de ejidatarios determine aportarlas a una sociedad mercantil o civil, o, en su caso, a su parcelamiento; por último, las tierras parceladas son aquellas que han sido adjudicadas a los miembros del ejido, quienes pueden aprovecharlas, usarlas o usufructuarlos y, en caso de que la asamblea lo determine, adquirir la propiedad plena sobre sus parcelas.
C. Derechos patrimoniales de los ejidatarios
Los ejidatarios gozan de los siguientes derechos patrimoniales:15
1) De uso y disfrute sobre su parcela (art. 76).
15 En los preceptos señalados en este apartado se refieren exclusivamente a la Ley Agraria, salvo en donde se exprese lo contrario.
Pascual Alberto Orozco Garibay
2) El derecho de propiedad sobre su parcela (arts. 81 y 82).
3) El de recibir el certificado parcelario (art. 16-I).
4) El de designar a su sucesor (art. 17).
5) El derecho a recibir un solar en la zona urbana del ejido (art. 68).
6) Los establecidos en el reglamento del ejido respectivo, como podría ser el derecho que le otorgue sobre las demás tierras ejidales (art. 14).
7) La cesión de sus derechos parcelarios (art. 80).
8) De uso y disfrute sobre las tierras de uso común por sí mismo o a través de terceros mediante contratos de asociación y aprovechamiento de tierras (arts. 45, 62 y 79).
9) El derecho a recibir el certificado sobre las tierras de uso común (art. 16-II).
a) Tienen el derecho al aprovechamiento, uso y usufructo de la parcela que se le hubiera asignado (arts. 14, 76)
Lo pueden hacer directamente o celebrar cualquier contrato de asociación o aprovechamiento; en consecuencia, pueden conceder a otros ejidatarios o terceros su uso, usufructo, aparcería, arrendamiento, mediería, comodato, con la única limitante de que dichos contratos no podrán tener una duración mayor de treinta años, aunque se puede autorizar su prórroga (arts. 79, 45).
De alguna manera es un logro el que puedan celebrar una serie de actos jurídicos sobre su parcela, sin que tengan que trabajarla, como estaba prescrito antes de la reforma; no obstante, el avance económico ha sido muy precario por las restricciones injustificadas plasmadas en la Ley Agraria, que se traducen en que no son dueños de sus parcelas ni tampoco las pueden enajenar libremente a cualquier persona.
18
Las enajenaciones agrarias. Régimen fiscal y requisitos legales 19
Además, pueden otorgar en garantía el usufructo de sus parcelas. Esta garantía la pueden constituir a favor de instituciones de crédito o de personas con las que tengan relaciones de asociación o comerciales; deben constituir dicha garantía ante fedatario público e inscribirse en el Registro Agrario Nacional (art. 46). La realidad es que difícilmente una institución de crédito les otorgará un crédito con esa garantía.
b) Pueden tener el derecho de propiedad sobre la parcela que se les asignó
Siempre y cuando la asamblea haya acorado la adopción del dominio pleno sobre la parcela, y ellos estén de acuerdo en ello (arts. 23-IX, 81, 82), lo acreditan con el título de propiedad que les expide el Registro Agrario Nacional, el cual deberá inscribirse en el Registro Público de la Propiedad de la entidad federativa en la que se encuentra ubicado el ejido, para que pueda surtir efectos contra terceros, lo que les proporciona seguridad jurídica.
Para que les puedan expedir dicho título deben solicitar previamente al Registro Agrario Nacional que dichas tierras sean dadas de baja de dicho registro; a partir de la cancelación de la inscripción, las tierras dejan de ser ejidales y quedan sujetas al derecho común (arts. 82 Ley Agraria y 3007 del Código Civil Federal).
c) Tienen el derecho de recibir el certificado parcelario
Los derechos de los ejidatarios sobre sus parcelas se acreditan con sus correspondientes certificados de derechos agrarios o certificados parcelarios, que contienen los datos de identificación de la parcela, expedidos por acuerdo de la asamblea de ejidatarios. Igualmente, pueden acreditar su derecho con la resolución emitida por el Tribunal Agrario (arts. 78, 74). Dichos certificados y resoluciones deben estar inscritos en el Registro Agrario Nacional para que surtan efectos contra terceros (arts.
Pascual Alberto Orozco Garibay
150, 152-I, II Ley Agraria y tercero y décimo séptimo del Reglamento de la Ley Agraria en materia de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares).
d) Gozan del derecho de designar a su sucesor
En los términos del artículo 17, el ejidatario tiene la facultad de nombrar a quien debe sucederle en sus derechos ejidales. A este tipo de designación la Ley Agraria la denomina lista de sucesión, la cual debe ser depositada en el Registro Agrario Nacional o formalizada ante el fedatario público. Tal como lo señala atinadamente Asprón Pelayo (2002: 66): “Esta lista tampoco es un testamento porque la ley no le da esa categoría, por lo cual no revoca el último testamento hecho por el ejidatario”.
La voluntad del ejidatario se encuentra limitada, ya que sólo puede designar a un beneficiario y no a varios. Al respecto, señala Aguilar Molina (2007: 10) que “la voluntad no es absolutamente libre, en tanto que el sucesor solamente puede ser una persona, pudiendo el ejidatario o comunero, elegir entre el cónyuge, la concubina o el concubinario, uno de los hijos, uno de los ascendientes o cualquier otra persona”.
Esta disposición es a todas luces inconstitucional, porque violenta la libertad del ejidatario de disponer de sus parcelas a favor de las personas que él designe; adicionalmente, es discriminatoria, ya que únicamente pueden nombrar a su cónyuge o a uno de sus hijos, e incluso limita su derecho de nombrar a varios legatarios y no únicamente a uno.
En caso de que dicha lista no se haya formalizado ante fedatario público, el ejidatario la formulará por escrito y deberán constar los nombres de las personas y el orden de preferencia conforme al cual deba hacerse la adjudicación a su fallecimiento. Dicha lista debe ser depositada en el Registro Agrario Nacional, previa verificación de la autenticidad de la firma o huella digital del ejidatario. El original de la lista de sucesión se guarda en un sobre cerrado, indicando la fecha de su recepción
20
