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Bruno Magalhães Costa

GOVERNANÇA CORPORATIVA E POLÍTICAS PÚBLICAS VOLUME 2

Copyright© Tirant lo Blanch Brasil Editor Responsável: Aline Gostinski Assistente Editorial: Izabela Eid Diagramação e Capa: Jéssica Razia CONSELHO EDITORIAL CIENTÍFICO: Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Presidente da Corte Interamericana de Direitos Humanos. Investigador do Instituto de Investigações Jurídicas da UNAM - México Juarez Tavares Catedrático de Direito Penal da Universidade do Estado do Rio de Janeiro - Brasil Luis López Guerra Ex Magistrado do Tribunal Europeu de Direitos Humanos. Catedrático de Direito Constitucional da Universidade Carlos III de Madrid - Espanha Owen M. Fiss Catedrático Emérito de Teoria de Direito da Universidade de Yale - EUA Tomás S. Vives Antón Catedrático de Direito Penal da Universidade de Valência - Espanha

DOI: 10.53071/boo-2022-10-16-634c768001fdd É proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, inclusive quanto às características gráficas e/ou editoriais.A violação de direitos autorais constitui crime (Código Penal, art.184 e §§, Lei n° 10.695, de 01/07/2003), sujeitando-se à busca e apreensão e indenizações diversas (Lei n°9.610/98).

Todos os direitos desta edição reservados à Tirant lo Blanch.

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Bruno Magalhães Costa

GOVERNANÇA CORPORATIVA E POLÍTICAS PÚBLICAS VOLUME 2

Autores Adriana Rêgo Cutrim Bruno Magalhães Costa Carlos Eduardo Bacelar Cerqueira Déborah Cardoso Guirra Jamil Pereira de Santana José Itamir Leite de Oliveira Márcia Reis Bittencourt Pamela Conceição Gavazza Pedro Andrade Coelho

SUMÁRIO O CRESCIMENTO DAS CIDADES E O FOMENTO À REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA PELA IMPLEMENTAÇÃO DA GOVERNANÇA E DE POLÍtIcAS PÚBLICAS DE ACESSO À PROPRIEDADE................ 6 Adriana Rêgo Cutrim e Bruno Magalhães Costa ESG E A EVOLUÇÃO DA APLICABILIDADE PÚBLICO-PRIVADA...28 Bruno Magalhães Costa e Carlos Eduardo Bacelar Cerqueira A RELEVÂNCIA DO BEM-VIVER (SUMAK KAWSAY, SUMA QAMANÃ E TEKO PORÃ) PARA O CONSTITUCIONALISMO DO FUTURO......................................................................................................... 42 Jamil Pereira de Santana e Pedro Andrade Coelho AS ESTRATÉGIAS DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL NORDESTINO E OS SEUS PARADIGMAS HISTÓRICOS. ANTIGOS E NOVOS DESAFIOS À PROMOÇÃO DO DESENVOLVIMENTO DO NORDESTE BRASILEIRO .......................................................................... 59 José Itamir Leite de Oliveira A teoria de Schumpeter e as perspectivas para o futuro da advocacia........................................................................................................ 88 Márcia Reis Bittencourt e Déborah Cardoso Guirra A IMPORTÂNCIA DA POLÍTICA PÚBLICA VOLTADA PARA A EFETIVA (E AFETIVA) IGUALDADE ENTRE HOMENS E MULHERES NO ÂMBITO LABORAL........................................................................... 103 Pamela Conceição Gavazza

O CRESCIMENTO DAS CIDADES E O FOMENTO À REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA PELA IMPLEMENTAÇÃO DA GOVERNANÇA E DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE ACESSO À PROPRIEDADE Adriana Rêgo Cutrim1 Bruno Magalhães Costa2

1. INTRODUÇÃO O presente trabalho tem como temática a questão da necessidade de fomento à regularização dos imóveis urbanos afetados pelo crescimento das cidades como política pública municipal garantidora do direito fundamental a propriedade. O estudo do direito fundamental de propriedade implica na exposição de sua conceituação, evolução, estrutura, seus atributos, discorrendo-se também sobre a função social da propriedade. Tal direito ressalta a importância de sua proteção e da garantia de seu exercício, orientando-se a utilização dos procedimentos previstos em lei para regularizar os imóveis urbanos, a fim de garantir o crescimento ordenado da cidade, como efetivação de uma política pública de fomento à regularização urbana nos municípios, pela qual se necessita

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Mestranda em Direito pela Universidade Federal da Bahia - UFBA. Graduada em Direito pela Universidade Federal do Ceará – UFC. Pós-graduada em Direito Notarial e Registral e em Direito Tributário. Oficial de Registros e Tabeliã de Notas e de Protestos no Estado da Bahia. Advogado; Administrador; Professor; Mestre em Direito Governança e Políticas Públicas; MBA Executivo em Direito Empresarial; pós-graduado em Direito do Estado; Consultor Jurídico do Instituto Innovare; International Business Management pelo Massachusetts Institute of Business - MIB; Mentoring Compliance Expert e Analista de Compliance Sênior. É autor do livro Direito Internacional e a Jus Cogens Nos Mecanismos de Soluções de Controvérsias Empresariais: Com Abordagem da Organização Mundial do Comércio; É Organizador e Coautor do livro Governança Corporativa e Políticas Públicas Vol. 1; É Coautor do livro Dignidade da Pessoa Humana Estudos para além do Direito, 3º Vol.

O CRESCIMENTO DAS CIDADES E O FOMENTO À REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA PELA IMPLEMENTAÇÃO DA GOVERNANÇA E DE POLÍCITAS PÚBLICAS DE ACESSO À PROPRIEDADE ADRIANA RÊGO CUTRIM E BRUNO MAGALHÃES COSTA

da atuação de todos os envolvidos junto aos cartórios de imóveis, tanto os particulares como os representantes dos poderes públicos. Ressalta-se a utilização do procedimento de regularização fundiária urbana descrito na Lei 13.465/2017, regulamentada pelo Decreto nº 9.310/2018, para regularizar imóveis em situações jurídicas consolidadas cuja descrição nas respectivas matrículas revela carência de informações necessárias para atender às especialidades objetiva e subjetiva desses imóveis, que se encontram com uma descrição irregular por não corresponder à realidade fática, cuja delimitação real sofreu alteração devido ao crescimento desordenado da cidade. Com isso, pretende-se defender a necessidade de uma política pública de fomento à regularização imobiliária urbana decorrente de ação conjunta do poder público municipal e dos particulares diretamente afetados, pois, segundo Maria Paula Dallari Bucci3, políticas públicas são: programas de ação governamental visando a coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados. Políticas públicas são ‘metas coletivas conscientes’ e, como tais, um problema de direito público, em sentido lato.

Além disso, a própria Constituição Federal Brasileira de 1988, no seu artigo 30, inciso VIII, dispõe que compete ao município promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, garantindo que a propriedade atenda a sua função social4, seguindo uma política de desenvolvimento urbano definida na lei municipal5 e na lei federal editada para regulamentar a política de desenvolvi-

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BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e Políticas Públicas. São Paulo: Saraiva, 2002. P.241 Art.5º, XXIII, Constituição Federal de 1988. Art.182, caput e §2º, Constituição Federal de 1988.

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mento urbano e da função social da propriedade de acordo com os preceitos constitucionais6.

2. GARANTIA DO DIREITO FUNDAMENTAL DE PROPRIEDADE POR MEIO DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA É importante compreender a origem do direito fundamental de propriedade7 como importante marco para composição das relações privadas. Não obstante, atualmente, verifica-se imperioso o estudo da função social da propriedade no exercício do respectivo direito, obsrevando-se também a necessidade de atenção a ser conferida a esse direito pelas políticas públicas urbanas no âmbito municipal. Observar o desenvolvimento das relações privadas que envolvem o direito de propriedade abrange a verificação da evolução do ordenamento jurídico no que tange à necessidade de sua atualização de acordo com a demanda de tais relações, notadamente com a observação da atuação do poder público municipal em face dos particulares, ao interferir em seus imóveis urbanos como resultado da atos praticados para o crescimento das cidades. Por meio do presente trabalho, pode-se observar que o cuidado com a proteção dos direitos decorrentes da propriedade privada acabou por promover a edição da Lei 13.465/2017, regulamentada pelo Decreto nº9.310/2018, com a previsão de soluções pragmáticas para as situações que possam surgir envolvendo as relações cujo objeto principal são os imóveis ainda irregulares. Cuida o presente estudo da investigação do direito de propriedade conforme mencionado acima, especialmente quando envolvi-

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Lei Federal nº10.257/2001, Estatuto da Cidade. COMPARATO, Fábio Konder. Direitos e Deveres Fundamentais em matéria de propriedade. Brasília: Revista CJF, n. 3, dezembro/1997.

do nos casos de propriedades imobiliárias cuja descrição territorial carece das especialidades devidas pela Lei de Registros Públicos8, sobretudo quando tais imóveis ganham a aparência de loteamentos clandestinos. Nestes casos, a delimitação territorial desses imóveis sofreu uma afetação decorrente da atuação do poder público municipal ao promover o crescimento urbano da cidade. Tal alteração territorial pode revelar uma desapropriação indireta por parte do município, em razão da abertura de ruas através de tais imóveis, visando a atender à demanda urbanística de expansão das cidades. Assim sendo, com a intenção de promover o pensamento crítico e reflexivo sobre a forma de utilização das alternativas legais atualmente previstas, buscar-se-á com este trabalho suscitar alguns questionamentos relacionados ao tema, ainda que não sejam apresentadas todas as respostas nesse momento, tais como: saber se as hipóteses de exercício do direito de propriedade previstas no atual ordenamento jurídico são suficientes para garantir a efetiva realização desse direito nas mais diversas situações que podem surgir no planejamento urbanístico das cidades; investigar se os procedimentos de regularização imobiliária urbana atualmente previstos visam à garantia da função social da propriedade; refletir sobre o que são os loteamentos clandestinos, como são formados, e no que se diferenciam dos imóveis urbanos cuja delimitação territorial tenha sido alterada e recortada para a abertura de ruas pela municipalidade; saber se, ainda que a caracterização de um imóvel urbano não tenha sido expressamente prevista pelo ordenamento jurídico, poderá o proprietário desse imóvel utilizar os meios legalmente previstos para proceder à sua regularização; examinar como pode haver uma política pública municipal de fomento à regularização desses imóveis; considerar se há meios de compatibilizar a política pública de expansão das cidades com o respeito ao direito de propriedade, notadamente através de procedimentos que podem ser

Lei 6.015/1973

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realizados pelos particulares diretamente no cartório de imóveis; saber quais os benefícios que o implemento dessa política pública acarretará ao poder público e aos particulares cujo direito de propriedade foi afetado, entre outros questionamentos que possam surgir. É o intuito desta pesquisa direcionar o caminho para a obtenção das respostas a esses questionamentos, ressaltando que o assunto pode apresentar ponderações outras. Os questionamentos suscitados conduzem a um posterior estudo aprofundado dos pontos apresentados, de forma que se vislumbra tal direcionamento da maneira exposta em seguida. A ordem jurídica prevê o exercício do direito de propriedade pelo indivíduo por meio da faculdade de dispor do bem para a satisfação de seus interesses, podendo usar, gozar, dispor e reivindicar o que é seu. Para tanto, há também a previsão de meios para a proteção desse direito, pela previsão de ações protetivas, acautelatórias ou repressivas no caso de alguma turbação para cada direito relacionado ao exercício do direito de propriedade, como é o caso das ações possessórias previstas no Novo Código de Processo Civil, por exemplo. Ocorre que nem todas as situações que possam surgir estão expressamente previstas no ordenamento. Logo, conclui-se que pode haver lacuna legislativa no que diz respeito ao exercício e à garantia do direito de propriedade, notadamente no desenrolar do planejamento urbanístico das cidades. Sendo assim, merece importância o estudo de possíveis soluções para algumas situações que enfrentem tal problema. Há que se mencionar que o planejamento urbanístico das cidades bem como as normas federais preveem os procedimentos de regularização imobiliária, a fim de que a organização dos imóveis nos municípios respeite os interesses do desenvolvimento e da expansão urbanos e, do mesmo modo, respeite os interesses e direitos dos proprietários, garantida a proteção à função social da propriedade. Entre as possibilidades de ordenamento e expansão das cidades, há a previsão da criação de loteamentos, de acordo com os

requisitos previstos na Lei Federal no 6.766, de 19 de dezembro de 1979, lei que cuida das hipóteses do parcelamento do solo. Ocorre que, infortunadamente, alguns sujeitos criam loteamentos que não atendem aos requisitos previstos em lei e, portanto, sem o devido registro imobiliário no cartório de registro de imóveis competente. Nesses casos, identificam-se os loteamentos clandestinos, proibidos por lei, cuja criação acarreta até mesmo a imputação de responsabilidade penal aos seus criadores. Diferentemente dessas situações, há casos em que proprietários veem a delimitação territorial dos seus imóveis ser alterada por ato do município, quando se observa um recorte da área total em vários pedaços menores, em razão da abertura de ruas, resultado de uma política pública de crescimento urbano. Observa-se também que, em algumas situações, tais glebas podem ser identificadas como quarteirões nas ruas da cidade, divididos em vários outros imóveis, dos quais se podem identificar vários possuidores vizinhos. Assim, verifica-se a hipótese em que a gestão pública municipal, ao executar sua política pública de expansão urbana da cidade, acaba por interferir no pleno exercício do direito de propriedade do titular do bem atingido, restando ao proprietário socorrer-se dos meios legalmente previstos ou soluções análogas para suprir as lacunas da lei, a fim de lograr êxito na regularização do seu imóvel e reconhecimento do pleno exercício do seu direito de propriedade junto aos cartórios de registro de imóveis. Para esses casos, sobreveio a Lei 13.465/2017, regulamentada pelo Decreto nº9.310/2018, dispondo sobre as regras gerais e os procedimentos aplicáveis à regularização fundiária urbana e rural.

3. A IMPORTÂNCIA DE UM MODELO DE GOVERNANÇA FUNDIÁRIA E DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA O CRESCIMENTO ORDENADO DAS CIDADES Com base na diferenciação feita acima entre esses dois tipos de imóveis, antes mesmo de se analisar a necessidade de uma política pública específica para o fomento dessa regularização, discute-se

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sobre qual a melhor solução para que os proprietários e possuidores possam exercer seu direito de propriedade de forma límpida, inclusive mediante a realização de retificação de área para identificação das glebas recortadas, para que possam ser identificadas como unidades autônomas. Complementando a regularização, ventila-se a possibilidade de utilização do procedimento de regularização fundiária urbana sob alguma das modalidades apontadas na lei acima mencionada, respeitada a fração de parcelamento mínimo do município, para que tais os possuidores de lotes dessas glebas possam ter seu direito de propriedade respeitado e efetivado. Ainda que aparentemente revestidas das características de loteamentos clandestinos, tais propriedades não o são, e a previsão legal para que se proceda à sua regularização imobiliária seria por meio da realização do procedimento mencionado. Reconhece-se, assim, que tais propriedades não foram previstas pelo ordenamento, haja vista serem resultado de um processo contínuo e natural de crescimento das cidades. A existência dessas propriedades revela verdadeira situação consolidada em grande parte dos municípios no país. Dessa forma, como não há previsão legal que caracterize esse tipo de imóvel, também não há previsão expressa sobre qual a sua forma de regularização. Sendo assim, ressalta-se a necessidade de realização de uma política pública municipal para fomentar a regularização desses imóveis por seus titulares, indicando-se substratos para a construção de tal medida, meios para efetivar tal política, bem como apontar os benefícios resultantes da implementação dessa política pública, decorrentes da atuação fundamental dos particulares para salvaguarda dos seus direitos em conjunto com os poderes públicos. Neste ponto, cabe destacar a premissa levantada por Ideni Terezinha Antonello sobre a “importância da aplicação dos instrumentos democráticos de planejamento e gestão do território urbano,

mediante a orientação de formulação de planos com a perspectiva de uma efetiva participação popular”9. Ademais, Rosangela Marina Luft10 assevera que há uma nova política territorial, fundamentada na concepção de que ordenamento do território (OT) é um processo de planejamento que tem que estar em constante revisão, já que se vive num contexto de grande incerteza. Portanto, o OT tem que ser visto como um instrumento de atuação/intervenção no território e não um fim em si mesmo, por isso, os mecanismos de monitoração e avaliação são fundamentais para permitir que o processo seja flexível para buscar soluções conforme os desafios se apresentam no território, tendo como princípio norteador a participação da sociedade nas tomadas de decisões.

Como se pode observar, além das políticas públicas, tanto o planejamento estatal quando a participação da sociedade na tomada de decisões no ordenamento do território são fatores que caracterizam a necessidade de implementação de um modelo de governança eficaz e capaz de acompanhar o crescimento das ocupações territoriais das cidades. Não por acaso, em tendência evolutiva global, as Nações Unidas estabeleceram 17 objetivos para o desenvolvimento sustentável a serem atingidos até 2030, como parte da chamada agenda 2030. Entre esses objetivos, o objetivo 11 defende a preservação das cidades e comunidades sustentáveis, bem como o fomento de assentamentos inclusivos. Com efeito, segundo o PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – mais da metade da população do planeta, aproximadamente dois terços da população, vive em áreas urbanas 9 10

ANTONELLO, Ideni Terezinha. Ordenamento do território como política pública: a apreciação do Plano Diretor Municipal de Lisboa – Portugal. Anais do XI Encontro Nacional da Anpege. 9 a 12 de outubro de 2015. UNESP. Presidente Prudente. LUFT, Rosangela Marina. Políticas Municipais de Desenvolvimento Urbano: premissas e condições para um planejamento factível. Dissertação (Mestrado) Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade Federal do Paraná. Curitiba, 2008.

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e por isso não haverá desenvolvimento sustentável sem transformação dos espaços urbanos, consequentemente, através de um modelo de governança e de políticas públicas aplicadas ao ordenamento do solo. Nesse sentido, é de suma importância implementação de um novo modelo de governança que, aliado às políticas públicas, possa provocar uma evolução na forma de construir e de ocupação do solo urbano a fim de que se estabeleçam mecanismos de ordenamento do território e com isso se promova o crescimento ordenado das cidades. Diversos fatores contribuem para o crescimento desordenado das cidades, a pobreza extrema e a migração rural são bons exemplo que terminam gerando elevados índices de concentra nos grandes centros urbanos. Esses diversos fatores aliados ao crescimento desordenado acentuam a desigualdade social, sobretudo no que se refere ao direito de propriedade que, embora constitucionalmente garantido como um direito fundamental, termina sendo um dos maiores problemas para o Estado e para o cidadão. A governança fundiária urbana e rural vem sendo amplamente discutida no cenário internacional, sobretudo pela falta de efetividade na concretização do direito de propriedade pelos diversos países do mundo. Logo, é inevitável concluir que não se trata de uma problemática nacional, mas sim de um problema crônico mundial pela ineficiência na gestão e ordenamento do solo aliado ao crescimento populacional em todo o mundo. A título de exemplo de governança e políticas públicas, em 2013 estudos foram realizados pelo Banco Mundial11 e novos indicadores foram apresentados com indicação de problemas detectados em São Paulo, Pará e Piauí. A Avaliação da Governança de 11

BANCO MUNDIAL. AVALIAÇÃO DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA NO BRASIL.https:// documents1.worldbank.org/curated/en/281361468225893103/pdf/892390ESW0SPAN00Box385275B00PUBLIC0.pdf. Acesso em 30 abr. 2022.

Terras (LGAF) dispensou esforços para apresentar uma proposta consolidada de políticas públicas para promover efetividade e eficiência no programa de governança fundiária brasileiro. Já em 2014 o Banco Mundial12 realizou uma nova avaliação da regularização fundiária no Brasil. Na nova ocasião o documento mensurou a posição das autoridades brasileiras federais, estaduais e municipais e promoveu indicadores como Marco da Estrutura de Avaliação da Governança de Terras (LGAF - Land Governance Assessment Framework)13. A Land Governance Assessment Framework – LGAF – é uma ferramenta utilizada para aferir o desenvolvimento e funcionamento adequado das regularizações fundiárias. Através dela é possivel diagnosticar a estrutura jurídico-política estatal – governança e políticas públicas – na administração e gestão de terras pelos países, estados e municípios, mecanismo de estudo este já adotado por mais de 32 países. Nesse contexto, o relatório de 2014 identificou pontos fracos no modelo de governança brasileiro para ordenamento do território, como por exemplo grandes áreas de terras devolutas, deficiências dos cartórios de registro de imóveis, ausência de registro de imóveis integrados, insuficiência de oferta de terras urbanas, falta de planejamento para regularização e negligência quanto as aquisições das terras urbanas e rurais. No que tange ao plano nacional normativo, a deficiência na oferta e regularização de terras urbanas, merece observância à luz do Estatuto da Cidade, Lei 10.257/200114 que regulamenta os arti12 13 14

Banco Mundial apresenta resultados preliminares do LGAF - projeto sobre a governança fundiária do Brasil. https://www.irib.org.br/noticias/detalhes/banco-mundial-apresenta-resultados-preliminares-do-lgaf-projeto-sobre-a-governan-ccedil-a-fundi-aacute-ria-do-brasil. Acesso em 01 mai. 2022. GOVERNANÇA DE TERRAS. https://governancadeterras.com.br/governanca-de-terras/. Acesso em 01 mai. 2022 BRASIL. LEI No 10.257, DE 10 DE JULHO DE 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. http://www.planalto. gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm. Acesso em 30 abr. 2022.

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gos 182 e 183 da CF/88 e estabelece as diretrizes gerais de políticas urbanas. A mens legis em interpretação ampla é promover a gestão democrática da regularização e o planejamento urbano, porém passados 21 (vinte e um) anos, ainda não há a aplicação escorreita, eficaz e eficiente da norma referenciada. Nesse sentido, embora tenha havido, ainda que normativamente, um modelo de governança implementado a nível federal, na prática, não houve novos avanços, e até hoje o Brasil compartilha o mesmo problema em suas entidades federativas, estaduais e municipais, no que se refere à caótica regularização dos espaços urbanos. É notória a permanência da fragilidade da gestão estratégica, do planejamento de regularização e ordenamento do solo urbano brasileiro. Não por acaso, o relatório do Banco Mundial de 2014 procedeu com recomendações de melhorias para a governança e políticas públicas brasileira sobre essa temática, sendo compiladas como as principais: “Melhorar a cobertura, confiabilidade e integração de cadastros e registros de imóveis; Aumentar a viabilidade financeira das opções mínimas de abrigo urbano formal; e Acelerar e aprimorar a integração de regularização participativa urbana e rural”. Por certo, a implementação dessas recomendações depende de um modelo de governança fundiária intersetorial, setores públicos e privados, em empreendimento colaborativo. Isso está em perfeita consonância com o artigo 2º do Estatuto da Cidade que estabelece diretrizes nesse sentido, com destaque para os incisos II, III e IV, valendo a pena a transcrição para leitura e reflexão: II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;

IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente.

Como se pode notar a solução requer a participação da sociedade civil organizada, a cooperação entre o setor público e o privado, bem como implementação da governança, gestão, planejamento e controle que na forma do inciso VI do artigo 2º do Estatuto da Cidade estabelecem dentre outras medidas das alíneas “a” até “h” o enfrentamento quanto “a utilização inadequada dos imóveis urbanos, o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infra-estrutura urbana; a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-estrutura correspondente; a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização; a deterioração das áreas urbanizadas; a exposição da população a riscos de desastres”. Ainda no plano normativo federal, como fomento de governança fundiária, o Estatuto da Cidade possui no capítulo II os instrumento da política urbana, onde no artigo 4º elenca: I – planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social; II – planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões; III – planejamento municipal; IV – institutos tributários e financeiros; V – institutos jurídicos e políticos; VI – estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV). Dessa forma, ainda que deficiente sob avaliação do relatório do Banco Mundial, não se pode negar a iniciativa de, por meio de ato normativo, regulamentar modelos e instrumentos de governança cujo principal objetivo é o ordenamento do solo e o consequente desenvolvimento econômico-social. Por outro lado, vale observância de que a questão reverberada como problemática – deficiência da implementação normativa na

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prática – não é própria e exclusivamente do setor fundiário, mas em verdade da cultura jurídico-política brasileira. Não se pode negar que isso é grave no Brasil, ou seja, boas normas com excelentes propósitos terminam não produzindo a eficiência e eficácia esperada por falta de mecanismos de implementação, o que está intimamente relacionado com a governança e a política pública. Avançando no tema, é por demais importante afunilar o estudo da governança em cotejo com a temática ambiental de habitação, pois a governança fundiária – que pode ser urbana ou rural – possui íntima relação com a governança ambiental e ambas juntas possuem como elemento a cooperação entre os agentes e setores à luz do princípio da participação, da preservação e da proteção. Nesse sentido foi criado o Programa Nacional de Habitação Urbana (PNHU) previsto na lei 11.977/200915, cujo regulamento é o DECRETO Nº 6.962, DE 17 DE SETEMBRO DE 200916, revogado pelo DECRETO Nº 7.499, DE 16 DE JUNHO DE 201117, que representa mais um mecanismo de promover a produção ou aquisição de novas unidades habitacionais ou a requalificação de imóveis urbanos, tendo o Brasil implementado mais um elemento de governança com o objetivo de conferir ao cidadão o seu direito de propriedade. Embora o País tenha avançado com o Programa Nacional de Habitação Urbana e a cooperação da iniciativa privada a fim de promover a adequada ocupação do solo e crescimento ordenado dos

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BRASIL. LEI Nº 11.977, DE 7 DE JULHO DE 2009. Dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida – PMCMV e a regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas. http://www.planalto. gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/l11977.htm. Acesso em 01 mai. 2022. BRASIL. DECRETO Nº 6.962, DE 17 DE SETEMBRO DE 2009. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/Decreto/D6962.htm. Acesso em 01 mai. 2022. BRASIL. DECRETO Nº 7.499, DE 16 DE JUNHO DE 2011. Regulamenta dispositivos da Lei nº 11.977, de 7 de julho de 2009, que dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida, e dá outras providências. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Decreto/D7499.htm#art30. Acesso em 01 de mai. 2022.

centros urbanos, o mecanismo não tem suprido a demanda em face do crescimento populacional e concentração dos centros urbanos. Ademais, há notáveis problemas na cooperação entre os poderes públicos enquanto gestores e a iniciativa privada enquanto executores. É que, em meio a necessidade de consecução da nobre finalidade de ordenamento do solo, surgem os interesses econômicos e especulações imobiliárias, o que torna a questão fundiária ainda mais complexa já que isoladamente pelo setor público é patente a ineficiência e isoladamente pelo setor privado é patente a necessidade de eficiência econômica. Nada obstante, o Governo Federal vigente no corrente ano de 2022 criou o Programa de Regularização Fundiária e Melhoria Habitacional18 com o objetivo de conceder às famílias de baixa renda do Brasil um título garantidor dos direitos reais sobre o imóvel. A iniciativa visa diminuir os conflitos fundiários e promover segurança jurídica na ocupação ordenada do solo, seja através de criação de novas áreas de ocupação, seja por meio de restauração e reforma de imóveis já ocupados. O programa, inicialmente, visou atingir 13 estados, mas teve como destaque o Estado da Bahia que obteve o maior número de proposta de aderência ao programa do Governo Federal. Observa-se que o referido programa é uma implementação de governança inserto na estrutura do Ministério do Desenvolvimento Regional, bem como é integrante como parte de uma política pública desse mesmo órgão que é o Programa Casa Verde e Amarela19. Ora, é um típico exemplo de um modelo de governança aliado a uma política pública, ambos com o mesmo propósito. O Pro-

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BRASIL. MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL. Programa de Regularização Fundiária e Melhoria Habitacional. https://www.gov.br/mdr/pt-br/assuntos/habitacao/casa-verde-e-amarela/ regularizacao-fundiaria-e-melhoria-habitacional. Acesso em 01 de mai. 2022. BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Regional. PROGRAMA CASA VERDE E AMARELA. https://www.gov.br/mdr/pt-br/assuntos/habitacao/casa-verde-e-amarela. Acesso em 01 mai. 2022.

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grama Casa Verde e Amarela, visa combater o déficit habitacional e promover para a população uma moradia digna, na consecução da garantia do direito fundamental à propriedade. Referido programa atua em mais de uma frente como a produção de habitação e moradia com a ocupação ordenada do solo, a regularização fundiária, a melhoria habitacional e até mesmo a locação social de imóveis. O ponto aderente aqui é a análise do papel da iniciativa privada também na execução desse programa, pois a consecução dos objetivos traçados será por meio de subsidio ou financiamento. Dessa forma, para os diversos programas governamentais, para os diversos mecanismos de governança e para a consecução fim de uma política pública, a cooperação entre o setor público e privado é imprescindível. A iniciativa privada desponta como ferramenta importante para os fins governamentais de ocupação do solo e regularização fundiária, restando apenas o cuidado que se dever ter com a prevalência do interesse público sobre o privado econômico. No que tange à atuação dos particulares para dar efetividade à mencionada política pública de ordenamento do território, João Ferrão20 dispõe: Finalmente, aos cidadãos, individualmente ou organizados em movimentos cívicos, cabe defender a salvaguarda do território como causa comum, mobilizando-se para esse efeito, participando em iniciativas que visem ao bom uso desta causa comum, propondo ações adequadas e exequíveis, assumindo comportamentos que, pelo seu efeito direto e pelo exemplo que representam, contribuam para uma consciência territorial mais exigente.

Ainda sobre a iniciativa privada em complementação à atuação pública, Ana Paula de Barcellos21, explica que: 20 21

FERRÃO, João. O Ordenamento do Território como Política Pública. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 2011. p. 134 BARCELLOS, Ana Paula de. Constitucionalização das Políticas Públicas em matéria de Direitos