LA CALIDAD Y EL SERVICIO PÚBLICO EDUCATIVO
CARMEN FERNÁNDEZ
Valencia, 2016
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Capítulo Primero
LA ACCIÓN ADMINISTRATIVA SOBRE LA CALIDAD EDUCATIVA Y LOS PRINCIPIOS RECTORES DEL SISTEMA EDUCATIVO
SUMARIO: I. NATURALEZA DE LA INTERVENCIÓN PÚBLICA SOBRE LA EDUCACIÓN. II. LA CALIDAD EDUCATIVA COMO OBJETIVO INTEGRAL E INTEGRADOR DEL SERVICIO PÚBLICO EDUCATIVO. 1. Significado de la calidad. 2 El contenido del servicio público educativo. 3. Concreciones de la calidad educativa. III. EL INTERÉS PÚBLICO POR LA CALIDAD EDUCATIVA EN LAS LEYES EDUCATIVAS DE NUESTRO PAÍS. 1. El objetivo de la calidad en el servicio público educativo. 2.- El interés público de la calidad educativa en nuestras leyes educativas. 3.- El diagnóstico de campo en la adopción de medidas de calidad educativa. IV.- LA ACCIÓN ADMINISTRATIVA SOBRE LOS PRINCIPIOS RECTORES QUE INSPIRAN LA CALIDAD DEL SISTEMA EDUCATIVO. 1. El actual concepto de calidad educativa. 2. Sistemas de valoración de la calidad educativa. 3. Algunos modelos educativos en el Derecho comparado. A. El sistema finlandés. B.El sistema educativo en Shanghai.
I. NATURALEZA DE LA INTERVENCIÓN PÚBLICA SOBRE LA EDUCACIÓN Hablar sobre intervención o acción administrativa supone articular el Derecho Administrativo y sus herramientas sobre ámbitos o sectores de naturaleza muy diversa cuyo conocimiento ha de ser profundo para que la repercusión de la acción de las Administraciones Públicas sobre los mismos sea la que se pretende en beneficio o en compensación al simple resultado que podría generarse de no intervenir, dejando en manos de los particulares dentro de las leyes de un sistema capitalista y de la economía de mercado, la evolución de los diferentes servicios y prestaciones. El papel que demos al Estado y, en general a las Administraciones Públicas, ya supone un punto de partida que, no obstante, va más allá
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del conocimiento profundo del sector, pues es posible que, al menos en la teoría, no exista una única solución para llegar al mismo o parecido resultado. De manera que derechos fundamentales como el de la educación: 1. Todos tienen el derecho a la educación. Se reconoce la libertad de enseñanza. 2. La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana en el respeto a los principios democráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales. 3. Los poderes públicos garantizan el derecho que asiste a los padres para que sus hijos reciban la formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones. 4. La enseñanza básica es obligatoria y gratuita. 5. Los poderes públicos garantizan el derecho de todos a la educación, mediante una programación general de la enseñanza, con participación efectiva de todos los sectores afectados y la creación de centros docentes. 6. Se reconoce a las personas físicas y jurídicas la libertad de creación de centros docentes, dentro del respeto a los principios constitucionales. 7. Los profesores, los padres y, en su caso, los alumnos intervendrán en el control y gestión de todos los centros sostenidos por la Administración con fondos públicos, en los términos que la ley establezca. 8. Los poderes públicos inspeccionarán y homologarán el sistema educativo para garantizar el cumplimiento de las leyes. 9. Los poderes públicos ayudarán a los centros docentes que reúnan los requisitos que la ley establezca. 10. Se reconoce la autonomía de las Universidades, en los términos que la ley establezca (ART. 27 CE) O el principio rector de la política social y económica que es el derecho a la salud y la asistencia sanitaria (art. 43 CE), podrían garantizarse de manera diferente si nuestro punto de partida regulatorio fuera otro. Indudablemente, partiendo de que nuestro texto consti-
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tucional nos afirma como Estado social y democrático de derecho cuyo papel, acción e intervención implica la garantía de determinados derechos y principios constitucionales, este ha de constituir nuestro punto de origen, que si bien podríamos considerar criticable en cuanto a negar o matizar el papel o relevancia de los poderes públicos en la articulación de tales derechos, en definitiva, constituye la fuente primaria sobre la que ha de construirse todo el edificio del propio derecho a la educación y del papel de la intervención sobre el ejercicio de tal derecho o cualquier cualidad o calificativo que pretendamos añadir al mismo. A partir del papel garante que nuestro texto constitucional otorga a los poderes públicos en cuanto al derecho que asiste a los padres en la formación religiosa y moral de sus hijos de acuerdo a sus convicciones y al derecho de todos a recibir educación, dicha intervención o acción pública puede revestir, según la dirección o sentido de su titular, naturaleza muy diversa y con intensidad dispar. El papel de los poderes públicos sobre la educación siempre habrá de ser, en todo caso, un papel de intervención sobre un derecho cuyas implicaciones alcanzan titularidades muy diversas entre alumnos, padres, centros y profesores. Intervención que es limitadora o de control, disciplinaria y sancionadora y, desde luego, prestacional o de servicio público. No obstante esa intervención no se califica de propiamente tal cuando se integra en la propia acción del servicio público educativo de titularidad pública. Cuando hablamos de “educación pública”, a estos efectos, no estamos sino refiriendo el mayor grado de intervención administrativa que podamos encontrar en la prestación educativa, pues en ella, preservándose los derechos fundamentales de padres y alumnos, el papel del Estado es de máxima intensidad al ofrecerse la prestación educativa sin perjuicio del resto de intervenciones, en un centro de titularidad pública, con dinero público y por empleados públicos. Como en su día apuntara GÓMEZ FERRER1, se trata de una actividad privada controlada y programada por la Administración que es un servicio público, la preste quien la preste. Pues como apunta 1
Vid. GÓMEZ FERRER, R. “El régimen general de los centros privados de enseñanza”. Revista de Administración Pública, núm. 70. 1973, págs. 7 y ss.
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el autor: “Lo relevante para calificar una actividad de tal, no es ya la asunción de su titularidad por el Estado, sino el sometimiento de la misma a la programación y al control y dirección de la Administración Pública. Este régimen de las actividades privadas es, por lo demás, sustancialmente idéntico al de la actividad clásica de servicio público desarrollado por los concesionarios, por lo que no existe ninguna razón para calificarlos de forma distinta”. Esto es así porque las leyes educativas incluyen en el ámbito del servicio público la actividad de los centros privados de enseñanza, sometida a una ordenación e intervención muy intensa por parte de la Administración. De manera que estamos en todo caso ante un servicio público en sentido objetivo. Y si bien la intervención de las Administraciones Públicas educativas alcanza naturalezas muy diversas, constituyendo a veces además, un servicio público en sentido subjetivo –prestado directamente por la Administración en los casos en que la titularidad de los centros sea pública–, cuando no es así, estamos igualmente ante un servicio público, pues, en todo caso, tal acción prestacional no deja de ser una modalidad específica de intervención en cuanto que la Administración opta por satisfacer directamente una necesidad pública mediante la prestación de un servicio a los administrados y esto define en sí mismo a la modalidad de intervención que es servicio público2. Se trataría en todo caso de un servicio público impropio3, ciertamente cercano a una modalidad de actividad privada reglamentada en la que no estaríamos ante una situación de exclusivo monopolio sino de oligopolio en la prestación del servicio educativo4. La cuestión que, por así decirlo, entraría en crisis bajo estos principios, es que si bien el papel del Estado en este terreno tuvo como vamos a ver el sentido originario de ofrecer subsidiariamente una res-
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Vid. PARADA VÁZQUEZ, J.R. Derecho Administrativo. Régimen jurídico de la actividad administrativa. Vol II; 2015, pág. 335. Vid. GÓMEZ FERRER, R., op.cit. “El régimen general de los centros privados de enseñanza”. Revista de Administración Pública, núm. 70. 1973, págs.. 7 y ss. Sobre la diferencia que a estos efectos puede tener la calificación de la prestación educativa como servicio público impropio o actividad privada reglamentada, Vid. ARIÑO ORTIZ, MARTINEZ LÓPEZ MUÑIZ Y DE LA CUÉTARA. El nuevo servicio público. Madrid, 1997.
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puesta asistencial y no lucrativa desde los poderes públicos ante la falta de iniciativa privada en el terreno de la educación y, en particular a garantizar que todos los ciudadanos puedan ejercer tal derecho, cualquier otro papel del Estado que no tenga esta naturaleza –responda a los intereses que responda, ya sean económicos o ideológicos– colocaría a priori al Estado en situación de empresario educador, en las mismas condiciones aparentes respecto a cualquier otro competidor. Es en este límite que define el papel de subsidiariedad del Estado como Estado asistencial que responde a necesidades educativas palpables y por todos aceptadas y un Estado que de hecho actúa como empresario o titular de un sistema educativo concreto, en el que de hecho se traspasan las barreras, permitiendo afirmar que la actual intervención pública en la calidad educativa constituye en demasiadas ocasiones un señuelo que, saltándose el exigible principio de neutralidad y, respondiendo a fines partidistas, viene a utilizar la calidad educativa para responder a fines ideológicos.
II. LA CALIDAD EDUCATIVA COMO OBJETIVO INTEGRAL E INTEGRADOR DEL SERVICIO PÚBLICO EDUCATIVO 1. Significado de la calidad Cuando se habla de calidad, en contraposición a la cantidad, se adjetiva de algo una mejora en profundidad que va más allá de los aspectos cuantitativos. Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, la calidad tiene hasta diez acepciones distintas. A nuestros efectos, una primera acepción sería la que le atribuye el significado de “propiedad o conjunto de propiedades inherentes a algo, que permiten juzgar su valor”. Una segunda acepción se refiere a la “superioridad o excelencia” y una tercera la que le atribuye un significado de “adecuación de un producto o servicio a las características especificadas. Control de la calidad de un producto”. Y cuando la calidad se afirma de la vida, como calidad de vida, nos referimos al “conjunto de condiciones que contribuyen a hacer la vida agradable, digna y valiosa”.
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Aplicada esa calidad a la educación es evidente que tras de cualquier política educativa existe una concepción sobre aquello a lo que la educación tiene por objetivo o aspiración. Hay quien considera dentro de un racionalismo materialista educativo que la calidad se manifiesta en la capacidad de los alumnos para ser profesionales de un mercado al que hay que dar cumplida respuesta desde la especialización. Desde esta óptica, los conocimientos, los contenidos y los resultados numéricos constituyen el ámbito sobre el que dicha política educativa ha de actuar. Por el contrario, otro sector, yendo más allá del mero conocimiento técnico, profesional o científico, pero integrándolo, aspira a que el sistema educativo tenga objetivos más amplios que se manifiestan en la felicidad de los individuos, su cultura y forma de vida. Se trata de objetivos ciertamente intangibles y de más difícil medición en los que la política educativa necesariamente se ha de integrar con otras políticas con las que necesariamente ha de coordinarse: la política socioeconómica; la cultural. Así que a partir de la contestación que se ofrezca al mismo objetivo al que ha de responder el sistema educativo nos vamos a encontrar con visiones contrapuestas que se traducen en leyes educativas de muy distinto signo. En un contexto cortoplacista no existe claridad en el influjo legislativo que la intervención administrativa pueda generar en la eduación, puesto que los logros educativos son siempre resultados que requieren de un trabajo a largo plazo en los que juegan elementos de muy distinto signo, valorados en un más amplio espectro. Precisamente uno de los problemas de la falta de acuerdo educativo entre tendencias políticas diversas es precisamente que la alternancia política da lugar a una alternancia en las leyes educativas y, por tanto, en los influjos educativos que debieran ser de más amplio ámbito temporal. El resultado de ello es una deriva de la calidad del sistema educativo que no tiene capacidad para responder a esos cambios legislativos, ni con la suficiente duración, para que puedan identificarse los efectos de determinadas medidas y consiguientemente su posible seguimiento y/o corrección5. 5
La crítica de la realidad del sistema educativo; los retos y necesidades a los que debe responder, es algo permanente en el tiempo y en los diferentes sistemas de
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La justificación de este estudio resulta pues especialmente relevante, teniendo en cuenta que su propio título parte de la premisa según la cual, la Administración interviene, más allá de la universalización de la educación, sobre objetivos distintos cuales son, por ejemplo, el de incidir sobre la calidad del sistema educativo. Que la educación constituye un servicio público y que este, ya sea o no gestionado en todo o en parte, por centros públicos o privados, sean o no concertados, constituye en definitiva el punto de partida ineludible. Es evidente que en este ámbito confluyen consideraciones de muy distinta naturaleza, por un lado, porque la filosofía que adoptemos y que siempre subyace en el sentido y objeto del sistema educativo, constituye en sí misma un punto de partida. En el ámbito de la propia filosofía jurídica, más allá de la formación y plenitud del alumno en cuanto persona a la que se habilita para responder a sus necesidades y anhelos –ya sean estos meramente profesionales o de mayor magnitud, humanos– parece que resulta un objetivo suficientemente amplio del sistema educativo que integraría todos los posibles. Otorgar un ámbito reducido al objeto de intervención sobre el sistema educativo nos lleva inexorablemente al logro de una calidad reducida y a un reduccionismo utilitarista de la persona del alumno al que, como sujeto de ese sistema sólo se le considera en algunas de sus cualidades o aspectos, despreciando otros. Un sentido amplio y ambicioso del objeto del sistema educativo nos apunta a una calidad omnicomprensiva de todas las posibles facetas del alumno. Por ello no es neutral responder a la pregunta de a qué objeto sirve un sistema educativo con todo lo que el cuestionamiento conlleva de concepción
intervención administrativa. Por ello las opiniones respecto a cuál es su papel son numerosas desde ámbitos ciertamente distintos: antropológicos; educativos; legislativos, políticos, filosóficos. Aspectos todos ellos que han sido ya tratados en profundidad por especialistas en estas dimensiones. Por referirse algunos, vid.: GUITTON, J. El trabajo intelectual. Madrid, 1999. GARCIA MORENTE, M. El ideal universitario y otros ensayos. Navarra, 2012. ENKVIST, I. Educación. Guía para perplejos. Madrid, 2014. BAUMAN, Z. Sobre la educación en un mundo líquido. Barcelona, 2013. L, ECUYER, C. Educar en el asombro. Barcelona, 2012. INNERARITY, D. La democracia del conocimiento. Por una sociedad inteligente. Madrid, 2011, entre otros tantos.
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previa, de intervención de cada uno de los agentes educativos; de inversión y de regulación. Un mero análisis de los actuales sistemas educativos requiere también de una más amplia reflexión sobre los sistemas políticos y sobre los muy diversos fenómenos sociales que intervienen en cada realidad educativa, pero no es este el objeto del presente trabajo, más allá de constatar que realmente la calidad de los sistemas educativos –muchos por necesidad socioeconómica y otros, por una consciente decisión de apostar por la educación– son el resultado de factores de índole muy diversa. De un lado, por la muy diferente intervención de los agentes afectados: el papel de las familias en cada sociedad; el papel del Estado y las Administraciones educativas; el papel de la iniciativa privada. De otro lado las diferencias ideológicas educativas que sirven de plataforma de la política legislativa y de la acción interventora administrativa tienen su origen en las diferentes concepciones, desde las más profesionalizadas e instrumentales de la educación, hasta las más humanizadoras que dan respuesta a todos los hombres (universalidad) y a la totalidad del hombre (integridad y dignidad), incorporando todas las posibles dimensiones bajo cuya perspectiva podamos analizar esta realidad. Del mismo modo, el mejor o peor nivel económico, educativo y cultural de cada sociedad, da lugar a sistemas educativos que responden de forma mínima a la necesidad de formación del individuo, pero asimismo también generan sistemas educativos que amplían esa necesidad a una educación de calidad omnicomprensiva de todas las realidades del alumno; todas las que, al fin y a la postre, colaboran en su propia plenitud y felicidad porque todos podemos llegar a ser conscientes de que los idiomas o unas calificaciones académicas excelentes son muy importantes para encontrar ocupación laboral; pero asimismo podríamos afirmar que los talentos sociales y emocionales del individuo son definitivos en su éxito. En ambos casos habrá que introducir no obstante en la ecuación, las preferencias y vocación de cada alumno, y el hecho de que esas habilidades sociales y/o emocionales pueden resultar más importantes en unos casos que en otros. Esa filosofía de fondo que subyace tras cualquier concepción de la educación y de las medidas públicas que van adoptándose en el
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sentido de direccionar e invertir medios con objeto de lograr una mayor calidad, nos pone de manifiesto la importancia del papel de la intervención de cada agente educativo en la totalidad del objetivo de la calidad. La intervención administrativa sobre la calidad de un sistema educativo supone entrar de lleno en las dos cuestiones esenciales objeto de intervención: la calidad y el sistema educativo. Intervenir sin más en el sistema educativo podría plantearse a un nivel básico o de mínimos que no nos hiciera plantearnos su posible calidad en cuanto que diera cobertura a las prestaciones imprescindibles que, por necesidad se estimaran elementales para la educación. Sin embargo, hablar de esa intervención referida a la calidad del sistema educativo supone un objetivo bastante más ambicioso en cuanto que la calidad de ese sistema requiere de algo que un servicio mínimo educativo ha de poseer. El propio concepto de calidad del que más adelante hablaremos desde otra perspectiva nos pone ante una cuestión de análisis mucho más amplia, a saber: a qué nos referimos cuando hablamos de calidad ¿Qué es calidad y qué supone calificar esa calidad como educativa? La palabra calidad que procede del latín qualitas-atis y esta del griego ποιότης, significa como veíamos según la primera acepción que nos ofrece la Real Academia Española: “la propiedad o conjunto de propiedades inherentes a algo que permiten juzgar su valor”, si bien a veces refiere su bondad cuando expresa superioridad o excelencia. Asimismo, cuando se refiere a la calidad de vida –en todo caso, un concepto más amplio que integraría la calidad de la educación– significa el conjunto de condiciones que contribuyen a hacer agradable y valiosa la vida. Con ello, en sí mismo, hablar de calidad, significa, sin adjetivación alguna, referirnos a la buena calidad. De manera que, a partir de la definición más elemental de la calidad, en una concepción que tenga en cuenta la totalidad y unidad de los sujetos del sistema educativo, no podremos negar que algo defectuoso, un mal en sí mismo, no es objeto de calidad, sino de falta de ella. La calidad siempre se refiere a un bien o, en el peor de los casos, a un menor bien, salvo que, a su vez, califiquemos a esa calidad como defectuosa. En la medida en que ese bien se logra en su plenitud, podremos afirmar que existe también plena calidad en el cumplimiento de ese bien en cuanto objeto del sistema. La suma de esos logros edu-
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cativos individuales daría lugar así a un sistema educativo de calidad o a una educación de calidad, si bien, en su propio logro, es claro que existe una gradualidad que nos permite, dentro de la buena calidad, afirmar que hay menor o mayor calidad, aunque por debajo de un mínimo –que deberíamos convenir– más que calificar una realidad determinada como de calidad, habría que omitir ese calificativo o sin más adjetivar a la calidad como defectuosa o no lograda. En la determinación de lo que sea esa prestación educativa mínima, por encima de la cual el logro de mejores o mayores prestaciones educativas nos llevaría a hablar de una educación de calidad y, por debajo de la cual, no existe tal, es donde se encuentran las dificultades de partida en cuanto la propia ordenación jurídica e intervención administrativa sobre el sistema educativo desdibuja un concepto tan complejo en su profundidad, como el de la calidad y que por ello tan ideológicamente condiciona el debate real y práctico sobre la materia. Lo mejor no siempre es lo más amplio, lo mayor o más numeroso. No es un criterio exclusivamente cuantitativo. Un concepto cuantitativo o cualitativo de calidad como dilemático impide la calidad real. A su vez, sin una mínima cantidad no parece que se pueda hablar de calidad referida a un sistema educativo. Cuestión distinta es que existan individualidades excelentes en la calidad, pero en la medida en que esa realidad no se generalice no se puede afirmar del sistema que este sea de calidad porque una afirmación referida al sistema requiere de una realidad generalizada o generalizable.
2. Contenido del servicio público educativo Centrándonos en lo que constituye el objeto de nuestro análisis: el papel que tiene o deba tener la Administración en la calidad del sistema educativo, está claro que la identificación de la importancia de la educación por encima de otras necesidades nos permite identificar un bien común que, como interés público digno de protección, da lugar a la plasmación jurídico constitucional de un deber de la Administración de sostener el derecho de todos a la educación. De ahí que exista dentro del sistema educativo todo un conjunto de prestaciones que se configuran como de “servicio público educativo”, en el que la Admi-
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nistración, en aras de garantizar ese derecho de todos, interviene en una u otra dirección dando cobertura a la necesidad educativa. Surge entonces la pregunta sobre si esa necesidad de intervención constituye una garantía de mínimos o, por el contrario, garantiza una educación de calidad en su sentido más omnicomprensivo. En definitiva, surge la gran pregunta de cuál es el contenido esencial del servicio público educativo en cuanto tal, porque cuando se habla y se demanda una enseñanza pública de calidad, en realidad se está ambicionando que todo aquello que constituye dicho servicio se generalice a toda la población, no en sus mínimos, sino en su versión más integral de una prestación pública educativa de calidad. Y la cuestión, más allá de ambiciones, da lugar a que ordinariamente nos veamos obligados a equilibrar estos dos intereses, pues cuando los medios son ilimitados, no es preciso apostar por generalizar una educación mínima versus una educación excelente para todos, pero cuando los medios son limitados, la apuesta por generalizar a todos la educación en unos mínimos, puede llegar a contradecirse con que al menos unos pocos reciban una educación pública de calidad. En esa calidad y no sólo en un nivel mínimo de prestación educativa, es también donde se pueden llegar a generar más desigualdades poblacionales y, a la postre, donde los sistemas educativos nacionales se juegan su futuro en cuanto a contar o no con los talentos que se precisan para lograr sociedades sanas y prósperas en todos los sentidos. La intervención de la Administración Pública en la educación se plantea por ello desde sus inicios ante la identificación de la necesidad de generalizar la obligatoriedad escolar, esto es, como un mínimo que constituiría la primera condición o contenido esencial del servicio público educativo. La constatación de que la más importante transformación social viene de la mano de la educación escolar, supone la identificación de un interés político por intervenir con mayor intensidad sobre un servicio público profundamente sensible a los cambios ideológicos de cada momento histórico6. El cumplimiento de este
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Es evidente el importante valor ideológico que puede desempeñar un determinado contenido educativo. François Mitterrand llegó en su día a señalar que “hoy para cambiar la sociedad no es necesario tomar el cuartel de
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objetivo de hacer universal la educación primaria constituye pues el primer contenido esencial del derecho a la educación como servicio público al que, con el tiempo se van añadiendo otras prestaciones por parte de las Administraciones educativas en la consideración de que el servicio público educativo no sólo debe cubrir a toda la población sino que, haciéndolo, ha de ser también de calidad. El artículo 27.5 de la CE prescribe así el deber de que los poderes públicos garanticen el derecho de todos a la educación mediante una programación general de la enseñanza, con participación efectiva de todos los sectores afectados y la creación de centros docentes. Esa garantía obviamente tiene sus consecuencias en el plano de la intervención administrativa pues la misma presupone que ante la falta o insuficiencia de la iniciativa privada, la Administración sostenga en última instancia, total o parcialmente, centros educativos de titularidad pública o privada concertada, pero, asimismo que lo haga de una forma específica: mediante la programación general de la enseñanza; mediante la participación efectiva de todos los sectores afectados y mediante la creación de centros docentes. Nótese que el derecho de todos a la educación no califica a esta como una educación de calidad y que, por tanto, si partimos de una concepción de mínimos, la obligación de los poderes públicos y la garantía de ese derecho quedaría suficientemente cubierta con una generalización de la educación a todos, sin que ello constituya garantía alguna de que tal educación podamos considerarla de calidad. De otro lado, parece imposible hablar de calidad de un sistema educativo con alcance general cuando la universalización de la enseñanza no se produce. A partir de estos presupuestos el modelo de intervención administrativa que viene a responder a la verdadera garantía del derecho de todos a la educación, puede ser ciertamente diverso y, por tanto, objeto de valoración, pues, obviamente, en un determinado modelo o sistema de intervención se tratan de implantar y corregir elementos muy diversos: socioeconómicos, culturales, históricos normativos y, en todo caso, no hay un único modelo de intervención que venga a invierno, basta con tomar la escuela”. Vid. GONZÁLEZ-TREVIJANO, P. “Sobre la asignatura Educación para la Ciudadanía”. ABC.es, 10-07-07.
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garantizar la calidad educativa plena porque, de hecho, el propio significado y sentido de esa calidad es, de por sí, objeto de muy diversas interpretaciones como vamos a ver.
3. Concreciones de la calidad educativa Hablar de calidad y, en concreto, de calidad educativa, supone, como hemos anticipado, partir de un concepto que, como otros tantos, permiten posiciones y niveles o significados distintos. En una “visión materialista”, la calidad es un resultado, un rendimiento que se consigue cumpliendo toda una serie de requerimientos de esta misma naturaleza, los cuales son evaluados por el sistema educativo a través de la acción administrativa con la que se expresa la Administración educativa competente. Este tipo de requerimientos, normalmente, conocimientos, son normativamente pautados para cada etapa y comprobados mediante un sistema de evaluación numérica y tangible. Sin embargo, la calidad –y, con mayor motivo, la educativa– es un concepto que no parece unívoco ni pacífico en su significado, ni tampoco lo es en cuanto a los medios para alcanzarla. De manera que si por calidad no entendemos exclusivamente un resultado apto y evaluado de conocimientos materiales o técnicos, sino “otra cosa”, en una “visión integral”, será preciso ajustar los medios para su logro y para su evaluación. En paralelo a la dificultad de adoptar un único y consensuado concepto de calidad en nuestro sistema educativo, nos encontramos, como veíamos, con las diversas expectativas y por qué no decirlo, ideologías, que puedan existir en cuanto a qué debería responder ese sistema o cuáles son sus fines, pues evidentemente no es lo mismo para la acción educativa de los diversos agentes educativos, incluida la propia intervención administrativa, que el sistema educativo tenga por fin el mayor grado de conocimientos técnicos o profesionales de los alumnos, a que su objetivo principal sea que los alumnos sean personas felices y cultas, con capacidad para transformar a la sociedad. Claro está, la cuestión no es nada sencilla, pues planteado lo anterior como dilema, lo cierto es que este no es real, sino más bien ficticio en cuanto que los objetivos del sistema educativo en uno y otro caso, no son excluyentes entre sí por mucho que nos empeñemos.
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Esto es, más allá del concepto de calidad educativa, un sistema puede perseguir el logro del mayor grado de habilidades y capacidades profesionales de sus alumnos y, de forma paralela y conjunta, que los mismos sean creativos, emprendedores, felices, cultos y capaces de transformar el mundo. En este difícil equilibrio, de hecho, se debaten los sistemas calificados como de mayor calidad educativa. Un sistema como el finlandés logra ser de los mejores del mundo, con alumnos razonablemente felices y otro sistema educativo, como el coreano, siendo el de mayor excelencia, es también el más competitivo, con la más alta tasa de suicidios infantiles del mundo. Lo que es claro es que el concepto de calidad educativa en cada sistema, determina los fines que se persiguen por él y ambas cuestiones: calidad y fines, son los criterios con los que se direccionan, no sólo la acción administrativa, sino los centros, los educadores, profesores y padres de familia. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) define la educación de calidad marcando la pauta económica de la calidad educativa, como aquella que “asegura a todos los jóvenes la adquisición de los conocimientos, capacidades, destrezas y actitudes necesarias para equipararles para la vida adulta”. Más adelante comentaremos cuáles son los criterios y posibles matices de la definición anterior. No obstante las definiciones de la calidad educativa ponen siempre de manifiesto esos puntos de origen que se tienen en cuenta de forma previa en la definición, ya sean los conocimientos, las actitudes o la integración. Así se define la escuela de calidad como aquella “que promueve el progreso de sus estudiantes en una amplia gama de logros intelectuales, sociales, morales y emocionales, teniendo en cuenta su nivel socioeconómico, su medio familiar y su aprendizaje previo. Un sistema escolar eficaz es el que maximiza la capacidad de las escuelas para alcanzar esos resultados”7. En nuestro país, como se puede comprobar, no sólo por los resultados del sistema, sino con el mero análisis de la evolución de las sucesivas leyes educativas que dan lugar a aquellos, no se puede afir-
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Vid. MORTIMORE, J., cit., por MARQUÉS GRAELLS, P. en “Calidad e innovación educativa en los centros”. DIM. 2011.
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mar que haya existido una verdadera reflexión sobre lo que debamos entender por calidad educativa ni sobre los objetivos a los que aspira dicha calidad. Y es que el concepto de calidad se viene utilizando indistintamente para expresar algo y su contrario, incluso integrando las mismas remisiones: un sistema educativo de calidad –se dice– es un sistema equitativo; en el que existe, entre otros aspectos, la integración y la igualdad. ¿Y qué debemos entender por equidad, integración e igualdad en el ámbito educativo? ¿Qué es más integrador y para quién: incorporar a toda costa en una misma aula a alumnos con niveles dispares o hacer distintas clases según niveles que permitan la mejora y el dinamismo? ¿Qué es más igual y para quién: reducir el nivel académico “a la baja” para incluir a todos los niveles o dar a cada alumno el nivel que precisa? ¿A quién perjudica el que no se logre ese tipo de integración, igualdad o equidad? ¿Qué concepto tenemos de equidad y de igualdad educativa? ¿Son reales los niveles? ¿Debemos eliminarlos? ¿Cómo? Transversalmente la cuestión de la calidad y los fines del sistema educativo se ve traspasada además por la diferente tipología de centros educativos –tipología en la que se traduce, no siempre, un diferente modelo educativo, sino la diferencia de recursos–; por la carencia de medios materiales y humanos y por la pluralidad competencial territorial en la materia educativa. Todos estos factores multiplican las variables en juego a favor o en contra del logro de unos fines cuyo objetivo último es la calidad del sistema. De manera que se puede hablar de una media de calidad, pero a la vez de existencia de singularidades radicalmente distintas a esa media, aumentando, con ello y, de forma progresiva, la fisura de la desigualdad. El ya citado artículo 27 de la Constitución Española establece el derecho de todos a la educación y asigna a los poderes públicos la obligación de garantizarla, no de cualquier forma, sino prescribiendo cuestiones muy concretas que forman parte del sistema educativo por el que se opta: el derecho es de todos y tiene por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana con respeto a los principios democráticos de convivencia y libertades fundamentales. La cuestión no es baladí pues “el pleno desarrollo de la personalidad humana” ya nos apunta constitucionalmente hacia un tipo de calidad del sistema
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educativo que trata de superar reduccionismos materiales o técnicos en los que la supuesta calidad no es tal. Se integra pues en el derecho a la educación todo el sistema de principios y libertades constitucionales que son transversales a su propia garantía, con pleno reflejo constitucional de las herramientas administrativas que para dicha garantía se precisan: la programación general de la enseñanza (número 5); la participación de los sectores afectados (número 5); el control y gestión conjunto (número 7); la inspección (número 8); la homologación (número 8) y el fomento (núm. 9). Nada se especifica sobre la calidad educativa pero, en definitiva, todo lo que se apunta la conforma cuantitativa y cualitativamente porque este derecho sólo puede entenderse en el sentido de que la educación que reciben los alumnos debe alcanzar unos niveles tales de calidad, que, independientemente de las condiciones sociales, culturales y económicas de la familia y del entorno, se garantiza que el sistema educativo ofrece unas prestaciones que van más allá de la mera universalización del servicio educativo. La concepción profunda del hombre que existe tras de la política educativa tiene consecuencias prácticas que van desde las aspiraciones más universales a las más básicas; los principios; la programación o el papel de los padres. Los programas, las evaluaciones, la formación del profesorado, el conjunto de la calidad educativa tienen tras de sí, como no puede ser de otra manera, una concepción del hombre y del mundo y esto es lo que en su totalidad ha de dar lugar al “pleno desarrollo de la personalidad humana”. La fragmentación del hombre en dimensiones y especializaciones, métodos y visiones, propia de una sociedad dividida en que lo material y eficiente lo ocupa prácticamente todo, hace que los aspectos no puramente materiales del ser humano se reduzcan en el terreno educativo a la pura ficción e ilusión de unos pocos. El gran reto al que debe responder la calidad no es otro que el de ofrecer unidad educativa a la unidad que es la persona del alumno en el que se han de integrar todas esas posibles dimensiones. Qué consideremos el éxito al que ha de dirigirse una educación de calidad depende de múltiples factores y las respuestas condicionan la