ESCÁNDALO Y CORRUPCIÓN POLÍTICA: MÉXICO, EEUU, BRASIL Y ESPAÑA
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH
María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho.
Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
María Luisa Cuerda Arnau
Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón
Carmen Domínguez Hidalgo
Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
José Luis González Cussac
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania)
Miembro de la Comisión de Venecia
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Consuelo Ramón Chornet
Catedrática de Derecho Internacional
Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Elisa Speckmann Guerra
Directora del Instituto de Investigaciones
Históricas de la UNAM
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Fueron miembros de este Comité:
Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón
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ESCÁNDALO Y CORRUPCIÓN POLÍTICA: MÉXICO, EEUU, BRASIL Y ESPAÑA
FREDDY MARIÑEZ NAVARRO
ERNESTO HERNÁNDEZ NORZAGARAY (Coordinadores)
tirant lo blanch
Ciudad de México, 2023
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ÍNDICE Presentación ............................................................................................ 13 DR. JESÚS MADUEÑA Estudio introductorio ............................................................................... 15 FREDDY MARIÑEZ NAVARRO Bibliografía .............................................................................................. 27 MÉXICO Capítulo 1 El escándalo político como agente de cambio y resistencia en México ...... 31 ERNESTO HERNÁNDEZ NORZAGARAY Introducción............................................................................................. 32 El estado del arte ...................................................................................... 35 La singularidad del escándalo político mexicano ...................................... 41 Los escándalos políticos de los gobiernos de la 4T ................................... 45 Reflexiones finales .................................................................................... 49 Referencias ............................................................................................... 51 Capítulo 2 Las acciones gubernamentales como escándalo político. El caso del combate a la corrupción del Gobierno de México (Cuarta Transformación) ................. 57 FREDDY MARIÑEZ NAVARRO Introducción............................................................................................. 58 El escándalo político por corrupción ........................................................ 58 La corrupción como un problema perverso .............................................. 62
8 Índice El combate a la corrupción desde el Gobierno de la Cuarta Transformación .................................................................................................... 68 El Programa Nacional de Combate a la Corrupción y a la Impunidad, y de Mejora de la Gestión Pública 2019-2024 ............ 71 Estrategias de acción para el combate a la corrupción .............................. 74 ¿Qué tipo de gestión para el combate a la corrupción implementa el Gobierno Federal mexicano? ................................................................... 75 A manera de reflexión .............................................................................. 76 REFERENCIAS........................................................................................ 77 Capítulo 3 Síntesis del informe: Sobre el Combate a la Corrupción en México, Informe País, 2020 ................................................................................................. 81 MAURICIO MERINO HUERTA EDGAR RUVALCABA GÓMEZ Introducción............................................................................................. 82 Hallazgos destacados del informe ............................................................. 85 Conclusiones ............................................................................................ 97 Referencia ................................................................................................ 99 BRASIL CApítulo 4 Ciclos políticos de escándalos, investigaciones y concentración del sistema de accountability en Brasil ........................................................................... 103 FREDERICO LUSTOSA DA COSTA MARCUS VINÍCIUS AZEVEDO BRAGA DANIEL MATOS CALDEIRA TEMÍSTOCLES MURILO DE OLIVEIRA JÚNIOR Introducción............................................................................................. 105 Contexto institucional, marco teórico y propuesta metodológica ............. 107 Crimen y castigo: escándalos, IPC y cambios graduales en el sistema brasileño de accountability...................................................................... 114
9 Índice Primer ciclo: 1988-1994 ............................................................... 114 Segundo ciclo: 1995-2002 ............................................................. 116 Tercer ciclo: 2003-2014 ................................................................ 117 Cuarto ciclo: 2014-2021 ............................................................... 120 Escándalos y círculos virtuosos ................................................................ 123 Consideraciones finales ............................................................................ 128 Referencias ............................................................................................... 129 Anexo ...................................................................................................... 132 ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA Capítulo 5 La Casa Blanca en la era del reality TV .................................................... 137 MARÍA ISABEL PUERTA RIERA Introducción............................................................................................. 138 Corrupción política: una definición .......................................................... 140 Antecedentes: el escándalo de Watergate .................................................. 143 Donald J. Trump: la era de reality TV en la Casa Blanca de los Estados Unidos ................................................................................................ 147 Reflexiones finales: de Watergate a la Insurrección del 6 de enero de 2021 ................................................................................................... 152 Referencias ............................................................................................... 154 ESPAÑA Capítulo 6 Contextos de crisis y actitudes hacia la corrupción: el caso de España ..... 163 ADRIÁN MEGÍAS COLLADO CRISTINA MORENO MARTÍNEZ ANTONIA GONZÁLEZ SALCEDO Introducción............................................................................................. 164 La tolerancia hacia la corrupción ............................................................. 165
10 Índice La corrupción en España .......................................................................... 167 Percepción de la corrupción en España ..................................................... 169 Barómetro global sobre corrupción .............................................. 172 Los índices de expertos: índice de percepción de la corrupción ................. 175 Corrupción y actitudes políticas en España .............................................. 183 Conclusiones ............................................................................................ 185 Referencias ............................................................................................... 186 Ránking del país....................................................................................... 182 Capítulo 7 Lawfare: de las relaciones internacionales al golpe judicial y mediático. La amenaza de la corrupción judicial a los sistemas democráticos en América Latina y España ..................................................................................................... 187 VÍCTOR M. EGÍO GARCÍA Origen geopolítico del término lawfare .................................................... 188 Lawfare en América Latina y España. Del caso Lula a las causas contra Correa, Fernández de Kirchner y Podemos ......................................... 190 Redefinición y características del lawfare en el actual debate político: persecución política, medios de comunicación y golpes judiciales ............ 194 Lawfare y democracia: un fenómeno desapercibido en los principales rankings de la calidad democrática .......................................................... 196 Conclusiones ............................................................................................ 201 Referencias ............................................................................................... 203 Capítulo 8 Democracia interna de los partidos, corrupción y alteración de resultados de las primarias de estos. Estudio de caso........................................................... 207 CÁRCAR BENITO, J. E. Introducción............................................................................................. 208 Democracia interna de los partidos y renovación ..................................... 209 El marco conceptual ..................................................................... 209 Las elecciones primarias de los partidos ........................................ 214 Estudio de caso ........................................................................................ 216
11 Índice Ciudadanos: el partido .................................................................. 216 Falta de transparencia en las primarias de Ciudadanos de la Región de Murcia ...................................................................... 218 La conexión Castellano-Leonesa de 2019 ..................................... 220 El mismo patrón en Madrid o Barcelona ...................................... 220 Imposibilidad, demora y datos fragmentados 222 Perjuicio del investigado o maniobra dilatoria............................... 223 Un problema de conexiones o fraude ............................................ 223 El voto electrónico y su solvencia. La demanda de soluciones................... 224 Referencias ............................................................................................... 226 Reflexiones finales .................................................................................... 229 ERNESTO HERNÁNDEZ NORZAGARAY
ESTUDIO INTRODUCTORIO
FREDDY MARIÑEZ NAVARRO1
El Colegio de Jalisco
Hablar de escándalos políticos por corrupción es hablar de la corrupción misma, ya que ella es de por sí un fenómeno político. Revisando la definición de corrupción, esta podría considerarse un problema complejo o perverso por la ambigüedad en su definición, por ser un concepto interdependiente debido a las dinámicas sociales que impacta y los actores que intervienen, por sus múltiples causas y consecuencias, y porque ha habido deficiencias de la gestión gubernamental para tratar este problema. Por ejemplo, Rose-Ackerman (1999) ha venido insistiendo que la corrupción es un síntoma de que algo ha fallado en la gestión del Estado. La corrupción, además, es un freno a la voz de los ciudadanos, es decir, a la participación, ya que inhibe la relación de estos con los funcionarios públicos, tanto electos como no electos.
Al hacer referencia a la corrupción nos ubicamos en el espacio público relacional donde se encuentran estos mecanismos mencionados en un proceso de tensión contra los actos ilícitos (corrupción vs legalidad), ya que la corrupción, vista como abuso del poder público para beneficio privado, no es más que un juego de redes que engendra más
1 Ph. D. en Sociología Política. Profesor-Investigador de El Colegio de Jalisco. Se desempeñó como Coordinador del Doctorado en Ciencias Sociales de esta misma institución. Profesor del Curso Instituciones y organizaciones públicas en la Maestría Interinstitucional de Políticas Públicas (El COLJAL, UdeG). Sus líneas de investigación son Políticas Públicas, Innovación Pública, Participación Colaborativa y Gestión Pública. Es Investigador Nacional (SNI) del CONACYT. Presidente del Sistema Estatal Anticorrupción de Jalisco, SEAJAL (nov.2018oct.2019). Es miembro del Latin American Group for Public Administration (LAGPA-GLAP-IIAS). Miembro fundador de la EGAP Escuela de Gobierno y Política Pública del Tecnológico de Monterrey. Ha sido Visiting Scholar en el Woodrow Wilson Center, la Georgetown University (Washington) y la Kennedy School of Government of Harvard University, Cambridge, Massachusetts. freddy.marinez@coljal.edu.mx / @MarinezFreddy / https://orcid.org/0000-00017217-6249
Freddy Mariñez Navarro
corrupción (Ghatak and Iyengar, 2014, citado en Mariñez Navarro, 2019); de allí su carácter de escándalo político. Transparencia International, organización internacional, no gubernamental, no partidista, y sin fines de lucro, se dedica a combatir la corrupción a nivel nacional e internacional. Desde su fundación en 1993, ha sido reconocida ampliamente por colocar la lucha anticorrupción en la agenda global. El desafío de mantener el tema de la corrupción como un tema prioritario en la conciencia global es uno de los elementos principales de la misión continua de esta organización. El Índice de Percepción de la Corrupción (publicación periódica de esta institución) ha venido definiendo la corrupción como el uso indebido del poder público para beneficio privado, por lo que esta sería entonces un fenómeno nocivo, vasto, diverso y global, cuyos agentes pertenecen tanto al sector público como a las empresas privadas. No se refiere al simple saqueo del patrimonio del Estado. La corrupción incluye el ofrecimiento y la recepción de sobornos; la malversación y la negligente asignación de fondos y gastos públicos; la subvaluación o la hipervaluación de precios; los escándalos políticos o financieros; el fraude electoral; sobornos a periodistas, la compra de información en medios de comunicación masivos o la infiltración de agentes para obtener información y beneficios concomitantes; el tráfico de influencias y otras transgresiones; el financiamiento ilegal de partidos políticos; el uso de la fuerza pública en apoyo de dudosas decisiones judiciales; las sentencias parcializadas de los jueces; favores indebidos o sueldos exagerados de amistades, a pesar de su incapacidad (www.transparency.org/cpi).
Por otro lado, Arellano Gault se ha encargo de investigar la corrupción como proceso organizacional, en el que identifica cómo las rutinas, procesos y estructuras de socialización propias de la arena de las organizaciones pueden llevar justamente a las personas a caer en un juego de corrupción, así, esta se genera y florece en el mundo de las relaciones sociales, donde los individuos, su agencia y su comportamiento están íntimamente vinculados y afectados por las interacciones y contextos donde se mueven y construyen su propia imagen y voluntad.
Desde la organización, la corrupción se puede observar de dos maneras. Una organización con individuos corruptos; es decir, cuando una parte de los individuos de una organización se aprovechan para obtener beneficios ilegales o no éticos. O una organización corrupta; es decir, no sólo
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hay algunos individuos que han entrado en una relación de corrupción, sino que la organización misma ha creado reglas, normas y estructuras escondidas, subterráneas evidentemente, prácticas organizacionales que hacen de la corrupción un acto normal, y donde un grupo o varios actúan no éticamente en beneficio de la organización. Son dos maneras diferentes de ver a la corrupción (Arellano Gault; 2014: 71-72).
Con base a lo anterior, presentamos las diversas formas de manifestación de la corrupción que han impedido el desarrollo tanto democrático como económico, así como el bienestar de los ciudadanos con el resultado de instituciones y una ética e integridad públicas malogradas: soborno, malversación de fondos, tráfico de influencias, conflicto de interés, lavado de dinero, mal uso de información privilegiada, nepotismo, extorsión, fraude, obstrucción de la justicia, violaciones de las regulaciones financieras y políticas e incluso impunidad como mal ejercicio del derecho.
Para Merino (2021), la corrupción es la apropiación ilegítima de lo público, porque supone la existencia de dos o más sujetos que han establecido alguna relación, donde uno o unos –desde una posición de poder-- se adueñan de lo que pertenece a otros y les debe ser devuelto; por tanto, esa apropiación ha traicionado la legitimidad del régimen mediante un acto que rebasa los límites transaccionales entre las dos partes involucradas y, al suceder, ha trastocado el sentido de lo público en cualquiera de sus acepciones. Afina este autor con más precisión al decir que como la corrupción está basada en una relación, tres características se manifiestan:
La primera, que no sucede y de hecho no puede suceder por la acción individual de una persona aislada del entorno en el que actúa. No puede, porque no es una acción o una situación ajena a la legitimidad y al sentido de lo público; la segunda, que esa lógica relacional permite hacer a un lado el supuesto de la corrupción como una conducta individual de personas que deciden corromperse, así como el supuesto según el cual el fenómeno puede atajarse inhibiendo o castigando a esas personas sin atender las circunstancias que dieron lugar a la apropiación ilegítima en la que incurrieron; esto es, que la corrupción no sólo es una anomalía provocada por individuos que optan por causar daño a los demás sino que también ocurre gracias a las oportunidades que hacen posible y aun auspiciosa esa conducta; y la tercera, que la existencia de la corrupción reclama la existencia de un régimen legítimo –de cualquier naturaleza— y de un espacio público de referencia. La traición a los principios de la
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Freddy Mariñez Navarro
legitimidad no puede suceder si ésta, la legitimidad, no tiene un asiento explícito en la sociedad, ni puede identificarse claramente en situaciones donde no es nítida o no existe la frontera entre lo público y lo privado (en cualquiera de sus múltiples formas de expresión) (Merino, 2021: 4).
Basándose en la teoría de los valores públicos, Bozeman et al (2018) plantean que la falla del concepto de corrupción es un punto de partida útil para identificar y explicar casos de corrupción profunda que no es más que “la frustración de los valores públicos por acciones inmorales que son directamente causadas o habilitadas por estructuras centrales de gobierno, gobernabilidad o políticas públicas” (Bozeman et al, 2018: 18). Es decir, no son más que actos de funcionarios públicos –electos y no electos- que obstruyen los valores públicos y que no son necesariamente contrastados por el derecho público, como las medidas para limitar los derechos políticos y cívicos de los ciudadanos. Por ello explican que la corrupción profunda tiene un mayor daño social que algunos delitos de corrupción específicos. Los valores públicos no son más que aquellos que brindan consenso normativo sobre derechos y obligaciones de los ciudadanos y el Estado y que son la base de los principios y valores de la acción gubernamental, las decisiones y las políticas públicas. En esta línea argumentativa Johnston (2018) aduce que la corrupción no se conceptualiza mejor como un atributo de una acción, transacción o persona, sino más bien como un dilema social continuo de justicia, en particular de justificar y mantener límites aceptables sobre el poder oficial, las relaciones entre riqueza y poder, y los roles y derechos tanto de los ciudadanos como de las élites políticas y administrativas. Estos límites y principios que definen tales relaciones son inherentemente controvertidos, cambiantes, a menudo ambiguos y reflejan una serie de estándares no siempre consistentes, entre ellos, la ley junto con los valores sociales, pero también las normas democráticas básicas. Visto de esta manera, la corrupción es un concepto polémico e inestable precisamente debido a los intereses, normas y valores en conflicto que le dan importancia.
Muchos autores han argumentado que la democracia tiene efectos positivos en la economía y el crecimiento por una variedad de razones; primero, porque la democracia permite el desalojo de líderes. Douglas North, por ejemplo, sostiene que, al no estar limitadas por instituciones democráticas, las élites autoritarias se aprovecharán de las sociedades; segundo, los líderes autoritarios, al no tener controles
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sobre su poder, generan la participación del amiguismo patrimonial; y tercero, nos los dejan ver Olson junto con Przeworski y Limongi que proporcionan argumentos análogos, aunque más complicados. Plantean ellos que además de esta idea general de que la democracia permite a los ciudadanos periódicamente desalojar a los políticos que dañan la economía, un segundo y complementario conjunto de los argumentos se centran en los efectos microeconómicos de un clima político democrático.
La literatura sobre los efectos económicos de la corrupción arroja dos posiciones. Una, la más tradicional y aceptada, es que la corrupción tiene pocas virtudes: hace que el buen gobierno sea malo y lo que es peor, disipa recursos que podrían usarse de manera productiva y genera costos de transacción suficientemente altos, lo cual limita significativamente la inversión. La segunda posición plantea que la corrupción sirve para crear un equilibrio económico en los estados que son excesivamente burocráticos, racionalizando las empresas más débiles del mercado y substituyendo la toma de decisiones económicas del sector privado por las del Estado. En otras palabras, incluso aquellos que argumentan que la corrupción tiene beneficios económicos no sugieren que la corrupción es eficiente per se. Entre otros, Leff caracteriza la corrupción como un impuesto a la actividad económica; pocos ven los impuestos como estímulos para el crecimiento económico. Más bien, su punto es que, en algunas circunstancias, la corrupción es más eficiente que la alternativa.
Este libro deja claro, en los análisis de los diferentes colaboradores, lo que es un escándalo político por corrupción a diferencia de otros escándalos mediáticos tipificados como escándalos sexuales, escándalos financieros y escándalos de poder estrechamente relacionados con el escándalo político mediatizado; el ‘escándalo de la charla’ con sus subcategorías de escándalos de conversación de primer y segundo orden; el escándalo moral; la creación de olas políticas; exageración mediática y la tormenta mediática u onda mediática con sus subgéneros de ‘tormentas de olas’, ‘tormentas de picos’ y ‘no tormentas’.
Por ello, los escándalos por corrupción han tenido un gran impacto y consecuencias políticas significativas, ya que se han convertido en fenómenos recurrentes de la vida política de muchos países de América Latina, Estados Unidos, Europa –Oriental y Occidental–, Asia y África. Estos escándalos han venido impactando en la confianza de
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Freddy Mariñez Navarro
las instituciones democráticas y más aún en las decisiones públicas y en el quehacer de los funcionarios públicos de alta dirección de la estructura gubernamental. Un escándalo político por corrupción se puede describir como un evento mediático moderno, porque está constituido por formas mediadas de comunicación. Es decir, los medios de comunicación de hoy no solo informan sobre escándalos, sino que también los producen y, por lo tanto, contribuyen al establecimiento de códigos morales y la definición de lo que constituye una transgresión o no. De esta manera, el escándalo político mediático moderno es un fenómeno cultural que las audiencias utilizan para debatir y negociar actos transgresores, normas sociales y valores de forma simbólica y ritualizada (Hammarlin, 2019). Es así que Apostolidis y Williams, 2004; y Thompson, 2000 (citados en Graβl et al, 2019) definen los escándalos como la ocurrencia de desaprobación pública como resultado de la revelación de una violación de valores, normas o códigos morales. Y más específicamente, el mismo Thompson (2000) define las cinco características siguientes de los escándalos: primera, la violación de principios morales o normas éticas; segunda, un secreto inicial en torno a la supuesta conducta escandalosa; tercera, la desaprobación de algunos en el público del comportamiento escandaloso, cuarto, un público, a menudo impulsado por los medios, que expresa esa desaprobación y; quinta, el riesgo real de que las revelaciones en torno al escándalo puedan dañar la reputación de los participantes.
Maier (2010, citado en Marcos-Marne, et al, 2022) al investigar sobre los efectos de los escándalos políticos en la opinión pública, define dos enfoques teóricos claros, el disfuncional y el funcional. El disfuncional asume que los escándalos son perjudiciales para la imagen tanto de las instituciones políticas como de los actores. Su idea subyacente es que los individuos reaccionan con mayor escepticismo y desconfianza al comportamiento inapropiado o incluso ilegal de los políticos. Alternativamente, el enfoque funcional postula que informar sobre escándalos políticos puede tener un efecto positivo en la forma en que se perciben las instituciones políticas. Precisa Maier que lejos de sugerir que los individuos recompensen la mala conducta política, lo que se encuentra en el centro de la teoría funcional es que los ciudadanos pueden terminar confiando más en el sistema si perciben que la mala conducta es identificada y, esencialmente, sancionada.
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