SEMBLANZAS IRMA EVANGELINA OLIVA GARZA Es Licenciada en Derecho con Especialidad en Derecho Fiscal y Derecho Administrativo, Master en derecho fiscal y Doctor en Derecho, egresada de la Universidad Autonoma de Nuevo León. Profesionista dedicada a la Administración Pública como servidor público en el ámbito federal, estatal y municipal, además de asesor de diversas empresas. Catedrático desde hace 38 años, en diferentes Universidades, en la Universidad Autonoma de Nuevo León, UVM, UNITEC, IEE, Instituto de Profesionalizacion de Gobierno del Estado de Nuevo León y otras. Investigador, con varios libros publicados entre ellos; La Reconstrucción del Sistema de Impartición de Justicia Administrativa; Los retenes antialcohol su existencia y efectos; Manual Básico para el desarrollo de poyectos de Investigación y presentación de Informes; Aspectos legales de las sociedades, etc. Asi como publicaciones en revistas especializadas Nacionales e internacionales. Conferencista y ponente en Congresos y Diplomados, recibiendo premios y reconocimientos en investigación. Miembro activo de diversos Colegios, como el Colegio de Profesores e Investigadores de Derecho fiscal y Finanzas Públicas A. C.; Colegio de Ciencias Jurídicas A.C.; Colegio de Abogados Lic. Alejandro Treviño y Gutierrez A.C.; Colegio de Abogados de Monterrey, A. C. Actualmente es Rector de Instituto Energético de México, S.C., se dedica a la investigación, la catedrá y asesorías en diferentes materias para el sector privado.
GABRIEL HERNÁNDEZ LEÓN Contador Público Certificado, es egresado de la Universidad Juárez Autónoma de Tabasco (UJAT), es Maestro en Auditoria por parte de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) y Doctor en Ciencias de lo Fiscal, egresado del Instituto de Especialización para Ejecutivos SC (IEE). Es Profesionista Certificado en Contabilidad y Auditoría Gubernamental, fue presidente del IMCP Tabasco por el periodo 2015-2016, fue presidente de la junta de honor del IMCP Tabasco 2017-2018. Se ha desempeñado tanto en el ámbito Público como privado en puestos de Director de Auditoria, Contabilidad y Subdirector en Administración, además de; Consultor de empresas del sector energético, empresas del sector primario y del sector gobierno y también como Auditor independiente prestándoles servicios al Gobierno Federal, Estatal y Municipal, así como al sector privado. Publicó su primer libro titulado “La deontología de la auditoria superior”, editado por la Editorial Porrúa Hermanos, en el año 2017. Actualmente es Director Académico del Instituto Energético de México SC y socio de la firma GAU Capital SAPI de CV SOFOM ENR.
EL ESTADO Y SU FUNCIONAMIENTO MEDIANTE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH MARÍA JOSÉ AÑÓN ROIG
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
ANA CAÑIZARES LASO Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
JORGE A. CERDIO HERRÁN
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
EDUARDO FERRER MAC-GREGOR POISOT Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
OWEN FISS Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
JOSÉ ANTONIO GARCÍA-CRUCES GONZÁLEZ Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
LUIS LÓPEZ GUERRA Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
ÁNGEL M. LÓPEZ Y LÓPEZ
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
VÍCTOR MORENO CATENA
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
FRANCISCO MUÑOZ CONDE
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
ANGELIKA NUSSBERGER
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania). Miembro de la Comisión de Venecia
HÉCTOR OLASOLO ALONSO
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
LUCIANO PAREJO ALFONSO
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
CONSUELO RAMÓN CHORNET
Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia
TOMÁS SALA FRANCO
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
IGNACIO SANCHO GARGALLO
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
MARTA LORENTE SARIÑENA TOMÁS S. VIVES ANTÓN
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
JAVIER DE LUCAS MARTÍN RUTH ZIMMERLING
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
EL ESTADO Y SU FUNCIONAMIENTO MEDIANTE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA IRMA E. OLIVA GARZA GABRIEL HERNÁNDEZ LEÓN
tirant lo blanch Ciudad de México, 2022
Copyright ® 2022 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/ Este libro será publicado y distribuido internacionalmente en todos los países donde la Editorial Tirant lo Blanch esté presente.
© Irma E. Oliva Garza Gabriel Hernández León
© TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Av. Tamaulipas 150, Oficina 502 Hipódromo, Cuauhtémoc, CP 06100, Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1147-209-8 MAQUETA: Innovatext Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
Índice
SEMBLANZAS...................................................................................
2
PRÓLOGO.........................................................................................
9
INTRODUCCIÓN.............................................................................
11
Capítulo I EL ESTADO DE DERECHO INTRODUCCIÓN.............................................................................. 1.1 LA EXISTENCIA DE UN SISTEMA JURÍDICO....................... 1.2. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. LA FORMA MEDIANTE LA CUAL SE APLICA EL PODER ESTATAL ........................... 1.3. EL ESTADO SU FINALIDAD Y FUNCIÓN.............................. 1.4. EL ACTO ADMINISTRATIVO Y SU EFECTO EN EL PARTICULAR..................................................................................... Capítulo II LA FUNCIÓN ESTATAL Y LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA INTRODUCCIÓN.............................................................................. 2.1. LA FUNCIÓN ESTATAL Y SU CUMPLIMIENTO................... 2.2. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y LAS BASES PROCESALES........................................................................... 2.2.1. El procedimiento administrativo.................................... 2.2.2. Las bases procesales....................................................... 2.2.3. Los principios que rigen el actuar administrativo........... 2.3. LA RESPONSABILIDAD ESTATAL RESPECTO DEL DAÑO PATRIMONIAL........................................................................ Capítulo III LA FACULTAD DISCRECIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA INTRODUCCIÓN.............................................................................. 3.1. ACTOS REGLADOS Y DISCRECIONALES............................. 3.1.1. La impugnación............................................................. 3.1.2. El control administrativo...............................................
17 20 47 60 70
83 85 92 92 105 118 131
139 140 152 155
8
Índice
3.1.3. El control difuso............................................................ 3.2. LA FACULTAD DISCRECIONAL EN EL CUMPLIMIENTO DE LAS ACTIVIDADES PÚBLICAS Y SUS LÍMITES................
162
BIBLIOGRAFÍA.................................................................................
177
168
PRÓLOGO
El libro que se presenta es un documento de investigación basado en un estudio respecto de una figura sumamente importante, el Estado, su importancia y diferencia con otras obras radica en la forma mediante la cual se ha abordado su análisis, ya que se despliegan diferentes perspectivas; históricas, sociales, jurídicas, desde su origen hasta el efecto de su actuar y sus consecuencias en el ámbito del ciudadano, etc., cada de una de ellas manejadas de su complejidad a su sencillez pasando por los elementos fundamentales que constituyen las bases de la estructura administrativa. Los capítulos se encuentran estructurados con una metodología que lleva a un estudio analítico de la figura correspondiente, por fases hasta conseguir el objetivo en cada uno, sin dejar ningún aspecto; con una claridad, elocuencia y simpleza que se olvida que estamos ante un texto científico con corte normativo. El texto se convierte en un referente valioso en el aprendizaje, ya que su análisis se hace considerando las reglas de enseñanza aprendizaje con conceptos teóricos básicos relacionadas con aspectos sociales que ubican al lector en un contexto completo, de estudio exhaustivo muy bien manejado que destaca la sencillez expositiva con una extraordinaria facilidad de comprensión, a pesar de ser un tema denso y complejo. En toda sociedad la pluralidad de ciudadanos con sus diversos aspectos que los caracterizan en la sociedad, se convierte en un grupo que como Nación requiere y exige de la estructura administrativa el cumplimiento de su razón de existencia, por lo que el funcionamiento de esa estructura debe estar regulada por preposiciones normativas que generan un Estado de Derecho lo cual garantiza los principios de seguridad y certeza jurídica, mediante la legalidad. Del nacimiento y evolución de esa figura llamada Estado se trata el primer capítulo, la historia del Estado es vista desde la perspectiva de referentes obras doctrinarias fundamentales en la materia, determinando la finalidad, naturaleza y elementos indispensables para ejercer el Poder.
10
Óscar P. Lugo Serrato
Por otra parte, en el capítulo segundo, se establece la finalidad y naturaleza jurídica de la Administración Pública, que, como parte integrante del Estado, constituye el elemento indispensable para que los ciudadanos manifiesten sus necesidades y reciban el cumplimiento de las mismas; por lo que su estudio se convierte en necesario. Por último, la manifestación al ejercer el poder por parte del Estado, es precisamente los actos administrativos que emanan de la autoridad, para ello es necesario estudiar y establecer los diferentes actos y sus efectos en el particular, poniendo especial interés en los actos discrecionales por el hecho de no estar debidamente reglados y desvinculados del Estado de Derecho que es precisamente la línea de este libro. Al prologar esta obra recomiendo que se lea con actitud crítica, pero sabemos va a dejar una huella invaluable del conocimiento plasmado en sus hojas, que servirán de referente teórico-práctico que ampliará el saber en esas importantes figuras jurídicas.
Óscar P. Lugo Serrato Director de la Facultad de Derecho y Criminología Universidad Autónoma de Nuevo León
INTRODUCCIÓN
Toda sociedad, constituida por la pluralidad de hombres que unen sus esfuerzos de modo estable para la realización de fines individuales y comunes, se encuentra inmersa en un Estado de Derecho, el cual se conforma por lineamientos normativos que regulan su conducta en lo individual, pero también en lo social y sobre todo con reglas de carácter administrativo que establecen el funcionamiento del engranaje estructural llamado Estado. El funcionamiento estatal e individual del ser humano es establecido anticipadamente por una serie de preposiciones normativas que en conjunto generan un Estado de Derecho, garantizando los principios de seguridad y certeza jurídica, mediante la legalidad. Este orden no es arbitrario ni causal, sino el fruto de cambios sociales que han ido conformando una organización que permite vivir en sociedad. La legalidad es un valor intrínseco que como principio es todo acto que al emanar de los poderes públicos rige el funcionamiento administrativo y la voluntad del individuo con el único fin del bien común, el cual persiste por sobre el individual, lo cual asegura una conducta adecuada de los ciudadanos y evita las acciones arbitrarias. Considerar la legalidad fuera de sus dos aspectos principales sería un error, debemos, por lo tanto, mencionar que la creación del Derecho y la aplicación de este mediante el cumplimiento son indispensables para establecer un Estado de Derecho. Esos aspectos no son tan sencillos, pues existen bases fundamentales que los determinan, la legalidad al incluirlos genera un amplio esquema de circunstancias que alteran considerablemente su aplicación en los supuestos jurídicos de hecho. Las características de ambas figuras jurídicas, la creación y la aplicación del Derecho, implican elementos fundamentales, como son el ámbito espacial, el ámbito temporal y la jerarquización de la norma, independientemente de las facultades y atribuciones, que como poderes son otorgadas a la administración pública para llevar a cabo las funciones indispensables para su cumplimiento.
12
Irma E. Oliva Garza y Gabriel Hernández León
Es importante analizar las facultades y atribuciones, pues su desarrollo es lo que genera las discrepancias y falta de cumplimiento tanto de los principios generales del Derecho, como de las bases procesales y sobre todo incumplimiento en las garantías individuales que como derechos fundamentales rigen toda figura jurídica, pues determinan el campo de acción respecto del cual se desarrollan todas las actividades administrativas. Como ya se mencionó la creación del Derecho y su aplicación no es tarea sencilla, implica el cumplimiento de aspectos indispensables para asegurar la sujeción de toda actividad humana a un principio fundamental como es la legislación, es decir, no dejar al arbitrio de una persona o un grupo de personas, las decisiones jurídicas que impliquen afectaciones a los derechos fundamentales de todo ser humano. Cada cambio social ha generado en los sistemas gubernamentales, modificaciones a las disposiciones legales, debido principalmente a que ellos son generados por inconformidades a los esquemas en ese momento ejercidos, pero no constituyen garantías para un mejoramiento del bien común. Es sabido que el Derecho administrativo en nuestro país es una materia relativamente nueva, con influencia europea, en la que ha sido determinante de acuerdo con el seguimiento de los valores jurídicos máximos, desde la soberanía hasta los límites de ésta. Pues bien, la regulación del funcionamiento estatal y la existencia de un derecho específico ha despertado el análisis de las disposiciones legales que como Derecho subjetivo para el ciudadano deben ser respetadas, para con ello garantizar la legalidad. Sin embargo, hay que señalar que para el Estado o la Administración Pública aplicar el Derecho mediante las preposiciones normativas que se encuentran en el mismo, no resulta trascendente, lo verdaderamente trascendental es la forma mediante la cual dichas normas son aplicadas a cada caso concreto. Efectivamente, la potestad reglada1es la que se encuentra debidamente normada por un ordenamiento jurídico, y como consecuencia regula la forma de actuar, el tiempo y el ámbito de espacio de aplicación, así como la jerarquización de leyes, pero la decisión y los elementos que determinan ese ejercicio del poder es libre para la administración pública mediante una figura
1
Veáse. Fraga, Gabino, Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, México, 2019.
Introducción
13
que se llama discrecionalidad administrativa, lo cual deja al arbitrio de una persona embestida de fe pública la aplicación del Derecho mediante una determinación en la cual podrá considerar varios factores que colocan la decisión en un esquema fuera del contexto real de la legalidad. Lo anterior destroza el paradigma de la existencia de un orden constitucional que rige un Estado de Derecho, pues, aunque en teoría se deben cumplir con los principios ya mencionados la autoridad tiene plena libertad de interpretación y ejerce sus funciones aplicando normatividad reglada con una discrecionalidad que en ocasiones, atenta los derechos fundamentales; ese margen de libertad administrativa que se nos presenta como facultad discrecional no se encuentra debidamente regulada, sino que más bien solo debe seguir ciertas reglas de aplicación en la cual la potestad administrativa se ve limitada. La característica de la discrecionalidad es precisamente la libertad de acción y en ocasiones se considera la voluntad de quien ostenta el poder, por lo que consideramos que esto es violatorio de los principios de seguridad y certeza jurídica. No existen límites a esa facultad discrecional, sólo los que deben ser considerados al momento de la interpretación por la persona que ejerce ese poder, tal es en este caso la inseguridad mediante la cual se toman decisiones en la aplicación de la norma. Si reflexionamos el anterior argumento, debemos estar conscientes que, al llevarse a cabo la aplicación de actos reglados mediante una facultad discrecional, debemos confiar en la racionalidad de aquella persona, la cual debe haber utilizado su potestad analizando supuestos de hechos, principios, bases procesales, derechos fundamentales, etc., para llevar a cabo una decisión que sea considerada no arbitraria. Por lo tanto, debemos analizar y determinar en qué consiste la legalidad y la obligatoriedad estatal, aún en los casos de facultad discrecional, para establecer la necesidad del cumplimiento de principios a los que deben sujetarse los órganos administrativos. Sabemos que la existencia de un esquema de Derecho y una estructura administrativa tiene por objeto asegurar el cumplimiento de los derechos fundamentales de todo individuo, por lo tanto, su incumplimiento genera la violación a los mismos y la inexistencia de un Estado gubernamental vinculado a la ley.
14
Irma E. Oliva Garza y Gabriel Hernández León
Por lo tanto, es necesario que el Estado, lleve a cabo una revisión constante de los procesos, a fin de detectar aspectos contradictorios, al momento de evaluar el carácter normativo y el aspecto real buscando que se lleve a cabo un trato equitativo y justo en cuanto a la aplicación de la norma. Lo anterior a fin de controlar y vigilar el sistema actuar e interpretación de la norma y se regule la aplciación equitativa de la misma, mediante la evolución de las figuras considerando su finalidad y naturaleza juridica. Resulta de suma importancia plasmar la experiencia profesional con el análisis de la figura jurídica desde una perspectiva distinta como lo es la teórica-practica, con antecedentes historicos y la definición de la finalidad de cada una de las figuras jurídicas, es decir, no dejar de lado la doctrina y estudios similares, para delimitar la naturaleza jurídica, objetivos y finalidades de cada una, estudiar la esencia, explicandose la razon y deber ser, para que con ello se tomen decisión y se retomen aspectos fundamentales que ocasionan en muchas de las veces deficiencias en el sistema jurídico. Al analizar el Sistema normativo mexicano, el Estado, como ente jurídico y estructura administrativa con responsabilidades en la aplicación de la norma, estableceremos la obligatoriedad en el cumplimiento de los principios generales del derecho, asi como los aspectos procesales, esclareciendo y retomando la finalidad de su existencia, con ello retomamos los conceptos de legalidad y los elementos que deben constituir la interpretación de la norma, para dejar de manifiesto las consecuencias de un incumplimiento. La justificación de la existencia del Estado, es precisamente la razón práctica, del bienestar común de los administrados, sin perjudicar su patrimonio. Analizar las figuras jurídicas correspondientes a la forma de interpretación de las normas tributarias por parte de la administración pública, determinar su alcance y límites en relación con la legalidad, constituye el objeto principal, pero no podemos dejar de lado los elementos que se encuentran necesarios tanto para su conformación como para su estructura y funcionamiento, especialmente en cuanto al proceso, pues en él se encuentra lo relativo a las facultades discrecionales y regladas de la autoridad administrativa, al analizar y estudiar los elementos que las constituyen determinaremos su actuar y la forma de funcionar del engranaje administrativo interno pues de ello
Introducción
15
depende el objeto y línea a seguir de la sociedad, es decir, es lo medular del sistema. Lo cual se debe realizar desde una perspectiva teórica-práctica, considerando la legislación correspondiente, no sin antes dejar en claro la responsabilidad y obligación estatal en esa función, llevando a cabo propuestas de solución que generen un mejoramiento del Sistema. En el capítulo primero, se analiza el Estado, como un sistema jurídico a fin de comprender su existencia en cuanto a su naturaleza y objeto el cual se fue desarrollando conforme el transcurso de los años y las circunstancias sociales. Lo anterior, obviamente repercute en su finalidad y funcionamiento, definiendo los elementos que lo constituyen y el papel que juegan en todo, justificando su existencia en la realización de esta importante función. Pero además analizaremos la forma mediante la cual se aplica el poder estatal, lo cual queda de manifiesto en el acto administrativo, sobre todo y acaso más importante destacar la importancia que la aplicación de dicho acto tiene en el particular. En el capítulo segundo, por su parte, identificaremos los elementos constitutivos de la estructura administrativa estatal, con el objetivo de que una vez desprendida su finalidad y efectos en la sociedad, se especifíque el marco de acción mediante el cual lleva a cabo el cumplimiento de su función, lo que se refleja en la aplicación de las facultades correspondientes, considerando su importancia en el ámbito social y legal, así como el perjuicio de su falta de cumplimiento en su naturaleza. Analizando el proceso administrativo interno y externo, así como las bases procesales que al igual que los principios del derecho y del procedimiento administrativo rigen el actuar de la administración pública. Ahora bien, es sumamente importante dejar en claro el perjuicio que ocasiona la ilegalidad de la aplicación de las facultades administrativas, dispusimos de un tema específico ligado a la responsabilidad estatal respecto del daño patrimonial. Aunado a lo anterior, en el capítulo tercero, pasamos a estudiar y analizar en qué consisten los actos reglados y los actos discrecionales que como consecuencia del actuar administrativo reflejan la aplicación de facultades regladas y discrecionales de la administración pública. Así mismo mediante la opinión de autores definiremos, conceptualizaremos y señalaremos las deficiencias de las que adolece
16
Irma E. Oliva Garza y Gabriel Hernández León
el desarrollo de la interpretación de la norma tributaria mediante facultades discrecionales en relación con las facultades regladas desprendiendo su finalidad y forma de aplicación y dejaremos en claro la forma como éstas deben ser realizadas. Demostrando con argumentos fundados aplicados, la necesidad de contar con un esquema que además de supervisar garantice el cumplimiento de la finalidad estatal o bien, se lleven a cabo las modificaciones que permitan el mejoramiento del sistema actual.
“Hay tres especies de gobiernos: el REPÚBLICANO, el MONÁRQUICO y el DESPÓTICO. Para distinguirlos, basta la idea que de ellos tienen las personas menos instruidas.” Montesquieu
Capítulo I
EL ESTADO DE DERECHO SUMARIO: INTRODUCCIÓN. 1.1 LA EXISTENCIA DE UN SISTEMA JURÍDICO. 1.2 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. LA FORMA MEDIANTE LA CUAL SE APLICA EL PODER ESTATAL. 1.3 EL ESTADO SU FINALIDAD Y FUNCIÓN. 1.4 EL ACTO ADMINISTRATIVO Y SU EFECTO EN EL PARTICULAR.
INTRODUCCIÓN Los derechos fundamentales constituyen la base respecto de la cual se llevan a cabo la mayoría de las disposiciones legales, indubitablemente considerando los numerosos estudios de Derecho, en nuestro caso este tema cobra especial relevancia al encontrarnos frente a la aplicación de poder que realiza el Estado mediante actos administrativos que producen consecuencias jurídicas de perjuicio en el ciudadano. Como ya lo mencionamos los derechos fundamentales del ciudadano han sido a partir del surgimiento de la figura del Estado materia de innumerables modificaciones a las disposiciones legales pues protegerlos implica establecer, definir, limitar, jerarquizar, etc., esa potestad estatal que como formación política ha pasado históricamente por acontecimientos que han hecho lo que actualmente se conoce como el Estado moderno, pues cada fase desde el Estado, aún los liberales, monárquicos, autoritarios y de control total han aportado elementos que en menor o mayor medida forman políticamente el actuar administrativo. Los derechos humanos del gobernado han sido reconocidos por las disposiciones legales que se han elaborado como preposiciones
18
Irma E. Oliva Garza y Gabriel Hernández León
normativas mediante presupuestos y principios tendientes a protegerlos, siendo un constante reflejo de la necesidad de resguardar la libertad, la seguridad y certeza jurídica como bien público del ciudadano. El bien público ha sido utilizado como sinónimo de bien común, de bienestar social, etc., pero de acuerdo con el maestro Porrúa Pérez,2 consiste en establecer el conjunto de condiciones económicas, sociales, culturales, morales y políticas necesarias para que el hombre pueda alcanzar su pleno desarrollo material y espiritual como persona humana, como miembro de la familia, de la agrupación profesional, del municipio, del Estado y de la comunidad internacional. El Estado, por lo tanto, es responsable de que cada una de las condiciones se den, pero también, debe serlo del buen funcionamiento estatal ya que ello constituye el objeto material del bien común, es decir, el medio por el cual se cumplan dichas condiciones, en tal caso, la existencia del Estado y su conservación fundan los aspectos del bien estatal. Bajo este argumento, se considera que es preciso cuidar dos aspectos fundamentales en el actuar estatal, la organización administrativa y el efecto que producen los actos administrativos resultado de la actividad del Estado, pues ambos influyen directamente en la sociedad, conformando un todo que fusiona sus elementos fundamentales, sin perder los objetivos. Para ello al Estado desde su surgimiento fue dotado de poder, el cual es necesario para el cumplimiento de sus fines, tanto de existencia como de autoridad, ese poder se presenta como una necesidad de contar con autoridad, para ejercerla mediante manifestaciones de orden que se reflejan tanto en la forma de gobernar como en la forma de administrar. De ahí que se diga que el Estado es un administrador. Ahora bien, gobernar y administrar son funciones organizadoras de servicios públicos que el particular necesita para su realización plena, las cuales deben ser llevadas a cabo mediante actos en los que se manifiesten la fuerza material del Estado sin afectar la esfera jurídica del gobernado, esto último la base de existencia de esa figura. Siendo el bien público temporal la finalidad del Estado, éste se obtiene me2
Véase. Porrúa Pérez. Francisco. Teoría del Estado, Editorial Porrúa, México, 2018.
El estado de derecho
19
diante la aplicación de la fuerza en sus mandatos y haciendo uso de lo que se podría llamar manifestaciones materiales de poder. Pues al hablar de autoridad estamos ante una aplicación de poder. En todo caso, el uso de la fuerza se justifica en la necesidad de que todos los mandatos estatales deben ser cumplidos por los ciudadanos buscando favorecer el bien común por encima del bien individual, algo por demás complicado, con ese auxiliar se garantiza el pleno respeto de las decisiones estatales. Por otra parte, debemos estar conscientes que, al garantizarse el funcionamiento estatal mediante el respeto de sus decisiones, es también una manera de otorgar esa seguridad y certeza jurídica al gobernado, es decir, un verdadero Estado de Derecho, pues la garantía y protección de sus derechos individuales se encuentran precisamente en el Derecho subjetivo que emana de dicho actuar. Por otra parte, las funciones estatales se realizan para cumplir con su finalidad, sin embargo, esto no es sencillo, si consideramos que al hablar solo de cuestión material estamos ante actos administrativos que producen consecuencias jurídicas diferentes, ya sean legislativas, administrativas propiamente y judiciales, las que deben reunir básicamente los mismos requisitos para su realización y no deben afectar la esfera jurídica del gobernado. La Administración Pública al actuar refleja su función, mediante actos administrativos que deben estar debidamente fundados en las leyes u ordenamientos que sustenten su actuación frente al particular. Lo cual es simple si consideramos que solo se deben aplicar las disposiciones legales a los casos concretos, pero esto no es así, los actos administrativos son llevados a cabo por personas físicas, particulares dotados del poder estatal, por lo que debemos considerar la falibilidad humana, pues puede darse el caso de que; dichos actos no se ajustan a las disposiciones legales correctas, hay exceso en el cumplimiento de sus funciones, arbitrariedades en la aplicación, etc., lo que origina violación a los derechos de los administrados. Por tal motivo y debido a la necesidad de evitar violaciones a los derechos de los particulares, se ha reconocido en el ciudadano el derecho de acudir ante una autoridad superior o distinta, pero con poder suficiente para revisar el actuar administrativo y determinar la exis-
20
Irma E. Oliva Garza y Gabriel Hernández León
tencia o no de violaciones, mediante los cuales se logre la nulificación de los actos o resoluciones dictadas fuera del contexto jurídico. Es justamente en este punto en el cual al estar ante la presencia de un acto administrativo con el que se está inconforme, se debe precisar el marco jurídico de acción en el cual el Estado realiza su función, pues hay límites jurídicos cuya trasgresión impiden violación de garantías individuales y principios fundamentales del Derecho, pues no solo se producen consecuencias que repercuten en el patrimonio del particular, sino también y acaso más en la economía del propio Estado. Por lo tanto, el funcionamiento estatal, el acto administrativo, los elementos indispensables y sus consecuencias jurídicas constituyen las bases del presente capítulo, pues cada uno de ellos determina ese ámbito de acción que como sinergia social enmarca los límites del actuar administrativo. Para ello, analizaremos cada uno de los elementos indispensables en nuestro sistema jurídico estatal, tanto su naturaleza como el objeto que se persigue, el cual conforme a la cambiante sociedad debe ajustarse a las circunstancias sociales sin perder su esencia, permitiendo definir el papel que juega como Derecho subjetivo en cada relación ciudadana. Todo ello, forma nuestra base esencial de la estructura administrativa, la cual es responsable del cumplimiento de los principios de Derecho, para proteger los derechos fundamentales
1.1. LA EXISTENCIA DE UN SISTEMA JURÍDICO El Estado como ente jurídico evolucionó hasta convertirse en lo actualmente conocemos como tal, lo cual ocurrió con todos y cada uno de los elementos que lo constituyen y forman parte de su deber ser. Conceptualizar el Estado, considerando o tomando en cuenta cada uno de sus elementos esenciales constituye solo un punto de vista mediante el cual no podríamos explicar la responsabilidad estatal y la obligatoriedad de los ciudadanos de cumplir con los lineamientos que dicha estructura exige, tendríamos que remontarnos a sus orígenes