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URBANISMO Y MEDIO AMBIENTE: Las claves jurídicas del planeamiento urbanístico sostenible

ÁNGEL MANUEL MORENO MOLINA Profesor Titular de Derecho Admininistrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

tirant lo b anch Valencia, 2008

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ÍNDICE ABREVIATURAS ..................................................................................

PRESENTACIÓN Y PLAN DE LA OBRA ...........................................

CAPÍTULO 1 EL URBANISMO COMO PROBLEMA AMBIENTAL. SU RECONSTRUCCIÓN DESDE EL PARADIGMA DEL DESARROLLO SOSTENIBLE 1. EL URBANISMO COMO “PROBLEMA” AMBIENTAL ............... 1.1. Introducción ............................................................................. 1.2. Las magnitudes del proceso urbanizador-edificador ............. 1.3. Las repercusiones de la actividad urbanística sobre el entorno .............................................................................................. 1.3.1. Agresiones ambientales en la fase de transformación urbanística y construcción ........................................... 1.3.2. Impactos ambientales de la actividad urbanística en la fase de “operación” o “explotación” .......................... 2. LA RECONSTRUCCIÓN DEL URBANISMO SOBRE EL PARADIGMA DEL DESARROLLO SOSTENIBLE ................................ 2.1. El surgimiento del paradigma del urbanismo “sostenible” y sus causas ................................................................................ 2.2. El principio de desarrollo sostenible: acercamiento general . 2.2.1. Cuestiones previas ....................................................... 2.2.2. Cristalización del principio en el plano internacional 2.2.3. Recepción en el ámbito de la Unión Europea ............. 2.3. La recepción del principio de desarrollo sostenible en el ordenamiento español, y en especial en el urbanístico ................. 2.3.1. Reconocimiento del principio en su dimensión general .................................................................................. 2.3.2. Recepción del principio en el derecho urbanístico ...... 2.4. La eficacia del principio de desarrollo sostenible .................. 2.4.1. Su fuerza inspiradora .................................................. 2.4.2. Su fuerza hermenéutica ............................................... 3. OTROS PRINCIPIOS RELEVANTES EN LA CONFIGURACIÓN DEL URBANISMO “ECO-AMIGABLE” ........................................ 3.1. El principio de integración ...................................................... 3.2. Los principios de cautela y acción preventiva........................ 3.3. El principio de subordinación del planeamiento urbanísticoterritorial a la planificación ambiental ..................................

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4. RECAPITULACIÓN: EL NUEVO URBANISMO FILO-AMBIENTAL Y SUS CONCRECIONES PRÁCTICAS.................................

CAPÍTULO 2 RÉGIMEN IUS-ECOLÓGICO DEL URBANISMO: MARCO EUROPEO Introducción .......................................................................................... 1. EL MARCO DE LA UNIÓN EUROPEA ........................................ 1.1. Urbanismo y Medio ambiente en la UE: de la indiferencia inicial al interesamiento progresivo ....................................... 1.2. Acercamientos en clave de “soft law” ..................................... 1.3. Regulaciones ambientales europeas con incidencia en la dinámica urbanística .................................................................. 2. ELEMENTOS E INICIATIVAS DEL CONSEJO DE EUROPA ... 2.1. Introducción ............................................................................. 2.2. Documentos admonitorios ....................................................... 2.3. Desarrollos legales: la protección del paisaje ......................... 3. INICIATIVAS DE ÁMBITO INTERNACIONAL PROTAGONIZADAS POR ENTIDADES LOCALES Y SUS ASOCIACIONES . 3.1. Introducción: el protagonismo del municipalismo internacional............................................................................................. 3.2. La Carta de Aalborg y la «agenda 21» local su incidencia en la planificación urbana ............................................................

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CAPÍTULO 3 EL PLANEAMIENTO SOSTENIBLE COMO CRISTALIZACIÓN DE LA POLÍTICA URBANÍSTICA LOCAL 1. PLANEAMIENTO URBANÍSTICO Y POLÍTICA MUNICIPAL .. 1.1. Cuestiones preliminares ......................................................... 1.2. El inicio formal del proceso de determinación del modelo de ciudad ....................................................................................... 1.3. La política urbanística municipal, antesala del planeamiento ............................................................................................... 2. AGENDA 21 LOCAL, POLÍTICA MUNICIPAL Y PLANEAMIENTO URBANÍSTICO ......................................................................... 2.1. La “Agenda 21 Local” como protocolo para la identificación del modelo de ciudad desde el paradigma de la sostenibilidad ............................................................................................ 2.2. Implantación en España ......................................................... 2.3. Elementos básicos de la Agenda 21 Local ..............................

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2.4. Vinculación entre la Agenda 21 Local y el planeamiento: la traslación de la política de sostenibilidad al ámbito urbanístico ............................................................................................ 2.5. Reconducción al formalismo jurídico ......................................

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CAPÍTULO 4 LIMITACIONES Y CONDICIONES IMPUESTAS AL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO MOTIVADAS POR LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE 1. INTRODUCCIÓN: LA SUBORDINACIÓN DEL URBANISMO A LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE ............................... 2. APUNTE COMPETENCIAL .......................................................... 3. DISPOSICIONES LIMITATIVAS DEL DESARROLLO URBANÍSTICO BASADAS EN LA PROTECCIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO NATURAL ........................................................................... 3.1. Protección de las aguas continentales y de su entorno físico 3.2. Protección del dominio público marítimo-terrestre y del espacio litoral .............................................................................. 3.2.1. Legislación estatal ....................................................... 3.2.2. Disposiciones autonómicas .......................................... 4. LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO COMO TÉCNICA DE LIMITACIÓN DEL DESARROLLO URBANÍSTICO POR RAZONES DE SOSTENIBILIDAD .......................................................... 4.1. Acercamiento a la ordenación del territorio ........................... 4.2. Examen de algunos instrumentos autonómicos de ordenación del territorio con incidencia limitativa sobre el crecimiento urbanístico ................................................................... 4.2.1. Baleares ........................................................................ 4.2.2. País Vasco (Álava) ........................................................ 4.2.3. Andalucía ...................................................................... 4.2.4. Islas Canarias (Lanzarote) .......................................... 5. ORDENACIÓN Y PLANIFICACIÓN AMBIENTAL DE ESPACIOS DE ALTO VALOR ECOLÓGICO .......................................... 5.1. Figuras de planificación establecidas en la legislación de espacios naturales protegidos: su impacto en el planeamiento urbanístico ............................................................................... 5.1.1. Legislación básica ........................................................ 5.1.2. Normas e iniciativas autonómicas .............................. 5.2. Protección y planificación de espacios forestales ................... 6. PROTECCIÓN DE ELEMENTOS DEL MEDIO AMBIENTE Y SU INFLUENCIA SOBRE EL PLANEAMIENTO ........................ 6.1. Contaminación atmosférica .................................................... 6.2. Lucha contra el ruido ..............................................................

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6.3.

6.4.

6.5.

6.6.

6.2.1. Legislación estatal ....................................................... 6.2.2. Normativa autonómica ................................................ 6.2.3. Ordenanzas municipales ............................................. 6.2.4. Repercusiones prácticas ............................................... Protección del paisaje .............................................................. 6.3.1. Legislación estatal ....................................................... 6.3.2. Disposiciones autonómicas .......................................... Actividades clasificadas y prevención de accidentes industriales ....................................................................................... 6.4.1. Actividades clasificadas ............................................... 6.4.2. Prevención de accidentes industriales ........................ Regulación de los residuos y materias conexas ..................... 6.5.1. Regulación general de los residuos ............................. 6.5.2. Vertederos de residuos ................................................. 6.5.3. Suelos contaminados .................................................... 6.5.4. Residuos de construcción y demolición ....................... Condicionamiento ambiental de la construcción: la edificación “sostenible” .......................................................................

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CAPÍTULO 5 LA EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL DE “PROYECTOS” Y SU INCIDENCIA EN EL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO 1. INTRODUCCIÓN: LA TÉCNICA DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL Y SUS DOS MODALIDADES ....................................... 2. RÉGIMEN COMUNITARIO DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL DE PROYECTOS Y SU APLICACIÓN A LAS ACTUACIONES URBANÍSTICAS ................................................ 2.1. La Directiva 85/337: acercamiento general............................ 2.2. El juego de la Directiva 85/337 en el ámbito del urbanismo . 2.3. El Caso Comisión c. España (asunto ciudad del cine de Paterna) ........................................................................................ 3. REGULACIÓN DE LA EIA EN LA LEGISLACIÓN ESTATAL Y SU INCIDENCIA EN EL ÁMBITO URBANÍSTICO .................... 3.1. Disposiciones aplicables .......................................................... 3.2. El concepto de “proyecto” y su plasmación en el campo del planeamiento urbanístico........................................................ 3.3. Piezas subjetivas esenciales en la EIA de proyectos ............. 3.4. Elementos documentales y decisorios básicos ....................... 3.5. Procedimiento y operatoria básicos de la EIA de proyectos .. 4. REFERENCIA A LA REGULACIÓN AUTONÓMICA .................. 4.1. Identificación de las normas aplicables ..................................

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4.2. Singularidades de la normativa autonómica sobre EIA de proyectos, desde la perspectiva del planeamiento urbanístico...............................................................................................

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CAPITULO 6 LA EVALUACIÓN AMBIENTAL DE LOS PLANES URBANÍSTICOS (EVALUACIÓN “ESTRATÉGICA”) 1. LA EVALUACIÓN AMBIENTAL “ESTRATÉGICA”: CONCEPTO Y DIFERENCIAS CON LA EIA DE PROYECTOS ....................... 2. RÉGIMEN COMUNITARIO-EUROPEO DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL “ESTRATÉGICA” ..................................................... 2.1. La Directiva 2001/42: aspectos esenciales ............................. 2.2. Planes incluidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 2001/42. Su posible efecto directo ........................................... 2.3. Procedimiento y elementos decisorios .................................... 3. LA EVALUACIÓN AMBIENTAL DE PLANES Y PROGRAMAS SEGÚN LA LEGISLACIÓN DEL ESTADO Y SU INCIDENCIA EN EL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO ................................... 3.1. La Ley 9/2006, de 28 de abril .................................................. 3.2. Figuras de planeamiento urbanístico sujetas a evaluación ambiental ................................................................................. 3.3. Los sujetos de la Evaluación Ambiental estratégica ............. 3.4. Piezas documentales y decisorias básicas de la EA estratégica y su concreción en la evaluación de planes urbanísticos .. 3.4.1. El informe de sostenibilidad ambiental ...................... 3.4.2. La memoria ambiental................................................. 3.5. Procedimiento .......................................................................... 3.6. La disposición final segunda de la Ley 9/2006 ....................... 4. LA EVALUACIÓN AMBIENTAL DE PLANES URBANÍSTICOS EN LA LEGISLACIÓN AUTONÓMICA ........................................ 4.1. Visión de conjunto ................................................................... 4.2. Análisis del régimen de la Evaluación Ambiental de planes urbanísticos en algunas Comunidades Autónomas ............... 4.2.1. Región de Murcia ......................................................... 4.2.2. Comunidad Autónoma de Madrid ............................... 4.2.3. Comunidad Autónoma de Islas Baleares .................... 5. ASPECTOS TRANSVERSALES DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL DE LOS PLANES URBANÍSTICOS ............................ 5.1. Repercusiones de la evaluación ambiental en el régimen de aprobación y validez de los planes urbanísticos .................... 5.1.1. Repercusiones en el régimen de validez de los planes urbanísticos ..................................................................

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5.1.2. Evaluación ambiental y aprobación del planeamiento por silencio administrativo .......................................... 5.2. Evaluación ambiental del planeamiento y autonomía local .

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Anexos: Gráficos sobre integración de la evaluación ambiental de planes urbanísticos planes en el procedimiento de aprobación de los mismos........................................................................................

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BIBLIOGRAFÍA ..............................................................................

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ABREVIATURAS BOE CCAA CAM CAPV CE CEMAT DIA DOCE DOUE EA EIA FEMP GEI LOTAU LRJ-PAC

LS76

LS92

LS98 LS2007 OSE PGOU PORN RAM

Boletín Oficial del Estado Comunidades Autónomas Comunidad Autónoma de Madrid Comunidad Autónoma del País Vasco Constitución Española de 1978 Conferencia europea de ministros responsables de ordenación del territorio Declaración de impacto ambiental Diario Oficial de las Comunidades Europeas Diario Oficial de la Unión Europea Evaluación Ambiental Evaluación de Impacto Ambiental Federación Española de Municipios y Provincias Gases de efecto invernadero Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril, que aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, que aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo Observatorio de la Sostenibilidad en España Plan General de Ordenación Urbana Plan de Ordenación de Recursos Naturales Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas Real Decreto

12 RDL-EIA

RDPH RPlaneamiento78

STS STCo TCE

TJCE TR TS TSJ UE

ABREVIATURAS

Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de Proyectos Reglamento de Dominio Público Hidráulico Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (BOE 215 y 216, de 15 y 16 de septiembre), que aprueba el Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976 Sentencia del Tribunal Supremo Sentencia del Tribunal Constitucional Tratado de Constitutivo de la Comunidad Europea (inicialmente, de la Comunidad Económica Europea), Roma, marzo de 1957. Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas Texto Refundido Tribunal Supremo Tribunal Superior de Justicia Unión Europea

PRESENTACIÓN Y PLAN DE LA OBRA Benevolente lector/a: La presente obra intenta llevar a cabo un análisis jurídico de las relaciones que existen entre la protección del Medio Ambiente y el Urbanismo en España, centrándolo en el plano más concreto del planeamiento urbanístico (dejando fuera a la Ordenación del Territorio) como instancia definitoria esencial del modelo de ciudad. Su objetivo último es intentar responder a la pregunta de si el “urbanismo sostenible”, en la hora actual de nuestro ordenamiento urbanísticoambiental, es algo más que un conjunto de principios hueros, declaraciones estériles y buenas intenciones o, por el contrario, existe, de manera más o menos efectiva, un haz o conjunto de auténticas reglas jurídicas que asegure la penetración del urbanismo por las exigencias de la protección ambiental, estableciendo un marco para la toma de decisiones urbanísticas en clave ecológica. La obra versa sobre un tema de indudable actualidad, como lo atestigua el peso que la dirección y el modelo del urbanismo español tienen habitualmente en los medios de comunicación. Actualidad que afecta también al contexto legal en el que se mueven las inquietudes y los problemas que aquí se tratan, constituido en gran parte por disposiciones que han sido promulgadas recientemente (Ley estatal de suelo, de evaluación ambiental de planes, de contaminación atmosférica, nuevo texto Refundido de la legislación de evaluación de impacto ambiental, normativa autonómica de variado signo, etc.). Intentamos también dar a la luz un trabajo interdisciplinar, que se sitúa a caballo entre el Derecho ambiental y el urbanístico. Son dos sectores a menudo tratados de manera desconexa, no solo en el plano doctrinal, sino incluso en el legal, lo que contribuye a que no acabe de “cuajar” de manera acabada la trabazón necesaria entre la protección ambiental y la ordenación urbanística. En el capítulo 1 de este libro se exponen los parámetros y datos empíricos que permiten entender el urbanismo como “problema ambiental”, y a continuación se analizan los principios que informan su nueva orientación legal: el de desarrollo sostenible, el de integración y el de prevención, con especial énfasis en el primero, intentando extraer consecuencias concretas del mismo.

ÁNGEL MANUEL MORENO MOLINA

En el capítulo 2 se comprueba que la reconstrucción del urbanismo en clave de sostenibilidad y de respeto al medio ambiente no es ni mucho menos un proceso que se circunscriba a España. Antes al contrario, este fenómeno tiene una importante dimensión internacional, por lo que se analiza los diferentes materiales jurídicos y de contenido político-directivo más destacados, en el marco regional europeo. Primero, los producidos en el contexto de la Unión Europea, dando cuenta tanto de los desarrollos más propiamente incardinables en el campo del soft law, como de las normas jurídicas realmente obligatorias (principalmente directivas) que tienen una incidencia lateral en el desenvolvimiento de la actividad urbanística. Después los generados en el marco puramente intergubernamental del Consejo de Europa, distinguiendo igualmente entre los documentos admonitorios y las (escasas) disposiciones convencionales internacionales. Por último, el capítulo se cierra con el estudio de las iniciativas internacionales protagonizadas por las asociaciones de entidades locales en el ámbito europeo (carta de Aalborg) que tienen repercusión directa o lateral en el campo del urbanismo sostenible. El capítulo 3 intenta llevar a cabo una teorización dogmática de la política urbanística municipal, como antesala necesaria de las decisiones locales enderezadas a la consecución y materialización del paradigma del urbanismo sostenible o respetuoso con el medio ambiente. Se exploran de ese modo las relaciones entre planeamiento y política urbanística municipal, intentando una racionalización jurídica de las mismas. En el capítulo 4 se identifican los mecanismos, figuras e instrumentos legales que ponen en relación a la protección del entorno con el planeamiento urbanístico (lo que llamamos el “condicionamiento ambiental del urbanismo”), y se someten a una exposición lo más global y sistemática posible, intentando realizar un adecuado encuadre competencial y desvelando cuáles son los elementos valorativos subyacente en la infraordenación del urbanismo al medio ambiente. Se hace a continuación un repaso de las disposiciones que limitan o condicionan el proceso urbanístico, justificadas en la tutela ambiental: la ordenación espacial de superior jerarquía (la del territorio), haciendo énfasis en las leyes y disposiciones autonómicas que imponen directamente sobre el planeamiento municipal criterios de sostenibilidad, en términos limitativos del crecimiento urbano; la ordenación de espacios de valor ecológico; y las limitaciones que sobre las decisiones del planificador urbanístico proyectan regulaciones

PRESENTACIÓN Y PLAN DE LA OBRA

ambientales como las de la contaminación atmosférica y acústica (mapas de ruido), la protección del paisaje, las actividades clasificadas, la gestión de los residuos o la edificación sostenible. Los capítulos 5 y 6 se centran en el estudio de la evaluación ambiental como herramienta capital para asegurar la integración de las exigencias de la protección del entorno en la actividad de planificación y ordenación urbana. En el capítulo 5 se analiza la evaluación de impacto ambiental de “proyectos”, destacando que esta regulación tiene —aunque a simple vista no lo parezca— una gran incidencia sobre el planeamiento urbanístico. Partiendo de la normativa comunitario-europea (Directiva 85/337), se continúa con el análisis de la normativa estatal básica en esta materia (RDL 1/2008, y normas de desarrollo) desde la exclusiva perspectiva de su incidencia en el planeamiento urbanístico, y se finaliza con la constatación de que varias Comunidades Autónomas han dispuesto, en su correspondiente normativa sobre urbanismo o sobre medio ambiente, canalizar la evaluacion ambiental de los planes urbanísticos por el cauce procedimental y material de la EIA de proyectos. En el capítulo 6 y último, se estudia el régimen de la evaluación ambiental de planes urbanísticos stricto sensu, que emana de la Directiva 2001/42, también llamada “evaluación estratégica”. Para un correcto encuadre analítico, se examina dicha norma europea, centrándonos en una selección de problemas como su posible efecto directo y sus numerosos aspectos problemáticos tanto en el orden sustantivo como en el procedimental. Pasamos a continuación al examen de la normativa básica estatal en la materia, constituida por la Ley 9/2006, de 28 de abril, poniendo de manifiesto sus aspectos oscuros: el encaje de los planes urbanísticos en su radio de aplicación material; el problemático reparto de papeles subjetivos en el desenvolvimiento de la evaluación (Municipio versus Comunidad Autónoma); los defectos de técnica jurídica de su articulado, derivados de su mímesis con la directiva europea; el carácter esquemático del procedimiento en ella regulado, o su disposición final segunda. Acto seguido se hace un estudio de la regulación de la evaluación ambiental de planes urbanísticos en la legislación autonómica. Se intenta sistematizar las diferentes disposiciones promulgadas hasta la fecha, y se expone con más detenimiento algunas de las más representativas. El capítulo se cierra con el análisis de ciertas cuestiones transversales de la evaluación ambiental de los planes urbanísticos.

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La obra hace un esfuerzo de actualización, incorporando los materiales legales y jurídicos vigentes hasta la primavera de 2008. Finalmente, el autor quiere expresar su gratitud hacia el Profesor Luciano Parejo Alfonso, por los consejos y el apoyo recibidos a lo largo del proceso de realización y publicación de esta obra.

Capítulo 1

EL URBANISMO COMO PROBLEMA AMBIENTAL. SU RECONSTRUCCIÓN DESDE EL PARADIGMA DEL DESARROLLO SOSTENIBLE 1. EL URBANISMO COMO “PROBLEMA” AMBIENTAL 1.1. Introducción En los últimos años ha ido tomando cuerpo en ámbitos políticos, técnico-jurídicos y mediáticos la toma de conciencia sobre las repercusiones ambientales del Urbanismo en general y sobre todo de la actividad de ampliación de los núcleos de población (actividad urbificandi). No es que el urbanismo que podríamos llamar “tradicional” (esto es, el que arranca en el Siglo XIX con la disciplina de los ensanches urbanos y el crecimiento de la ciudad1) se despreocupara de los aspectos “ambientales”, puesto que el urbanismo siempre ha sido una actividad enderezada a lograr objetivos como el saneamiento o la salubridad, etc.) que, si bien no se pueden denominar abiertamente “ambientales” por el tiempo y época en los que se materializaron, sí que lo son lato sensu2, o al menos pueden ser vistos de ese modo con nuestra sensibilidad actual.

Presidido por disposiciones como las leyes de ensanche de poblaciones, de 29 de junio de 1864, o la Instrucción General de Sanidad, de 1904, etc. Sobre esta fase “primigenia” del Derecho urbanístico español, vid: PARADA VÁZQUEZ, Ramón: Derecho Administrativo. Vol III, 10ª edición, edit. Marcial Pons, pp. 297 y ss; BASSOLS COMA, M: Génesis y evolución del Derecho urbanístico español (1812-1956). Madrid, 1973. Esto ha sido así desde el nacimiento mismo del urbanismo como ciencia y técnica de la ciudad y de la ordenación del uso del espacio físico. Ya en la temprana obra de CASTILLO DE BOVADILLA Política para corregidores y señores de vasallos (edición Verdussen, de 1704) se pueden encontrar técnicas y objetivos que hoy calificaríamos abiertamente como “ambientales”, atinentes al saneamiento y salubridad de las ciudades. Y allende nuestras fronteras peninsulares, en los dominios americanos se aplicaban desde el año 1573 las ORDENANZAS DE POBLACIÓN otorgadas por el Rey Felipe II en los bosques de Segovia el 13 de julio de ese año, incluidas luego en el libro Cuarto de la Recopilación de Leyes de los Reynos de las Indias de Carlos II (1680). Obviamente, no sería serio de-

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Lo que ocurre es que el urbanismo tradicional o clásico se centró principalmente en la “producción” de ciudad y de tejido urbano, en la ampliación de las poblaciones, y por lo tanto está animado por un espíritu “productivista” o “desarrollista” de la urbe, sin preocuparse específicamente por sus efectos y repercusiones ambientales, lo que hoy llamaríamos en la jerga ambientalista “el impacto” ambiental. En ese estadio de su evolución histórico-dogmática, el urbanismo no fue percibido como un “problema” para el medio ambiente. Sin embargo, este estado de cosas ha cambiado de forma progresiva a medida que ha ido creciendo exponencialmente la actividad antrópica de transformación del suelo, la magnitud y el ritmo de la actividad edificatoria/urbanizadora y, consecuentemente, la gravedad, intensidad y acumulación de sus impactos. Frente a la perspectiva tradicional del crecimiento urbano como suministro al mercado de suelo edificable y de “máquina productora” de viviendas, se habla hoy cada vez con más fuerza del suelo como recurso no renovable, que desempeña una “función biológica” y tiene una capacidad de carga (carrying capacity) limitada. Frente a la visión de la edificación urbana desde puros parámetros mercantilistas o técnico-arquitectónicas (seguridad, uniformidad morfológica, salubridad, etc.) toma cuerpo progresivamente el tratamiento de

cir que constituyeron las primeras regulaciones sistemáticas de la ordenación urbanística sostenible en la historia de la Humanidad, pero sí que es cierto que entre ellas se encuentran numerosas prevenciones que podrían ingresar hoy en cualquier manual o código del urbanismo respetuoso con la naturaleza o “eco-amigable”. Así, decretó el Rey, por ejemplo, disposiciones sobre la elección del lugar donde construir las poblaciones, en función de la naturaleza próxima (título 7, Ley primera); que dichas poblaciones no tuvieran cerca lagunas, ni pantanos, ni animales venenosos, ni hubiera corrupción de aire y de aguas (título 7, ley tercera); que los solares para carnicerías, pescaderías, tenerías y otras oficinas, causantes de inmundicias y mal olor, fueran ubicadas “hacia el rio o mar, para que con más limpieza y sanidad se conserven las poblaciones”. Las Ordenanzas definían la estructura general de la ciudad, con los emplazamiento de lo que serían hoy dotaciones; establecían la orientación general de las calles (“las cuatro esquinas (de la plaza) miren a los cuatro vientos principales, porque saliendo así las calles de la plaza, no estarán expuestas a los cuatro vientos”, Ley 9); disponían la tipología y anchura de viales, acompasados a las circunstancias climáticas del lugar (“en los lugares fríos sean las calles anchas, y en los calientes angostas”, Ley 10); y establecían la reserva y previsiones de ulteriores ampliaciones urbanas (Ley 13), etc. Como puede apreciarse, la actividad de poblamiento, al menos en su aspecto urbanístico, se quiso que guardara cierta armonía con la naturaleza.

MEDIO AMBIENTE Y URBANISMO

la vivienda como fuente de emisiones de efecto invernadero. Y frente a las preocupaciones meramente ingenieriles del diseño de la trama urbana, se presta creciente atención a la huella ecológica de la ciudad3 y a los nefandos efectos del sprawl (dispersión urbana) sobre aspectos tan variados como la seguridad, la pérdida los espacios de solidaridad o la salud pública. Se ha abierto paso de ese modo lo que se ha venido en denominar el urbanismo sostenible, expresión feliz que se repite en documentos de soft law, congresos de urbanistas y contribuciones académicas del más variado signo disciplinar. Una de las causas de este fenómeno de ecologización (greening) radica en la percepción creciente del urbanismo como un problema ambiental, alimentada por las desproporcionadas magnitudes que ha experimentado durante los últimos años en España, que merecen una mención detenida.

1.2. Las magnitudes del proceso urbanizador-edificador La actividad urbanística que se ha desarrollado en España durante los últimos años (concretamente, en el periodo 1990-2007) presenta una cifras de tal magnitud que han hecho de ella motivo de preocupación política y reacción social. Causan admiración y complacencia, es cierto, pero también progresiva preocupación en amplios sectores sociales e institucionales, que podemos descomponer en dos vectores: por un lado, decepción ante la constatación de la no resolución del problema de la carestía de la vivienda y de la dificultad de su acceso entre amplias capas de la población; por otro, toma de conciencia de que el patrón de desarrollo urbano seguido hasta la fecha no ha tenido en cuenta debidamente sus repercusiones sobre nuestro medio ambiente. En este último plano, que es el que a esta obra interesa, ha ido tomando cuerpo poco a poco la percepción del urbanismo como “problema ambiental”, necesitado para su resolución de un cambio de orientación en su régimen legal. Este frenesí constructor no es ciertamente una anomalía española, puesto que se está desarrollando también en otros países de nuestro entorno, pero destacan las proporciones desbocadas que ha tenido en nuestro país. Estas tienen, además, ramificaciones como la corrupción

La “huella ecológica” de una ciudad se define como la superficie de terreno que necesita una ciudad para satisfacer el abastecimiento de alimentos y energía a sus habitantes, así como para absorber el dióxido de carbono y los residuos generados por la urbe.

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urbanística (principalmente municipal) que están provocando auténtica alarma social, y amenazan con dañar de modo irreversible la percepción social de la autonomía local y la estima de su prestigio institucional. Con el fin de cuantificar este estado de cosas, conviene ilustrarlo con diferentes datos objetivos y fuentes de información, consultando para ello los índices, memorias, anuarios, boletines estadísticos y estudios realizados por diversos organismos públicos y asociaciones y fundaciones privadas. Todos ellos revelan datos en la dirección antes examinada, y confirman una tendencia sostenida que no excluye evidentemente periodos cíclicos de contracción de la demanda o de ralentización de la actividad urbanística como el producido durante el segundo semestre del año 2007. Para empezar, podemos traer a colación los datos que se recogen en fuentes y bases de datos de ámbito europeo, la más importante de las cuales es CORINE-Land Cover. Es un proyecto de recopilación y tratamiento de información medioambiental, centrado en la ocupación del suelo y de la cubierta terrestre, que forma parte del programa más amplio CORINE (Coordinated Information on the Environment, información coordinada sobre el medio ambiente). Está gestionado y dirigido por la Agencia Europea del Medio Ambiente, que a su vez coordina a los diferentes “puntos focales” y centros nacionales de información4. Esta base de información (cuya última actualización es de 2005, para el periodo 2000-2005) suministra datos empíricos y gráficos sobre los cambios en el uso del suelo que se han producido a lo largo y ancho de Europa durante las últimas décadas, datos que se obtienen no solo por los medios tradicionales sino también mediante el empleo de tecnologías punteras como fotografías por satélite y teledetección. Según esta fuente, en el periodo comprendido entre 1990 y 2000 se han urbanizado en España 170.384 hectáreas, y la superficie del suelo urbanizado ha crecido un 24,45%, aunque esta cifra representa una media nacional en la que algunas Comunidades Autónomas (en adelante, “CCAA”) arrojan guarismos que la duplican5. Los datos de Corine-Land

En España, el Instituto Geográfico Nacional, del Ministerio de Fomento, actúa como “punto focal” en su calidad de Centro Nacional de Referencia en Ocupación de suelo. Dicho Organismo ha coordinado el acopio e información obtenida por las comunidades Autónomas. En la Comunidad de Madrid el suelo urbanizado ha crecido un 49,2% entre 1990 y 2000; un 48,9% en la Comunidad Valenciana, o un 50,3% en Navarra (datos relativos al periodo 1990-2000).

MEDIO AMBIENTE Y URBANISMO

Cover corrigen al alza los datos oficiales del Instituto Nacional de Estadística6. Este crecimiento de la superficie urbanizada, sin embargo, no se corresponde con un incremento proporcional de la población7. En una década, se ha urbanizado/edificado en España la cuarta parte de todo lo que se ha edificado a lo largo de la historia, lo que ha provocado que se haya perdido una superficie forestal equivalente a 250.000 hectáreas, o, lo que es mismo, 2500 Km2 (superficie aproximada de Álava). El fenómeno de la explosión urbanizadora ha sido especialmente acusado en el área de Madrid y en la costa mediterránea, aunque se extiende ya a la costa atlántica, especialmente la gallega. Precisamente en el espacio litoral, se utiliza como patrón o dato referencial el del grado o porcentaje de urbanización de una franja longitudinal de un kilómetro de anchura, a lo largo de la costa (“urbanización del primer kilómetro”). Pues bien, este parámetro ha crecido de manera constante durante los últimos años, hasta situarse ya en torno al 35% como media del territorio costero nacional, aunque hay provincias donde la cifra es mucho más alta8. Otra fuente cualificada de información la constituyen los estudios e informes periódicos elaborados por el “Observatorio de Sostenibilidad en España” (OSE), tanto sus informes generales denominados Sostenibilidad en España, que han aparecido anualmente desde 2005, como su más concreto estudio denominado “Informe sobre los cambios de ocupación del suelo en España: implicaciones para la sostenibilidad”9. Este trabajo llevó a cabo un estudio periódico de los cambios de ocupación del suelo (uno de los indicadores de sostenibilidad más importante) acaecidos en España, al tiempo que formulaba un diagnóstico derivado de los

El incremento del número de viviendas es del 21% para al Instituto Nacional de Estadística (INE), 25% para Corine. En la Comunidad de Madrid, la población sólo ha crecido un 9,6%; en la Región de Murcia lo ha hecho un 14,9% y un 7% en Navarra. En la provincia de Málaga, el 50,82%; en la provincia de Barcelona, el 50,6%, y en la de Alicante, 49,3%. Este informe, hecho público en junio de 2006, se basó en los datos e información obtenidos en el marco del proyecto CORINE-Land Cover y en otras fuentes oficiales y privadas, y se materializó posteriormente en formato de libro: Ministerio de Medio Ambiente/Observatorio de la Sostenibilidad en España (OSE): Cambios de ocupación del suelo en España: implicaciones para la sostenibilidad. Edit. Mundiprensa, 2006.