LA ECONOMÍA CIRCULAR Y EL SECTOR DEL AGUA EN ESPAÑA Análisis jurídico-económico
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Marta Lorente Sariñena
Ana Cañizares Laso
Javier de Lucas Martín
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
María Luisa Cuerda Arnau
Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón
Carmen Domínguez Hidalgo
Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
José Luis González Cussac
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Consuelo Ramón Chornet
Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Elisa Speckmann Guerra
Directora del Instituto de Investigaciones Históricas de la UNAM
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania) Fueron miembros de este Comité: Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
LA ECONOMÍA CIRCULAR Y EL SECTOR DEL AGUA EN ESPAÑA Análisis jurídico-económico
Joaquín Melgarejo Moreno Mª Inmaculada López Ortiz Andrés Molina Giménez Instituto del agua y de las ciencias ambientales Universidad de Alicante
tirant lo blanch Valencia, 2023
Copyright ® 2023 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com. El Foro de la Economía del Agua es un espacio abierto y multidisciplinar. Los contenidos, opiniones e informaciones mostrados en esta publicación son de exclusiva responsabilidad de sus autores, y no reflejan necesariamente la línea editorial ni la postura del Foro de la Economía del Agua. Para más información visite: www.forodelaeconomiadelagua.org. Contacto: comunicacion@forodelaeconomiadelagua.org
© VV.AA.
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email: tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-11477-90-1 MAQUETA: Innovatext Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
COMITÉ ACADÉMICO DEL FORO DE LA ECONOMÍA DEL AGUA Francisco Lombardo Presidente del Foro de la Economía del Agua
Estanislao Arana Director Académico del Foro de la Economía del Agua. Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de Granada
José Carlos Díez Director del Foro de la Economía del Agua. Profesor de Macroeconomía y Finanzas Internacionales en la Universidad de Alcalá
Alfredo Arahuetes Catedrático de la Facultad de Económicas y Empresariales de ICADE y experto en Economía Mundial
Juan Manuel Lombardo Doctor en Informática y Economista. Profesor de Post grado en el área de Gestión de Proyectos en la Universidad Internacional de la Rioja
Santiago Carbó Economista y Catedrático en el Departamento de Teoría e Historia Económica de la Universidad de Granada
Francesc Trillas Jané Doctor y Profesor de Economía Aplicada de la Universitat Autónoma de Barcelona
Fabrizio Fracchia Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad Bocconi de Milán
Vanessa Casado Pérez Profesora asociada en la Facultad de Derecho de Texas A&M
Johann-Christian Pielow Doctor en Derecho y Profesor por la Universidad Ruhr de Bochum Catedrático de Derecho Económico
Carlos Mario Gómez Doctor en Ciencias Económicas Catedrático de Fundamentos del Análisis Económico en la Universidad de Alcalá
Índice
PRÓLOGO...................................................................................................
11
INTRODUCCIÓN......................................................................................
19
1.
EL NUEVO PARADIGMA DE LA ECONOMÍA CIRCULAR EN EL MARCO DE LA ECONOMÍA VERDE.................................................
21
2.
LA ECONOMÍA VERDE EN EL CENTRO DE LAS POLÍTICAS DE LA UNIÓN EUROPEA..........................................................................
29
3.
LA REUTILIZACIÓN DEL AGUA, BASE DE LA ECONOMÍA CIRCULAR........................................................................................... 3.1. La relación del agua con la economía circular.............................. 3.2. Los beneficios de la reutilización en el marco de la economía circular ............................................................................................ 3.3. La reutilización de aguas regeneradas en el contexto de la UE.....
39 39 42 51
4.
ECONOMÍA CIRCULAR EN EL SECTOR DEL AGUA EN ESPAÑA.
57
5.
MARCO REGULADOR DE LA REUTILIZACIÓN............................. 5.1. Normativa comunitaria y nacional sobre la actividad y aspectos conexos ....................................................................................... 5.2. El Real Decreto 1620/2007, de 7 de diciembre, por el que se establece el régimen jurídico de la reutilización de las aguas depuradas............................................................................................... 5.2.1. Panorama general........................................................... 5.2.2. Los agentes implicados................................................... 5.2.3. Normas de calidad aplicables a las aguas regeneradas y régimen de responsabilidades.......................................... 5.3. El Reglamento (UE) 2020/741 del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de mayo de 2020 relativo a los requisitos mínimos para la reutilización del agua........................................................ 5.3.1. Gestación del reglamento comunitario como instrumento de la economía circular y su incorporación al ordenamiento español............................................................... 5.3.2. El ámbito de aplicación objetivo: aguas regeneradas urbanas con destino al riego agrícola................................. 5.3.3. Ámbito de aplicación subjetivo: los operadores del sistema integral de reutilización.............................................
91 91 96 96 98 100 107 107 109 110
10
Índice
5.3.4. 5.3.5. 6.
Calidad de las aguas regeneradas.................................... Gestión de riesgos...........................................................
116 118
CONCLUSIONES................................................................................. 123
AUTORES...................................................................................................
129
REFERENCIAS............................................................................................
131
PRÓLOGO
Estamos transitando un punto de inflexión trascendental para nuestra historia. Si seguimos avanzando por la senda que hemos trazado, el futuro que nos espera será más árido, tendrá menor riqueza y menor biodiversidad. No podemos permitir que eso pase. En esta línea, la concienciación social sobre el problema, las aportaciones fundamentales de la ciencia y la implicación de todos los actores sociales (públicos y privados) se posicionan como los tres ejes que nos permitirán avanzar en la protección al medio ambiente en general y al agua en particular. En materia de crisis hídrica, nos encontramos ante una situación realmente paradójica. Según las previsiones oficiales, el escenario en la España de 2050 estará marcado por las sequías, que afectarán a un 70% más de nuestro territorio; los incendios y las inundaciones serán más frecuentes y destructivos; 27 millones de personas vivirán en zonas con escasez de agua; y 20.000 morirán cada año por el aumento de las temperaturas. La reducción de los recursos hídricos será del 25% para final de siglo, aunque alcanzará hasta el 40% en algunas zonas. Sin embargo, estas proyecciones no se encuentran alineadas con las del aumento de la demanda: ahora es cuando más agua necesitamos, no solo para el abastecimiento en el ciclo urbano, también para la agricultura, la ganadería, la industria y la generación de energía. Además, la población se duplicará en el próximo siglo a nivel mundial, y eso implicará una mayor presión sobre los recursos. La FAO prevé que la producción de alimentos a partir del riego crezca en más del 50% para 2050, a pesar de que la cantidad de agua extraída por el sector agrícola podrá aumentar solo un 10%. Estos desequilibrios, intensificados por el cambio climático, comienzan a perfilar las grandes contiendas a las que nos enfrentaremos como humanidad. Por ello, hemos decidido pasar a la acción y empezar a dar los primeros pasos para reescribir el destino de nuestra humanidad. Es un reto importantísimo y muy difícil de asumir, pero rendirse no es una opción, especialmente con la certeza de que tenemos razones para ser optimistas. A diferencia de lo que sucede con otros problemas relacionados con el cambio climático, en el que la capacidad del hombre para corregirlo es muy limitada y en el que, además, dependemos del contexto internacional para avanzar y no tenemos la solución de manera autónoma como país, el caso del agua nos encuentra en una posición distinta, con otro trayecto recorrido y con la capacidad y la tecnología a nuestro favor para resolver el problema por nosotros mismos. En España podemos sentirnos orgullosos de contar con una tradición histórica de verdadera gobernanza del agua, de ser impulsores de políticas transformadoras, soluciones
12
Francisco Lombardo y Estanislao Arana García
vanguardistas e innovadoras respecto de la sostenibilidad del recurso hídrico, y ese es un elemento que nos debe dar ilusión y esperanza. También sabemos de la importancia de tender puentes y forjar alianzas para alcanzar las metas que dependen del compromiso de todos para hacerse realidad. En este sentido, el desafío de alcanzar el equilibrio hídrico requiere no solo del aporte de los actores directamente involucrados, sino también de la colaboración de otros sectores esenciales, como el energético, las universidades, las empresas y la sociedad civil. El reto tiene tal dimensión y es tan imprescindible su logro que nadie puede quedar afuera. Así lo entendemos quienes integramos el Foro de la Economía del Agua, la iniciativa nacida en el 2015 como una respuesta de parte de un grupo de economistas y juristas preocupados por la escasez, la sostenibilidad y la gobernanza del recurso hídrico. En un contexto cada vez más agravado por la crisis climática, nos fijamos el propósito de contribuir a aportar soluciones y respuestas a los grandes desafíos. Con un horizonte estratégico: el de un futuro sostenible, que entendemos, es el único efectivamente posible para la humanidad y el único válido éticamente como sociedad. A lo largo de estos siete años, nos materializamos en una simbólica red de alianzas y acuerdos con la academia, el sector empresarial, las administraciones y la sociedad civil, cuyas sinergias nos permitieron ser anfitriones de 15 Foros desarrollados en Europa y América Latina, en los que han participado Premios Nobel de Economía (George Akerlof, Finn E Kydland y Jean Tirole) y de la Paz (Mohan Munasinghe); personalidades de renombre internacional como Gro Harlem Brundtland, enviada Especial de Naciones Unidas para el Cambio Climático; responsables de instituciones supranacionales como OCDE, CAF, BID, CONAGUA, Global Water Partnership, Programa Mundial de Evaluación de los Recursos Hídricos (WWAP-ONU); y otros tantos… Con un marcado perfil académico, independiente y transparente, nos hemos convertido en prescriptores y voz autorizada en materia de agua, gracias al impulso editorial y compilador de prestigiosas publicaciones como el Libro Blanco de la Economía del Agua, que se ha convertido en referencia del sector. Con el fin de seguir promoviendo la divulgación de reflexiones sobre la sostenibilidad de los procesos de desarrollo, con especial énfasis en la gestión de recursos hídricos y sus diferentes conexiones con otros desafíos globales, este 2022 hemos lanzado una nueva iniciativa compiladora titulada “Escritos del agua” del Foro de la Economía del Agua, donde abordaremos distintas temáticas de máxima actualidad y prioridad de la agenda política mundial y de la europea en particular, desde la perspectiva española. En esta primera entrega, “La Economía Circular y el sector del agua en España. Análisis Jurídico-Económico”, el equipo académico formado por los autores Joaquín Melgarejo Moreno, María Inmaculada López Ortiz y Andrés Molina Giménez, del Instituto del Agua y de las Ciencias Ambientales de la Universidad de
Prólogo
13
Alicante (IUACA), se centró en la reutilización del agua: el mecanismo que pretende simular el ciclo hidrológico natural, transformándolo en circular, eficiente y sostenible. La creación de un suministro de agua sostenible que proteja la salud pública es sin duda una de las piezas clave para el desarrollo de una economía circular en regiones con riesgo de escasez, porque una gestión del agua adaptada al cambio climático y al crecimiento demográfico va más allá de la adecuación de las infraestructuras hídricas para la mejora en la eficiencia: para prevenir la escasez y evitar los conflictos de uso debemos adaptar la gestión a la menor disponibilidad. En esa línea, crear incentivos para adaptar el uso a su disponibilidad, desarrollar modelos que eviten la sobreexplotación de los recursos hídricos, poner en marcha una estrategia de recuperación y conservación de ríos y acuíferos, y mejorar el conocimiento sobre la contaminación del agua, son algunos de los puntos a desarrollar. Las perspectivas de crecimiento de la reutilización del agua son enormes a nivel mundial y algunas previsiones apuntan a que irá en aumento. Incluso, en poco tiempo, el volumen en el mundo podría sobrepasar al de agua desalada. Ni el conocimiento ni la tecnología son factores limitantes para ello. Su consolidación como recurso no convencional estratégico es un reto que obliga a todos los actores con responsabilidad en el tema a actuar de forma coordinada y con absoluto rigor en la planificación de las actuaciones futuras. Para ello, será indispensable implicar a la ciudadanía, contar con un Estado encargado de garantizar el acceso y la calidad, y con una industria que además de mejorar sus procesos para incrementar el ahorro, puede convertirse en productora y regeneradora del recurso. Uno de los aspectos más complejos y a su vez determinantes para su desarrollo es la búsqueda de fórmulas financieras que lo hagan posible. En este sentido, desde el Foro de la Economía del Agua resaltamos la importancia de la colaboración público-privada para promover la economía circular, la eficiencia en el uso de los recursos, evitar la pérdida de diversidad biológica y de servicios de los ecosistemas. El objetivo es de tal magnitud que las administraciones públicas, e incluso los organismos internacionales, en ocasiones no tienen suficiente capacidad para acometerlo. Otro de los principales elementos a tener en cuenta es la transcendencia que la transformación digital tiene para el desarrollo de la economía circular en el sector de agua. La digitalización, la ciencia de datos y la inteligencia artificial, que también contribuyen a un uso más eficiente del recurso hídrico, hacen cada vez más viables perspectivas como la gestión en remoto de las plantas de tratamiento, hasta el control predictivo basado en modelos que hagan posible optimizaciones simultáneas de múltiples objetivos de mejora de la operación, tanto de los procesos convencionales como de los terciarios.
14
Francisco Lombardo y Estanislao Arana García
Al respecto, se resalta la importancia del Proyecto estratégico para la recuperación y transformación económica (PERTE) de digitalización del ciclo del agua, aprobado el 22 de marzo de 2022, que impulsa el uso de las nuevas tecnologías de la información en el ciclo integral del agua para avanzar en la protección del medio ambiente, la mejora de la gestión de los recursos hídricos, y la lucha contra el cambio climático y el reto demográfico. Nuestro punto de partida, en este sentido, es muy prometedor. Actualmente somos el país europeo que más volumen de agua reutilizada produce, y ocupamos la quinta posición a nivel mundial en cuanto a capacidad de reutilización instalada. El 27% de las más de 2.000 estaciones depuradoras de aguas residuales (EDAR) de nuestro país están preparadas tecnológicamente para ofrecer los tratamientos terciarios que la posibilitan y se estima que ya reutilizamos más de 400 hectómetros cúbicos al año: entre el 7 y el 13% del agua residual tratada. Sin embargo, queda todavía mucho margen para el crecimiento de esta actividad. En España, el sector cuenta con una normativa específica desde 2007 que establece el régimen jurídico de la reutilización de las aguas depuradas. Esta norma, pionera en Europa, ha permitido un amplio desarrollo de la actividad en el país en un marco de seguridad jurídica destacable. Asimismo, ha servido de inspiración para la creación del Reglamento comunitario que resultará aplicable en toda la Unión Europea a partir del 2023, y que pretende “hacer frente a la escasez de agua y la correspondiente presión sobre los recursos hídricos de manera coordinada”. Centrado en dos ejes, regular las condiciones de calidad para cada uso y establecer un sistema de prevención y control con un enfoque en la gestión de los riesgos, el documento resultará fundamental para garantizar la trazabilidad de las aguas, generar barreras frente a la contaminación y, en definitiva, para dotar de mayor seguridad y aceptación social al uso de estas aguas. Su contenido, sin embargo, es todavía impreciso. El instrumento se encuentra contextualizado por la Comisión Europea en el Plan de Acción para la Economía Circular (2020), que se constituye como una de las realizaciones esenciales del Pacto Verde Europeo. Enfocado en los sectores que utilizan más recursos y en los que el potencial de circularidad es más elevado (entre ellos, alimentos, agua y nutrientes), busca garantizar la reducción de residuos y dirigir los esfuerzos mundiales en materia de economía circular para hacerla efectiva para las personas, las regiones y las ciudades. En España, la Estrategia Española de Economía Circular (EEEC), que se alinea tanto con el Plan como con la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible, concreta entre sus objetivos mejorar un 10% la eficiencia en el uso del agua entre 2010 y 2030. Las pautas de acción hasta 2023 incluyen la reutilización y depuración del agua como uno de sus ejes. Para seguir avanzando en esa línea, se requiere tener una visión integral no cortoplacista de la gestión del agua, en la que la depuradora sea considerada como una fuente de agua de calidad y, como tal, se potencie su aporte dentro
Prólogo
15
de la estrategia de adaptación al cambio climático contribuyendo a paliar los efectos de la escasez hídrica. Con este horizonte estratégico, esta nueva colección del Foro de la Economía del Agua propone ser un primer paso de esa construcción colectiva, para que entre todos avancemos en la creación de aquello que es posible realizarse. Pues bien, en este primer tomo de la colección “Escritos del agua” no podíamos contar con personas más adecuadas que Joaquín Melgarejo, Inmaculada López y Andrés Molina, profesores de la Universidad de Alicante y miembros del Instituto del Agua y de las Ciencias Ambientales de esta Universidad (IUACA). Una Universidad en general y un Instituto en particular con una larga historia en el ámbito del medio ambiente y muy especialmente en el agua. En el IUACA se han formado investigadores de todo el mundo que han acudido a este centro de referencia para adquirir y perfeccionar conocimientos que luego han trasladado a sus propios centros de investigación e instituciones con gran éxito y reconocimiento. Además, desde el Instituto se ha realizado de manera permanente transferencia de su investigación a muchas instituciones del país, especialmente, las más cercanas a su localización geográfica que pasan por ser algunas de las más necesitadas de apoyo científico, tecnológico y jurídico en el sector del agua. Los recursos complementarios desalación y reutilización; la historia y economía del agua y del medio ambiente; los avances en el tratamiento de aguas; el Derecho ambiental y el patrimonio hidráulico; y el urbanismo, la ordenación territorial y los aspectos sociales, son apenas algunas de las temáticas en las que trabajan en el mencionado centro de investigación. Gran parte del éxito del Instituto se debe al incansable trabajo desempeñado por su último Director, Joaquín Melgarejo, en una labor que, sin lugar a dudas, va a tratar de mantener en esos niveles de excelencia Andrés Molina que muy recientemente acaba de coger el comprometido testigo de la dirección del IUACA. Estamos convencidos de que la continuidad por la senda del éxito está más que asegurada para el futuro con el concienzudo trabajo y dedicación de otro de los autores de este obra, el mencionado Andrés Molina. La investigación, además, se ha desarrollado en el marco de las actividades de la Cátedra del agua UA-Diputacion de Alicante, otra institución preocupada y ocupada en el agua en aquella parte del territorio español que es, ciertamente, el referente en la atención institucional y científica sobre el agua. Este obra que tenemos el honor de prologar es un ejemplo más del compromiso real y efectivo con el agua de sus autores, aportando, además, un trabajo interdisciplinar en el que junto a la metodología y visión propia de las ciencias económicas en las que tanto Joaquín como Inmaculada son catedráticos de universidad, se incorpora la imprescindible y fundamental perspectiva y análisis jurídico que aporta un referente en el ámbito jurídico del agua como Andrés Molina, profesor titular de universidad pero con méritos más que sobrados para alcanzar la cátedra que, estamos seguros de ello, logrará más pronto que tarde. En definitiva, los mejores autores posibles para este primer lanzamiento de una colección que, esperemos, tenga un largo recorrido y se convierta en un referente
16
Francisco Lombardo y Estanislao Arana García
internacional en el ámbito de la bibliografía que cuenta con el agua como objeto de preocupación y atención científica. Se trata, como hemos destacado ya, de personas que desde la Ciencia llevan mucho tiempo comprometidos y aportando para que los problemas que tienen que ver con “el oro del siglo XXI” puedan resolverse y lograr el necesario consenso sobre su uso y protección. A continuación, os invitamos a sumergirse en las siguientes páginas, donde encontrarán el necesario análisis histórico y el contexto de surgimiento de la normativa a nivel comunitario y nacional; así como el panorama general de la actividad en España. Al respecto, se destacan las amplias posibilidades para el aprovechamiento en la agricultura, industria, usos lúdicos y urbanos; la innovación y tecnología como principales propulsores; y las barreras pendientes de tipo normativo, financiero, competencial y técnico. De cara al futuro, los autores señalan la especial relevancia del desarrollo e implantación de indicadores apropiados, y la necesidad de clarificar el marco financiero. También profundizan en la incorporación al ordenamiento jurídico español del Reglamento comunitario: sus principales aportaciones, sus puntos más conflictivos, la evaluación de las potenciales repercusiones en el sector y recomendaciones al respecto. Tenemos por delante el desafío de configurar una industria de agua renovable, posicionando al sector como uno de los principales protagonistas de la transformación hacia un nuevo modelo de economía circular, que rentabilice los procesos de depuración, aporte tecnología y una posición de vanguardia a nivel mundial en la gestión racional de los recursos hídricos disponibles. Tenemos un sueño y sabemos que es posible: vayamos por él.
Francisco Lombardo Enríquez, Presidente del Foro de la Economía del Agua Estanislao Arana García, Director Académico del Foro de la Economía del Agua
RESUMEN
En 2017 se necesitaban 1,7 planetas para cubrir el consumo de recursos naturales, con las cifras de población estimadas para 2050 harían falta casi 3 planetas Tierra para proporcionar los recursos naturales necesarios para mantener los modos de vida actuales. En 2013, sólo un 1/5 de la energía utilizada en el mundo provino de fuentes renovables como el agua, el viento y la luz solar (Banco Mundial, 2016). El 29 de julio de 2021, tuvo lugar el Día de la Sobrecapacidad de la Tierra1, o Earth Overshoot Day. Se trata del día en que la humanidad ha consumido todos los recursos naturales disponibles en el planeta para ese año. A partir de ese momento, los recursos que consume ya son “a cuenta” para el año próximo, de modo que se va acumulando año tras año una espiral de “deuda” ecológica que asfixia el planeta y lo hace incapaz de rendir al ritmo que le exige la humanidad. El problema es que, cada año, el Día de la Sobrecapacidad está llegando más pronto. El precio de este déficit ecológico es «devastador para la naturaleza» ya que contribuye al incremento en la deforestación global, la pérdida de biodiversidad, el agotamiento de las pesquerías, escasez de agua, erosión del suelo, contaminación del aire y recrudecimiento del impacto del cambio climático. La economía circular es un concepto económico que se interrelaciona con la sostenibilidad, y cuyo objetivo es que el valor de los productos, los materiales y los recursos (agua, vidrio, papel, metales, energía,…) se mantenga en la economía durante el mayor tiempo posible, reduciéndose al mínimo la generación de residuos. La transición hacia una economía circular es una magnífica oportunidad para transformar nuestra economía y hacerla más sostenible, contribuir a los objetivos climáticos y a la conservación de los recursos mundiales, crear puestos de trabajo a escala local y generar ventajas competitivas para Europa. En el sector del agua, el concepto de economía circular se materializa en volver a utilizar el agua una y otra vez, tal como sucede en el ciclo natural. En el ámbito urbano, mediante la regeneración de las aguas residuales se puede mitigar el consumo neto de agua reutilizándola en diferentes aplicaciones (riego agrícola, parques y jardines, limpieza…). En el industrial, se puede volver a utilizar el agua regenerada proveniente de los efluentes para generar nuevos productos y, de esta forma, reducir su impacto medioambiental y ahorrar costes; además de extraer
1
Este día es calculado por la Red de la Huella Global, analizando la evolución mundial de dos parámetros, la biocapacidad (o capacidad de regeneración biológica) y la huella ecológica (demanda de recursos).
18
Joaquín Melgarejo Moreno, Mª Inmaculada López Ortiz y Andrés Molina Giménez
y recuperar recursos valiosos contenidos en los diferentes efluentes industriales y municipales. El análisis de la reutilización del agua en el marco de la economía circular, los aspectos jurídicos y las actuaciones de reutilización en España, dentro del contexto de la Unión Europea, serán los aspectos más relevantes que se tratarán en este trabajo.
INTRODUCCIÓN
Una Europa que utilice eficientemente los recursos es uno de los tres objetivos clave de su política ambiental con horizonte 2030, que pretende generar un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. En este sentido, cobra relevancia el concepto de economía circular, habida cuenta de su relación con la sostenibilidad. En el sector del agua, el concepto de economía circular se concreta en asemejar el ciclo técnico de su utilización a su ciclo hidrológico natural. La necesidad de optimizar los recursos propios de las cuencas hidrográficas está dando lugar a una constante expansión del uso de recursos hídricos no convencionales. Junto a la desalación de aguas subterráneas salobres y de aguas marinas, los proyectos de reutilización de aguas residuales tanto urbanas como industriales ha cobrado fuerza en los últimos años especialmente en zonas afectadas por una escasez estructural de recursos hídricos. El Sureste de España es un buen ejemplo de ello, aunque este tipo de proyectos están presentes en otras zonas del arco mediterráneo y en el interior peninsular. Esta actividad viene siendo asociada en los últimos tiempos al paradigma de la economía circular. En efecto, de lo que se trata es de recuperar recursos que, de otra manera, una vez utilizados, se entregarían de nuevo al medio hídrico; con ello, conseguimos reducir la presión sobre los recursos naturales, al disminuir su demanda, y reintegrar en el ciclo importantes volúmenes de agua de calidad suficiente para ulteriores utilizaciones. No todo son datos positivos, como en todas las actividades humanas, también podemos observar algunos riesgos e incluso externalidades negativas. Una prevención importante pasa por garantizar un nivel adecuado de calidad y seguridad en el uso de estas aguas. Bien gestionada la actividad, no tiene porqué plantear problema sanitario alguno, ni tampoco afectar negativamente a las especies vegetales, regadíos. Sin embargo, un uso inadecuado podría tener consecuencias muy perjudiciales. Por otra parte, debe asumirse que estos recursos incorporan unos mayores costes, cuya imputación es cuestión sobre la que se debe reflexionar. Existen también obstáculos regulatorios. Contamos en la actualidad con un marco jurídico, derivado de la aprobación del Real Decreto 1620/2007, de 7 de diciembre, por el que se establece el régimen jurídico de la reutilización de las aguas depuradas, que ha venido ordenando satisfactoriamente esta actividad. No se han detectado episodios de contaminación de suelos o de productos vegetales puestos en el mercado habiendo sido regados con aguas regeneradas; tampoco conocemos problemas sanitarios derivados del uso de esta agua para baldear calles, regar jardines o instalaciones deportivas como los campos de golf. Sin embargo, a escala europea se está trabajando en una normativa general que se ha materializado en
20
Joaquín Melgarejo Moreno, Mª Inmaculada López Ortiz y Andrés Molina Giménez
el Reglamento 2020/741, donde se describen las directivas para el uso de agua regenerada para el riego agrícola y será de aplicación directa en todos los Estados miembros a partir del 26 de junio de 20232. Impondrá exigencias adicionales tanto en materia de calidad como en formas de tratamiento, supervisión y seguimiento, que podrían elevar sustancialmente los costes, lo que resulta un riesgo de primer orden en una actividad que, en la actualidad, se ha convertido en fundamental para contribuir al equilibrio de los sistemas hídricos deficitarios. La reutilización de aguas es un elemento que ya contemplaban los Planes Hidrológicos de Cuenca en el primer ciclo de planificación, y cuya importancia es mayor en aquellas cuencas que padecen déficit hídrico, como es el caso de la Cuenca del Segura. En este sentido, el RD 1620/2007, por el que se establece el régimen jurídico de la reutilización, ha supuesto un avance importante en la regulación de la reutilización, al clarificar tanto las responsabilidades de las Administraciones Públicas como las correspondientes a los concesionarios y usuarios finales, y al establecer los criterios de calidad para cada uno de los posibles usos de estos caudales. Con todo, sigue siendo necesario que se habiliten mecanismos para potenciar la reutilización y la adecuación de los sistemas existentes a las exigencias de calidad más estrictas. La normativa tendrá que ser actualizada, reorientando los estándares mínimos para la calidad de la reutilización del agua para abastecimiento, riego agrícola y recarga de acuíferos, así como los instrumentos de gestión de riesgos, los cuales pueden incrementar mucho los costes (Molina y Melgarejo, 2015). El análisis de la reutilización del agua en el marco de la economía circular, los aspectos jurídicos y las actuaciones de reutilización en España, dentro del contexto de la Unión Europea, serán los aspectos más relevantes que se tratarán en este trabajo.
2
E.P. and Council, REGULATION (EU) 2020/741 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 25 May 2020 on minimum requirements for water reuse, 2020.