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AUTORIZACIONES Y LICENCIAS, HOY Un análisis sectorial tras la Directiva de Servicios

Director:

LUCIANO PAREJO ALFONSO Autores:

ANTONIO DESCALZO GONZÁLEZ DANIEL B. ENTRENA RUIZ FERNANDO FONSECA FERRANDIS ANTONIO FORTES MARTÍN MANUEL GÁMEZ MEJÍAS ISABEL HERNÁNDEZ SAN JUAN ISABEL MONJAS BARRENA LUCIANO PAREJO ALFONSO JUANITA PEDRAZA CÓRDOBA MARÍA NIEVES DE LA SERNA BILBAO MARCOS VAQUER CABALLERÍA

Valencia, 2013

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Colección dirigada por:

Luciano Parejo Alfonso

© Luciano Parejo Alfonso y otros

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es DEPÓSITO LEGAL: V-3117-2012 I.S.B.N.: 978-84-9033-123-1 MAQUETA: PMc Media Si tiene alguna queja o sugerencia envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia por favor lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

ÍNDICE Abreviaturas..........................................................................................................

9

I. ESTUDIO PRELIMINAR Las transformaciones en curso en la intervención administrativa de actividades: evolución, déficit y demandas regulatorias..........................................

19

LUCIANO PAREJO ALFONSO

II. AUTORIZACIONES Y LICENCIAS EN SECTORES DE INTERÉS LOCAL Las licencias de obras..........................................................................................

41

MARCOS VAQUER CABALLERÍA

El régimen jurídico-administrativo de la licencia municipal de apertura. (Análisis a la luz del actual marco regulatorio para el ejercicio de actividades en establecimientos mercantiles o industriales)............................................................

89

ANTONIO FORTES MARTÍN

Las licencias en los espectáculos públicos y actividades recreativas...............

163

ANTONIO DESCALZO GONZÁLEZ

El desarrollo de actividades en la vía pública en el contexto de la libre prestación de servicios...............................................................................................

197

DANIEL B. ENTRENA RUIZ

Títulos habilitantes locales para el establecimiento y explotación de redes de comunicaciones electrónicas.........................................................................

255

JUANITA PEDRAZA CÓRDOBA

III. AUTORIZACIONES Y LICENCIAS EN SECTORES DE REFERENCIA La intervención administrativa sobre las instalaciones y actividades industriales por motivos de seguridad....................................................................... ISABEL MONJAS BARRENA

303

8

Índice

Régimen de las autorizaciones para las instalaciones eléctricas, gasistas y nucleares..............................................................................................................

365

MANUEL GÁMEZ MEJÍAS

Autorizaciones en materia de centros sanitarios, regimen general y especial referencia a los laboratorios clínicos.................................................................

419

MARÍA NIEVES DE LA SERNA BILBAO

Autorizaciones en materia de Investigación Biomédica..................................

529

FERNANDO FONSECA FERRANDIS

La autorización administrativa de apertura de oficina de farmacia............... ISABEL HERNÁNDEZ SAN JUAN

635

ABREVIATURAS GENERALES AAI AGE AL AALL AP AAPP BO BOE CA CCAA CE CNE CNC DO DIA DS o Directiva de Servicios DOUE EEAA LCCSNS LEF LEIA

LEN LES LGS LI LIPPC

Autorización Ambiental Integrada. Administración General del Estado. Administración local. Administraciones locales. Administración pública. Administraciones públicas. Boletín oficial (Comunidades Autónomas). Boletín Oficial del Estado. Comunidad Autónoma. Comunidades Autónomas. Constitución española de 27 de diciembre de 1978. Comisión Nacional de la Energía. Comisión Nacional de la Competencia. Diario oficial (Comunidades Autónomas). Declaración de Impacto Ambiental. Directiva 2006/123, de 12 de diciembre, relativa a los servicios en el mercado interior. Diario Oficial de la Unión Europea. Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas. Ley 16/2003, de 28 de marzo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud. Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954. Texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 enero. Ley 25/1964, de 29 de abril, de Energía Nuclear. Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible. Ley 14/1986, de 25 de abril, general de sanidad. Ley 21/1992, de 16 julio, de Industria. Ley 16/2002, de 20 de abril, de Prevención y Control Integrado de la Contaminación.

10 LLAAS LM LmaLLAAS

LOE LPAP LrBRL LRJPAC

LRSOF LRSV LSE LSH LS56 RAMINP

RBCL RDU RG RP RSCL STC

Abreviaturas

Ley 17/2009, de 23 de noviembre, de libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. Ley 29/2006, de 26 de julio, del medicamento. Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación. Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas. Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común. Ley 16/1997, de 25 de abril, de regulación de servicios de las oficinas de farmacia. Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones. Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico. Ley 34/1998, de 7 de octubre, reguladora del Sector de Hidrocarburos. Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana de 12 de mayo de 1956. Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas, y peligrosas. Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio. Reglamento de Disciplina Urbanística, aprobado por Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio. Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto. Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio. Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955. Sentencia del Tribunal Constitucional.

Abreviaturas

STJUE STSJ STS TFUE TJUE TRLdS08 TRLS76

TUE UE

11 Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Sentencia del Tribunal Superior de Justicia. Sentencia del Tribunal Supremo. Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio. Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril. Tratado de la Unión Europea. Unión Europea.

ABREVIATURAS PARTICULARES UTILIZADAS EN LOS CAPÍTULOS SOBRE LICENCIAS DE OBRAS Y DE APERTURA LandOU LarU LasturOTyU

LbDU LcanOTyEN

LcantS LcatU

LclU

Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía. Ley 3/2009, de 17 de junio, de Urbanismo de Aragón. Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Asturias. Ley 10/1990, de 23 de octubre, de disciplina urbanística de las Islas Baleares. Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de ordenación del territorio de Canarias y la Ley de espacios naturales protegidos. Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria. Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña. Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León.

12 LcmOTAU

LexSyOT LfnaTyU LgOU LLrOTyU LmS LmuS

LpvU LvU

Abreviaturas

Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha. Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura. Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Navarra. Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia. Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja. Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid. Decreto Legislativo 1/2005, de 10 junio, que aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia. Ley 2/2006, de 30 de junio, del Suelo y Urbanismo del País Vasco. Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística de la Comunidad Valenciana.

ABREVIATURAS PARTICULARES UTILIZADAS EN EL CAPÍTULO SOBRE LICENCIA DE APERTURA DarPFAVyFR

DasturRV DcantRVPPyRS

DcmRJVPP

Decreto 60/2009, de 14 abril, Regula el Plan aragonés para facilitar el acceso a la vivienda y fomentar la rehabilitación 2009-2012. Decreto 92/2005, de 2 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de vivienda de Asturias. Decreto 31/2004, de 1 abril, que Establece el Régimen de Viviendas de Protección Pública en régimen autonómico de la Comunidad Autónoma de Cantabria y su Régimen de Subvenciones. Decreto 3/2004, de 20 de enero, por el que se establece el régimen jurídico de las viviendas con protección pública de Castilla la Mancha.

Abreviaturas

DmRVPP

LandEPAR LandGICA LandVPyS LarAL LarEPARyEP

LarPA LasturEPAR LbCACyPA

LbLIA LbMRL LcanACyEP LcanV LcantCAI LcatDV LcatEPAR LcatPCAA LclEPAR

13 Decreto 74/2009, de 30 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Viviendas con Protección Pública de la Comunidad de Madrid. Ley 13/99, de 15 de diciembre, de espectáculos públicos y actividades recreativas de Andalucía. Ley 7/2007, de 9 de julio, de gestión integrada de la calidad ambiental de Andalucía. Ley 13/2005, de 11 de noviembre, de vivienda protegida y suelo de Andalucía. Ley 7/99, de 9 de abril, de Administración local de Aragón. Ley 11/2005, de 28 de diciembre, de espectáculos públicos, actividades recreativas y establecimientos públicos de Aragón. Ley 7/2006, de 22 de junio, de protección ambiental de Aragón. Ley 8/2002, de 21 de octubre, de espectáculos públicos y actividades recreativas de Asturias. Ley balear 8/95, de 30 de marzo, por la que se atribuye a los Consejos insulares competencias en materia de actividades clasificadas y parques acuáticos. Ley 16/2006, de 27 de octubre, de licencias integradas de actividad de Baleares. Ley 20/2006, de 15 de diciembre, municipal y de régimen local de Baleares. Ley 7/2011, de 5 de abril, de actividades clasificadas y espectáculos públicos de Canarias. Ley 2/2003, de 30 de enero, de vivienda de Canarias. Ley 17/2006, de 11 de diciembre, de control ambiental integrado de Cantabria. Ley 18/2007, de 28 de diciembre, de derecho a la vivienda de Cataluña. Ley 11/2009, de 6 de julio, de espectáculos públicos y actividades recreativas de Cataluña. Ley 20/2009, de 4 de diciembre, de prevención y control ambiental de actividades de Cataluña. Ley 7/2006, de 2 de octubre, de espectáculos públicos y actividades recreativas de Castilla y León.

14 LclPA LcmEARyEP

LexPCA LexV LfnaAL LfnaDV LfnaEPAR LfnaIPA LgPMA LgV LInd LLrAL LLrEPAR LLrPMA LLrV LmEA LmEPAR LmuPAI LPCIC LpvEPAR

Abreviaturas

Ley 11/2003, de 8 de abril, de prevención ambiental de Castilla y León. Ley 7/2011, de 21 de marzo, de espectáculos, actividades recreativas, y establecimientos públicos de Castilla la Mancha. Ley 5/2010, de 23 de junio, de prevención y calidad ambiental de Extremadura. Ley 3/2001, de 26 de abril, de vivienda de Extremadura. Ley Foral 6/90, de 2 de julio, de la Administración local de Navarra. Ley Foral 10/2010, de 10 de mayo, del derecho a la vivienda de Navarra. Ley 2/89, de 13 de marzo, por la que se regulan los espectáculos públicos y actividades recreativas de Navarra. Ley Foral 4/2005, de 22 de marzo, de intervención para la protección ambiental de Navarra. Ley 1/95, de 22 de enero, de protección del medio ambiente de Galicia. Ley 18/2008, de 29 de diciembre, de vivienda de Galicia. Ley 21/92, de 16 de julio, de industria. Ley 1/2003, de 3 de marzo, de Administración local de La Rioja. Ley 4/2000, de 25 de octubre, de espectáculos públicos y actividades recreativas de La Rioja. Ley 5/2002, de 8 de octubre, de protección del medio ambiente de La Rioja. Ley 2/2007, de 1 de marzo, de vivienda de La Rioja. Ley 2/2002, de 19 de junio, de evaluación ambiental de Madrid. Ley 17/97, de 4 de julio, de espectáculos públicos y actividades recreativas de Madrid. Ley 4/2009, de 14 de mayo, de protección ambiental integrada de Murcia. Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación. Ley 4/95, de 10 de noviembre, de espectáculos públicos y actividades recreativas del País Vasco.

Abreviaturas

LpvPMA LvCE LvEPARyEP

LvPCCA LvV RBASO

RandDU RclU RcmDU

RdLasturOTyU

RdLcatU RDLMULC

RgDULS

RGPEPAR

ROAS

15 Ley 3/1998, de 27 de febrero, de protección del medio ambiente del País Vasco. Ley 3/2004, de 30 de junio, de calidad de la edificación de Valencia. Ley 14/2010, de 3 de diciembre, de espectáculos públicos, actividades recreativas y establecimientos públicos de Valencia. Ley 2/2006, de 5 de mayo, de prevención de contaminación y calidad ambiental de Valencia. Ley 8/2004, de 20 de octubre, de vivienda de Valencia. Decreto 347/2002, de 19 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de bienes, actividades, servicios, y obras de las entidades locales de Aragón. Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de disciplina urbanística de Andalucía. Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de urbanismo de Castilla y León. Decreto 34/2011, de 26 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de disciplina urbanística de Castilla la Mancha. Decreto 278/2007, de 4 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de ordenación del territorio y urbanismo de Asturias. Decreto 305/2006, de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Urbanismo de Cataluña. Real Decreto-ley 19/2012, de 25 de mayo, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios. Decreto 28/99, de 21 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de disciplina urbanística de aplicación de la Ley del suelo de Galicia. RD 2816/82, de 27 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General de policía de espectáculos públicos y actividades recreativas. Decreto 179/1995, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de obras, actividades y servicios de las Entidades Locales de Cataluña.

16 RvOGTU

Abreviaturas

Decreto 67/2006, de 12 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de ordenación y gestión territorial y urbanística de Valencia.

ABREVIATURAS PARTICULARES UTILIZADAS EN EL CAPÍTULO SOBRE COMUNICACIONES ELECTRÓNICAS DIRA

DCanC

DCLIR DOAIRC

DORR

DOTTC

DPSTB

LCMIR LFERN

LGT

Decreto 201/2001, de 11 de septiembre, autorizaciones para la instalación, modificación o reforma de las infraestructuras de telecomunicaciones en parques y pasajes naturales y en montes públicos de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Decreto 358/2000, de 7 de noviembre, regulación de la instalación de redes públicas de telecomunicaciones en el dominio viario. Decreto 267/2001, de 29 de noviembre, Instalación de infraestructuras de Radiocomunicación. Decreto 281/2003 de 4 de noviembre que modifica el Decreto 148/2001, de 29 de mayo, ordenación ambiental de las instalaciones de telefonía móvil y otras instalaciones de radiocomunicación. Decreto 40/2002, de 31 de julio, ordenación de radiocomunicaciones en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Rioja. Decreto 124/2011, de 14 de mayo, aprueba las directrices de ordenación territorial de las telecomunicaciones canarias. Decreto 22/2006, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Plan Director Sectorial de Telecomunicaciones en las Baleares. Ley 8/2001, de 28 de junio, de instalaciones de radiocomunicación de Castilla-La Mancha. Ley Foral 10/2002, de 6 de mayo, para la ordenación de las estaciones base de telecomunicación por ondas electromagnéticas no guiadas en la Comunidad Foral de Navarra. Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones

Abreviaturas

LOTC OICTs

RDICTs

RDLICTs

RSPER

17 Ley 11/2009, de 15 de diciembre, de ordenación de telecomunicaciones de Canarias. Orden ITC/1644/2011, de 10 de junio, por la que se desarrolla el Reglamento regulador de las infraestructuras comunes de telecomunicaciones para el acceso a los servicios de telecomunicación en el interior de las edificaciones. Real Decreto 346/2011, de 11 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento regulador de las infraestructuras comunes de telecomunicaciones para el acceso a los servicios de telecomunicación en el interior de las edificaciones. Real Decreto-ley 1/1998, de 27 de febrero, sobre infraestructuras comunes en los edificios para el acceso a los servicios de telecomunicación. Real Decreto 1066/2001, de 28 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento que establece condiciones de protección del dominio público radioeléctrico.

ABREVIATURAS PARTICULARES UTILIZADAS EN LOS CAPÍTULOS SOBRE CENTROS SANITARIOS E INVESTIGACIÓN BIOMÉDICA LandIB

LE y TO LCCSNS LGS LIB LM y PS LOPD LrAP

Ley 7/2003, de 20 de octubre, por la que se regula en Andalucía la investigación con preembriones humanos no viables para la fecundación in vitro. Ley 30/1979, de 27 de octubre, sobre Extracción y Trasplante de Órganos. Ley 16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud. Ley 14/1996, de 25 de abril, General de Sanidad. Ley 14/2007, de 3 de julio, de Investigación Biomédica. Ley 29/2006, de 26 de julio, de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios. Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos. Ley 41/2002, de 14 de noviembre, de Autonomía del Paciente y de Derechos y Obligaciones en materia de Información y Documentación Clínica.

18 LrTRHA de 2006 RB

RCHT

REC

Abreviaturas

Ley 14/2006, de 26 de mayo, reguladora de las Técnicas de Reproducción Humana Asistida. Real Decreto 1716/2011, de 18 de noviembre, por el que se establecen los requisitos básicos de autorización y funcionamiento de los biobancos con fines de investigación biomédica y del tratamiento de muestras biológicas de origen humano y se regula el funcionamiento y organización del Registro Nacional de Biobancos para la investigación biomédica. Real Decreto1301/2006, de 10 de noviembre, por el que se establecen las normas de calidad y seguridad para la donación, la obtención, la evaluación, el procesamiento, la preservación, el almacenamiento y la distribución de células y tejidos humanos y se aprueban las normas de coordinación y funcionamiento para su uso en humanos. Real Decreto 223/2004, de 6 de febrero, por el que se regulan los ensayos clínicos con medicamentos.

I. ESTUDIO PRELIMINAR

LAS TRANSFORMACIONES EN CURSO EN LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA DE ACTIVIDADES: EVOLUCIÓN, DÉFICIT Y DEMANDAS REGULATORIAS Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo Universidad Carlos III de Madrid

Sumario: I. INTRODUCCIÓN. II. EL SIGNIFICADO Y ALCANCE VERDADEROS DEL CAMBIO DE PARADIGMA: TRANSFORMACIÓN DE LAS REGLAS DEL JUEGO DE LAS TÉCNICAS DE INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA SIN O CON ALTERACIÓN DEL RADIO DE ACCIÓN DE ÉSTA. III. LOS EFECTOS DEL CAMBIO DE PARADIGMA EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO-ADMINISTRATIVO. 1. El ámbito del cambio y la extensión o instrumentación indebidos de éste. 2. La desfiguración institucional de las técnicas de intervención y la dispersión de su régimen jurídico. IV. LA NECESIDAD DE LA ACTUALIZACIÓN DE LA CATEGORÍA AUTORIZACIÓN O LICENCIA.

I. INTRODUCCIÓN El examen de la normativa reguladora de los sectores de la realidad social administrativizados o, dicho de otro modo, en los que la regulación establecida por el legislador demanda, para su efectividad, la continuación de la acción del poder público en sede ejecutiva y en forma administrativa, es inexcusable por varios motivos: – En primer lugar, para conocer, determinar y resolver las cuestiones específicas que, en la práctica, suscita la norma sectorial por razón de su objeto. – En segundo lugar, para comprobar la vigencia del edificio dogmático jurídico-administrativo que, desde una perspectiva general, aspira a encuadrar y, por tanto, disciplinar el conjunto de las instituciones y de las técnicas presentes en el ordenamiento jurídico-administrativo. La investigación cuyo resultado se recoge en esta obra persigue cumplir ambos objetivos tomando pie en las transformaciones de calado que, en la intervención administrativa y por lo menos en el plano normativo, ha supuesto ya —y va a continuar suponiendo— el impacto de la Directiva de Servicios de 2006, especialmente en la actividad administrativa desarrollada a escala local. Su pertinencia resulta no tanto, aunque también, del que la doctrina ha convenido en señalar

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Luciano Parejo Alfonso

ya como “cambio de paradigma”1, cuanto en los términos y las condiciones en que éste está teniendo lugar por virtud de la “ejecución” interna, que, además de amplificar innecesaria y descuidadamente el impacto de la regulación europea en nuestro sistema administrativo, nada o poco se ha preocupado de retejer los rotos inevitablemente producidos en el tejido normativo jurídico-administrativo y sentar las bases de la recuperación de la idoneidad de la organización administrativa en el nuevo modelo resultante. Antes al contrario ha sido fruto —el paquete integrado por las dos normas estatales de transposición transversal en cascada— de un exceso de entusiasmo digno de mejor causa (así, la doctrina del Consejo de Estado, que ha detectado en ellas propósito ampliatorio del ámbito de aplicación e intensificador de los nuevos principios) y pecado de precipitación y, como consecuencia, de empleo de una técnica discutible, al punto de poner en serio riesgo de cumplimiento, en plenitud, de la función integradora del contenido del Derecho comunitario que les incumbe (dictámenes 99/2009, de 18 de marzo, y 779/2009, de 21 de mayo). No puede olvidarse desde luego que la causa de las transformaciones en curso radica en el clima comunitario europeo, en cuyo contexto se sitúa la apuntada Directiva, de replanteamiento del equilibrio entre economía y orden social equitativo y cohesionado caracterizador del modelo continental europeo (a favor de la primera), con un impulso, acrecentado con la crisis económica y cuya pulsión continúa2, que ya algún autor —como ha señalado J. Esteve Pardo— ha calificado de verdadero obsessive competitiveness disorder3. Pero ello no empece a que, por lo dicho, la transposición española de la Directiva de Servicios haya multiplicado los efectos negativos del inevitable impacto en un sistema administrativo, como el nuestro, montado esencialmente sobre la intervención formal previa, significativamente la articulada mediante la autorización o licencia, dislocando los institutos y las técnicas existentes, incorporando los nuevos (¿?) sin definir suficientemente sus perfiles y generando así cuando menos tantos problemas como soluciones, amén de haber provocado —esta vez sí— un notorio desorden de anorexia en los regímenes de las condiciones básicas garantes de la igualdad de los ciudadanos

1

2

3

Expresión empleada, por primera vez (salvo error), por Santiago Muñoz Machado, Las regulaciones por silencio (cambio de paradigma en la intervención administrativa en los mercados), El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho núm. 9, p. 77. Véase la, en este sentido expresiva, Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, Hacia un mejor funcionamiento del mercado único de servicios, partiendo de los resultados del proceso de evaluación recíproca de la Directiva de servicio [COM(2011) 20 final]. J. Esteve Pardo, Introducción, en Alba Nogueira López (coord.), La termita Bolkenstein. Mercado único vs. Derechos ciudadanos, Ed. Civitas-Thomson Reuters, Cizur Menor (Navarra) 2012, pág. 23.

Las transformaciones en curso en la intervención administrativa de actividades

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(desde el punto de vista de su posición respecto a la intervención administrativa) en el ejercicio de la libertad de empresa, básico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común4 y, como consecuencia, una dispersión y heterogeneidad indebidas de las soluciones que han ido y siguen adoptándose a escala autonómica. Pero, más allá de estas apreciaciones de carácter genérico, el conjunto de los trabajos agrupados en este libro permiten formular, por lo que hace al campo de visión derivado de su planteamiento común, unas conclusiones más precisas, que importa formular.

II. EL SIGNIFICADO Y ALCANCE VERDADEROS DEL CAMBIO DE PARADIGMA: TRANSFORMACIÓN DE LAS REGLAS DEL JUEGO DE LAS TÉCNICAS DE INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA SIN O CON ALTERACIÓN DEL RADIO DE ACCIÓN DE ÉSTA Habría que comenzar por preguntarse si, en realidad, hay realmente un cambio de paradigma. Si el criterio determinante de la respuesta hubiera de ser el de la novedad de las técnicas a que da lugar (declaración responsable y comunicación previa), la respuesta habría de ser negativa. La doctrina llamó la atención tempranamente5 y ha corroborado luego6 —corroboración a la que también contribuyen los estudios incluidos en este libro— que tales técnicas son conocidas en nuestro ordenamiento jurídico-administrativo desde hace tiempo y su uso dista de ser marginal, encontrándose, además, en crecimiento ya antes del dictado de la Directiva de Servicios, al menos en algunos sectores7. Otra cosa es si se adopta el criterio, de la economía interna del régimen de la intervención administrativa. Este punto de vista, que es el correcto, impone la respuesta positiva.

4

5

6

7

La apreciación de la escasa densidad de la regulación estatal en tales materias es ya común en la doctrina. Véanse, al respecto, los trabajos de S. Muñoz Machado, Las transformaciones del régimen jurídico de las autorizaciones administrativas y F. López Menudo, La transposición de la directiva de servicios y la modificación de la Ley 30/1992: el régimen de la declaración responsable y de la comunicación previa, ambos estudios en Revista Española de la Función Consultiva, núm. 14 (2010), págs. 85-109 y págs. 111-149, respectivamente. Así, S. Muñoz Machado, Las transformaciones del régimen jurídico de las autorizaciones administrativas, op. cit. y F. López Menudo, La transposición de la directiva de servicios y la modificación de la Ley 30/1992: el régimen de la declaración responsable y de la comunicación previa, op. cit. Baste con remitir a los trabajos incluidos en el reciente libro colectivo dirigido por A. Nogueira López, op. cit. Es suficiente la alusión a la legislación de contratación pública, la urbanística, la industrial, la de subvenciones o la de telecomunicaciones y a dos referencias más precisas muy ilustrativas:

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Luciano Parejo Alfonso

El cambio de paradigma no puede imputarse, empero, al nuevo artículo 39bis (en relación con el 71bis) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre [LRJAP], pues, estando dirigido a las Administraciones públicas simplemente ejecutoras de las normas8, el mandato de opción por la acción menos interventora que contiene debe entenderse en el marco de las que permitan (si lo hacen) las que sean de aplicación, siendo ellas, así, las que deben determinar cual sea en cada caso el tipo y el alcance de la intervención administrativa a desarrollar. Debe, pues, atribuirse al artículo 5 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio [LAS] (más bien: a la propia Directiva de Servicios que aquélla solo “traduce”). Es este precepto, en efecto, el que, dirigiéndose al legislador, impone a éste (aunque la eficacia de tal imposición, al menos respecto del estatal, solo la produce verdaderamente la Directiva), la adopción de sus decisiones, con ocasión de la regulación del acceso a, o del ejercicio de, una actividad de prestación de servicios de conformidad con el criterio inscrito en el binomio: regla general (libre acceso y ejercicio)-excepción (sometimiento a autorización del acceso y/o el ejercicio cuando concurran condiciones tasadas). El cambio existe pues, pero no supone tanto des-regulación, en el sentido de des-administrativización, como re-regulación de la intervención administrativa. Además de que el nuevo criterio ordenador del régimen administrativo de las actividades de servicio nada dice sobre los términos sustantivos de dicho régimen y ni siquiera altera el ya establecido en los sectores a los que es aplicable, la intervención administrativa persiste como tal incluso en los supuestos en los que la solución deba ser, y sea, la libertad de acceso y ejercicio. Más precisamente: sólo dice que, en tales sectores, queda excluida únicamente la intervención bajo la

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- La declaración y comunicación catastrales como vías (según el artículo 11 del texto refundido de la Ley del catastro inmobiliario, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo) para la incorporación de toda clase de bienes y las alteraciones de sus características. - La declaración fiscal, en particular las declaraciones del IRPF obligatorias para los obligados por el impuesto y los retenedores y otros obligados a practicar ingresos a cuenta, que llegan a incluso a determinar la autoliquidación del impuesto (artículos 96, 97 y 105 de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del impuesto de la renta de las personas físicas y de modificaciones del impuesto sobre sociedades, sobre la renta de los no residentes y sobre el patrimonio). Debe recordarse que el precepto legal está inscrito en el Capítulo I, normas generales, del Titulo IV de la Ley relativo a “la actividad administrativa”, por lo que su contenido puede extrapolarse, como máximo, a la actividad normativa reglamentaria, la cual, en esta materia, está limitada (al estar implicada una libertad pública y, por tanto, una reserva de Ley) por las preceptivas opciones que efectúe el legislador formal, que —sin incumplir su función constitucional— no puede deferir al escalón reglamentario la decisión sobre el establecimiento o no de un régimen de intervención previa tradicional. De otro lado, el artículo 71bis LRJAP se ubica sistemáticamente, de forma significativa, en las normas sobre el inicio del procedimiento administrativo (capítulo I) en el contexto de las disposiciones generales referidas a este último.