Issuu

DERECHOS EDUCATIVOS, CALIDAD EN LA ENSEÑANZA Y PROYECCIÓN JURÍDICA DE LOS VALORES EN LAS AULAS

Alejandro González-Varas Ibáñez Profesor Titular de Universidad Facultad de Derecho Universidad de Zaragoza

Valencia, 2015

Copyright ® 2015 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www. tirant.com).

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es ISBN: 978-84-9086-373-2 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

A la memoria de mi padre (†), Santiago y a mi madre, Mª Purificación

Índice Abreviaturas................................................................................................................. 13 Introducción................................................................................................................. 15

Capítulo I LA POLÍTICA COMUNITARIA EN MATERIA EDUCATIVA 1. LA PROGRESIVA PREOCUPACIÓN DEL DERECHO COMUNITARIO POR LOS DERECHOS FUNDAMENTALES................................................................ 21 1.1. El reconocimiento a través de la jurisprudencia............................................. 21 1.2. El contenido de los Tratados.......................................................................... 24 2. EL DERECHO COMUNITARIO Y LOS DERECHOS EDUCATIVOS................. 29 2.1. Los inicios en esta materia............................................................................. 29 2.2. Las Estrategias de Lisboa 2010 y Europa 2020............................................. 35

Capítulo II LIBERTAD DE ENSEÑANZA Y DERECHO A LA EDUCACIÓN EN ESPAÑA 1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS......................................................................... 43 2. LA CONFIGURACIÓN EN LA CONSTITUCIÓN DE 1978............................... 47 2.1. Consideraciones introductorias..................................................................... 47 2.2. Dimensión objetiva y subjetiva de los derechos fundamentales educativos..... 51 2.3. El derecho a la educación.............................................................................. 54 2.4. Libertad de enseñanza................................................................................... 59 2.4.1. Contenido........................................................................................... 59 2.4.2. El ejercicio de la libertad de enseñanza en condiciones de igualdad..... 62 2.4.3. El derecho de los padres a elegir la educación de sus hijos.................. 65 2.4.4. El derecho a elegir centro de enseñanza.............................................. 67 2.4.4.1. Libertad de elección de centro y criterios de admisión........... 67 2.4.4.2. Zonificación por proximidad al domicilio o al trabajo.......... 73 2.4.4.3. Identificación con el ideario................................................... 76 2.4.5. La elección de la lengua de la enseñanza............................................. 77 2.4.5.1. La normativa nacional y autonómica sobre el uso de las lenguas en las escuelas................................................................ 77 2.4.5.2. La posición del Tribunal Constitucional................................ 85 2.4.5.3. La reforma introducida por la LOMCE................................. 94

Capítulo III FORMACIÓN RELIGIOSA Y VALORES EN LOS CENTROS PÚBLICOS 1. EL INTERÉS FORMATIVO DE LA RELIGIÓN................................................... 97

Índice

2. LA NEUTRALIDAD RELIGIOSA E IDEOLÓGICA DE LOS CENTROS PÚBLICOS...................................................................................................................... 99 3. LA ENSEÑANZA DE LA RELIGIÓN EN LAS ESCUELAS PÚBLICAS............... 103 3.1. La compatibilidad de la enseñanza de la religión con la neutralidad de la escuela pública.............................................................................................. 103 3.2. Enseñanzas religiosas impartidas y su carácter confesional............................ 106 3.3. La idoneidad de los profesores de religión..................................................... 112 3.4. Evaluación de esta asignatura........................................................................ 118 3.5. Las actividades alternativas a la enseñanza de la religión............................... 119 4. LA POSIBLE TRANSMISIÓN DE VALORES A TRAVÉS DE OTRAS ASIGNATURAS.................................................................................................................. 121 4.1. Aspectos generales......................................................................................... 121 4.2. Educación para la Ciudadanía....................................................................... 123 4.3. Educación afectivo-sexual............................................................................. 132 5. SIMBOLOGÍA RELIGIOSA EN CENTROS ESCOLARES................................... 135 6. LA REALIZACIÓN DE ACTOS DE CULTO........................................................ 145 7. CONCLUSIONES................................................................................................. 152

Capítulo IV LOS CENTROS DE ENSEÑANZA PRIVADOS 1. LA CREACIÓN DE CENTROS DOCENTES COMO DERECHO...................... 157 1.1. Naturaleza de este derecho............................................................................ 157 1.2. Requisitos para su apertura........................................................................... 159 1.3. Libertad de creación de centros y libertad de dirección.................................. 160 2. LA POSIBILIDAD DE OTORGAR UN CARÁCTER PROPIO AL CENTRO DE ENSEÑANZA....................................................................................................... 164 2.1. Los centros educativos como empresas de tendencia...................................... 164 2.2. El debido respeto al carácter propio.............................................................. 166 2.3. Los centros de enseñanza católicos y la lealtad a su ideario........................... 170 2.4. La educación diferenciada............................................................................. 174 2.4.1. Legitimidad de esta opción educativa en España y el Derecho internacional y comparado............................................................................ 175 2.4.2. La financiación pública de los centros diferenciados........................... 183 3. LA FINANCIACIÓN DE LAS ESCUELAS PRIVADAS......................................... 197 3.1. Aspectos generales......................................................................................... 197 3.2. El régimen del concierto................................................................................ 210 3.2.1. Naturaleza.......................................................................................... 212 3.2.2. Marco constitucional.......................................................................... 216 3.2.3. Requisitos para su concesión.............................................................. 218 3.2.4. Concesión o denegación del concierto................................................. 220 3.2.5. Cálculo del módulo............................................................................. 223 3.2.6. La intervención de los poderes públicos sobre la enseñanza concertada....................................................................................................... 228 3.2.6.1. El nombramiento de los directores........................................ 230 3.2.6.2. La contratación del profesorado............................................ 231

Índice

3.2.6.3. La admisión de alumnos........................................................ 234 3.2.6.4. La aprobación del presupuesto del centro.............................. 238 3.3. Otras posibilidades de financiación............................................................... 239 4. ENSEÑANZA PRIVADA Y SERVICIO PÚBLICO................................................ 242 4.1. Evolución de este concepto............................................................................ 242 4.1.1. El origen del concepto dentro del Derecho comparado....................... 242 4.1.2. El debate en España............................................................................ 245 4.1.3. Primeras consideraciones.................................................................... 249 4.2. Concepto amplio y restringido...................................................................... 250 4.3. La identificación entre enseñanza y servicio público...................................... 252 4.4. Las diferencias entre la actividad educativa y el servicio público.................... 256 4.5. Recapitulación............................................................................................... 264 5. REFLEXIONES FINALES..................................................................................... 266

Capítulo V PARTICIPACIÓN, AUTONOMÍA, EVALUACIÓN DE LOS CENTROS, Y CALIDAD DE LA ENSEÑANZA 1. LA CONCATENACIÓN DE ESTOS CONCEPTOS............................................. 271 2. LA PARTICIPACIÓN DE LA COMUNIDAD EDUCATIVA................................. 273 2.1. Su presencia en el Derecho comparado.......................................................... 273 2.2. La intervención y gestión en el funcionamiento de los centros sostenidos con fondos públicos en España............................................................................ 274 2.3. La participación en la programación general de la enseñanza........................ 277 3. AUTONOMÍA DE LAS ESCUELAS...................................................................... 279 3.1. Orientaciones desde el ámbito internacional y comparado............................ 279 3.2. La autonomía escolar en España: evolución y proyección futura................... 286 4. LA NECESARIA ARMONIZACIÓN ENTRE AUTONOMÍA Y PARTICIPACIÓN EN LOS CENTROS ESCOLARES............................................................. 293 5. EVALUACIÓN DE LOS CENTROS ESCOLARES................................................ 301

Capítulo VI DISCIPLINA EN LAS AULAS 1. LA CONVIVENCIA ESCOLAR: SITUACIÓN GENERAL Y REPERCUSIÓN EN LOS RESULTADOS EDUCATIVOS...................................................................... 309 2. MANIFESTACIONES MÁS GRAVES DE INDISCIPLINA EN LAS AULAS: VIOLENCIA OCASIONAL Y ACOSO ESCOLAR...................................................... 314 2.1. Elementos definidores de estos comportamientos........................................... 314 2.2. Responsabilidad civil de padres y centros educativos..................................... 320 3. CAUSAS GENERALES DE LAS DISFUNCIONES EN LA CONVIVENCIA ESCOLAR................................................................................................................. 326 4. INSTRUMENTOS DE ACTUACIÓN PARA MEJORAR EL CLIMA DE LAS AULAS....................................................................................................................... 327 4.1. La función de las familias.............................................................................. 327

Índice

4.1.1. El derecho y la responsabilidad de los padres a educar a sus hijos...... 327 4.1.2. La relación de las familias con los centros educativos......................... 331 4.1.3. Los «compromisos educativos».......................................................... 334 4.2. Documentos sobre convivencia escolar en los centros educativos.................. 337 4.3. La resolución de los conflictos....................................................................... 340 4.3.1. Órganos encargados de garantizar la convivencia escolar................... 340 4.3.2. Las sanciones de carácter corrector..................................................... 341 4.3.3. El procedimiento conciliado o acordado............................................. 345 4.3.4. La resolución de conflictos a través de la mediación escolar................ 347 4.4. El apoyo al profesorado................................................................................ 349 4.4.1. La situación del profesor en las aulas y medidas generales de apoyo... 349 4.4.2. El reconocimiento de la autoridad del profesor................................... 353 4.5. La función de la educación diferenciada en la convivencia escolar................. 359 4.6. Evaluación y autonomía de los centros.......................................................... 359 4.7. Medios de comunicación y programación de TV........................................... 360 4.8. Nuevas tecnologías........................................................................................ 361 5. RECAPITULACIÓN............................................................................................. 365 Conclusiones................................................................................................................ 367 Bibliografía.................................................................................................................. 375

ABREVIATURAS ADH: API: ATC: BOE: BOC: BOCA: BOCAM: BOCEE: BOIL: BOJA: BON: BOPV: CDP: CEDH: CEE: DA: DE: DOCE: DOCV: DOG: DOGC: DOUE: ELC: ESE: ESO: FGE: FJ: GC: GE: IE: IRE: JCS: LJCA: LOCE: LODE: LOE: LOECE: LOGSE: LOLR:

Anuario de Derechos Humanos Annali della Pubblica Istruzione Auto del Tribunal Constitucional Boletín Oficial del Estado Boletín Oficial de Canarias Boletín Oficial de Cantabria Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid Boletín Oficial de la Conferencia Episcopal Española Boletín Oficial de las Islas Baleares Boletín Oficial de la Junta de Andalucía Boletín Oficial de Navarra Boletín Oficial del País Vasco Cuadernos de Derecho Público Convenio Europeo de Derechos Humanos Consejo Escolar del Estado Disposición adicional Il Diritto Ecclesiastico Diario Oficial de las Comunidades Europeas Diario Oficial de la Comunidad Valenciana Diario Oficial de Galicia Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña Diario Oficial de la Unión Europea Ecclesiastical Law Journal Estudios Sobre Educación Educación Secundaria Obligatoria Fiscalía General del Estado Fundamento jurídico Giurisprudenza Costituzionale Gravissimum educationis (Declaración del concilio Vaticano II) Ius Ecclesiae International Review of Education Journal of Church and State Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa Ley Orgánica de Calidad de la Educación Ley Orgánica del Derecho a la Educación Ley Orgánica de Educación Ley Orgánica por la que se regula el Estatuto de los Centros Escolares Ley Orgánica General del Sistema Educativo Ley Orgánica de Libertad Religiosa

14 LOPEG: LORPM: LOTC: ME: OCDE: OCE: OSCE: QDPE: RAP: RD: RDC: RDCE: RDP: REDA: REDC: REDCo: REP: RFP: RGDA: RGDCEE: RGLJ: RDP: RGS: RIDU: RNBCE: SAN: SAP: STC: STEDH: STS: STSJ: TAR: TCE: TEDH: TFU: TIC: TJCE: TJUE: TSJ: TUE: UNESCO:

Alejandro González-Varas Ibáñez

Ley Orgánica de Participación, Evaluación y Gobierno de los Centros Docentes Ley Orgánica Reguladora de la Responsabilidad Penal de los Menores Ley Orgánica del Tribunal Constitucional Monitor Ecclesiasticus Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos Observatorio Estatal de la Convivencia Escolar Organización por la Seguridad y Cooperación en Europa Quaderni di Diritto e Politica Ecclesiastico Revista de Administración Pública Real Decreto Revue de Droit Canonique Revista de Derecho Comunitario Europeo Revista de Derecho Político Revista Española de Derecho Administrativo Revista Española de Derecho Canónico Revista Española de Derecho Constitucional Revista Española de Pedagogía Revue Française de Pédagogie Revista General de Derecho Administrativo Revista General de Derecho Canónico y de Derecho Eclesiástico del Estado Revista General de Legislación y Jurisprudencia Revista de Derecho Público Rivista Giuridica della Scuola Rivista Internazionale dei diritti dell’Uomo Reglamento sobre Normas Básicas sobre Conciertos Educativos Sentencia de la Audiencia Nacional Sentencia Audiencia Provincial Sentencia del Tribunal Constitucional Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Sentencia del Tribunal Supremo Sentencia Tribunal Superior de Justicia Tribunal Administrativo Regional (Italia) Tratado de la Comunidad Europea Tribunal Europeo de Derechos Humanos Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea Tecnologías de la información y comunicación Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas Tribunal de Justicia de la Unión Europea Tribunal Superior de Justicia Tratado de la Unión Europea Organización de las Naciones unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura

INTRODUCCIÓN No es un dato desconocido que la legislación en materia de educación ha proliferado en los últimos años. Podríamos casi decir que, a cada cambio en la composición parlamentaria, ha habido una nueva ley de educación con su correspondiente normativa de desarrollo. Ello sin contar el avance incesante de las normas que han emanado desde unas Comunidades Autónomas que en este campo —como en tantos otros— han mostrado una irrefrenable voluntad de ampliar su ámbito de actuación. De un modo u otro, hay un dato cierto que se ha mantenido como una constante, probablemente porque es un derecho tan antiguo como el propio ser humano y que, por ello, existe con anterioridad a cualquiera de las normas aprobadas por los poderes públicos. Me refiero al derecho de los padres a elegir la educación de sus hijos. Y, de un modo más concreto, a elegir la formación moral y religiosa que sea conforme a sus convicciones, tal como indica expresamente el artículo 27.3 de la Constitución española. Se trata, junto con la libertad de creación y dirección de centros docentes, de una de las principales manifestaciones del derecho fundamental de libertad de enseñanza, y que constituirá el eje en torno al que gravite este libro. El tema, en sí mismo considerado, no es del todo novedoso. Existe una amplia normativa tanto nacional como internacional que, desde hace tiempo, ha regulado distintos aspectos del derecho a la educación y de la libertad de enseñanza. Por su parte, se ha encargado de interpretarla una jurisprudencia igualmente dilatada. A su vez, existen multitud de estudios doctrinales sobre esta cuestión. Entonces, ¿por qué escribir esta obra? La respuesta se basa en el concreto enfoque que se le pretende ofrecer, pues quiere partirse del modo en que se trata de armonizar el aumento de la calidad de la enseñanza y la mejora de la convivencia escolar, con la garantía de los derechos educativos de los padres y demás miembros de la comunidad educativa, y la manera en que están presentes las creencias e ideologías en las escuelas. En segundo lugar, porque la ya aludida sobreabundancia normativa y jurisprudencial exigen una nueva reflexión de conjunto que atienda a la Historia reciente de nuestro sistema educativo, a las influencias del Derecho internacional y comparado, y a las tendencias que se están proyectando hacia el futuro. Tampoco podemos olvidar la reciente aprobación de la última de las leyes en materia de educación, la Ley Orgánica 8/2013, de Mejora de la Calidad de la Educación, conocida como LOMCE. Todo ello, como es fácil de apreciar, se centra en el contexto de la enseñanza preuniversitaria, pues es en estos niveles donde se plantean estas cuestiones al tratarse de alumnos que por su edad están

Alejandro González-Varas Ibáñez

en un proceso de formación de la personalidad y que, al ser menores de edad, los derechos de los padres adquieren una particular relevancia. El resultado que ofrece el conjunto de estos factores ha sido la reciente aparición de nuevas situaciones de conflicto para el derecho de los padres a elegir la educación de sus hijos. Episodios como los vividos hace poco tiempo en relación con la asignatura de Educación para la Ciudadanía, o la Educación AfectivoSexual —explicada obligatoriamente desde determinadas perspectivas ideológicas— exigen una ponderada reflexión desde el punto de vista jurídico sobre el significado que adquiere en nuestros días la presencia de las creencias, valores e ideologías en el ámbito escolar. Esta necesidad trae origen asimismo en otras causas como las novedosas orientaciones doctrinales del Tribunal Constitucional acerca de la contratación de los profesores de religión —que surgen en desacuerdo con lo prescrito por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos—; los nuevos planteamientos sobre la simbología religiosa o los actos de culto en las aulas; o la necesidad de tener presente el contenido del derecho a crear y dirigir centros docentes privados, el alcance de su carácter propio o ideario, así como el sentido de su financiación pública y la diferencia entre el concepto de servicio público y las actividades de interés público. Finalmente, es preciso atender a las tendencias recientes relativas a la participación de los miembros de la comunidad educativa en los centros y el progresivo reforzamiento de la autonomía de las escuelas y de la función de los equipos directivos. La conjunción de estos elementos redundará inevitablemente en la convivencia escolar y, en último término, en la calidad de la enseñanza. En efecto, el debido ejercicio del derecho —y, no lo olvidemos, la responsabilidad— de los padres a educar a sus hijos e inculcarles los valores que consideren pertinentes provocará que el alumno los interiorice con más intensidad y encontremos un mejor clima en el aula. A su vez, la adecuada garantía de la elección del modelo educativo que mejor se adapte a las necesidades de alumnos y padres facilitará el desarrollo de una actividad de enseñanza más ágil, y con una mayor identificación entre los centros y los alumnos y sus familias. La autonomía de las instituciones de enseñanza permitirá, a su vez, una adaptación más eficaz a las características de su alumnado. Y así se avanzará en el camino hacia una enseñanza de calidad, tal como aspira a lograr la LOMCE. Tal como ya he adelantado, este derecho de los padres a la elección de la educación de sus hijos, con el amplio acervo de facultades que lleva insitas, es el principal objeto de estudio de esta obra y, a su vez, explica su estructura. La adecuada comprensión de la legislación española requiere previamente dirigir la mirada a las corrientes internacionales en las que nuestra Nación se halla inmersa. La perspectiva internacional y comparada preside este texto en su conjunto y justifica las referencias transversales. El ámbito internacional que influye de un

Introducción

modo más decidido en los designios de España es la Unión Europea. A pesar de que ésta no tiene funciones más que de apoyo, coordinación, o complemento de la acción de los Estados miembros, lo cierto es que marca líneas de actuación ineludibles para cada país, y dispone de mecanismos de verificación de resultados que también nos afectarán. La trascendencia que de hecho guardan las políticas comunitarias y las tendencias que marcan hacia la evolución futura del sistema educativo explican que sean objeto de estudio en el primer capítulo. A partir de aquí es posible centrarse con mayor intensidad en el ámbito escolar español. Será necesario precisar, en primer lugar, los conceptos que manejamos de derecho a la educación y libertad de enseñanza. Se procederá a su explicación en el capítulo segundo. La evolución histórica ha configurado al primero de ellos como un derecho social, público y subjetivo de prestación que se traduce en la posibilidad de reclamar un puesto escolar para cada persona. Hoy en día es una grata realidad que se ha alcanzado la escolarización universal. Sin embargo, atendiendo a las nuevas perspectivas que adquiere la educación, no sería arriesgado referirse a este derecho como el correspondiente a una educación «de calidad». Al menos, eso es a lo que aspiran las últimas reformas legislativas. Este dato justifica que más adelante se centre la atención en qué se entiende por calidad educativa y el modo de alcanzarla. Por cuanto se refiere a la libertad de enseñanza, se erige como una garantía de un ámbito de libertad y autonomía para ofertar distintos modelos educativos, y para que los padres puedan elegirlos libremente en un contexto de igualdad de oportunidades si queremos que esa opción sea efectiva. Todo ello, en definitiva, está abocado a garantizar que sus hijos reciban la educación que ellos deseen, especialmente cuando se trata de la formación en creencias y convicciones. Este hecho explica la distribución de los dos siguientes capítulos. En efecto, existen dos modos principales de canalizar las opciones educativas de los padres, sobre todo cuando se trata de garantizar la educación basada en determinados valores o creencias. Me refiero a la escuela pública y a la privada. Por lo que se refiere al primer ámbito —el público, al que se dedica el capítulo tercero— los padres encuentran una primera garantía a través de la necesaria neutralidad religiosa e ideológica de los centros pertenecientes a la Administración pública. Un segundo mecanismo consiste en la posibilidad de elegir enseñanza religiosa confesional. En el capítulo tercero se abordarán los aspectos de mayor relevancia en este ámbito. Nos fijaremos primero en la enseñanza de la religión y en los requisitos que precisa para que sea realmente conforme a la doctrina objeto de explicación. Alguno de ellos, como la idoneidad de los profesores, ha dado lugar a intensos debates en los últimos tiempos. Pero no sólo las creencias religiosas son susceptibles de contribuir a la formación del espíritu humano o del sistema de valores y creencias de las personas.

Alejandro González-Varas Ibáñez

También algunas ideologías —por inocuas que puedan parecer— pueden presentar una seria incidencia en este ámbito. Por ello resulta llamativo que el legislador haya sancionado la obligatoriedad de asignaturas provistas de una clara influencia en la esfera moral de la persona, y que deban explicarse desde el punto de vista único de algunas ideologías. Es lo que ha sucedido, por ejemplo, con la Educación Afectivo-Sexual, que ha de explicarse de forma forzosa desde los postulados de la sola ideología de género. Resta por analizar el segundo de los mecanismos antes indicados destinados a asegurar las preferencias educativas de los padres. Se trata de la posibilidad de elegir el centro que presente un ideario o carácter propio que mejor se ajuste a sus preferencias. Ha de ser una opción efectiva y real. Es decir, libre y sin más problemas de elección para unas personas que para otras. De lo contrario, encontraríamos que resultarían discriminados aquellos ciudadanos que, con igual legitimidad que otros, prefirieran un determinado centro y no pudieran elegirlo debido a la presencia de obstáculos de distinta índole en el ejercicio de este derecho. Las dificultades serán generalmente económicas, y por eso los poderes púbicos habrán de intervenir para remover ese escollo —artículo 9.2 de la Constitución— y establecer los medios de cooperación económica más oportunos. Al estudio de esta cuestión se dedicará en capítulo cuarto. Aquí surgirán diferentes cuestiones que han dado lugar a controversias, como la naturaleza jurídica del concierto educativo y, muy especialmente, la idea —tan difundida como difícil de sostener— de que los centros privados que reciben financiación pública pasan a desarrollar un servicio público y a convertirse en una prolongación de la Administración educativa. Conviene aclarar todos estos conceptos porque, de lo contrario, se cae en el riesgo de justificar ciertas injerencias de los poderes públicos en el funcionamiento de los centros privados concertados que arriesgan a desnaturalizarlos. Incluso es susceptible de desembocar en dificultades para el pleno y efectivo desarrollo de su ideario y del modelo educativo que ofertan a la sociedad. Por su parte, también es preciso recordar que estas instituciones han de ser celosos guardianes de su propio carácter. Si, por una razón u otra, los centros privados no llegan a desarrollar adecuadamente los valores que les son propios, la pluralidad de modelos educativos será más teórica que real. Esto redundará inevitablemente en una mayor dificultad para encontrar un modelo formativo que satisfaga las diversas preferencias de los padres, o incluso de los docentes que deseen contribuir a la implantación social de ese ideario. Tal como ya se ha anticipado, en el momento presente no sólo se habla de enseñanza, sino de «calidad» de la enseñanza. Inicialmente se entendió que una garantía de la misma era la participación de los miembros de la comunidad educativa en el funcionamiento de los centros, interpretada prácticamente como una cogestión o codirección. Sin embargo, este derecho constitucional de participa-

Introducción

ción está adquiriendo nuevas connotaciones que también afectarán a la relación de las familias con los centros. Estamos inmersos en una tendencia internacional que aspira a lograr una mayor autonomía de las instituciones de enseñanza y el fortalecimiento de los equipos de dirección, sin que ello signifique que la comunidad educativa deje de participar en sus actividades. Cómo se está asentando esta situación y los resultados que se esperan son objeto de una detenida atención en el capítulo quinto. Baste indicar ahora que a medida que aumenta la autonomía, se acrecienta la responsabilidad, la necesidad de rendir cuentas y de publicar los resultados. A su vez, esto incidirá en un mejor conocimiento de las características y calidad de los centros y, todo ello, pretenderá facilitar —si bien aún con algunas carencias— la libertad en su elección. En definitiva, se pone nuevamente de manifiesto la directa relación que existe entre el derecho de los padres a elegir la educación de sus hijos —y, por extensión, la libertad de enseñanza— con la calidad de la educación. La relación entre estos conceptos se aprecia de un modo evidente en uno de los principales factores que inciden en la calidad del sistema educativo. Me refiero a la disciplina en las aulas, a lo que se dedicará el capítulo sexto de esta obra. No cabe duda de que los problemas de convivencia que padecen nuestras escuelas no constituyen una temática de carácter exclusivamente escolar, sino social. En efecto, son un reflejo de distintos factores que encontramos en la sociedad actual, como son la crisis del concepto de autoridad, del esfuerzo, o de la estabilidad de las familias. Son éstas quienes deben preocuparse en primer lugar por la educación de sus hijos e inculcarles valores como los que acabamos de mencionar, así como fomentar el aprecio por la cultura y el saber. Se generará así una «cultura y educación-ambiente» que favorecerá que el aprendizaje y la adopción de una vida virtuosa se desarrollen de un modo más natural y profundo1. Estamos ante un derecho de los padres, pero también un deber. Y, en cualquier caso, su función es insustituible. Ni pueden ser suplantados en esta tarea, ni tampoco ellos deberían delegarla en terceros. Este es sin duda el primer paso que debe darse para resolver los problemas de convivencia que, lo reitero nuevamente, tienen en muchas ocasiones su origen en problemas de educación y valores sobre los que los padres son los primeros que han de preocuparse. Normas como las relacionadas con la

Una primorosa y sabia expresión de la influencia del entorno en la formación de la persona la encontramos en estas palabras de J. Jiménez Lozano en el momento de describir la desnudez y austeridad de la tierra y paisaje castellanos. Afirma que no pretende «insinuar que aventuras espirituales como las de Juan de la Cruz o Teresa de Jesús están determinadas por la geografía, sino de subrayar de qué modo la tierra que vieron sus ojos les ofreció los símbolos para la expresión de su interior experiencia y arropó su vida, en todo caso; precisamente en el instante más decisivo de ella: su infancia». Idem: Guía espiritual de Castilla. Ámbito. Valladolid. 3ª ed., 1993, p. 209.

Alejandro González-Varas Ibáñez

autoridad del profesorado, la mediación escolar y otras más de este signo son indudablemente positivas, pero no atajarán de un modo definitivo estos problemas hasta que, previamente, se haya puesto el debido remedio en los hogares. Sin embargo, estas propuestas pasan por fortalecer previamente la institución familiar. Será difícil que los padres logren prestar la debida atención a sus hijos en un contexto en el que no siempre es fácil conciliar la vida laborar y la familiar, donde se extienden las rupturas matrimoniales y aparecen familias desestructuradas, o donde la maternidad requiere probablemente una mayor atención. No es difícil observar que las políticas orientadas a la defensa y estabilidad de la familia adquirirán una dimensión social amplia y, por ende, también una positiva incidencia en la vida de las escuelas. Con esta obra se aspira a realizar unas modestas propuestas jurídicas que aspiran a contribuir a un gran propósito como es mejorar la calidad del sistema educativo a través de la armonización entre los derechos e intereses que concurren en la enseñanza, tomando en particular consideración el insustituible derecho de los padres a elegir la educación de sus hijos. En León, a 22 de abril de 2014.

Capítulo I

LA POLÍTICA COMUNITARIA EN MATERIA EDUCATIVA 1. LA PROGRESIVA PREOCUPACIÓN DEL DERECHO COMUNITARIO POR LOS DERECHOS FUNDAMENTALES 1.1. El reconocimiento a través de la jurisprudencia No es difícil constatar que las Comunidades Europeas no habían mostrado hasta tiempos recientes una particular atención hacia los derechos fundamentales, entre los que se encuentran el derecho a la educación y la libertad de enseñanza. Más que desatención o descuido, podríamos afirmar2 que, en realidad, no habían tenido oportunidad de regular esta temática como consecuencia de su origen marcadamente económico. También se ha señalado que la elaboración de un listado de derechos podría haberse interpretado en su momento como una invitación a las Comunidades para extender sus competencias en un modo tal que se hubieran resentido las estatales. Además, parece sencillamente que los Estados fundadores no se plantearon en un principio que el ordenamiento comunitario llegara a adquirir tanto peso y relieve como para incidir en la vida jurídica de los ciudadanos y, menos aún, que alcanzaran el ámbito de sus derechos fundamentales. A pesar de estas afirmaciones, tampoco sería correcto afirmar que hubieran sido absolutamente ajenas a cuanto se refería a estos derechos. De hecho, encontramos algunos pronunciamientos sobre esta cuestión, pero no en los Tratados, sino en declaraciones3, del mismo modo que también la normativa comunitaria le afectó, de forma indirecta, en otras ocasiones.

Seguimos la explicación que ofrece R. Alonso García: Sistema jurídico de la Unión Europea, 3ª ed. Thomson Reuters-Cívitas. Pamplona, 2012, p. 357. Pueden citarse, a título ilustrativo, algunas de las resoluciones dictadas desde los años noventa del pasado siglo en relación con los derechos fundamentales, como son la Resolución del Parlamento Europeo, por la que se aprueba la declaración de los derechos y libertades fundamentales, de 12 de abril de 1989, en DOCE C 120, de 16 de mayo de 1989. Resolución de la misma institución sobre los derechos fundamentales en la Unión Europea, de 12 de diciembre de 1990, en DOCE C 19, de 28 de enero de 1991. Resolución del Parlamento Europeo sobre la Constitución de la Unión Europea, documento A3-0064/94, de 10 de febrero de 1994, en DOCE C 61, de 28 de febrero. Resolución del Parlamento Europeo A4-0223/96, de 17 de septiembre, sobre el respeto a los derechos del hombre en la Unión Europea en 1994, en DOCE C 320, de

Alejandro González-Varas Ibáñez

El proceso de integración política que ha sucedido a la económica, ha dado lugar a que las Comunidades Europeas se hayan ido fijando paulatinamente en los derechos humanos. Esta línea de actuación ha culminado con la proclamación de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea en el Consejo europeo de Niza del año 2000 y su posterior entrada en vigor tras la afirmación que realiza, en este sentido, el artículo 6.1 del TUE tras la reforma llevada a cabo en 2007 por el Tratado de Lisboa4 —en vigor desde el 1 de diciembre de 2009—. El firme camino emprendido hacia una unión política que supere los antiguos criterios económicos de producción, comercio y libre circulación de trabajadores, necesita un sustento más firme que le otorgue legitimidad. La nueva Unión, si quiere perdurar, precisa no sólo de normas, sino también de una identidad propia que sólo le pueden dar los elementos compartidos por sus pueblos a lo largo de la Historia. Entre ellos no cabe duda que adquiere protagonismo el concepto de los derechos humanos, y otros valores igualmente inspirados en el cristianismo5. La continuidad en el tiempo de estos principios sí puede ser una base sólida sobre la que construir una Europa de ciudadanos. Sin embargo, el camino que ha conducido a las instituciones comunitarias a asumir competencias relacionadas directamente con los derechos fundamentales ha sido lenta habida cuenta —me permito reiterarlo— de su carácter inicialmente económico. Ya que los Tratados constitutivos carecían inicialmente de referencias a esta cuestión, hubo de ser el Tribunal de Justicia de la entonces Comunidad Europea quien colmara este vacío a través de sus sentencias hacia finales de los años sesenta. Su jurisprudencia fue inicialmente reticente a la aplicación de los derechos fundamentales ante el silencio de los Tratados. De este modo, en la

4 5

28 de octubre de 1996. Véanse también los informes anuales que desde 1996 dicta la Comisión Europea contra el Racismo y la Intolerancia. Por su parte, el Parlamento aprobó el documento B4-0045/97 que contiene la Resolución sobre el racismo, la xenofobia y el antisemitismo y sobre el Año Europeo contra el Racismo (1997), en DOCE C 55, de 24 de febrero de 1997. Asimismo, Resolución del Consejo y de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo de 23 de julio de 1996 sobre el Año Europeo contra el Racismo (1997), en DOCE C 237, de 15 de agosto de 1996. DOUE C 306, de 17 de diciembre. Sobre esta cuestión vid., entre la amplia bibliografía, F. D’Agostino: «Raíces y futuro de la identidad europea», en Persona y Derecho, 49 (2003), pp. 33-42. C. Dawson: La religión y el origen de la cultura occidental. Encuentro. Madrid, 1995. J. Gaudemet: «Il Diritto canonico nella Storia della cultura giuridica europea», en R. Bertolino (a cura di): Scienza giuridica e Diritto canonico. Giappichelli. Torino, 1991, pp. 1-29. G. Morán: Comunidad política y religiosa. Netlibro. La Coruña, 2008. R. Navarro Valls: «Constitución Europea y Cristianismo», en RGDCEE, 4 (2004). Idem: «Las bases de la cultura jurídica europea», en Anales de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación, n. 32, (2002), pp. 367-378. J. Ratzinger: El cristiano ante la crisis de Europa. Ediciones Cristiandad. 2ª ed. Madrid, 2006. J.H.H. Weiler: Una Europa cristiana. Ed. Encuentro. Madrid, 2003.

Derechos educativos, calidad en la enseñanza y proyección jurídica de los valores…

sentencia Stork de 4 de febrero de 1959, el Tribunal afirmó la autonomía del Derecho comunitario y, en consecuencia, establecerá en el caso concernido que no procedía la aplicación del Derecho interno alegado, que era un derecho fundamental reconocido —en el caso que juzgaba— por la ley fundamental de Bonn6. Más adelante, el mismo Tribunal concilió el carácter autónomo del Derecho comunitario con los derechos fundamentales en la sentencia de 12 de noviembre de 1969, del caso Stauder7. Este pronunciamiento los considerará parte integrante de los principios generales del Derecho cuya observancia asegura el Tribunal de Justicia, que la salvaguarda de estos derechos, aunque se inspire en las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros debe ser garantizada en el marco de la estructura y de los objetivos de la comunidad. El motivo de este cambio probablemente fue alejar el riesgo de la renacionalización de competencias atribuidas a las Comunidades. Se trataría de evitar que, en caso de lesión de un derecho fundamental por parte del Derecho comunitario, se produjera una de estas dos situaciones como consecuencia de la carencia de competencias en materia de Derechos fundamentales del TJCE: que, el juez nacional bien no aplicara el Derecho comunitario por ser lesivo del derecho fundamental, quebrando la primacía del Derecho comunitario sobre los nacionales; o bien sí se fundamentara en él, permitiendo la lesión de un derecho fundamental reconocido por el Derecho interno8. Cualquiera de las dos posibilidades era insatisfactoria. A partir de esta sentencia de 1969, el TJCE —actual TJUE— ha ido consagrando en otras distintas9 el deber de las instituciones comunitarias de respetar los derechos fundamentales y ampliando poco a poco el elenco de los que eran objeto de protección. Del modo en que se expresaba uno de estos pronunciamientos —en concreto, la sentencia del caso Internationale Handelsgesellschaft de 1970, «la observancia de los derechos fundamentales es parte integrante

Sentencia del Tribunal de Justicia del caso Stork contra la Alta Autoridad de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, de 4 de febrero de 1959, asunto 1/58, principalmente FJ cuarto. Sobre esta cuestión, vid. E. Linde Paniagua: «Naturaleza, caracteres y principios de la Unión y de las Comunidades Europeas», en Aa.Vv.: Principios de Derecho de la Unión Europea, 2ª ed. Colex. Madrid, 2005, p. 125. 7 Sentencia del TJCE del caso Stauder contra la Ciudad de Ulm-Sozialemt, de 12 de noviembre de 1969, caso 29/69, II.B. 8 E. Linde Paniagua: «Naturaleza, caracteres y principios…», cit., p. 126. 9 Cfr. las sentencias del Tribunal de Justicia de 17 de diciembre de 1970, asunto 11/70, caso Internationale Handelsgesellschaft, FFJJ tercero, cuarto, décimo cuarto y décimo sexto, así como la dictada en la misma fecha en el caso Köster, asunto 25/70, FF-JJ quinto a décimo. Sentencia de 14 de mayo de 1974, asunto 4/73, caso Nold, espacialmente FFJJ décimo tercero a décimo sexto. En concreto, su FJ décimo tercero muestra ya el carácter indiscutible que muestran los derechos fundamentales como principios generales del Derecho comunitario y la indefectifle defensa que ha de hacer de ellos. 6

Alejandro González-Varas Ibáñez

de los principios generales del Derecho cuyo respeto garantiza este Tribunal de Justicia; que la salvaguardia de dichos derechos, aunque se inspire en las tradiciones constitucionales de los Estados miembros, debe ser garantizado en el marco de las estructuras y de los objetivos de esta comunidad». Se consolidaría de esta manera un sistema de protección en continuo avance que acabará plasmándose en los Tratados.

1.2. El contenido de los Tratados Sería prolijo exponer el recorrido completo por la jurisprudencia y normativa comunitaria que han jalonado la creciente preocupación de las instituciones de la Unión en la materia de los derechos fundamentales. Cabe simplemente mencionar los aspectos más importantes de su reconocimiento y garantía a los efectos de este estudio. Hemos de tener en cuenta que el Acta Única de 198610 constituye la primera referencia en un texto de Derecho originario a los derechos humanos, aunque la formulara simplemente en su prólogo. Posteriormente, el Tratado de Maastricht11 creará la Unión Europea12 y la «ciudadanía europea»13. Ésta no aparece como sustituta de cada una de las ciudadanías nacionales, sino que las complementará14. Esta ciudadanía, a su vez, traerá aparejados unos derechos15 para cuya garantía previó en el mismo momento de su instauración unos nuevos medios de defensa —junto a una insuficiente tutela jurisdiccional por parte del Tribunal de Justicia— como fueron el derecho de petición ante el Parlamento europeo16 y el derecho a presentar quejas ante el Defensor del Pueblo Europeo17. Por otra parte, el TUE18 eleva a los derechos fundamentales, tal como se garantizan en el CEDH19, y según resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, al rango de principios generales del Derecho comunitario, lo que será una constante invariable desde entonces. De hecho, en la

12 13 14 15 16 17 10 11

18 19

DOCE L 169, de 29 de junio de 1987. Firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992, DOCE C 91, de 29 de junio de 1992. Art. 1 del TUE. Art. 9 del TUE y art. 20 del TFU. Cfr.: artículos citados en la nota anterior. Cfr. artículos 20-24 TFU. Art. 20.2.d), 24 y 227 TFU, y arts. 174 a 176 del Reglamento Interno del Parlamento europeo. Art. 20.2.d), 24 y 228 TFU. Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo —Decisión del Parlamento Europeo de 9 de marzo de 1994 (94/262/CECA, CE, EURATOM), DOCE L 113, de 4 de mayo de 1994—. Decisión del Defensor del Pueblo por la que se adoptan Medidas de aplicación (Estrasburgo, 10 de octubre de 1997, en vigor desde el 1 de enero de 1998). Arts. 177-179 del Reglamento Interno del Parlamento europeo. Antiguo artículo 6, anteriormente artículo F. El CEDH, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950.