corrupción, crimen organizado y delincuencia económica
RODRIGO SORRENTI HAUER VIEIRA
O presente livro tem como objetivo abordar a administração e a gestão de bens apreendidos, fruto de produtos de corrupção e atividades criminosas, como ferramenta para garantir a efetividade da recuperação de ativos, o ressarcimento da vítima e a dissuasão da prática delitiva. O trabalho apresenta, inicialmente, pesquisa acerca das convenções e tratados internacionais que passaram a incentivar políticas estatais de confisco e privação patrimonial como forma de combater os delitos e perseguir os objetivos acima propostos. A ausência de especificidade dos diplomas, especialmente devido à diversidade de ordenamento jurídico dos signatários, fez com que cada país tivesse a missão de regulamentar internamente como seria feita a administração e destinação dos bens. De tal modo, o livro apresenta, de forma didática, o arcabouço normativo brasileiro que trata do tema, assim como medidas adotadas historicamente no país, em cotejo com boas práticas internacionais já adotadas. A partir dessa análise, foi possível identificar os avanços e as fragilidades do sistema brasileiro de gestão de bens, como também sugerir alterações legislativas e implementação de práticas bem-sucedidas com o objetivo de conferir efetividade na administração dos bens, sem descuidar do devido processo legal.
RODRIGO SORRENTI HAUER VIEIRA
GESTÃO DE ATIVOS NO BRASIL: Uma estratégia anticorrupção no combate à criminalidade organizada GESTÃO DE ATIVOS NO BRASIL: Uma estratégia anticorrupção no combate à criminalidade organizada
corrupción, crimen organizado y delincuencia económica
corrupción, crimen organizado y delincuencia económica
GESTÃO DE ATIVOS NO BRASIL Uma estratégia anticorrupção no combate à criminalidade organizada
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
GESTÃO DE ATIVOS NO BRASIL: Uma estratégia anticorrupção no combate à criminalidade organizada
RODRIGO SORRENTI HAUER VIEIRA
tirant lo blanch Valencia, 2021
Copyright ® 2021 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.
Colección: “Corrupción, crimen organizado y delincuencia económica” Dirigida por: NICOLÁS RODRÍGUEZ-GARCÍA Catedrático de Derecho Procesal - Universidad de Salamanca
(ORCID ID: 0000-0003-0045-796X)
© Rodrigo Sorrenti Hauer Vieira
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1336-294-7 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
RESUMO A gestão de bens é imprescindível para garantir a efetividade da recuperação de ativos oriundos corrupção e outras atividades criminosas. Diversas Convenções e Tratados Internacionais incentivam políticas de confisco e privação patrimonial como forma de combater os delitos, garantir a recuperação dos ativos e o ressarcimento da vítima. O foco nas medidas de congelamento, apreensão e confisco, gera a necessidade de gerir adequadamente os bens sob responsabilidade estatal. Os diplomas citados são pouco específicos quanto ao tema e delegam aos países signatários a tarefa de regulamentar a administração e destinação dos bens. Organismos internacionais apresentam orientações e estudos que servem de base para que boas práticas internacionais sejam adotadas por outros países. O sistema legal e administrativo brasileiro é insuficiente para lidar com o desafio de administrar os bens. Alterações legislativas e implementação de modelos bem-sucedidos de outros países são essenciais para garantir uma administração dos bens efetiva, de acordo com o devido processo legal. ABSTRACT The assets management is essential to ensure an effective asset recovery from corruption and other criminal activities. Several International Conventions and Treaties encourage policies such confiscation and deprivation of property as a way to combat crimes, guarantee the assets recovery and the victim’s compensation. The focus on freezing, seizure and confiscation measures creates the need to properly manage the assets under the responsibility of the State. The aforementioned diplomas are not very specific about the subject and delegates to the signatory countries the task of regulating the assets administration and destination. International organizations present guidelines and studies that serve as a basis for other countries to adopt international good practices. The Brazilian legal and administrative system is insufficient to deal with the challenge of the assets management. Legislative changes and the implementation of successful models from other countries are essential to ensure an effective assets management in accordance with the due process of law.. Keywords: Asset management. Asset management. Asset recovery. Precautionary measures. Destination of goods. Management office.
Índice LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS................................................... 13 PREFÁCIO............................................................................................... 15
I. INTRODUÇÃO........................................................................... 21
II. IMPACTOS DA CORRUPÇÃO E DA CRIMINALIDADE TRANSNACIONAL..................................................................... 31 II.1. Medidas de constrição patrimonial como forma de recuperar ativos e prevenir a corrupção......................................... 37 II.2. Os diplomas internacionais e o foco na privação patrimonial e gestão dos bens................................................................. 45 II.2.1. Convenção Interamericana contra a Corrupção....... 46 II.2.2. Convenção sobre o combate da corrupção de funcionários públicos estrangeiros em transações comerciais internacionais................................................... 48 II.2.3. Convenção contra o Crime Organizado Transnacional (Convenção de Palermo)..................................... 51 II.2.4. Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (Convenção de Mérida)............................................ 52 II.3. Recomendações internacionais de boas práticas em recuperação e administração de ativos........................................... 57 II.3.1. Recomendações do G8............................................. 60 II.3.2. Recomendações e orientações do Grupo de Ação Financeira Contra a Lavagem de Dinheiro e o Financiamento ao Terrorismo (GAFI)................................ 64 II.3.3. Organização dos Estados Americanos e o projeto BIDAL (Bienes Incautados y Decomisados en América Latina)...................................................................... 70 II.3.4. Effective management and disposal of seized and confiscated assets - Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime (United Nations Office on Drugs and Crime)............................................................... 74
III. O SISTEMA BRASILEIRO DE GESTÃO DE BENS..................... 79 III.1. Medidas assecuratórias e o perdimento de bens................... 80 III.1.1. Sequestro.................................................................. 83 III.1.2. Hipoteca Legal......................................................... 84
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Índice
III.1.3. Arresto..................................................................... 86 III.1.4. Decreto-Lei n. 3.240/41............................................ 87 III.1.5. Lei n. 8.242/92 - Improbidade Administrativa.......... 89 III.1.6. Lei n. 9.613/98 - Lavagem de Dinheiro..................... 90 III.1.7. Lei n. 11.343/06 - Tráfico de Drogas........................ 91 III.1.8. Lei n. 13.344/2016 - Tráfico de Pessoas.................... 92 III.2. Destinação dos bens apreendidos antes do trânsito em julgado........................................................................................ 92 III.2.1. Alienação antecipada................................................ 93 III.2.2. Depósitos judiciais, policiais e terceirizados.............. 99 III.2.3. Nomeação de depositário e administrador............... 102 III.2.5. O uso provisório dos bens apreendidos.................... 106 III.3. Destinação dos bens após o trânsito em julgado.................. 109 III.3.1. Constituição Federal................................................. 109 III.3.2. A destinação no Código de Processo Penal............... 110 III.3.3. A destinação na Lei n. 11.343/06 - Lei de Drogas..... 112 III.3.4. A destinação na Lei n. 9.613/98 - Lei de Lavagem de Dinheiro................................................................... 113 III.3.5. A destinação na Lei n. 10.826/2003 - Estatuto do Desarmamento......................................................... 114 III.3.6. Fundos (FUNPEN - FUNAD - FNSP)....................... 115 IV. PRÁTICAS BRASILEIRAS EM GESTÃO DE ATIVOS E FRAGILIDADES DO MODELO VIGENTE............................................ 119 IV.1. Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro - ENCCLA....................................................... 119 IV.2. O Sistema Nacional de Bens Apreendidos e Manual de Bens Apreendidos - Conselho Nacional de Justiça (CNJ)............. 131 IV.3. Secretaria Nacional de Políticas sobre Drogas - SENAD...... 136 IV.4. Relatório Final do BIDAL-BRASIL...................................... 144 IV.5. Diagnóstico - Fundação Getúlio Vargas (FGV DIREITO RIO).................................................................................... 151 IV.6 Propostas para modelo brasileiro......................................... 159 IV.6.1. Planejamento............................................................ 162 IV.6.2. Fase de Gestão e Administração............................... 165 IV.6.3. Destinação final dos bens, ativos e valores arrecadados........................................................................... 168
V. CONCLUSÃO.............................................................................. 173
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS........................................................ 179
Lista de Gravuras Confira-se o Gráfico 1: Desafios enfrentados pelos países para implementação do artigo 31 Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção................................................................................................... 59 Quadro 1: Metas ENCCLA 2004............................................................. 121 Quadro 2: Meta ENCCLA 2005.............................................................. 122 Quadro 3: Metas ENCCLA 2006............................................................. 124 Quadro 4: Metas ENCLLA 2007............................................................. 125 Quadro 5: Metas ENCCLA 2008............................................................. 127 Quadro 6: Metas ENCCLA 2012............................................................. 127 Quadro 7: Ações ENCCLA 2013............................................................. 129 Quadro 8: Ação ENCCLA 2014.............................................................. 130 Quadro 9: Ação ENCCLA 2018.............................................................. 130 Quadro 10: Bens registrados SNBA x TRFs............................................. 136 Gráfico 2. Arrecadação venda de ativos - SENAD.................................... 139 Gráfico 3. Registro de bens apreendidos out. 2020 - SENAD................... 140 Figura 1. Distribuição dos bens apreendidos no território nacional - SENAD.................................................................................................. 141 Gráfico 4. Conceito de indícios veementes................................................ 153 Gráfico 5. Art. 387 CPP e celeridade........................................................ 155 Gráfico 6. Aplicação do art. 387, IV CPP................................................. 156 Gráfico 7. Aplicação Hipoteca e Arresto................................................... 157 Gráfico 8. Pesquisa - Cautelares Patrimoniais e desatualização................ 157
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS BIDAL BIRD CICAD
Proyecto Bienes Decomisados en América Latina Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento Comissão Interamericana para o Controle do Abuso de Drogas CNJ Conselho Nacional de Justiça COAF Conselho de Controle de Atividades Financeiras CP Código Penal CPP Código de Processo Penal DRCI Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional ENCCLA Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro EUA Estados Unidos da América FMI Fundo Monetário Internacional FONACRIM Fórum Nacional dos Juízes Federais Criminais FUNAD Fundo Nacional Antidrogas FUNPEN Fundo Penitenciário Nacional FNSP Fundo Nacional de Segurança Pública GAFI/FATF Grupo de Ação Financeira Internacional/Financial Action Task Force GAFILAT Grupo de Ação Financeira da América Latina GFUNADWEB Sistema web de Gerenciamento de Bens do Fundo Nacional Antidrogas G7 Grupo dos Sete G8 Grupo dos Oito MESICIC Mecanismo de Acompanhamento da Implementação da Convenção Interamericana contra a Corrupção MJSP Ministério da Justiça e Segurança Pública OCDE Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico OEA Organização dos Estados Americanos ONU Organização das Nações Unidas OMC Organização Mundial do Comércio SEGEN Secretaria de Gestão e Ensino em Segurança Pública SENAD Secretaria Nacional de Políticas sobre Drogas
14 SENAJUS SINARM SISNAD SNBA TI UE
Lista de abreviaturas e siglas
Secretaria Nacional de Justiça Sistema Nacional de Armas Sistema Nacional de Políticas sobre Drogas Sistema Nacional de Bens Apreendidos Tecnologia da Informação União Europeia
PREFÁCIO É uma grande satisfação prefaciar a obra Gestão de ativos no Brasil: Uma estratégia anticorrupção no combate à criminalidade organizada, do grande amigo e profissional diferenciado, Rodrigo Hauer, resultado de seus estudos para conclusão do Máster Iberoamericano en Políticas Anticorrupción, da Universidade de Salamanca em parceria com o Editorial Tirant lo Blanch. As transformações tecnológicas e a intensificação do processo de globalização ocorrida nas últimas décadas afetaram a forma como as organizações criminosas atuam, de modo que a condutas delitivas passaram a ter uma característica transnacional. Os custos decorrentes da criminalidade afetam os países tanto na perspectiva econômica quanto social, e geram perdas que vão além da simples questão financeira. A perpetuação dos casos de corrupção e a inação estatal criam uma atmosfera de impunidade que afeta a confiança da população nas instituições e estimula a continuidade das práticas criminosas, em um círculo vicioso difícil de ser rompido. Ao abordar a questão, o autor apresenta, inicialmente, os altos custos inerentes à corrupção e traz um histórico da edição de Convenções e Tratados Internacionais que estimularam a estratégia de privação dos ganhos econômicos oriundos do delito para coibir o avanço criminoso, especialmente com o uso de instrumentos como apreensão e confisco de bens. Tal estratégia gerou a necessidade de que os Estados se organizassem jurídica e administrativamente para gerir de forma adequada os bens e ativos sob sua tutela. A difícil tarefa resultou em intensa colaboração internacional, que culminou na edição de recomendações internacionais de boas práticas em recuperação e administração de ativos por parte de organismos internacionais. Nessa linha, o autor apresenta, didaticamente, as diretrizes definidas pelo: a) G8; b) Grupo de Ação Financeira Contra a Lavagem de Dinheiro e o Financiamento ao Terrorismo (GAFI); c) Organização dos Estados Americanos e o projeto BIDAL (Bienes Incautados y Decomisados en América Latina); d) Effective management and disposal of seized and confiscated assets -Escritório das
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André Luiz de Almeida Mendonça
Nações Unidas sobre Drogas e Crime (United Nations Office on Drugs and Crime). O segundo eixo do livro, com o intuito de abordar a questão sob a perspectiva da realidade brasileira, apresenta um completo diagnóstico dos dispositivos legais que regem a sistemática da administração de bens e ativos no país, desde o momento em que são retirados do proprietário ou possuidor, até sua destinação final. Além de trazer a evolução do trato da matéria em diversas instituições que lidam diariamente com a questão, o autor colaciona as principais iniciativas já realizadas e em curso no país, como as ações da ENCCLA, o Manual de Bens Aprendidos do Conselho Nacional de Justiça e os projetos desenvolvidos na Secretaria Nacional de Políticas Sobre Drogas – SENAD, vinculada ao Ministério da Justiça e Segurança Pública do Brasil. Ao longo do trabalho, o autor expõe os diversos gargalos existentes no sistema brasileiro, tanto por uma análise própria acerca do ordenamento jurídico vigente, quanto pela apresentação de diagnósticos realizados por instituições independentes, como a Fundação Getúlio Vargas e o Projeto BIDAL Brasil. Após detalhar a estrutura jurídica e administrativa brasileira no que tange à administração e gestão de bens, assim como as recomendações internacionais exaradas, o autor finaliza com uma série de propostas de alterações legislativas e medidas a serem adotadas pelo Estado brasileiro para aprimorar o modelo então vigente, com base na apresentação de práticas bem sucedidas e já aplicadas em outros países, em um interessante esforço de importar cases de sucesso ao Brasil, sem descuidar das peculiaridades existentes no país. O trabalho de pesquisa realizado pelo autor tem importância tanto do ponto de vista jurídico quanto prático, na medida em que traz uma completa evolução do trato da matéria, o que permite aos que se interessem sobre o tema, ter uma obra de referência que sistematiza a questão e serve de ponto de partida para estudos aprofundados acerca da legislação existente e da internalização de projetos bemsucedidos adotados no exterior. A atuação coordenada e eficiente traz resultados substanciais do ponto de vista da recuperação de valores oriundos do crime, e o presente trabalho serve de guia para avaliar experiências já adotadas no
Prefácio
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país e orientar a procura por soluções já propostas internacionalmente e que podem ser aplicadas no Brasil. Ao fim, o estudo acadêmico impacta de maneira positiva a forma como o Estado deve lidar com a questão, pois a responsabilidade estatal, além de adotar formas efetivas de gerir os bens, deve ser feita com total transparência para permitir a constante fiscalização da Administração Pública. As políticas de combate à corrupção e criminalidade devem ser feitas com respeito integral ao devido processo legal, sob pena de se alcançarem objetivos absolutamente opostos aos que foram inicialmente imaginados em sua formulação. Portanto, é com grande honra que apresento esta obra ao meio acadêmico e à sociedade, com a expectativa de que sirva de base para o constante aprimoramento da sistemática de gestão de bens e ativos oriundos de atividades criminosas, pois trata-se de uma estratégia com potencial para impedir o avanço da corrupção, desde que aplicada de maneira eficiente e com respeito ao Estado Democrático de Direito.
Dr. André Luiz de Almeida Mendonça Advogado-Geral da União (Brasil) Doutor em Direito pela Universidade de Salamanca Ex-ministro de Estado da Justiça e Segurança Pública
RODRIGO SORRENTI HAUER VIEIRA1 ORIENTAÇÃO: NICOLÁS RODRÍGUEZ GARCÍA
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Advogado da União na Advocacia-Geral da União - AGU. Graduado em Direito pela Universidade de São Paulo (2010). Atualmente, exerce a função de Chefe de Gabinete do Advogado-Geral da União. Entre outras funções, atuou como Chefe de Gabinete do Ministro de Estado da Justiça e Segurança Pública; Diretor do Departamento de Assuntos Jurídicos Internos da Advocacia-Geral da União; Chefe da Divisão de Ações Estratégicas da Procuradoria-Regional da União da 1ª Região.