1_9788411470810 by Editorial Tirant Lo Blanch

LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO 12ª edición

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José añón roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge a. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José raMón Cossío díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

eduardo Ferrer MaC-gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José antonio garCía-CruCes gonzáLez

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis LóPez guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

ángeL M. LóPez y LóPez

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

víCtor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

FranCisCo Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

angeLika nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

HéCtor oLasoLo aLonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

LuCiano PareJo aLFonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

ConsueLo raMón CHornet

Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

toMás saLa FranCo

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

ignaCio sanCHo gargaLLo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

toMás s. vives antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

rutH ziMMerLing

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Javier de LuCas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

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LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO 12ª edición

Luciano Parejo Alfonso

tirant lo blanch Valencia, 2022

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Índice ABREVIATURAS.......................................................................................

PRIMERA PARTE LA ADMINISTRACIÓN, EL SECTOR PÚBLICO Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO SURGIMIENTO, EVOLUCIÓN Y SITUACIÓN ACTUAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO LECCIÓN 1. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO 1. CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO Y DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA....................................................................................................................... 1.1. El Derecho administrativo como Derecho de la Administración pública............ 1.2. Contenido y límites del Derecho Administrativo................................................ 1.3. Características peculiares del Derecho Administrativo....................................... 2. LA EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL ESTADO, DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DEL DERECHO ADMINISTRATIVO....................................................................... 2.1. La consolidación del Estado absoluto y la formación de una verdadera Administración (Edad Moderna)........................................................................ 2.2. El constitucionalismo y las transformaciones del Estado contemporáneo: la decantación de la Administración Pública.......................................................... 2.3. Del Estado liberal al Estado social: los cambios en la Administración pública... 2.4. Notas definitorias de la situación actual............................................................. 2.4.1. Las transformaciones del Estado y las reacciones frente a ellas................. 2.4.2. Crisis del Derecho y retos de la innovación en la sociedad del conocimiento y la información............................................................................................ 2.4.3. Principales consecuencias, en especial para el Derecho administrativo...... 2.4.4. Recapitulación.......................................................................................... 3. BIBLIOGRAFÍA........................................................................................................

53 53 55 59 60 61 63 67 69 69 80 82 83 87

Índice

LECCIÓN 2. LAS BASES EUROPEAS Y CONSTITUCIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO (I) 1. LA UNIÓN EUROPEA Y SU DERECHO Y LOS ESTADOS MIEMBROS Y SUS ADMINISTRACIONES................................................................................................. 1.1. Las características de la Unión Europea como sistema ...................................... 1.2. Las líneas maestras de la organización y el ordenamiento europeos................... 1.3. Los principios constructivos de la Unión Europea.............................................. 1.3.1. La distribución del poder público entre las instituciones europeas y entre éstas y los Estados miembros........................................................................ 1.3.2. Los principios derivados del de ejecución indirecta del Derecho europeo. 1.4. Las consecuencias de la integración europea para la Administración pública.....

93 93 94 97 97 102 105

2. LA CONSTITUCIÓN Y SU DETERMINACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN....... 2.1. Introducción...................................................................................................... 2.2. El orden básico constitucional: definición y construcción valorativa del Estado. 2.3. El Estado democrático y la Administración pública........................................... 2.3.1. La construcción jerárquica de la Administración y sus límites.................. 2.3.2. La organización y la objetividad administrativas...................................... 2.3.3. La administración democrática................................................................. 2.4. El Estado de Derecho y la Administración pública............................................. 2.4.1. Introducción............................................................................................. 2.4.2. Principio de división funcional del poder constituido............................... 2.4.3. Principio de legalidad............................................................................... 2.4.4. Control judicial de la potestad reglamentaria y de la actuación administrativa............................................................................................... 2.4.5. Principio de integridad patrimonial..........................................................

106 106 108 112 113 117 119 122 122 122 125

3. BIBLIOGRAFÍA........................................................................................................

133

130 131

LECCIÓN 3. LAS BASES EUROPEAS Y CONSTITUCIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO (II) 1. LA CONSTITUCIÓN Y SU DETERMINACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN (CONTINUACIÓN) ..................................................................................................... 1.1. El Estado social y la Administración pública...................................................... 1.1.1. La doble dimensión del Estado social: la organización y el estatuto del poder público................................................................................................ 1.1.2. La doble dimensión del Estado social: la acción pública y el orden social. 1.2. El Estado autonómico y la Administración pública............................................ 1.2.1. Los principios de la organización territorial del Estado............................

137 137 139 143 148 149

Índice

1.2.1.1. El principio de unidad...................................................................... 1.2.1.2. El principio de autonomía................................................................ 1.2.1.3. El principio de solidaridad............................................................... 1.2.2. Las consecuencias de la específica organización territorial del Estado para el poder público administrativo..................................................................... 1.3. El Estado abierto a la integración supranacional y la Administración pública.... 1.3.1. La incidencia de la integración supranacional en la organización y el funcionamiento del Estado............................................................................ 1.3.2. Las consecuencias de la integración supranacional para el poder público administrativo............................................................................................... 1.3.3. La Administración pública como Administración indirecta europea......... 1.3.4. La europeización del Derecho administrativo español.............................. 2. BIBLIOGRAFÍA........................................................................................................

9 150 152 160 162 165 165 167 168 174 176

LECCIÓN 4. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO (I) 1. INTRODUCCIÓN: LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL DERECHO.............. 1.1. Las características del Derecho administrativo y sus fuentes.............................. 1.2. Esquema general de las fuentes del Derecho administrativo...............................

179 182 186

2. EL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA............................................................... 2.1. El Derecho originario......................................................................................... 2.2. El Derecho derivado; fuentes principales............................................................ 2.2.1. Reglamentos............................................................................................. 2.2.2. Directivas................................................................................................. 2.3. Derecho atípico.................................................................................................. 2.4. Las fuentes no escritas.......................................................................................

187 190 191 192 192 193 194

3. LA CONSTITUCIÓN Y LA LEY.............................................................................. 3.1. La Constitución: concepto y función.................................................................. 3.2. La Ley: formación histórica, concepto y función................................................ 3.3. La caracterización constitucional de la Ley........................................................ 3.3.1. Posición jerárquica de la Ley.................................................................... 3.3.2. Universalidad competencial de la Ley....................................................... 3.3.3. Centralidad de la Ley............................................................................... 3.3.4. Función de garantía de integridad patrimonial de los ciudadanos.............

195 195 198 201 201 202 202 206

4. LAS DISTINTAS CLASES DE LEYES........................................................................ 4.1. La potestad legislativa y los criterios de clasificación de las Leyes...................... 4.2. Las Leyes parlamentarias; el caso especial de las presupuestarias....................... 4.3. Las Leyes generales............................................................................................

207 207 208 210

Índice

4.3.1. Leyes orgánicas........................................................................................ 4.3.1.1. Concepto......................................................................................... 4.3.1.2. Ámbito material............................................................................... 4.3.1.3. Caso especial los EEAA................................................................... 4.3.1.4. Otras materias reservadas a la Ley orgánica..................................... 4.3.1.5. Posición de la Ley orgánica en el sistema de fuentes......................... 4.3.2. Leyes básicas, marco, de transferencia o delegación y de armonización.... 4.3.2.1. Leyes básicas.................................................................................... 4.3.2.2. Leyes marco..................................................................................... 4.3.2.3. Leyes de transferencia o delegación.................................................. 4.3.2.4. Leyes de armonización..................................................................... 4.4. Las Leyes autonómicas......................................................................................

210 210 211 212 213 214 216 216 221 222 223 224

5. LAS NORMAS CON RANGO Y FUERZA DE LEY DICTADAS POR EL GOBIERNO.................................................................................................................. 5.1. El Decreto-Ley................................................................................................... 5.2. Los Decretos legislativos.................................................................................... 5.2.1. Ley de delegación..................................................................................... 5.2.2. Régimen común de los Decretos Legislativos............................................ 5.2.3. Leyes de bases.......................................................................................... 5.2.4. Leyes de refundición de textos..................................................................

226 226 229 230 231 232 233

6. LOS TRATADOS INTERNACIONALES..................................................................

233

7. LAS OTRAS FUENTES DEL DERECHO................................................................. 7.1. La costumbre y el precedente............................................................................. 7.2. Los principios generales del Derecho.................................................................. 7.3. La jurisprudencia...............................................................................................

234 234 235 237

8. BIBLIOGRAFÍA........................................................................................................

238

LECCIÓN 5. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO (II): EL REGLAMENTO 1. EL CONCEPTO DE REGLAMENTO, SUS CLASES Y DISTINCIÓN RESPECTO A FIGURAS CON IDÉNTICA DENOMINACIÓN....................................................... 1.1. Introducción...................................................................................................... 1.2. La potestad reglamentaria y el Reglamento como categorías no pacíficas.......... 1.2.1. Posiciones doctrinales; crítica................................................................... 1.3. Las consecuencias del carácter normativo de las disposiciones reglamentarias; en especial, la inderogabilidad singular............................................................... 1.4. Los Reglamentos y las normas con denominación idéntica o de rango y eficacia equiparables.......................................................................................................

241 241 243 243 248 248

Índice

1.4.1. Reglamentos en sentido estricto: generales y autonómicos........................ 1.4.2. Reglamentos de órganos constitucionales y otras instancias..................... 1.4.3. Circulares e Instrucciones......................................................................... 1.4.4. Normas materialmente administrativas emanadas de las Autoridades Administrativas Independientes reguladoras o supervisoras de sectores........ 1.4.5. Normas estatutarias................................................................................. 1.4.5.1. En general........................................................................................ 1.4.5.2. Potestad normativa y normas locales, en particular.......................... 1.5. La noción de Reglamento.................................................................................. 1.6. Las clases de Reglamentos por su relación con la Ley........................................ 1.6.1. Reglamentos ejecutivos............................................................................. 1.6.2. Reglamentos independientes..................................................................... 1.6.3. Reglamentos de necesidad........................................................................

249 249 250 253 254 254 256 260 261 261 264 266

2. LA POTESTAD REGLAMENTARIA Y LOS CARACTERES Y ESPECIAL EFICACIA DE LOS REGLAMENTOS............................................................................................

267

3. EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS REGLAMENTOS.............................................. 3.1. Los límites materiales......................................................................................... 3.1.1. Principios generales del Derecho; en particular: interdicción de la arbitrariedad e irretroactividad..................................................................... 3.1.2. Observancia de los límites propios de toda potestad discrecional............. 3.1.3. Actuación dentro de la materia reglamentaria; amplia disposición de los límites de ésta por la Ley............................................................................... 3.2. Los límites formales........................................................................................... 3.2.1. Competencia para el ejercicio de la potestad reglamentaria...................... 3.2.1.1. En la instancia territorial general..................................................... 3.2.1.2. - En las CCAA................................................................................. 3.2.1.3. - En la Administración local............................................................. 3.2.2. Jerarquía normativa................................................................................. 3.2.3. Procedimiento de elaboración................................................................... 3.3. La validez e invalidez de los Reglamentos; consecuencias de la invalidez...........

270 270

273 274 274 274 276 276 276 277 286

4. BIBLIOGRAFÍA........................................................................................................

290

270 273

Índice

SEGUNDA PARTE SUJETOS DE LAS RELACIONES JURÍDICO-ADMINISTRATIVAS, ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y SECTOR PÚBLICO I. LOS SUJETOS DE LAS RELACIONES JURÍDICOADMINISTRATIVAS Y LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA LECCIÓN 6. LOS SUJETOS DE LAS RELACIONES JURÍDICO-ADMINISTRATIVAS 1. LA PECULIARIDAD DE LA FUNCIÓN EJECUTIVA DE LA ADMINISTRACIÓN: AMPLITUD Y DIVERSIDAD DE LAS RELACIONES JURÍDICAS A QUE DA LUGAR.......................................................................................................................... 1.1. La diferenciación entre norma y aplicación; su carácter relativo y progresivo deterioro, especialmente en el campo jurídico-público........................................ 1.2. La ejecución administrativa como efectuación de los programas normativos; sus consecuencias para las relaciones jurídico-administrativas.................................. 2. LOS SUJETOS TÍPICOS DE LAS RELACIONES JURÍDICO-ADMINISTRATIVAS: LA DISTINTA CONSTRUCCIÓN DE LAS PERSONAS PÚBLICAS Y PRIVADAS...... 2.1. Las personas físicas y jurídicas; la dificultad inherente a la personalidad jurídicopública............................................................................................................... 2.2. El marco de referencia: el doble dualismo de sociedad y Estado y Derecho público y Derecho privado.............................................................................................. 2.2.1. La cuestión en el orden constitucional interno.......................................... 2.2.2. La cuestión en el orden europeo............................................................... 2.2.3. El sentido actual de la lógica dual del orden jurídico y la construcción sobre bases contrapuestas de las personas jurídico-privadas y jurídico-públicas..... 3. LAS ORGANIZACIONES JURÍDICO-PÚBLICAS: PERSONALIDAD Y RÉGIMEN DE ACTUACIÓN..........................................................................................................

297 297 303 304 304 307 307 309 312 317

4. LOS SUJETOS ORDINARIOS DEL DERECHO....................................................... 4.1. La distinción entre personas en concreto y en abstracto o por relación a la ciudadanía: la posición jurídica de las personas, en especial el status.................. 4.1.1. El status general de las personas............................................................... 4.1.2. Los status específicos o especiales de las personas; en particular el derivado de las llamadas relaciones de sujeción especial..............................................

330 330 331

5. LA ADMINISTRACIÓN Y EL CIUDADANO EN LA CONSTITUCIÓN................ 5.1. Consideraciones generales.................................................................................. 5.2. El ciudadano y el administrado..........................................................................

338 338 341

331

Índice

6. LA RELACIÓN JURÍDICO-ADMINISTRATIVA Y SU MARCO: LA RELACIÓN JURÍDICO-CONSTITUCIONAL.................................................................................. 6.1. La relación jurídico-constitucional..................................................................... 6.2. La relación jurídico-administrativa....................................................................

346 347 351

7. BIBLIOGRAFÍA.........................................................................................................

353

LECCIÓN 7. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y DEL SECTOR PÚBLICO; SUS PRINCIPIOS RECTORES 1. INTRODUCCIÓN....................................................................................................

358

2. LAS ORGANIZACIONES DEL SECTOR PÚBLICO Y LAS QUE, EN SU SENO, TIENEN LA CONSIDERACIÓN DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS...................

360

3. EL DERECHO ADMINISTRATIVO DE LA ORGANIZACIÓN Y SUS PREMISAS CONSTITUCIONALES................................................................................................ 3.1. La Administración pública como complejo de organizaciones diversas predeterminado constitucionalmente.................................................................. 3.2. La orientación de la organización del poder público administrativo por el cuadro de valores y principios constitucionales.............................................................. 3.3. La puesta a disposición por la Constitución de un elenco de tipos de Administración pública............................................................................................................... 3.4. La fragmentación del poder público administrativo........................................... 3.5. Los criterios constitucionales para la organización administrativa.....................

367

4. LA POTESTAD DE ORGANIZACIÓN..................................................................... 4.1. Concepto y características.................................................................................. 4.2. La asignación y los límites de la potestad de organización.................................

371 371 372

5. LA ESTRUCTURA INTERNA DE LAS ORGANIZACIONES ADMINISTRATIVAS; EN ESPECIAL, EL ÓRGANO ADMINISTRATIVO...................................................... 5.1. El órgano; concepto y diferenciación respecto de los restantes elementos constructivos básicos de las organizaciones........................................................ 5.2. La imputación de los actos del órgano a la organización; sus requisitos básicos 5.3. Los criterios legales sobre creación de órganos................................................... 5.4. Las clases de órganos; en particular los órganos colegiados............................... 6. LA COMPETENCIA................................................................................................. 6.1. El concepto de competencia............................................................................... 6.1.1. La competencia como técnica para la atribución y asignación y, simultáneamente, la división y moderación del poder público....................... 6.1.2. La dificultad de la definición de la competencia; aproximación a ella desde el proceso de organización............................................................................

364 365

367 369 369

377 377 379 380 381 386 387 387 388

Índice

6.1.3. El proceso organizativo y la determinación de las competencias............... 6.1.4. Los criterios normativos de asignación de las competencias..................... 6.1.5. Los tipos de competencia.......................................................................... 6.1.6. Las formas de atribución de las competencias..........................................

390 391 392 394

7. LAS TÉCNICAS DE FLEXIBILIZACIÓN DEL PROCESO DE DETERMINACIÓN NORMATIVA DE LAS COMPETENCIAS................................................................... 7.1. La transferencia o reasignación de la competencia............................................. 7.2. La delegación; su diferenciación respecto de la mera delegación de firma........... 7.3. La encomienda de gestión.................................................................................. 7.4. La sustitución y la suplencia.............................................................................. 7.5. La avocación......................................................................................................

395 395 396 398 400 402

8. LAS TÉCNICAS DE CLARIFICACIÓN Y CONCRECIÓN ÚLTIMA DE LA COMPETENCIA........................................................................................................... 8.1. Los conflictos del Gobierno (u órgano autonómico equivalente) en tanto que órgano constitucional (en su caso, estatutario) con otros de la misma naturaleza y con las Comunidades Autónomas.................................................................... 8.2. Los conflictos entre el complejo Gobierno-Administración (estatal o autonómico) o, en su caso, la Administración local y los órganos del poder judicial................ 8.3. Los conflictos entre órganos de una misma Administración............................... 8.3.1. La regulación general para todas las Administraciones públicas............... 8.3.2. La regulación específica para la Administración local...............................

404

404 407 407 407 408

9. LOS PRINCIPIOS ORGANIZATIVOS...................................................................... 9.1. El cuadro general de principios.......................................................................... 9.2. Los principios, de rango constitucional, ordenadores de la estructura organizativa........................................................................................................ 9.2.1. Principio de jerarquía............................................................................... 9.2.2. Principio de descentralización funcional................................................... 9.2.3. Principio de desconcentración.................................................................. 9.2.4. Principio de coordinación......................................................................... 9.3. Principios, de rango constitucional, de funcionamiento...................................... 9.3.1. Principio de eficacia.................................................................................. 9.3.2. Principio de eficiencia............................................................................... 9.3.3. Principios de objetividad y transparencia.................................................. 9.3.4. Principio de buena administración............................................................

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1 0 . L O S P R I N C I P I O S O R D E NA D O R E S D E L A S R E L AC I O N E S INTERADMINISTRATIVAS Y LAS TÉCNICAS PARA SU EFECTIVIDAD................. 10.1. Los principios de la relación interadministrativa.............................................. 10.1.1. Las técnicas de colaboración.................................................................. 10.1.2. Las técnicas de cooperación....................................................................

417 418 419 419

Índice

10.1.3. Las técnicas de coordinación.................................................................. 10.1.4. Las peculiaridades de las relaciones entre la Administración General del Estado y las entidades locales y entre éstas y la autonómica..........................

425

11. BIBLIOGRAFÍA......................................................................................................

431

425

II. ADMINISTRACIONES TERRITORIALES LECCIÓN 8. LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES (I) 1. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA EUROPEA........................................... 1.1. El Consejo Europeo, el Consejo y el COREPER................................................. 1.2. La Comisión y la organización administrativa directamente incardinada a ella.. 1.3. Los Comités....................................................................................................... 1.4. Otros organismos; en especial, las Agencias....................................................... 1.4.1. Banco Central Europeo y Sistema Europeo de Bancos Centrales.............. 1.4.2. Agencias...................................................................................................

437 438 439 440 441 442 443

2. EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO................... 2.1. Introducción...................................................................................................... 2.2. El Gobierno....................................................................................................... 2.2.1. Renuncia a la precisión funcional del Gobierno........................................ 2.2.2. Composición y organización.................................................................... 2.2.3. Estatuto de los miembros del Gobierno.................................................... 2.2.4. Organización y funcionamiento................................................................ 2.2.5. Gobierno en funciones.............................................................................. 2.2.6. Iniciativa legislativa y potestad reglamentaria........................................... 2.2.7. Control de los actos del Gobierno............................................................ 2.3. El régimen jurídico fundamental de las Administraciones públicas..................... 2.4. La organización de la Administración General del Estado: modelo organizativo y principios de organización y funcionamiento................................................... 2.5. La organización central...................................................................................... 2.5.1. Órganos directivos................................................................................... 2.5.2. Órganos superiores................................................................................... 2.6. La organización periférica.................................................................................. 2.6.1. Delegados del Gobierno........................................................................... 2.6.2. Subdelegados del Gobierno...................................................................... 2.7. La organización exterior.................................................................................... 2.8. Los órganos para la cooperación y coordinación internas y la conexión con la Administración comunitario-europea.................................................................

444 444 445 445 447 448 449 449 449 451 452 453 456 458 459 459 460 461 461 462

Índice

2.9. La Administración pública instrumental (el sector público institucional)........... 2.9.1. Organismos públicos: organismos autónomos y entidades públicas empresariales................................................................................................ 2.9.2. Agencias Estatales..................................................................................... 2.9.3. Fundaciones públicas................................................................................ 2.9.4. Autoridades administrativas independientes............................................. 2.9.5. Otras entidades del sector público institucional estatal.............................

464

3. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS......

477

4. BIBLIOGRAFÍA........................................................................................................

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466 469 470 471 474

LECCIÓN 9. LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES (II): LA ADMINISTRACIÓN LOCAL 1. LA CONFIGURACIÓN CONSTITUCIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL.......................................................................................................................... 1.1. Los principios constitucionales aplicables a la Administración Local: la autonomía local y sus caracteres.......................................................................................... 1.1.1. Concepto de autonomía local................................................................... 1.1.2. La función constitucional de la Administración local como instancia ordinaria o común de la actividad administrativa......................................... 1.1.3. Autonomía local y control de las Administraciones superiores.................. 1.2. El carácter bifronte del régimen jurídico de la Administración local................... 1.3. La defensa de la autonomía local.......................................................................

481 481 481 484 485 487 489

2. EL RÉGIMEN LEGAL BÁSICO DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL.................... 2.1. La Carta Europea de la Autonomía local: principales aspectos.......................... 2.2. La legislación básica estatal............................................................................... 2.3. La legislación autonómica..................................................................................

490 490 491 493

3. LOS ASPECTOS GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL...................... 3.1. Las competencias de las entidades locales.......................................................... 3.2. La organización de las entidades locales: marco constitucional..........................

494 494 496

4. LAS ENTIDADES QUE INTEGRAN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL.................. 4.1. Los tipos básicos de entidades locales: territoriales y no territoriales, necesarias y no necesarias................................................................................................... 4.2. El Municipio...................................................................................................... 4.2.1. Organización en el régimen general.......................................................... 4.2.2. Régimen especial de los municipios de gran población............................. 4.2.3. Régimen especial de Madrid y Barcelona.................................................. 4.3. La Provincia: organización básica......................................................................

497 497 498 498 500 502 503

Índice

5. EL FUNCIONAMIENTO DE LOS ENTES LOCALES: ASPECTOS BÁSICOS.........

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6. BIBLIOGRAFÍA........................................................................................................

507

TERCERA PARTE ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA I. MODOS Y FORMAS DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA LECCIÓN 10. LOS MODOS Y LAS POTESTADES HABILITANTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA 1. EL INTERÉS GENERAL O PÚBLICO...................................................................... 1.1. Consideraciones generales; el interés general o público como cláusula general... 1.2. El significado amplio del interés general; su relación con el interés privado o particular............................................................................................................ 1.3. El significado estricto de interés general; el interés general como interés público............................................................................................................... 1.4. Las dimensiones material‑objetiva y organizativo‑subjetiva del interés publico.. 1.5. El interés general o público y la Administración pública....................................

519 521 522

2 . L O S M O D O S T Í P I C O S D E D E S E M P E Ñ O D E L A S TA R E A S ADMINISTRATIVAS....................................................................................................

523

3. LA ATRIBUCIÓN DE POTESTADES COMO PRESUPUESTO DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA...................................................................................................... 3.1. El concepto de potestad y la distinción de la competencia.................................. 3.2. Las clases de potestades..................................................................................... 3.3. Las potestades regladas y discrecionales............................................................. 3.4. La discrecionalidad, los conceptos jurídicos indeterminados y el margen de apreciación de la Administración........................................................................ 3.4.1. Conceptos jurídicos indeterminados......................................................... 3.4.2. Márgenes de apreciación y juicio.............................................................. 3.5. La discrecionalidad en sentido estricto y su control............................................ 3.5.1. Técnicas específicas para el control judicial de la discrecionalidad............ 3.5.1.1. Control de los elementos reglados: potestad, competencia, procedimiento y fin de la actuación administrativa.................................. 3.5.1.2. Control de los hechos determinantes................................................ 3.5.1.3. Control basado en los principios generales del Derecho...................

513 513 518

528 528 530 531 535 536 538 541 542 543 545 545

Índice

4. LA POSICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN CUANDO ADOPTA ACTOS JURÍDICOS EN EJERCICIO DE POTESTADES............................................................................... 4.1. La denominada autotutela................................................................................. 4.2. Los tipos básicos de autotutela administrativa................................................... 4.2.1. Autotutela declarativa.............................................................................. 4.2.2. Autotutela ejecutiva.................................................................................. 4.2.3. Autotutela reduplicativa........................................................................... 4.3. Los límites de la autotutela................................................................................

546 546 548 548 549 549 550

5. EL SISTEMA DE CONFLICTOS INTERADMINISTRATIVOS Y ENTRE LA ADMINISTRACIÓN Y LOS JUECES Y TRIBUNALES................................................ 5.1. Las controversias en el seno de las organizaciones de un mismo sector público.. 5.2. Los conflictos con Jueces y Tribunales................................................................ 5.2.1. Tipos de conflictos regulados.................................................................... 5.2.2. Alcance de los conflictos y legitimación para promoverlos........................ 5.2.3. Planteamiento, sustanciación y decisión de los conflictos..........................

552 552 553 553 554 554

6. BIBLIOGRAFÍA........................................................................................................

555

LECCIÓN 11. LAS FORMAS DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Y LAS DISTINTAS CLASES DE ESTA 1. LAS FORMAS TÍPICAS DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA .......................

559

2. LAS DISTINTAS FORMAS DE ACTUACIÓN.......................................................... 2.1. La actuación jurídica y la material, real o técnica............................................... 2.2. La actuación unilateral y la contractual.............................................................

560 560 561

3. LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA DE POLICÍA E INTERVENCIÓN DE LA ACTIVIDAD DE LOS PARTICULARES....................................................................... 3.1. El concepto y las características principales........................................................ 3.2. La forma y la intensidad de la intervención administrativa................................ 3.3. Los principios generales que la rigen.................................................................. 3.3.1. Principio de igualdad................................................................................ 3.3.2. Principio de proporcionalidad o congruencia de la medida de intervención con los motivos y los fines que la justifican................................................... 3.3.3. Principio de respeto a la libertad individual.............................................. 3.3.4. Principio de prevención, precaución o cautela.......................................... 3.4. Las principales técnicas de intervención............................................................. 3.4.1. Ordenación normativa (reglamentación); en especial, la regulación de sectores económicos......................................................................................

562 562 564 566 566 567 567 567 568 568

Índice

3.4.2. Control preventivo del ejercicio de derechos o actividades; en concreto, la autorización y sus clases................................................................................ 3.4.3. Limitación a través de órdenes, mandatos y prohibiciones........................

570 574

4. LA PLANIFICACIÓN O PLANEAMIENTO ADMINISTRATIVOS.........................

575

5. LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA DE PREVENCIÓN Y PRESERVACIÓN......

577

6. LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA DE SERVICIO PÚBLICO O PRESTACIONAL........................................................................................................... 6.1. La evolución y la situación actual del servicio público en el ámbito de la Unión Europea.............................................................................................................. 6.2. La actividad administrativa de carácter prestacional.......................................... 6.2.1. Funciones públicas y actuación prestacional............................................. 6.2.2. Actuación puramente económica e industrial del Estado y actuación administrativa prestacional...........................................................................

577 578 583 584 585

7. LA ACTUACIÓN DE CONTENIDO ECONÓMICO...............................................

586

8. LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA DE FOMENTO........................................... 8.1. Clasificación general de las medidas de fomento................................................ 8.1.1. Por el régimen jurídico de su otorgamiento o concesión........................... 8.1.2. Por los destinatarios posibles.................................................................... 8.1.3. Por el contenido de los beneficios o las ayudas.........................................

587 588 589 589 589

9. BIBLIOGRAFÍA........................................................................................................

590

II. ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA UNILATERAL LECCIÓN 12. LA ACTUACIÓN UNILATERAL Y FORMALIZADA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: ASPECTOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 1. INTRODUCCIÓN: ACOTACIÓN DE LA ACTUACIÓN UNILATERAL FORMALIZADA. .........................................................................................................

595

2. LA RELEVANCIA DEL DERECHO EUROPEO Y DE LAS ORGANIZACIONES GLOBALES...................................................................................................................

599

3. EL MARCO CONSTITUCIONAL............................................................................

604

4. LA EVOLUCIÓN Y SITUACIÓN ACTUAL DE LA LEGISLACIÓN DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.....................................................................

605

5. LA CORRELACIÓN FUNCIONAL ENTRE ADMINISTRACIÓN Y PROCEDIMIENTO: LA ADAPTACIÓN DE ÉSTE A LAS CARACTERÍSTICAS DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA.........................................................................

613

Índice

5.1. La evolución del procedimiento administrativo: ampliación, diversificación y reforzamiento de su papel................................................................................... 5.2. La dimensión funcional del procedimiento.........................................................

613 615

6. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMO CATEGORÍA JURÍDICO‑POSITIVA................................................................................................... 6.1. La delimitación conceptual del procedimiento administrativo: la actuación unilateral y formalizada de la AP para la producción de actos administrativos... 6.2. La naturaleza y los fines del procedimiento administrativo................................ 6.3. El régimen jurídico y las clases de procedimientos administrativos.....................

617 619 622

7. LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO........................... 7.1. Los principios relativos a la estructura del procedimiento administrativo.......... 7.2. Los principios relativos a la instrucción del procedimiento................................

628 628 631

8. LOS SUJETOS DE LA RELACIÓN PROCEDIMENTAL O LAS PARTES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO..................................................................... 8.1. La Administración pública actuante; causas de abstención y recusación............ 8.2. Los interesados.................................................................................................. 8.2.1. Capacidad jurídica y de obrar.................................................................. 8.2.2. Condición de interesado y sus clases......................................................... 8.2.3. Actuación personal y representación.........................................................

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617

9 . L O S D E R E C H O S Y L O S D E B E R E S D E L A R E L AC I Ó N JURÍDICO‑PROCEDIMENTAL.................................................................................... 9.1. Los derechos relativos a la comunicación y relación con la AP y al acceso a la información pública y de archivos y registros, así como al conocimiento de las actuaciones procedimentales en curso ................................................................ 9.2. Los derechos relativos al trato y a la información administrativa general........... 9.3. Los derechos relativos a las condiciones en que se desarrollan las relaciones con las Administraciones públicas: el derecho al uso de las lenguas cooficiales, el derecho a formular alegaciones y el derecho a no presentar documentación innecesaria..........................................................................................................

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10. BIBLIOGRAFÍA......................................................................................................

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641 645

LECCIÓN 13. LA DINÁMICA DE LA ACTUACIÓN UNILATERAL Y FORMALIZADA DE LA ADMINISTRACIÓN: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 1. LA ORDENACIÓN DEL PROCEDIMIENTO.......................................................... 1.1. La ordenación de la tramitación del procedimiento............................................ 1.2. Los términos y los plazos................................................................................... 1.2.1. Obligatoriedad y cómputo de los términos y plazos................................ 1.2.2. Ampliación y reducción de los plazos.......................................................

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