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CUMPLIMIENTO Y EJECUCIÓN DE LAS SENTENCIAS NUEVA LEY DE AMPARO PROCEDIMIENTOS Y RECURSOS

Carmen Vergara López Gabino González Santos

México D.F., 2014

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Ministro José Ramón Cossío Díaz (Coordinador)

Lic. Víctor Manuel Rocha Mercado (Secretario)

Dr. Héctor Mercado López Dr. Jorge Cerdio Herrán Dra. Josefina Cortés Campos Lic. Fernando García Sais Mtro. Rodrigo Diez Gargari

Dr. Roberto Lara Chagoyán Dr. Pablo Hernández-Romo Valencia Dra. Gabriela Rodríguez González Dr. Edgar Corzo Sosa Mtro. Rodrigo Montes de Oca Arboleya

© TIRANT LO BLANCH MÉXICO EDITA: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Leibnitz 14 Colonia Nueva Anzures Delegación Miguel Hidalgo CP 11590 MÉXICO D.F. Telf.: (55) 65502317 infomex@tirant.com http://www.tirant.com/mex/ http://www.tirant.es ISBN: 978-84-9053-904-0 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

Agradecemos al Doctor José Ramón Cossío Díaz por darnos esta oportunidad y su confianza Con cariño a mi esposo Félix e hijas Iveth y Anaid por su apoyo Agradezco su colaboración en este trabajo a María Trinidad Vega De La Mora Carmen Vergara López Agradezco a Alejandra y a mi familia por su apoyo y cariño Muchas gracias a Monserrat Cid Cabello y a Miguel Navarro por su ayuda y comentarios Gabino González Santos

Índice Introducción............................................................................................. 11 Nueva Ley de Amparo............................................................................. 15 Procedimiento de ejecución e inejecución de sentencia............................. 21 – Concepción y generalidades........................................................... 23 – Análisis comparativo del sistema de ejecución de las sentencias en la ALA y la NLA........................................................................... 25 – Procedimiento de ejecución e incidente de inejecución conforme a la NLA.......................................................................................... 31 – Sentido de la resolución del incidente de inejecución y sus efectos. 40 – Algunas reflexiones sobre el cumplimiento extemporáneo de las sentencias de amparo..................................................................... 41 – Criterios importantes en torno al incidente de inejecución de sentencia que se considera subsistirán................................................. 46 Incidente de repetición del acto reclamado...............................................

Cumplimiento sustituto de la sentencia de amparo................................... 59 Recurso de inconformidad....................................................................... 75 Conclusiones............................................................................................

Anexos..................................................................................................... 95

INTRODUCCIÓN Los artículos 103 y 107 constitucionales establecen y regulan, respectivamente, el juicio de amparo; en específico, en la fracción XVI del segundo de los artículos mencionados, se prevé la base constitucional del sistema de cumplimiento y ejecución de las sentencias de amparo. En el tercer párrafo de la fracción XVI aludida se dispone que: “No podrá archivarse juicio de amparo alguno, sin que se haya cumplido la sentencia que concedió la protección constitucional”. Ahora bien, el propio texto constitucional regula un sistema de ejecución de la sentencia de amparo en el que se reconocen distintas posibilidades que pueden actualizarse respecto del propio cumplimiento, como son: que la sentencia de amparo no se cumpla; que la autoridad responsable nuevamente viole los derechos fundamentales del quejoso en los mismos términos que originalmente lo hizo; que la ejecución de la sentencia de amparo cause perjuicio a terceros, o que la sentencia sea imposible de cumplir, bien por alguna condición material o jurídica. En este contexto, en la Constitución se consignan las consecuencias que se siguen ante el incumplimiento de la sentencia de amparo o la repetición del acto estimado violatorio de derechos fundamentales; se estipula además, una condición normativa también relacionada con el cumplimiento y ejecución de las sentencias de amparo que posibilita el que ésta se cumpla de manera alternativa cuando se actualiza alguno de los supuestos que el propio texto constitucional consigna. En este sentido, en nuestra Norma Fundamental se prevén 3 figuras relacionadas con el cumplimiento y ejecución de las sentencias de amparo: 1) El procedimiento de ejecución e inejecución de sentencia, 2) La denuncia de repetición del acto reclamado y 3) El cumplimiento sustituto. El procedimiento de ejecución e inejecución de la sentencia de amparo establece las condiciones al tenor de las cuales se requerirá el cumplimiento de una sentencia. Como parte de este procedimiento se advierte la posibilidad de atribuir una responsabilidad constitucional a la o las autoridades responsables en un juicio de amparo y a sus superiores jerárquicos —incluso a quienes hubiesen ocupado el cargo con anterioridad— si participaron de la omisión del cumplimiento

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del fallo constitucional, esto se traduce en la destitución o separación de dichas autoridades del cargo público que ocupan, en su caso, para su posterior consignación directa a un Juez de Distrito en Materia de Procesos Penales Federales, a fin de que se instaure un procedimiento penal y se determine si se actualiza el tipo penal previsto en el artículo 267, fracción I, de la Ley de Amparo, por el delito de incumplimiento de la sentencia de amparo. Sobre esta figura, la Constitución establece 2 supuestos: el primero de ellos señala que ante el incumplimiento de una sentencia de amparo, si éste es justificado, la Suprema Corte de Justicia otorgará un plazo razonable —que podrá ser ampliado en una ocasión, a petición de la autoridad— para que cumpla la sentencia de garantías. El segundo supuesto refiere que si el incumplimiento no está justificado o habiéndose justificado no se cumplió en el tiempo concedido como prórroga para su cumplimiento, se asignará la responsabilidad constitucional y las consecuencias ya apuntadas a la o las autoridades obligadas al cumplimiento y a su o sus superiores jerárquicos. La segunda figura prevista a nivel constitucional relacionada con el cumplimiento y ejecución de las sentencias de amparo es la denuncia de repetición del acto reclamado. Este procedimiento está referido para aquellas autoridades que —como la propia institución refiere— vuelvan a cometer la misma violación que motivó la concesión de amparo. En la Constitución se prevé como sanción la destitución del cargo que desempeñe la autoridad y se establece que se dará la intervención legal al Ministerio Público con la comisión de este hecho, que podría constituir una conducta delictiva en términos de lo dispuesto en el artículo 267, fracción II, de la nueva Ley de Amparo —salvo que la autoridad hubiere dejado sin efectos la restitución y no hubiere actuado dolosamente—. Tanto el procedimiento de inejecución o incidente de inejecución, como la denuncia de repetición del acto reclamado tienen su origen, aun de manera más precaria, en el texto constitucional de 1917. La tercer figura que anuncia la Constitución relacionada con el cumplimiento y ejecución de la sentencia de amparo es el cumplimiento sustituto de las sentencias de amparo, que a diferencia de las dos figuras relatadas con anterioridad no constituye un medio que asigne responsabilidad constitucional a una conducta evasiva respecto del

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cumplimiento de la sentencia de amparo o repetitiva del acto considerado violatorio, sino que autoriza la posibilidad de que las sentencias de amparo se cumplan de manera alternativa a la consignada en la propia resolución. La Constitución refiere 2 supuestos en los que se posibilita este medio alternativo para el cumplimiento de una sentencia de amparo: 1) que la ejecución de la sentencia afecte a la sociedad en mayor proporción que el beneficio del quejoso y 2) cuando por las circunstancias del caso resulte imposible o desproporcionalmente gravoso restituir al quejoso en la situación que imperaba antes de la violación. ¿Cómo habrá de darse este cumplimiento alterno? A través de uno de los dos siguientes medios: 1) el pago de daños y perjuicios o 2) que las partes convengan sobre el cumplimiento de la sentencia de amparo en una forma distinta a la prevista en la propia sentencia. Debe considerarse que si el cumplimiento sustituto se decanta bien por el pago de daños y perjuicios o por el convenio entre partes, el juez o tribunal de amparo deberá vigilar el cumplimiento hasta que se haya satisfecho la obligación que implica, a su vez, el cumplimiento de la sentencia protectora. Esta figura se introdujo a través de una reforma a la Ley de Amparo en 1984, en una fórmula mucho más precaria y se elevó a norma constitucional en la reforma de 1994, aunque su entrada en vigor se supeditó a que se reformara la ley sobre el tema, lo que aconteció hasta el año 2001. Finalmente, aunque a nivel constitucional no se contempla, abordaremos el recurso de inconformidad como un medio a través del cual se analiza el cumplimiento de la sentencia de amparo. Este procedimiento se instauró en la Ley de Amparo, con la adición de un tercer párrafo al artículo 105 de dicha ley en una reforma que se publicó en el Diario Oficial de la Federación en abril de 1968, y se prevé como el medio por el que cualquier interesado puede impugnar la determinación que declara cumplida la sentencia de amparo. A fin de dilucidar si el acuerdo recurrido es legal o no, el órgano jurisdiccional debe primero verificar si la sentencia de amparo se cumplió. Éstas son, en esencia, las figuras que regulan el procedimiento de cumplimiento y ejecución de las sentencias de amparo y en este trabajo trataremos de presentar de manera descriptiva las líneas generales

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que les son propias a cada una de estas figuras, sus antecedentes, así como qué criterios podrían seguir vigentes y ser de utilidad bajo la nueva regulación del juicio de amparo. Finalmente, es importante hacer dos advertencias al lector. En primer lugar, se debe tener en consideración que muchos de los “cambios” de la nueva Ley de Amparo en realidad vinieron dados por la jurisprudencia del propio Poder Judicial de la Federación, sobre ello habremos de puntualizar algunos casos concretos más adelante. Es importante señalar que al momento en que se realizó este trabajo no se han resuelto destituciones y/ consignaciones de autoridades en aplicación de la nueva legislación de amparo, y si bien a partir del 3 de abril de 2013 han existido destituciones y/o consignaciones, por ejemplo en los incidentes de inejecución de sentencia 394/2013, 860/2013 y 573/2012, resueltos respectivamente, en sesiones de 13 de agosto, 19 de noviembre y 2 de diciembre, todos de 2013, éstos se dieron en aplicación de la Ley de Amparo abrogada. Aunado a lo anterior, y como una segunda advertencia, debe señalarse que dado que la nueva legislación apenas comienza a ser objeto de análisis en casos concretos, muchos de los temas deberán ser definidos vía jurisprudencial, lo que supone que esta nueva normativa deberá modularse o atemperarse a partir de lo que los órganos jurisdiccionales vayan determinando, respecto de su aplicación, por lo que muchas de las reflexiones que aquí apuntaremos podrían y, seguramente lo harán, irse atemperando y modificando con el tiempo. En términos meramente reflexivos, analizaremos de manera específica qué podría llegar a suceder respecto del cumplimiento extemporáneo de las sentencias de amparo, pues éste será uno de los temas fundamentales que habrán de ser motivo de interpretación y discusión por parte de los órganos jurisdiccionales y de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en este punto en concreto radicará, según nuestra concepción, el punto toral del desarrollo de este nuevo sistema de ejecución. Es importante recordar que sobre ello, hasta el momento que se realiza este trabajo, no han existido pronunciamientos, por lo que lo aquí apuntamos responde a un ejercicio académico.

NUEVA LEY DE AMPARO El 2 de abril de 2013 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la nueva Ley de Amparo. En adelante nos referiremos a la ley vigente hasta el 2 de abril de 2013, de manera genérica como ALA, y a la vigente a partir del 3 de abril siguiente, como NLA, exclusivamente como una cuestión terminológica y que nos ayude fácilmente a distinguir a qué norma nos estamos refiriendo. El cumplimiento y ejecución de las sentencias de amparo se dispuso en el Título Tercero de la NLA, que se subdivide a su vez en 7 Capítulos, referentes al procedimiento de cumplimiento y ejecución de la sentencia de amparo (Capítulo I), a la denuncia de repetición del acto reclamado (Capítulo II), al recurso de inconformidad (Capítulo III), al cumplimiento sustituto de la sentencia de amparo (Capítulo IV), al incidente de incumplimiento por exceso o defecto de la suspensión (Capítulo V), a la denuncia de incumplimiento de la declaratoria general de inconstitucionalidad (Capítulo VI), y finalmente las disposiciones complementarias (Capítulo VII). En este trabajo sólo nos referiremos, tal y como se señaló en un principio, al sistema de cumplimiento y ejecución de las sentencias de amparo, por lo que el contenido de los capítulos V y VI del Título Tercero de la NLA no serán objeto de análisis, pues no están relacionados con el tema que nos ocupa. En la exposición de motivos1 se señaló que la ejecución de sentencias es, sin duda, uno de los temas más complejos e importantes del juicio de amparo. Su relevancia estriba en que la falta de materializa-

Iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, suscrita por los Senadores Jesús Murillo Karam, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional y Alejandro Zapata Perogordo, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de la LXI Legislatura del H. Congreso de la Unión.

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ción rápida de las sentencias hace que el juicio de amparo no tenga sentido, pues en los hechos se podría tornar irreparable el derecho que resulte protegido y resguardado por una sentencia de amparo. Es claro que la ausencia de un desarrollo puntual y sencillo de esta materia ha propiciado situaciones de indefensión y, en ciertos casos, de impunidad. Por ello, con el propósito de solucionar estas deficiencias —se advierte de los trabajos legislativos—, se estableció una estructura nueva para, por una parte, unificar todas las cuestiones relacionadas dentro de un título y, por la otra, darle una denominación específica a cada uno de los supuestos de ejecución que de manera innominada preveía la ALA o que se han creado por las tesis jurisprudenciales. En específico, la sentencia que otorga el amparo y protección de la Justicia Federal pierde su objetivo cuando se incumple o deja de observarse por los servidores públicos a quienes va dirigida. Por ello, sancionar a dichos servidores públicos no es trivial si se busca que las sentencias de amparo tengan realmente eficacia. En estos trabajos legislativos se precisó además, que sin ser un punto de acuerdo generalizado, la interpretación correcta del artículo 107, fracción XVI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es en el sentido de que el Pleno de la Suprema Corte debe separar del cargo y consignar directamente ante el Juez de Distrito a la autoridad con el propósito de que este órgano individualice la pena que le corresponde. De esta forma, con pleno respeto a la garantía de audiencia del sujeto involucrado, se propuso que fuera la propia Suprema Corte la que lleve a cabo esa individualización. Es importante considerar, en primer lugar, qué condiciones temporales de aplicación se establecieron en la NLA, antes de introducirnos en cómo desarrolla las figuras previstas constitucionalmente a las que nos hemos referido, así como al recurso de inconformidad que también forma parte del sistema de cumplimiento y ejecución de la sentencia de amparo. Respecto de la entrada en vigor de esta nueva legislación, el artículo Primero Transitorio estableció que ello acontecería al día siguiente de su publicación, esto es, el 3 de abril. Ahora bien, respecto del cumplimiento y ejecución de las sentencias dispuso una condición temporal particular en su artículo Tercero Transitorio, que a la letra refiere:

Cumplimiento y ejecución de las sentencias

“TERCERO. Los juicios de amparo iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley, continuarán tramitándose hasta su resolución final conforme a las disposiciones aplicables vigentes a su inicio, salvo lo que se refiere a las disposiciones relativas al sobreseimiento por inactividad procesal y caducidad de la instancia, así como al cumplimiento y ejecución de las sentencias de amparo”.

En una aproximación literal de esta norma de tránsito, debiésemos concluir que todos los juicios de amparo cuyo cumplimiento y ejecución se estuvieren tramitando al día 3 de abril de 2013 debiesen continuar gestionándose, a partir de esa fecha, conforme lo previene la NLA. Esta interpretación supuso, sin embargo, un problema importante, ya que los procedimientos de ejecución derivan de una fase procesal unitaria, por lo que aplicarles dos sistemas normativos (vieja y nueva ley de amparo) a un mismo procedimiento de cumplimiento, podría suponer serios problemas. Si tomamos en cuenta que el procedimiento de ejecución de una sentencia de amparo es el medio a través del cual se puede llegar a asignar responsabilidad constitucional y, eventualmente penal, a una autoridad omisa, cómo podría considerarse que se condujo adecuadamente el procedimiento respecto de la actuación de la autoridad, si en una etapa del procedimiento se comienza a aplicar la nueva ley que supone condiciones distintas de exigibilidad de la sentencia. Una primera solución ante este problema suponía que la Suprema Corte podría establecer que dado que el legislador consideró que a la ejecución y cumplimiento de las sentencias de amparo debiera aplicárseles las nuevas disposiciones de la NLA, y puesto que el procedimiento de cumplimiento y ejecución es unitario, tendrían que reiniciarse los procedimientos de cumplimiento para que éstos fueran tramitados al tenor de la NLA. La Suprema Corte de Justicia, al tener en cuenta estas posibles consecuencias, interpretó esta norma de tránsito de manera que pudieran salvaguardarse los derechos de los quejosos y que se respetaran también las condiciones de exigibilidad que se habrían demandado ya a las autoridades para que se cumplieran con las sentencias de amparo, cuyo cumplimiento estuviere tramitándose.

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Así se llegó a la determinación2 de que el procedimiento de cumplimiento y ejecución de las sentencias de amparo comienza con el acuerdo que determina que la sentencia causó estado, y será esta fecha la que nos refiera de una manera objetiva qué ley se aplicará al caso concreto, si la nueva ley o la anterior. Se determinó, entonces, que aquellos casos que hubieren causado ejecutoria hasta el día 2 de abril, se habrían de tramitar hasta su cumplimiento total, con la ALA, mientras que aquellas sentencias que hubieren causado ejecutoria el 3 de abril o en subsecuente, se tramitarían con la NLA. El contenido de las tesis jurisprudenciales que resolvieron este tema, es el que a continuación se transcribe: “CUMPLIMIENTO Y EJECUCIÓN DE SENTENCIAS DE AMPARO. LAS DISPOSICIONES RELATIVAS QUE PREVÉ LA LEY REGLAMENTARIA DE LOS ARTÍCULOS 103 Y 107 CONSTITUCIONALES, PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 2 DE ABRIL DE 2013, SON APLICABLES A LOS JUICIOS INICIADOS ANTES DE SU ENTRADA EN VIGOR, CUANDO LA SENTENCIA RESPECTIVA CAUSE ESTADO CON POSTERIORIDAD A ESA FECHA. En el artículo tercero transitorio del citado ordenamiento legal, el legislador estableció que los juicios de amparo iniciados con anterioridad a su entrada en vigor continuarían tramitándose hasta su resolución final conforme a las disposiciones vigentes a su inicio, haciéndose dos salvedades: una por lo que se refiere al sobreseimiento por inactividad procesal y la caducidad de la instancia y, otra, en lo concerniente al cumplimiento y ejecución de las sentencias de amparo. En relación con esta última excepción debe tenerse en cuenta, por una parte, la situación procesal en la que se ubicaron las partes cuando la sentencia concesoria causó estado antes del 3 de abril de 2013, supuesto que al actualizarse da lugar al inicio del respectivo procedimiento de ejecución, en términos de lo previsto en el artículo 192 de la Ley de Amparo y, por ende, la consecuencia de que dicho procedimiento se haya sujetado a lo previsto en la legislación de amparo vigente en aquel momento y, por otra parte, que tanto ese procedimiento como los medios de defensa que se regulan en la anterior legislación de amparo y en la ley vigente, son sustancialmente distintos. Por tanto, las disposiciones relativas al cumplimento y ejecución de las sentencias de amparo que prevé la

Ello aconteció, primero, en una sesión privada del Tribunal Pleno de 8 de abril de 2013, y después al resolver casos jurisdiccionales por parte de ambas Salas en sesión del día 17 de abril siguiente, que permitió se conformaran las jurisprudencias 49/2013 y 93/2013, de Primera y Segunda Sala, respectivamente, cuyo contenido es idéntico.

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ley reglamentaria de los artículos 103 y 107 constitucionales, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de abril de 2013, son aplicables a los juicios iniciados con anterioridad a su entrada en vigor, siempre y cuando la sentencia relativa haya causado estado con posterioridad a esa fecha, esto es, a partir del 3 de abril de 2013, toda vez que los aspectos definidos en los procedimientos de ejecución que se iniciaron antes de esa fecha, no se pueden dejar sin efectos en virtud de una norma transitoria para ordenar la substanciación de un procedimiento distinto que, además de no encontrarse vigente en la época en que causaron ejecutoria las sentencias de amparo respectivas podría, en ciertos casos, alterar sustancialmente la situación procesal en la que se ubicaron las partes, desconociendo sin justificación alguna decisiones firmes dictadas en su oportunidad conforme a las disposiciones aplicables y constitucionalmente válidas”.

Con relación a las condiciones temporales de validez recién apuntadas, se presentó un caso que vale la pena mencionar. Una persona cuyo acuerdo de cumplimiento de la sentencia de amparo le fue notificado el 3 de abril de 2013, promovió un recurso de inconformidad de acuerdo con lo previsto en la NLA, para lo cual consideró que tenía un plazo de 15 días para su interposición, y efectivamente lo presentó dentro de este plazo, pero después de los 5 días que la anterior ley preveía para que promoviera la inconformidad. Dado que cuando el recurso se envió a la Corte para su tramitación, ya se habían hecho las interpretaciones sobre la aplicabilidad de la NLA en el caso de los procedimientos de ejecución de sentencia a los que nos referimos párrafos atrás, se determinó desechar el recurso, pues a la luz de la legislación anterior (que resultaba la aplicable al caso de acuerdo con la interpretación de la Corte) se había excedido del plazo de 5 días que ésta prevé, por lo que se desechó su petición al considerar extemporánea su presentación. Ello motivó que el quejoso recurriera esta determinación. La Primera Sala resolvió, en el recurso de reclamación 331/2013, que existió un lapso, del día 3 de abril y hasta el 17 de abril siguiente, en que se conformaron las jurisprudencias de los casos resueltos por ambas Salas, en que pudieron haberse generado afectaciones a los justiciables, ya que pudieran haber estado en el entendido —tal y como sucedió—, de una lectura más literal del artículo Tercero Transitorio también ya apuntado, que era aplicable la NLA, y dado que ésta prevé condiciones distintas de procedencia, por ejemplo al establecer una diferencia en el periodo con que cuenta el quejoso para promover

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el ahora recurso de inconformidad, pues se pasó de 5 a 15 días, ello podría haber implicado una vulneración a los derechos fundamentales del justiciable, en este caso se hizo una excepción respecto de la interpretación del artículo transitorio dispuesto, para establecer esta condición temporal diferenciada.

PROCEDIMIENTO DE EJECUCIÓN E INEJECUCIÓN DE LA SENTENCIA El artículo 103 de la Constitución Federal regula la procedencia genérica del juicio de amparo ante los tribunales federales. A su vez, el artículo 107 de la propia Constitución General de la República, contiene las bases generales y principios que lo rigen. La fracción XVI de este precepto establece la base constitucional del sistema para el cumplimiento de las sentencias de amparo. Este último precepto constitucional fue objeto de reforma que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 6 de junio de 2011 e inició su vigencia el 4 de octubre de ese año. Esta reforma constitucional constituye la piedra angular que dio un nuevo impulso al juicio de amparo (Eduardo Ferrer Mc-Gregor y Rubén Sánchez Gil: 2013: 25), lo cual se materializó con la NLA, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de abril de 2013, que entró en vigor el día 3 siguiente, de conformidad con lo dispuesto en su artículo Primero Transitorio3, la cual respondió, entre otras cuestiones, al rezago en el cumplimiento de las sentencias de amparo, un grave problema si se considera la efectividad auténtica del juicio de amparo como institución de control de la constitucionalidad de los actos de las autoridades para proteger los derechos de las personas. De ahí que es posible aseverar que la razón constitucional de la reforma aludida, radicó en modernizar y adecuar el juicio de amparo a los tiempos actuales, para que su tramitación sea más ágil y oportuna, así como ampliar el ámbito de su tutela, protegiendo intereses legíti-

Decreto por el que se expide la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

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mos y la existencia de declaratorias generales de inconstitucionalidad para un beneficio más generalizado. Sustancialmente, por lo que atañe al cumplimiento de las sentencias de amparo, mencionamos que los cambios están sustentados en dos pilares, a saber: 1) Eliminación del sobreseimiento por inactividad procesal y caducidad de la instancia (derogación de la fracción XIV del artículo 107 constitucional) que aunque son figuras que no tienen que ver propiamente con la etapa de cumplimiento, bajo la lógica constitucional de la reforma en el sentido de que no quede ningún juicio de amparo sin resolver por inactividad procesal, resultó justificable que se eliminara la caducidad del cumplimiento de ejecutorias de amparo prevista en el artículo 113 de la Ley de Amparo, vigente hasta el dos de abril de dos mil trece, precisando que este tema igualmente fue materia de reforma constitucional. 2) Detalle y precisión del procedimiento para el cumplimiento de ejecutorias de amparo de acuerdo a los criterios jurisprudenciales ya existentes y una consideración más real sobre la forma en que se han venido atendiendo, ya que si la autoridad incumple la sentencia que concedió el amparo, pero ello es justificado, la Suprema Corte de Justicia de la Nación otorgará un plazo razonable para que proceda a su acatamiento. Transcurrido el plazo sin que se hubiese cumplido, la Suprema Corte de Justicia de la Nación procederá a separar de su cargo al titular de la autoridad responsable y a consignarlo ante el Juez de Distrito. En este contexto, las bases constitucionales previstas en el artículo 107 constitucional, que conciernen al cumplimiento y ejecución de las sentencias de amparo, se resumen en lo siguiente: • No podrá archivarse juicio de amparo alguno, sin que se haya cumplido la sentencia que concedió la protección constitucional; en otras palabras, se replantea el principio de prosecución judicial aun por encima de cuestiones de hecho o jurídicas que imposibiliten el cumplimiento de una sentencia de amparo. • Se establecen dos supuestos de incumplimiento de una sentencia de amparo: el justificado (hechos o derechos que imposibilitan el cumplimiento) e injustificado (la negativa lisa y llana

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de la autoridad a cumplir, o bien la existencia de excusas o pretextos infundados). El sistema establecido en la NLA para lograr el cumplimiento de las sentencias que conceden la protección de la Justicia Federal se compone de diversos procedimientos cuya procedencia depende de que se actualicen diversos supuestos. El incidente de incumplimiento o inejecución4 es uno de esos procedimientos, cuya hipótesis de procedencia es el desacato al fallo protector. En este caso, el juez o tribunal que conoce del amparo declarará que no se ha cumplido la sentencia y remitirá de oficio el asunto a la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Así, se dará inicio al incidente de inejecución que puede llevar a que se apliquen a las autoridades responsables las sanciones previstas en el artículo 107, fracción XVI, constitucional, esto es, su separación del cargo y consignación ante el Juez de Distrito correspondiente.

CONCEPCIÓN Y GENERALIDADES En su expresión coloquial, un incidente se definiría como algo que “sobreviene en el curso de un asunto o negocio y tiene con éste algún enlace” (Diccionario de la Lengua Española: tomo II: 2001:1260). Dentro de las nociones jurídicas, se ha dicho que el incidente “es el procedimiento legalmente establecido para resolver cualquier cuestión que, con independencia de la principal, surja en un proceso. Generalmente, se denomina incidente a la cuestión distinta de la principal” (Rafael De Pina y Rafael De Pina Vara: 2003: 316).

Su nomenclatura no ha sido exacta, ya que en ocasiones la doctrina lo ha nombrado de una forma, la jurisprudencia de otra y en la Ley de Amparo anterior no existía ninguna denominación específica, sino la genérica que empleaba el capítulo denominado “Ejecución de sentencias”, el cual se modificó en la Ley de Amparo vigente a partir del 3 de abril de 2013, como “Cumplimiento e Inejecución”, con el fin de dar mayor especificación a los supuestos de ejecución. La jurisprudencia lo ha denominado “incidente de inejecución de sentencia”. Véase el criterio de rubro “SENTENCIA DE AMPARO. DIFERENCIAS ENTRE PROCEDIMIENTO PARA SU EJECUCIÓN E INCIDENTE DE INEJECUCIÓN”, Tesis 2a. XV/97, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. V, febrero de 1997, p. 350.

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Se ha recurrido, en principio, a las definiciones del incidente que proporcionan la Teoría General del Proceso y el Derecho Procesal Civil, porque esta figura tiene su origen precisamente en esas ramas del Derecho. De esas nociones se advierte que el incidente es una cuestión que se relaciona con el objeto fundamental del procedimiento y que sobreviene dentro del asunto principal. En ese contexto, si trasladamos esas nociones al juicio de amparo, se entenderá que el incidente de inejecución de sentencia subyace o es accesorio del juicio de garantías. Su trámite dependerá de la existencia de una sentencia protectora, del agotamiento del procedimiento establecido legalmente para obtener el cumplimiento del fallo protector y de que exista desobediencia de las autoridades obligadas al cumplimiento, precisamente a acatar los deberes jurídicos impuestos por la ejecutoria de amparo. A fin de comprender este procedimiento, conviene precisar qué debe entenderse por ejecución de sentencia de amparo, para de ahí determinar cuándo existe inejecución de ella. Esto es, son dos las fases procesales, y dos las autoridades judiciales federales que deben intervenir en el procedimiento de ejecución de sentencia, tratándose de amparo directo y tres en amparo indirecto. La primera fase comprende la ejecución de la sentencia de amparo y es competencia del órgano jurisdiccional que la dictó5, en tanto que tiene la obligación constitucional de hacer que ésta se cumpla. De ahí que inicia una vez que causa ejecutoria la sentencia protectora, o bien cuando se recibe testimonio de la sentencia dictada en revisión y se notifica a las partes, pues ello obliga al juzgador a realizar todas las actuaciones legales que sean necesarias hasta lograr su ejecución, es decir su cumplimiento puntual, sin que pueda ordenar el archivo de ningún expediente si no está cumplida la resolución respectiva. Por lo cual, esta fase sólo concluye con la atención a los requerimientos de ejecución o cumplimiento del fallo protector por parte de las autoridades responsables, o bien cuando a pesar de los medios legales utilizados para lograr el cumplimiento, éste no se logra por una

Es importante precisar que se han creado órganos auxiliares que están dedicados exclusivamente al dictado de sentencias cuyos procedimientos previos y de ejecución lleva a cabo el órgano auxiliado.

Cumplimiento y ejecución de las sentencias

actitud contumaz de la autoridad o autoridades obligadas a obedecer el fallo constitucional, por lo que el Juez de amparo deberá ordenar la remisión de los autos al Tribunal Colegiado de Circuito en caso del juicio de amparo indirecto o a la Suprema Corte de Justicia de la Nación si es un juicio de amparo directo. Así, inicia la segunda fase que comprende el incidente de inejecución, el cual no tiene como finalidad primordial la aplicación de las sanciones previstas en la fracción XVI del artículo 107 constitucional, esto es, la destitución y la consignación de la autoridad contumaz, ante autoridad judicial, sino que se cumpla en sus términos la sentencia de amparo, para restituir al quejoso en el pleno goce de sus derechos vulnerados. Compete exclusivamente al Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, decidir si procede o no la aplicación de las sanciones referidas.

ANÁLISIS COMPARATIVO DEL SISTEMA DE EJECUCIÓN DE LAS SENTENCIAS EN LA ALA Y LA NLA Para los fines de este trabajo y dado que el procedimiento de ejecución tiene muchas particularidades, conviene hacer un análisis comparativo de la normatividad que regulaba el cumplimiento y ejecución de las sentencias en la ALA y la NLA. Para mejor comprensión de este apartado, véase cuadro comparativo anexo. Del análisis referido se advierte que la NLA regula el sistema relativo al cumplimiento o ejecución de las sentencias de amparo, en el Título Tercero, Capítulo I, que comprende los artículos 192 al 198, denominándolo: “Cumplimiento e inejecución”. En relación con este Título, en el Dictamen de las Comisiones Unidas de Justicia, Gobernación y Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores, se señaló que la finalidad del mismo fue establecer una estructura nueva para que, por una parte, se previeran todas las cuestiones relacionadas con la ejecución de las sentencias dentro de un apartado y, por la otra, otorgarle una denominación específica a cada