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READI Una herramienta para la autoevaluación de los territorios

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT HUMANIDADES

Manuel Asensi Pérez Catedrático de Teoría de la Literatura y de la Literatura Comparada Universitat de València

Ramón Cotarelo Catedrático de Ciencia Política y de la Administración de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociologíade la Universidad Nacional de Educación a Distancia

M.ª Teresa Echenique Elizondo Catedrática de Lengua Española Universitat de València

Juan Manuel Fernández Soria Catedrático de Teoría e Historia de la Educación Universitat de València

Pablo Oñate Rubalcaba Catedrático de Ciencia Política y de la Administración Universitat de València

Joan Romero Catedrático de Geografía Humana Universitat de València

Juan José Tamayo Director de la Cátedra de Teología y Ciencias de las Religiones Universidad Carlos III de Madrid

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/indexphp/editorial/procedimiento-deselección-de-originales

READI Una herramienta para la autoevaluación de los territorios

RICARD CALVO ENRIC SIGALAT JULI A. AGUADO (Coordinadores)

Valencia, 2021

Copyright ® 2021 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

Esta publicación recoge los resultados más destacados del proyecto de investigación titulado “Elaboración y validación de una matriz para la detección de territorios competentes para el desarrollo local”, desarrollado por el Grupo de Investigación en Desarrollo Territorial —GRIDET— de la Universitat de València en colaboración y con la financiación de la empresa pública Divalterra de la Diputación Provincial de València (proyecto OTR2018-18556INVES), a lo largo de 24 meses (desde abril de 2018 a marzo de 2020)

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT HUMANIDADES C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es DEPÓSITO LEGAL: V-863-2021 ISBN: 978-84-18614-69-9

Diseño portada: Ignasi Camarena

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Índice Saluda del presidente de Divalterra S.A. y diputado de desarrollo rural, políticas contra la despoblación, prevención de incendios y memoria histórica de la Diputació de València Ramiro Rivera............................................................................................................... 9 Prólogo Francisco Alburquerque........................................................................................... 11

Capítulo 1 LA GÉNESIS DEL PROYECTO “READI” Ricard Calvo, Enric Sigalat y Juli A. Aguado...................................................... 19

Capítulo 2 UNA METODOLOGÍA PARTICIPADA PARA EL ESTUDIO DE LA COMPETENCIA DE LOS TERRITORIOS Enric Sigalat, Juli A. Aguado y Ricard Calvo...................................................... 39

Capítulo 3 LA ARTICULACIÓN METODOLÓGICA Y LAS ETAPAS DEL PROYECTO Juli A. Aguado, Enric Sigalat y Ricard Calvo...................................................... 59

Capítulo 4 FACTORES-ELEMENTOS DEL DESARROLLO LOCAL Enric Sigalat................................................................................................................... 87

Capítulo 5 LOS INDICADORES Y LAS ESCALAS DE MEDICIÓN Juli A. Aguado................................................................................................................. 105

Índice

Capítulo 6 LA VOZ DE LOS EXPERTOS PARA LA VALIDACIÓN DE LA MATRIZ Ricard Calvo y Raúl Payá........................................................................................... 133

Capítulo 7 HERRAMIENTA ONLINE DE VALORACIÓN DEL GRADO DE COMPETENCIA DE LOS TERRITORIOS PARA EL DESARROLLO LOCAL Fidel García, Daniel Marchuet, Andrés Alcaina y Ferran Mora................. 151

Capítulo 8 VALIDACIÓN DE CONTENIDO Y JUICIO DE EXPERTOS DE LA APLICACIÓN INFORMÁTICA DE LA MATRIZ R E A D I Raúl Payá y Ricard Calvo........................................................................................... 173

Capítulo 9 R E A D I = RECURSOS + ACTORES + DINÁMICAS UNA MATRIZ PARA EL DESARROLLO DEL TERRITORIO..................................................................... 187 Referencias bibliográficas................................................................................................. 191

Saluda del presidente de Divalterra S.A. y diputado de desarrollo rural, políticas contra la despoblación, prevención de incendios y memoria histórica de la Diputació de València

En el desarrollo socioeconómico de un territorio se entretejen diversos y complejos factores, que influyen no solo en el presente de las personas que lo habitan, sino también en las oportunidades futuras para mejorar su calidad de vida. Un espacio tan rico en diversidad como el de la provincia de Valencia acoge, además de la capital y su área metropolitana, otras realidades con papeles diversos en el sistema territorial: desde polos de atracción turística litoral a territorios con gran tradición agrícola, pasando por paisajes forestales protegidos, ciudades medias con atractividad comarcal, áreas industriales y logísticas consolidadas, y entornos rurales que luchan por hacer frente al reto demográfico optimizando el aprovechamiento sostenible de los recursos endógenos que los hacen singulares. Para que las políticas de apoyo al desarrollo del territorio, a la vista de la dicha situación, consigan el grado de eficiencia y efectividad deseado, deben formularse teniendo en cuenta la mayor cantidad de elementos de análisis posible. En este sentido, las líneas de actuación de la Diputación de Valencia a través de su empresa pública Divalterra incluyen el trabajo en favor la promoción socioeconómica provincial, tanto en ámbitos rurales como urbanos, en colaboración con otros agentes implicados en el impulso sostenible del territorio como es el caso de la Universitat de València.

Saluda del presidente de Divalterra S.A.…

Fruto de esta colaboración nace el proyecto de investigación conjunto entre Divalterra y la Universitat de València enfocado al diseño de una matriz de evaluación del grado de competencia de los territorios en materia de desarrollo local. El trabajo de los equipos técnicos del Servicio de Desarrollo Local de Divalterra y del Grupo de Investigación en Desarrollo Territorial (GRIDET) de la Universitat de València ha permitido identificar, recopilar y parametrizar los 3 grupos principales de factores implicados en el desarrollo local: los Recursos con que cuenta el territorio, los Agentes con capacidad de influir sobre él, y las Dinámicas que potencian o limitan, según los casos, el éxito de las actuaciones que se impulsan en cada territorio. Esta publicación pretende acercar la metodología READI (Recursos, Actores, Dinámicas) a las personas interesadas en la promoción económica, en especial a quienes ejercen de responsables de las respectivas Agencias de Desarrollo Local o comarcal, así como dar a conocer la herramienta informática generada para facilitar a los territorios una autoevaluación que facilite en análisis del punto de partida, la comparación con otros territorios, y la definición de líneas de acción. Desde estas líneas los animamos a descubrir este interesante proyecto, y a aplicar de la mano del equipo impulsor del proyecto la metodología definida en vuestros territorios, para lo cual reiteramos el firme compromiso de la Diputación provincial y su empresa pública Divalterra con el desarrollo socioeconómico de la provincia de Valencia. Ramiro Rivera Gracia Presidente del Consejo de Administración de la empresa pública Divalterra S.A. Diputado Provincial de Desarrollo Rural, Políticas contra la despoblación, Prevención de incendios y Memoria Histórica.

Prólogo

Una línea de investigación relevante: el estudio del modelo de desarrollo local y la figura de los/as Agentes de Desarrollo Local El Grupo de Investigación en Desarrollo Territorial de la Universidad de Valencia (GRIDET-UV) continúa con este libro sus aportaciones en la importante línea de investigación en la que viene trabajando desde hace años, sobre el análisis de la evolución y características del modelo de desarrollo local implantado en el Estado español en la década de 1980, y sobre la figura central del mismo, los/ as Agentes de Empleo y Desarrollo Local (ADL). Como es bien sabido, en esos años tiene lugar la importante crisis industrial que acompañó a la quiebra del paradigma fordista de producción y la sustitución de los principales sectores dinamizadores de la fase de auge económico de las décadas anteriores, es decir, los sectores químico, construcción naval, siderúrgico y minero, entre otros, fuertemente utilizadores de combustibles fósiles. Dicha crisis industrial y energética estaba abriendo al mismo tiempo un nuevo paradigma tecno-económico, aunque pocos lo visualizaran en ese momento, pero que llevaba consigo una muy importante destrucción de viejos empleos que obligó, en suma, a la búsqueda de soluciones territoriales en las políticas activas de empleo. De esta forma la investigación trata de aprender del recorrido realizado en ese complejo proceso de cambios trascendentales, identificando sus diferentes fases, y destacando las lecciones aprendidas, en especial las circunstancias explicativas del éxito logrado en algunos territorios por las diferentes medidas de empleo y desarrollo local. En mi opinión, creo que hay que celebrar poderosamente esta línea de investigación que resulta tan necesaria como escasamente

Prólogo

frecuente en España, dada la falta de atención o el escaso interés que los temas territoriales parecen tener en la política económica general en este país y, desde luego, entre la gran mayoría de los economistas convencionales y sus divulgadores habituales en los principales medios de comunicación de la vieja política. Los autores de este libro tratan de llamar la atención sobre ello al recordar las limitaciones del enfoque macroeconómico, e insistir en la necesidad de incorporar una visión más sistémica que incluya al territorio no como un simple ámbito geográfico, sino como una matriz socio-institucional y cultural viva, esto es, como el sujeto principal de los procesos de desarrollo, superando de ese modo, la simple constatación ex-post de indicadores cuantitativos de carácter promedio y agregado (como los indicadores del producto interior bruto), cuando se precisa, fundamentalmente, la inclusión de los aspectos cualitativos concretos ( sociales, organizativos, institucionales, ambientales) de cada realidad territorial. Desde el principio, los autores de la investigación subrayan la importancia de lo local en el desarrollo de toda sociedad, así como la formación de competencias o capacidades entre los “actores locales”, y la necesidad de dotarse de metodologías apropiadas para ello, las cuales deben incluir siempre un sistema de indicadores necesario para poder llevar a cabo la evaluación y seguimiento o monitoreo de las distintas políticas locales de desarrollo y empleo en los territorios, situando siempre como objetivo final la mejora de las condiciones socioeconómicas y ambientales de la ciudadanía local. Se trata, en suma, de considerar el desarrollo como el proceso orientado a la mejora del bienestar de las personas, y no reducirlo únicamente al simple crecimiento económico cuantitativo que se postula de forma incesante, un objetivo que, sin embargo, no resulta posible en un planeta finito como es la Tierra.

Prólogo

1. Fases de la evolución del modelo de desarrollo local en España y análisis de sus rasgos principales Pero, regresando al tema de la investigación sobre el modelo de desarrollo local, me parece oportuna y esclarecedora la presentación que se hace en el libro de las diferentes fases que se observan en el proceso de evolución del modelo de desarrollo local en España, desde las primeras iniciativas locales de empleo durante la crisis económica de los años de 1980 y la creación de los Agentes de Empleo y Desarrollo Local (ADL) en los municipios del Estado español, para avanzar posteriormente –de forma desigual según municipios y Comunidades Autónomas- a una fase de mayor madurez en dicho proceso que acabará siendo detenido, más tarde, por los recortes presupuestarios y el desmantelamiento paulatino derivados de las políticas de austeridad propias de la ideología neoliberal predominante, más allá de los distintos colores políticos de los gobiernos en curso en esos años. El momento actual presenta, sin embargo, algunas luces de esperanza, según los autores del libro, en lo relativo a la necesidad de redefinir el modelo de desarrollo local y su relevancia, lo cual tiene que ver precisamente con el esfuerzo de evaluación y propuestas derivadas de las lecciones aprendidas del recorrido que aborda el libro. En este sentido, me parece importante detenerse en el análisis DAFO del modelo de desarrollo local en España que se recupera en el libro, a fin de destacar entre sus principales Debilidades la falta de práctica o desconocimiento de las técnicas y metodologías de participación de actores locales por parte de los/as ADL en aquellos años, la excesiva dependencia política y la falta de autonomía operativa y decisional de estos/as profesionales, y la temporalidad de su actividad; así como, entre las Amenazas, la existencia de una oferta estandarizada y burocrática de programas no siempre adaptados al respectivo contexto territorial, un reconocimiento oficial y social limitados del trabajo de los/as ADL, y el hecho de carecer de un aprendizaje colectivo a través de una plataforma donde compartir sus experiencias.

Prólogo

Por su lado, entre las Fortalezas cabe citar el hecho de que se trata de un modelo basado en la experimentación o aplicación práctica, la proximidad de los servicios de desarrollo productivo prestados, y el elevado grado de motivación e implicación de los/as ADL; mientras que entre las Oportunidades cabe citar la colaboración público-privada estimulada por el modelo de desarrollo local, la prospección de recursos locales ociosos o infrautilizados, o el acompañamiento técnico en la iniciación de los emprendimientos productivos generadores de nuevos empleos locales. En definitiva, como señalan los autores del libro, transcurridos más de treinta años desde su inicio, la realidad presenta un modelo de desarrollo local sin unos objetivos claros, que ha descentralizado al nivel micro la ejecución burocrática y repetitiva de programas, y que no ha sabido dotarse de una estructura adecuada de funcionamiento, la cual se ha ido configurando a sí misma con el transcurso de los años. Y, sobre todo, un modelo que ha aplazado su faceta intervencionista y demorado su capacidad analítica, por lo que no ha contado con un sistema de información actualizado y continuo para la toma de decisiones, a lo cual hay que añadir una visión de corto plazo, que busca, sobre todo, la justificación del gasto público realizado, pero no el logro de los objetivos que deben orientar dicho gasto. También la propia concepción inicial de los/as profesionales técnicos/as (los ADL), como dinamizadores/as y generadores/as de empleo, se estableció en términos muy “economicistas” y poco sociales, con ausencia de directrices claras en el desarrollo de la actividad de estos profesionales, la cual quedaba en manos de la orientación personal de los/as ADL. De esta forma, la figura de los/as profesionales de la animación del desarrollo local partió, por lo general, sin una definición clara y concisa de su actuación profesional, lo que supuso una heterogeneidad muy elevada en lo referente a la orientación seguida en su actividad al quedar, por tanto, a su libre opinión o, en su caso, del político responsable, la concreción del alcance y contenidos prácticos de su trabajo.

Prólogo

La organización del trabajo de las Agencias de Desarrollo Local imposibilitaba y limitaba la planificación adecuada de las actividades, ante la escasa inclusión de indicadores sociales, institucionales y medioambientales de referencia, lo cual muestra la debilidad interna del modelo implantado. Los indicadores utilizados para el trabajo de los/as ADL se establecieron, por tanto, en términos básicamente cuantitativos y muy poco cualitativos. De este modo, la actividad de estos/as profesionales se centró esencialmente en el cumplimiento de dichos objetivos cuantitativos, como el número de programas de empleo desarrollados, el volumen de recursos económicos conseguidos para la localidad, la cantidad de empresas creadas o de personas desempleadas que logran insertarse en el mercado de trabajo local, entre otros, sin plantear cuestiones cualitativas de fondo, es decir, la verdadera utilidad de las actuaciones realizadas, definida ésta en términos de la duración o vigencia de los contratos de trabajo de las personas desempleadas que logran insertarse en el mercado local de empleo, la evolución y necesidades de los proyectos empresariales puestos en funcionamiento, la necesidad de programas de empleo adecuados a la realidad territorial concreta, entre otros aspectos sustantivos. Como señalan los autores del libro, la formulación de políticas públicas debe incorporar las unidades de observación de las organizaciones, su ámbito de actuación y su entorno, y buscar información adecuada, cercana y útil, valorándola y analizándola mediante un conjunto de instrumentos específicos. Debe contar, en suma, con investigaciones aplicadas que sean pertinentes, oportunas y competentes metodológicamente –con el método, rigor y objetividad científicos. Esta labor debe realizarse por medio de la construcción de matrices o formatos para la sistematización de datos y la capacidad para comprender las tendencias existentes. Pero todo ello debe hacerse –y esto es especialmente importantemediante una dinámica participativa que incluya a los actores territoriales implicados. De este modo, el proceso participativo permite aportar una ventaja intrínseca en el desarrollo local, que no es otra

Prólogo

que el contacto directo con los actores implicados en el desarrollo del territorio, lo cual permite una retroalimentación continua del mismo, así como su transferencia al territorio.

2. Los factores-elementos principales del desarrollo local: la matriz READI En una investigación realizada anteriormente sobre un estudio de casos de éxito en desarrollo local en los años 2007 a 2015, el Grupo de Investigación en Desarrollo Territorial de la Universidad de Valencia, ya había señalado que los territorios con competencias adecuadas para el desarrollo local afrontan mejor las situaciones de crisis económica. En particular, dicho trabajo de investigación permitió poner de relieve que el desarrollo de un territorio depende esencialmente de la interacción de tres elementos esenciales: los Recursos, los Actores y las Dinámicas impulsadas por la interacción de aquellos dos elementos clave. El desarrollo de un territorio depende, pues, de la integración de estos tres factores-elementos, no teniendo sentido ninguno de ellos si el resto no existe en el territorio y/o no se utilizan o se aprovechan de forma adecuada. La matriz READI (Recursos, Actores y Dinámicas) que se presenta en el libro, trata de paliar la carencia de instrumentos técnico-científicos de carácter específico en el modelo de desarrollo local. No obstante, los autores aclaran que el proyecto no pretende la mera aplicación de instrumentos técnicos. La propuesta metodológica realizada por los autores del libro trata de vincular aspectos micro y macro de la realidad socio-territorial, al tiempo que permite la realización de análisis más sistemáticos, destacando la caracterización de fenómenos socio-territoriales comparables, intentando realizar, como objetivo final, tipologías o escenarios estructurales sistemáticos de las competencias necesarias para el desarrollo local. Entre los Recursos de la matriz READI se encuentran los recursos económicos, los recursos productivos, los recursos humanos y los

Prólogo

recursos espaciales. Entre los primeros se citan las diferentes fuentes de financiación propia o ajena, pública o privada, señalando especialmente aquellas que consiguen incorporar activos tanto públicos como privados. Entre los recursos productivos se incluyen la cantidad y calidad de los empleos generados, el tejido productivo local, la presencia de sectores productivos y el tamaño de las empresas. Por su parte, entre los indicadores relativos a los recursos humanos se incluye el nivel medio de educación entre la población ocupada así como el saldo migratorio laboral y características del sistema local de empleo. Finalmente, entre los recursos espaciales se pone el foco en los recursos naturales, culturales y turísticos del territorio, la dotación y calidad de las infraestructuras y su ubicación geográfica. En lo relativo a los Actores la información que incorpora la matriz READI incluye los agentes y estructuras existentes en el territorio, el análisis de la variedad de actores territoriales existentes, y los procesos de colaboración entre ellos. Finalmente, entre las Dinámicas territoriales se citan los foros, puntos de encuentro y redes socio-institucionales establecidas a nivel territorial, la existencia de situaciones de liderazgo de los procesos de desarrollo local, y el logro de una visión conjunta del desarrollo territorial así como la elaboración de forma participativa de un plan estratégico territorial de desarrollo. Todo ello permite reunir los factores-elementos principales de una matriz READI para la autoevaluación de las competencias o capacidades para el éxito del proceso de desarrollo territorial. Estoy, además, plenamente convencido de que la aplicación práctica de esta matriz permitirá avanzar, posteriormente, en la progresiva adecuación de algunos de estos indicadores para ir ajustando progresivamente la idoneidad de los mismos en este ejercicio propuesto por los autores. Tal como se señala en el libro, el conocimiento y uso de la información y del conocimiento generado mediante la coordinación de los distintos actores territoriales, constituye un elevado grado de “inteligencia territorial”. Los sistemas locales necesitan esta inteligencia territorial para comprender las dinámicas, procesos y estructuras

Prólogo

territoriales, así como hacer un mejor aprovechamiento de sus recursos mediante iniciativas que se generen con la utilización de ese conocimiento. Por todo ello, es de apreciar, de forma considerable, este esfuerzo y propuesta del Grupo de Investigación en Desarrollo Territorial de la Universidad de Valencia para disponer de una herramienta y enfoque del desarrollo local capaces de atender las especificidades territoriales, con instrumentos para analizar e interpretar los cambios, y definir de forma colectiva y participada las estrategias y políticas más adecuadas para el ámbito local. Francisco Alburquerque Llorens 28 de septiembre de 2020

Capítulo 1

La génesis del proyecto “READI” Ricard Calvo, Enric Sigalat Juli A. Aguado

El proyecto que se presenta, construye su discurso en torno a cinco grandes cuestiones de fondo: 1. la importancia de lo local como elemento clave para el desarrollo de un territorio; 2. la necesidad de que el modelo de desarrollo local cuente con metodologías propias y apropiadas para su finalidad; 3. la configuración de territorios competentes; 4. la necesidad de evaluar el territorio para conseguir una toma de decisiones lo más adecuada posible; y, 5. la mejora como necesidad del territorio (y de la población en él residente). Toma lo local –lo micro- como la unidad básica de actuación (y por tanto de análisis). Si bien la política local de desarrollo no puede ser ajena a la política global, tampoco puede ser dependiente de ésta. El territorio se convierte en el principal actor de los procesos de desarrollo, superando la limitada visión habitual del mismo como mero espacio geográfico, tal como lo contempla la macroeconomía. De ahí la importancia de fortalecer la capacidad local para generar un entramado de redes sociales que hagan posible el desarrollo, constituyendo este hecho el verdadero elemento dinamizador del mismo, tal como se afirma en el texto (Alburquerque, 2017). Y ello, lo hace tomando como marco teórico de referencia el propio modelo de desarrollo local implantado en el territorio en la década de los ochenta, desde una triple perspectiva: su evolución en sus 30 años de vigencia; los rasgos que lo han caracterizado en este tiempo; y, sus elementos constitutivos, como factores que permiten a un determinado territorio alcanzar niveles óptimos de desarrollo local.

Ricard Calvo, Enric Sigalat y Juli A. Aguado

Cabe adelantar que este proyecto no es sino la continuación del conocimiento acumulativo y acumulado de un itinerario investigador previo sobre estas materias. Trayectoria desarrollada por el Grupo de Investigación en Desarrollo Territorial de la Universitat de València (GRIDET-UV) en algunos de los proyectos desarrollados desde su seno. Entre ellos, destacamos dos que permiten responder a la triple perspectiva planteada. Por una parte, el estudio realizado entre 2010-2012, titulado “Análisis de la evolución y realidad del modelo de desarrollo local (1986-2011)” (Proyecto propio de la Universitat de València, código 20110906), que permitía conocer en profundidad la evolución del mismo y los rasgos característicos de su situación. Y por otra, derivado del proyecto de investigación “La necesidad de aprender de la crisis. Un estudio de casos de éxito en desarrollo local” (Proyecto emergente 2015-2017, número GV/2015/041, de la Conselleria d’Educació, Cultura i Esport de la Generalitat Valenciana), que permitió corroborar cómo los territorios competentes (con competencias) para el desarrollo local afrontan mejor las situaciones de crisis económica.

1. EL CONTEXTO DE APLICACIÓN: EL MODELO PARA EL DESARROLLO DEL TERRITORIO Con respecto al primero de ellos, permitió conocer en profundidad la evolución que había tenido el modelo en sus primeros 25 años de funcionamiento, tanto desde la perspectiva temporal de los distintos momentos por los que había pasado, como de las características del mismo. Como podemos ver en la figura siguiente referirnos en España a modelo de desarrollo local es necesariamente aludir a su figura central, la del Agente de Empleo y Desarrollo Local (más conocido como AEDL o simplemente ADL). Por lo que analizar la evolución del modelo, supone revisar que había ocurrido con este colectivo de técnicos en este tiempo. Ello, como se pondrá de manifiesto en la figura 1.2, debido a la debilidad que aporta un modelo altamente personalista, siendo clave quién ha estado al frente de