Equipo de redacción Lluis Aguiló i Lúcia Profesor Titular de Derecho Constitucional. Letrado de Les Corts Valencianes. Mª Mercedes Boronat Tormo Magistrada de la Sala de lo Social del Tribunal superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Ángela Coquillat Vicente Abogada. Juan Martín Queralt Catedrático de Derecho Financiero y Tributario. Abogado. José Luis Martínez Morales Abogado. Profesor Titular de Derecho Administrativo. Purificación Martorell Zulueta Magistrada de la Audiencia Provincial de Valencia. Ramón Pascual Maiques Notario. Constancio Villaplana García Registrador de la Propiedad de Alicante Director: José Flors Matíes Magistrado jubilado de la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana
Dirigida por José Flors Matíes
Publicación trimestral Nº 49/ enero 2014
Índice TASAS JUDICIALES Y JUSTICIA ADMINISTRATIVA.................................................. 5 EL NÚCLEO DE LA FUNCIÓN REPRESENTATIVA EN LOS PROCEDIMIENTOS DE ELECCIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS.............................................. 107 EL SECRETO DE LAS COMUNICACIONES EN EL MEDIO PENITENCIARIO. ESPECIAL REFERENCIA A LAS COMUNICACIONES ABOGADO Y CLIENTE................................ 167 ANÁLISIS DE LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 16/2012, DE 13 DE FEBRERO DE 2012 SOBRE LA NO VIGENCIA DE LAS MEDIDAS DE PROTECCIÓN TRAS SENTENCIA ABSOLUTORIA............................................................................. 185 NOVEDADES EN LA JURISPRUDENCIA CIVIL........................................................... 195 JURISPRUDENCIA..................................................................................................... 263 AUDIENCIA PROVINCIAL DE ALICANTE.................................................................... 266 AUDIENCIA PROVINCIAL DE CASTELLÓN................................................................. 309 AUDIENCIA PROVINCIAL DE VALENCIA.................................................................... 354 AUDIENCIA PROVINCIAL DE ALICANTE.................................................................... 436 AUDIENCIA PROVINCIAL DE CASTELLÓN................................................................. 477 AUDIENCIA PROVINCIAL DE VALENCIA.................................................................... 553 TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA................... 580 TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA................... 608 DOCTRINA DE LA DGRN............................................................................................ 669 DERECHO TRIBUTARIO............................................................................................. 695 CRÓNICA DE LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA............................................................... 735
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TASAS JUDICIALES Y JUSTICIA ADMINISTRATIVA
A la memoria de D. Antonio Guerra Gimeno
Rafael Villafáñez Gallego
Magistrado de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco
SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN. II. UNA VISIÓN HISTÓRICA DE LAS TASAS JUDICIALES EN ESPAÑA. 1. Precedentes legislativos en nuestro Derecho. 2. El Decreto 1.035/1959, de 18 de junio, por el que se convalida y regula la exacción de tasas judiciales. A) Un antecedente necesario: la Ley de 8 de junio de 1947, sobre organización del Secretariado y personal auxiliar y subalterno de la Administración de Justicia. B) Justificación de la reforma. C) Ordenación de la tasa. D) Administración de las tasas. E) Disposiciones Finales, Disposiciones Transitorias y Tarifas de las Tasas Judiciales. 3. La Ley 25/1986, de 24 de diciembre, de supresión de las tasas judiciales. A) Génesis de la reforma. B) La Exposición de Motivos. C) El articulado de la Ley 25/1986. 4. El art. 35 de la ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social. A) Origen de la reforma. B) Principales aspectos de la nueva regulación de la tasa judicial en la Ley 53/2002. a) Elementos objetivos. b) Elementos subjetivos. c) Elementos temporales. d) Cuantía de la tasa. e) Liquidación y gestión de la tasa. f) Inclusión de las tasas judiciales en la tasación de costas. III. LAS TASAS JUDICIALES EN EUROPA. 1. Una visión de conjunto. 2. Alemania. 3. Francia. 4. Portugal. 5. Italia. IV. LA LEY 10/2012, DE 20 DE NOVIEMBRE, POR LA QUE SE REGULAN DETERMINADAS TASAS EN EL ÁMBITO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y DEL INSTITUTO NACIONAL DE TOXICOLOGÍA Y CIENCIAS FORENSES. 1.– Génesis de la reforma. 2. Principales aspectos de la Ley 10/2012. A) Título competencial y ámbito de aplicación. B) Concepto. C) Naturaleza. D) Hecho imponible y exenciones de la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional en el orden contencioso-administrativo. a) El hecho imponible. b) Supuestos de no sujeción. c) Exenciones objetivas. E) Sujeto pasivo y exenciones subjetivas de la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional. a) Sujeto pasivo. b) Exenciones subjetivas. a’) Beneficiarios de justicia gratuita. b’) El Ministerio Fiscal. c’) Las Administraciones Públicas territoriales y los organismos públicos dependientes de ellas. F) Devengo. G) Cuantifica-
ción de la tasa. a) Base imponible de la tasa. b) Determinación de la cuota tributaria. a’) La cuota tributaria en la Ley 10/2012. b’) La cuota tributaria tras el Real Decreto-Ley 3/2013. c) Bonificaciones derivadas de la utilización de medios telemáticos. H) Autoliquidación y pago. a) Autoliquidación y pago. b) Aportación al proceso del justificante del pago de la tasa y consecuencias de la falta de presentación. c) Modificación de la cuantía de la tasa. d) Devolución de la cuota de la tasa. I) Gestión de la tasa. J) Vinculación de la tasa. K) Inclusión de la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional en el concepto legal de costas. V. LA TASA POR EL EJERCICIO DE LA POTESTAD JURISDICCIONAL EN EL ORDEN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO: ACCESO AL PROCESO Y A LOS RECURSOS LEGALMENTE ESTABLECIDOS Y SISTEMA DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA. 1. La tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional y el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. A) Contenido esencial del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 de la Constitución. a) Acceso al proceso. b) Acceso a los recursos legalmente establecidos. B) Acceso a la justicia y tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional. a) La tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional como condición de acceso a la justicia. b) La tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional como condición de acceso a los recursos legalmente establecidos. c) La peculiaridad del acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa. 2. Compatibilidad de la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional en el orden contencioso-administrativo del art. 35 de la Ley 53/2002 con el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 de la Constitución. A) La sentencia del Tribunal Constitucional 20/2012, de 16 de febrero. B) La sentencia del Tribunal Constitucional nº 116/2012, de 14 de junio. C) La sentencia del Tribunal Constitucional nº 103/2012, de 9 de mayo. 3. El acceso a la justicia como derecho fundamental de la Unión Europea. A) El art. 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. B) La sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 22 de diciembre de 2010 (DEB, asunto C-279/09). 4. El derecho a la tutela judicial efectiva en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales. A) El art. 6.1 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales. B) El derecho a la tutela judicial efectiva en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. VI. A MODO DE CONCLUSIÓN.
I. INTRODUCCIÓN 2012 ha resultado ser un año decisivo para el derecho a la tutela judicial efectiva. Dos acontecimientos han coincidido para que tal circunstancia se produjera. Por una parte, la reforma legislativa, emprendida por el Gobierno del Partido Popular y ratificada por su mayoría parlamentaria, en relación con la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional. Reforma que, iniciada por la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, por la que se regulan determinadas tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses1, ha sido severamente contestada por operadores jurídicos y sociales. Al margen de esta oposición a la reforma legislativa, a la tramitación parlamentaria del proyecto de Ley presentado por el Gobierno le han sucedido dos acontecimientos sorprendentes. En efecto, el primero fue que, a la entrada en vigor de la norma (22 de noviembre de 2012), el Ministerio de Hacienda no había aprobado aún el modelo 696 de autoliquidación, circunstancia que se demoró hasta la Orden del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de
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BOE nº 280, de 21 de noviembre de 2012, pp. 80.820 a 80.832. 6 RAFAEL VILLAFÁÑEZ GALLEGO
13 de diciembre de 20122. En segundo término, a los pocos meses de la publicación de la norma, ésta ha sido enmendada a través del Real Decreto-Ley 3/2013, de 22 de febrero, por el que se modifica el régimen de las tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y el sistema de asistencia jurídica gratuita3. Innovación que fue convalidada por acuerdo del Congreso de los Diputados de 14 de marzo de 20134 y que, a su vez, propició la modificación de la Orden Ministerial reguladora de los modelos de autoliquidación y devolución5. Respecto a la regulación precedente de la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional, el nuevo modelo normativo incorpora tres principales novedades que han suscitado, como decíamos, una abierta contestación social y jurídica. En primer lugar, la extensión del ámbito de aplicación de la tasa al orden jurisdiccional social (art. 1 de la Ley 10/2012). En segundo lugar, la supresión de la exención subjetiva reconocida a las personas físicas en el art. 35, Tres, 2.c) de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social. Y, en tercer lugar, la exasperación de las cuantías previstas en la Ley para la determinación de la cuota tributaria. Por otra parte, el segundo acontecimiento que ha venido a incidir de modo sustancial en el contenido del derecho a la tutela judicial efectiva han sido los diversos pronunciamientos del Tribunal Constitucional recaídos en relación con la compatibilidad del art. 35.7, párrafo segundo, de la Ley 53/2002, con el derecho reconocido en el art. 24.1 de la Constitución española. Pronunciamientos que comienzan con la sentencia del Pleno nº 20/2012, de 16 de febrero, dictada en relación al orden jurisdiccional civil, y que confirman la constitucionalidad del precepto legal impugnado, que condicionaba la sustanciación del proceso a la acreditación formal de haber satisfecho el deber de contribuir al sostenimiento del gasto público que conlleva el ejercicio de la potestad jurisdiccional. Doctrina que ha sido también trasladada al orden jurisdiccional contencioso-administrativo, negando el amparo solicitado por quien vio denegado el acceso al proceso al no haber aportado el justificante de abono de la tasa (sentencia del Tribunal Constitucional nº 116/2012, de 4 de junio). Al socaire de estos dos relevantes acontecimientos, el presente trabajo pretende examinar la incidencia de la nueva regulación legal y de la doctrina constitucional, fundamentalmente desde la perspectiva fundamental del derecho a la tutela judicial efectiva en sus diversas concreciones, en relación con la Administración Pública y la
Orden HAC/2662/2012, de 13 de diciembre, por la que se aprueba el modelo 696 de autoliquidación, y el modelo 695 de solicitud de devolución, de la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional en los órdenes civil, contencioso-administrativo y social y se determinan el lugar, forma, plazos y los procedimientos de presentación. BOE nº 301, de 15 de diciembre de 2012, pp. 85.368 a 85.382. 3 BOE nº 47, de 23 de febrero de 2013, pp. 15.205 a 15.218. Corrección de errores del Real Decreto-Ley publicada en el BOE nº 51, de 28 de febrero de 2013, p. 16.061. 4 BOE nº 69, de 21 de marzo de 2013, p. 22.409. 5 Orden HAC/490/2013, de 27 de marzo, por la que se modifica la Orden HAC/2662/2012, de 13 de diciembre, por la que se aprueba el modelo 696 de autoliquidación, y el modelo 695 de solicitud de devolución, de la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional en los órdenes civil, contencioso-administrativo y social y se determinan el lugar, forma, plazos y los procedimientos de presentación. BOE nº 77, de 30 de marzo de 2013, pp. 24.632 a 24.640. 2
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justicia administrativa. Por tanto, en este trabajo únicamente se va a analizar la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional en el orden contencioso-administrativo, sin perjuicio de analizar también aquellos aspectos comunes o dispares de la regulación legal con la tasa impuesta en otros órdenes jurisdiccionales que tengan interés respecto de cada una de las materias objeto de estudio. En un primer momento, se pretende ofrecer una visión histórica y de Derecho Comparado de la introducción de cargas económicas en relación al ejercicio de la jurisdicción por los Juzgados y Tribunales. A continuación, la exposición abordará el examen de los aspectos esenciales de la reforma legal introducida por la Ley 10/2012 y de las modificaciones a dicho régimen operadas por el Real Decreto-Ley 3/2013. Teniendo en cuenta la peculiar posición de la Administración y el sistema jurisdiccional de control de la misma instaurado por el art. 106 de la Constitución española, la reforma de la regulación de la tasa por el ejercicio de la función jurisdiccional y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional plantean importantes cuestiones desde la perspectiva del derecho consagrado en el art. 24 de la Constitución española. Así, en primer lugar, la nueva regulación replantea los términos del debate en torno a si se erigen por el legislador obstáculos relevantes en orden al acceso a la justicia y el acceso a los recursos legalmente establecidos. Tanto la extensión subjetiva de los sujetos pasivos de la tasa (con la inclusión de las personas físicas), como el importante incremento de su cuantía, permiten replantear la cuestión de en qué medida la decisión del legislador resulta compatible con el contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva. En segundo lugar, la peculiaridad del orden jurisdiccional contencioso-administrativo aporta de manera indudable matices propios al análisis de la compatibilidad de la nueva regulación con nuestro ordenamiento constitucional. En este sentido, el análisis ha de incidir en la debida consideración del sistema jurisdiccional de control de la actuación de la Administración que diseña el art. 106 de la Norma Fundamental como piedra de toque para realizar ese test de adecuación al ordenamiento constitucional de la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional en el orden contencioso-administrativo. En tercer lugar, no puede olvidarse que el derecho a la tutela judicial efectiva actualmente no es ya, de modo exclusivo, una cuestión interna. Tanto la ciudadanía de la Unión, desde la perspectiva comunitaria, como el especial sistema internacional de protección de los derechos fundamentales que implementa el Consejo de Europa a través del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Fundamentales de la Persona, son y deben ser tenidos en cuenta tanto por nuestro legislador nacional, como por el intérprete supremo de la Constitución española, al valorar la incidencia de la nueva regulación legal en el derecho a la tutela judicial efectiva de los Juzgados y Tribunales.
II. UNA VISIÓN HISTÓRICA DE LAS TASAS JUDICIALES EN ESPAÑA 1. Precedentes legislativos en nuestro Derecho La Ley 10/2012 no supone una novedad radical en nuestro ordenamiento jurídico, al menos en la mera vinculación del ejercicio de la potestad jurisdiccional al pago de una contraprestación de naturaleza tributaria. Resulta significativo a este respecto el hecho de que el propio Tribunal Constitucional, al analizar la compatibilidad de la re8 RAFAEL VILLAFÁÑEZ GALLEGO
gulación de la tasa contenida en el art. 35 de la Ley 53/2002, comience apelando a la comparación histórica de la disposición impugnada con el régimen de tasas preconstitucional. Y esa apelación histórico-legal comienza con una afirmación contundente del Tribunal Constitucional: “Conviene tener presente que las tasas o aranceles judiciales se remontan a los orígenes de los Tribunales de Justicia en España”6. En efecto, prescindiendo de otros antecedentes más remotos, nos fijaremos exclusivamente en el régimen legal dispuesto a partir de la aprobación de la Ley de 26 de diciembre de 1958, reguladora de tasas y exacciones parafiscales7. Esté régimen jurídico va a estar constituido por tres hitos fundamentales. En primer lugar, la convalidación y regulación de las tasas judiciales operada por el Decreto 1.035/1959, de 18 de junio8. En segundo lugar, la supresión de las tasas judiciales por la Ley 25/1986, de 24 de diciembre9. Y, en tercer lugar, la reintroducción de las tasas judiciales, en los órdenes civil y contencioso-administrativo, con la novedosa denominación de “tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional”. Una cuarta fase de evolución en este proceso sería la constituida por la reforma operada por la Ley 10/2012 y el Real Decreto-Ley 3/2013, a que se dedica el presente trabajo.
2. El Decreto 1.035/1959, de 18 de junio, por el que se convalida y regula la exacción de tasas judiciales A) Un antecedente necesario: la Ley de 8 de junio de 1947, sobre organización del Secretariado y personal auxiliar y subalterno de la Administración de Justicia. No se puede comprender en la actualidad la función que desempeñaba históricamente el arancel sin hacer una breve referencia a la organización de los Juzgados y Tribunales que regía en España a mediados del siglo XX. Como ha escrito ORTUÑO MUÑOZ: “Hasta entonces (Ley de 8 de junio de 1947), y de forma similar a como en la actualidad lo siguen haciendo los notarios y registradores, era el secretario el que lo liquidaba y cobraba (el arancel), y con su rendimiento procuraba el mantenimiento de los servicios del juzgado. El personal que trabajaba en la oficina era dependiente del secretario, que pagaba su nómina y dirigía la organización del trabajo, la contratación y cese de los administrativos y agentes, incluida la previsión social de los mismos”10. La Ley de 8 de junio de 194711 pretendía poner fin a esta situación. Por una parte, con una vocación renovadora expresamente declarada en su Preámbulo, suprimía la percepción mediante arancel y establecía como única forma de retribución para todos los funcionarios comprendidos en su ámbito de aplicación el que la norma denomina 8 9
Sentencia del Tribunal Constitucional 20/2012, de 16 de febrero de 2012 (FJ 2º). BOE nº 311 de 1958, de 29 de diciembre de 1958, pp. 11.955 a 11.958. BOE nº 148 de 1959, de 22 de junio de 1959, pp. 8.855 a 8.873. BOE nº 313 de 1986, de 31 de diciembre de 1986, p. 42.461. 10 ORTUÑO MUÑOZ, J. P., “Del arancel al expediente electrónico (notas históricas sobre el modelo de Oficina Judicial español”, en Cuadernos Digitales de Formación del Consejo General del Poder Judicial, número 15, 2011, p. 17. 11 BOE nº 160 de 1947, de 9 de junio de 1947, pp. 3.250 a 3.260. 6 7
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ba “régimen de sueldos”. Por otra parte, la Ley sujetaba al régimen funcionarial a los auxiliares de Tribunales y Juzgados que, conforme al art. 1, quedaban comprendidos en los siguientes Cuerpos: Secretarios de la Administración de Justicia, Oficiales de la Administración de Justicia, Auxiliares de la Administración de Justicia, Administrativos de los Tribunales, y como personal subalterno, los Agentes Judiciales. Junto a esta nueva categorización, el art. 2 de la Ley de 8 de junio de 1947 declaraba que los auxiliares de Tribunales y Juzgados incluidos en el art. 1 tendrían, a todos los efectos legales, la consideración de funcionarios públicos y serían retribuidos mediante sueldo que a tal fin se consignará en los Presupuestos Generales del Estado. Con ello, decía el Preámbulo de la Ley, se venía a resolver “el problema que en el aspecto social planteaba la existencia de un personal numeroso que prestaba sus servicios auxiliares en los Tribunales y Juzgados, y que en la actualidad carece de toda reglamentación, hallándose unas veces agrupados en Cuerpos de muy diversas procedencias y formas de retribución, y otras como simples empleados particulares de los Secretarios, sin gozar de las garantías de permanencia, bases de trabajo, derechos pasivos y otros beneficios que el Estado otorga no sólo a los demás funcionarios, sino incluso a los empleados de Empresas privadas”. A atenuar el impacto que las reformas organizativas mencionadas podían suponer se dirigían, no obstante, las Disposiciones Transitorias de la Ley, pues como el propio Preámbulo de la norma declaraba se había de observar el nuevo régimen sólo para lo sucesivo, con un riguroso respeto de los derechos adquiridos por los funcionarios y a tal efecto se instituía un régimen de opción por diferentes sistemas retributivos, a fin de evitarles “cualquier posible perjuicio que la reforma pudiera ocasionarles”. Así, ciertamente la Ley establecía pormenorizadamente las retribuciones a percibir en concepto de sueldo anual y gratificación fija en función de cada una de las siete categorías de Secretarios Judiciales (art. 16), cinco categorías de Oficiales de la Administración de Justicia (art. 26), siete categorías de Auxiliares de la Administración de Justicia (art. 34), nueve categorías de la escala Técnico-Administrativa (art. 38), siete categorías de la escala Auxiliar (art. 42) y cuatro categorías de Agentes (arts. 49 y 50). No obstante, el régimen transitorio configurado en la Ley permitía la pervivencia del régimen retributivo anterior. Así, por ejemplo, la Disposición Transitoria Primera, letra B, podían optar en el plazo de cuatro meses de la publicación de la Ley en el Boletín Oficial del Estado por alguna de las siguientes formas de retribución: a) continuar percibiendo sus aranceles; b) retribución mediante sueldo y participación en los ingresos arancelarios; c) percepción de sueldo y gratificación fija sobre aquél. De este modo, tanto conforme al primero como al segundo de los sistemas, el Secretario Judicial percibía directamente los derechos arancelarios, si bien quedaba obligado en el primer caso a deducir de los mismos un treinta y tres por ciento de su importe en concepto de gastos de personal y material de la Secretaría, que debía invertir en papel de pagos al Estado, y en el segundo el porcentaje se incrementaba hasta el setenta por ciento. Con este régimen transitorio, como escribiera GONZÁLEZ PÉREZ, “parece ser que la
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retribución del personal del órgano jurisdiccional por arancel durará lo que subsistan tales derechos adquiridos”12. La finalidad de las tasas descrita, de contribución al sostenimiento de los gastos de personal de la Administración de Justicia, tenía su corolario en la Disposición común a todas las tasas vigésimo primera, en que se preveía que “en toda clase de procesos, expedientes, incidentes o actuaciones a que se refieren estas tarifas, toda parte personada vendrá obligada, al iniciar aquéllos y en cada uno de los períodos sucesivos, a emplear una póliza de la Asociación Mutuo Benéfica de Funcionarios de la Administración de Justicia”.
B) Justificación de la reforma La Ley de 26 de diciembre de 1958, reguladora de tasas y exacciones parafiscales, justificaba su promulgación en el art. 27 y en la Disposición Adicional Quinta de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, Texto Refundido aprobado por Decreto de 26 de julio de 195713. Conforme al primero, “Los Reglamentos, Circulares, Instrucciones y demás disposiciones administrativas de carácter general no podrán establecer penas, ni imponer exacciones, tasas, cánones, derechos de propaganda y otras cargas similares, salvo aquellos casos en que expresamente lo autorice una Ley votada en Cortes”. Por su parte, la Disposición Adicional Quinta habilitaba al Gobierno a disponer lo necesario para la mejor efectividad del precepto anterior, elevando a las Cortes, en el plazo de seis meses, las propuestas de reforma o convalidación que estime convenientes. Respondiendo a este designio, la Ley de 26 de diciembre de 1958 afirmaba en su Preámbulo que su finalidad era doble. Por una parte, “garantizar a los administrados que no se impondrán tasas ni exacciones parafiscales si no es mediante una Ley votada en Cortes”. Por otra, asegurar que el destino o aplicación que hubiera de darse a esos recursos se hallara previsto en la disposición legal que autorizara su establecimiento. El fundamento último de la norma, aparte de la justificación histórica de apelar a la tradición jurídica española —“ambas exigencias (...) representan un lógico complemento de la garantía primaria establecida en España durante siglos a través de los muy diversos regímenes políticos”—, lo hallaba el Preámbulo en la garantía del art. 9, segundo inciso, del Fuero de los Españoles, pues “de poco serviría exigir, como dicho artículo lo exige, una Ley votada en Cortes para el pago de los tributos, si al margen de esa norma se pudieran crear y hacer efectivas con dispensa tácita del cumplimiento del expresado requisito y por precepto administrativo de inferior rango, las más diversas tasas y exacciones y se aplicaran sus productos en forma no autorizada por el legislador”. Al servicio de las finalidades descritas, el art. 2 de la Ley de 26 de diciembre de 1958 proclama solemnemente: “No podrá establecerse ninguna tasa ni exacción parafiscal sino por Ley votada en Cortes”. Y consecuentemente con esta declaración GONZÁLEZ PÉREZ J., “Las costas en lo contencioso-administrativo”, Revista de Administración Pública, nº 9, septiembre-diciembre 1952. 13 BOE nº 195 de 1957, de 31 de julio, pp. 646 a 651. 12
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general de la Ley, su Disposición Transitoria Primera disponía un plazo de seis meses, desde la entrada en vigor de la Ley, a cuya finalización quedarían suprimidas las tasas y exacciones parafiscales que no hubieran sido establecidas por una Ley, a no ser que se convalidaran con o sin modificación. Este nuevo marco legal obligó a la convalidación de las tasas judiciales en el referido plazo de seis meses, pues como se expresaba en el Preámbulo del Decreto de 18 de junio de 1959, “los derechos arancelarios, tasas judiciales de tradicional aplicación en los Tribunales y Juzgados que administrativamente dependen del Ministerio de Justicia, tienen su regulación en disposiciones de inferior rango”. Sin embargo, junto a la justificación formal de adecuación de las tasas judiciales al principio de reserva de Ley formal, existían otras razones que propiciaban la regulación operada por el Decreto de 18 de junio de 1959. El propio texto del Preámbulo citaba al efecto una elemental razón de orden público: “por constituir parte esencial en la retribución de determinados funcionarios judiciales deben ser convalidados (los derechos arancelarios) para evitar las perturbaciones que su extinción originaría en la Administración de Justicia”. Por tanto, en este caso, el Decreto no se limitaba a convalidar el régimen jurídico de las tasas judiciales, sino que aprovechando el título habilitante de la Disposición Adicional Quinta de la Ley de 26 de diciembre de 1958, introducía modificaciones a fin de facilitar su exacción, dotar convenientemente los servicios judiciales en que se aplicaba y constituir un Órgano gestor encargado de distribuirla.
C) Ordenación de la tasa Bajo esta rúbrica, el Título Primero del Decreto de 18 de junio de 1959 comprendía seis artículos. El artículo primero contenía la disposición por la que se convalidaban las tasas judiciales que se devengaban a dicha fecha conforme a los correspondientes Aranceles y ajustaba su exacción a las disposiciones del propio Decreto, conforme a las tarifas contenidas en los Anexos del mismo y a las disposiciones de la Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales de 26 de diciembre de 1958. El Ministerio de Justicia era declarado el Organismo encargado de su gestión. En el artículo segundo, bajo el título objeto, se declaraba como hecho imponible de la tasa en los siguientes términos: “la obligación de contribuir se origina por la actuación de los Tribunales y Juzgados, salvo los casos de no sujeción o exención determinados por los preceptos vigentes”. En el artículo tercero se regulaba conjuntamente tanto la delimitación de los sujetos obligados al pago de las tasas judiciales como los exentos de tal obligación. En cuanto a los primeros, el Decreto hacía una declaración omnicomprensiva. Así, venían obligados al pago de las tasas “las personas naturales o jurídicas que promuevan la actuación de los Tribunales y Juzgados o sean parte en el proceso y las que actúen en su nombre”. En cuanto a los sujetos exentos del deber de contribuir, el Decreto enunciaba a los siguientes: a) El Estado; b) El Ministerio Fiscal; c) Los que gozaren u obtuvieren el beneficio de pobreza con arreglo a las Leyes; d) Los simples denunciantes ante la jurisdicción criminal de supuestos delitos o faltas; e) Los actores y sus representantes en procesos por delitos que sólo pueden ser perseguidos a instancia de parte. Finaliza12 RAFAEL VILLAFÁÑEZ GALLEGO
ba el precepto con una excepción al régimen anterior en relación a lo que se resolviera definitivamente sobre costas. Para completar el régimen subjetivo de las tasas judiciales debía, no obstante, acudirse a la Disposición primera de las comunes a todas las tasas, que en sus dos primeros párrafos establecía: “las tasas se abonarán por el actor y si compareciere el demandado, se repartirán entre ambos, por mitad. Si hubiere más de un demandado que litigue separadamente, se distribuirá el total de las costas entre éstos y el demandante, por partes iguales, a partir del período en que se persone. A los efectos de la distribución de la tasa no se reputará como parte al Fiscal o al Abogado del Estado cuando intervenga por ministerio de la Ley”. El artículo cuarto contemplaba la determinación de la cuantía de las tasas judiciales. Si bien no lo hacía directamente sino por remisión a las tarifas contenidas en los Anexos del Decreto, remisión que incluía también la determinación del devengo de las tasas judiciales. Además, se contenía una habilitación al Gobierno al efecto de la actualización de las citadas cuantías. Habilitación que debería adoptar la forma de Decreto refrendado por la Presidencia del Gobierno, a propuesta conjunta de los Ministros de Hacienda y Justicia, y que podía venir referida tanto a los tipos fijos, a fin de ajustarlos a las variaciones del índice de coste de vida fijado por el Instituto Nacional de Estadística, como a los tipos proporcionales, pudiendo ser éstos elevados en la forma descrita hasta el cien por cien de los determinados en las tarifas de los Anexos del Decreto. El artículo quinto regulaba el devengo de la tasa, vinculando el nacimiento de la obligación de abono de la misma con la iniciación del período procesal correspondiente, salvo aquellas diligencias y actuaciones judiciales no divididas en períodos, en que el devengo se produciría con su mera solicitud. El artículo sexto del Decreto fijaba el destino de la tasa. En una redacción ciertamente confusa, se contemplaban tres fines distintos. El prioritario era el pago de la participación en los derechos arancelarios correspondiente a los funcionarios que tenían reconocido este sistema de retribución total o parcial. Y decimos prioritario, porque sólo una vez deducido éste importe, el producto de la recaudación se destinaba, sin orden de preferencia recíproca, tanto al pago de la remuneración complementaria de los funcionarios de la Administración de Justicia y asimilados e Inspectores del Registro Civil, como a la retribución de los gastos de material y personal que se ocasionara en la gestión y distribución de las tasas judiciales. Esta remuneración del personal judicial era, claramente, uno de los objetivos del Decreto, aspecto que quedaba reflejado en su Preámbulo al afirmar: “La Magistratura española, modelo de austeridad, se halla sometida al extremo rigor de las prohibiciones e incompatibilidades que acertadamente le impone su Legislación orgánica y quien todo lo sacrifica al cargo y se debe por entero a la función debe obtener de ella, al menos, lo necesario para mantener el rango que corresponda a la tarea que se le confía, base y fundamento de la paz social”.
D) Administración de las tasas El Título II del Decreto regulaba bajo esta rúbrica la composición y funciones del organismo gestor de la tasa (art. 7), la liquidación y recaudación de la tasa (arts. 8 y 9) y los recursos y devoluciones (arts. 10 y 11). REVISTA JURÍDICA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA 13
En cuanto al organismo gestor de la tasa, se constituía por el Decreto sin perjuicio de las facultades que correspondían a la Junta del Ministerio de Justicia regulada en al art. 18 de la Ley de 26 de diciembre de 1958, reguladora de tasas y exacciones parafiscales, entre cuyas funciones estaba precisamente, en relación con las tasas y exacciones destinadas a retribuciones complementarias de personal y gastos de material, la de autorizar el destino de las que tuvieran un régimen específico fijado en la Ley que las estableció o en las disposiciones reglamentarias dictadas por el Gobierno para aplicación de las mismas (art. 19, Primero)14. El organismo gestor de la tasa se integraba como Comisión en la Dirección General de Justicia, bajo la presidencia de su Director General, y de ella formaban parte tres Magistrados, dos del Tribunal Supremo y uno de término, un Fiscal General, o de término, un Secretario, un Juez o Fiscal Municipal, el Interventor Delegado y un funcionario de los Cuerpos de Letrados del Ministerio de Justicia, que actuaría como Secretario, designados todos ellos por el Ministro de Justicia15. Las funciones de la Comisión eran tres: la gestión directa de la tasa, informar a la Junta sobre cuantos extremos ésta le interesara y, por último, proponer a la Junta la distribución de la tasa conforme a las bases fijadas en el propio art. 7 del Decreto. La liquidación de las tasas judiciales a su devengo era competencia del Secretario Judicial, con el conforme del Presidente o Juez respectivo, y en ella se debía hacer constar el importe total de la tasa con expresión de los preceptos de la tarifa aplicada, la parte que debía detraerse de ella para su percibo directo por los funcionarios que tenían reconocido este derecho y el resto de la tasa. El importe de la tasa, así liquidado, se notificaba al obligado al pago “en la forma y términos establecidos en la legislación procesal” (art. 8). La Disposición común a todas las tasas decimoséptima, incluida en las Tarifas de las Tasas Judiciales anexas al Decreto de 1959, disponía que “Los Secretarios de los Juzgados y Tribunales o sus sustitutos serán los encargados de hacer efectiva la tasa bajo la inspección del Presidente o Juez respectivo, y estarán facultados para exigir a las partes o a sus representantes legales el importe de la tasa, indemnizaciones y gastos suplidos que hayan de emplear en actuaciones judiciales a su instancia, pudiendo hacerlos efectivos por la vía de apremio en la forma que dispone el artículo octavo de la Ley de Enjuiciamiento Civil”. Lo característico del sistema era que la notificación de la liquidación del importe de la tasa al obligado al pago, los recursos para impugnar las liquidaciones practicadas, el procedimiento de apremio y las devoluciones a practicar conforme al art. 13 de la Ley de 26 de diciembre de 1958 —sobrante real de la tasa sobre el coste del servicio— no se regían por la normativa tributaria, sino por la legislación procesal respectiva (arts. 8, 9, 10 y 11 del Decreto de 18 de junio de 1959). Únicamente se contemplaban dos excepciones: el art. 9 difería la regulación de la recaudación mediante efectos timbrados
La Junta fue constituida por Orden de 23 de junio de 1959, por la que se constituye en este Ministerio de Justicia la Junta creada por el artículo 18 de la Ley de 26 de diciembre de 1958 (BOE nº 152 de 1959, de 26 de junio de 1959, p. 9.070). 15 La Comisión fue constituida por Orden de 23 de junio de 1959, por la que se constituye la Comisión encargada de la distribución de las tasas judiciales, conforme al Decreto de 18 de los corrientes (BOE nº 152 de 1959, de 26 de junio de 1959, p. 9.070). 14
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a las disposiciones dictadas por el Ministerio de Hacienda y el art. 11 remitía a las disposiciones de carácter general aprobadas por este mismo Ministerio el procedimiento para hacer efectivas las devoluciones de las tasas declaradas por los tribunales en la resolución de los recursos pertinentes.
E) Disposiciones Finales, Disposiciones Transitorias y Tarifas de las Tasas Judiciales El Decreto incluía cinco Disposiciones Finales. Quizás la de mayor significado y trascendencia, en vista de los abusos y fraudes a que había dado lugar el sistema de arancel así como por el intento unificador que pretendía la nueva norma, era la contenida en el primer inciso de la Disposición Final Primera: “No se devengarán más tasas judiciales que las contenidas en las tarifas adjuntas, en las que se considerarán refundidos todos los derechos que en la actualidad devengan los funcionarios de la Administración de Justicia, conforme a sus respectivos Aranceles”. En consonancia con esta declaración general, la Disposición Final Tercera establecía las normas para hacer efectivas las cantidades correspondientes a los funcionarios judiciales que tenían reconocido el derecho a retribución, total o parcial, por el sistema arancelario y la Disposición Final Cuarta declaraba derogadas las normas arancelarias, salvo en relación al efecto anteriormente citado, es decir, para fijar la cuantía de los emolumentos de los funcionarios que seguían sujetos a tal régimen retributivo. La Disposición Final Segunda preveía las causas de supresión de las tasas judiciales (por Ley o por desaparición o supresión del servicio que la motive) y remitía la acomodación de las tarifas por modificación de trámites o normas procesales a las normas que así lo dispusieran. Por último, la Disposición Final Quinta del Decreto fijaba el 1 de julio como fecha de entrada en vigor. El régimen transitorio contemplaba dos aspectos, uno sustantivo y otro formal. Así, la Disposición Transitoria Primera disponía que los asuntos ya iniciados se continuarían rigiéndose, en cuanto a la distribución en períodos, por las disposiciones precedentes, si bien se aplicaría a los nuevos períodos iniciados a partir de su entrada en vigor el porcentaje correspondiente a la cantidad resultante por aplicación de las nuevas tarifas. En cuanto a los aspectos formales, la Disposición Transitoria Segunda remitía la efectividad del pago de las tasas judiciales, entre tanto se llevara a cabo la fabricación y distribución de los timbres, a la forma que determinara el Ministerio de Hacienda16. En la práctica, el pago se efectuó en metálico n ese primera fase de vigencia de la norma, como vino a reconocer el Decreto 1.868/1959, de 5 de noviembre, que especificaba los efectos timbrados para la exacción de las tasas judiciales y modificaba algunos conceptos y tarifas (BOE nº 268 de 1959, de 9 de noviembre de 1959, pp. 14.308 a 14.309). El proceso de diseño e implantación de los nuevos efectos timbrados se describía así: “(...) La multiplicidad de escalas y conceptos contenidos en las tarifas que el citado Decreto aprueba hizo aconsejable instaurar un régimen transitorio de percibo a metálico de la tasas hasta que la aplicación práctica del nuevo sistema pudiera dar base suficiente para la acertada determinación, elaboración y distribución de aquellos efectos en la forma y cuantía apropiados a las necesidades reales. Con la estadística del primer trimestre parece llegado el momento de fijar los tipos y caracteres de tales efecto; regular el
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En cuanto a las tarifas de las tasas judiciales, en relación al orden jurisdiccional contencioso-administrativo, se contenían en el Título II de la Tarifa III (Sala de lo Contencioso-Administrativo de las Audiencias Territoriales y Salas de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Supremo). En el caso de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de las Audiencias Territoriales, el régimen se basaba en una clasificación primaria de los asuntos, los de cuantía litigiosa susceptible de estimación y los de cuantía indeterminada. En el primero de los supuestos, se instituía una escala (art. 14 del Título II de la Tarifa Tercera)17. En el segundo, el art. 15 del Título II de la Tarifa Tercera preveía que “la tasa se ajustará a cantidades fijas aplicables a la totalidad de los mismos en su desenvolvimiento procesal normal y a las distintas incidencias y conceptos que puedan derivarse de aquél, con arreglo a las disposiciones que se consignan en los artículos siguientes”. De este modo, el art. 16 del Título II de la Tarifa Tercera preveía el devengo de 1.000 pesetas, en concepto de tasas judicial, por la totalidad de la tramitación de los recursos contencioso-administrativos “desde la interposición de los mismos hasta la remisión del testimonio de la sentencia firme con devolución del expediente a la autoridad administrativa a quien corresponda para que la lleve a puro y debido efecto o al Tribunal Supremo a virtud de apelación”. Y en sucesivos artículos se fijaba la cuantía de la tasa por consecuencia de los distintos trámites e incidentes procesales. Así, sin ánimo exhaustivo, se devengaban 150 pesetas por la práctica de las tasaciones de costas y el 3 por 100 por la distribución de las mismas entre los partícipes (art. 19), 200 pesetas por las cuestiones de competencia (art. 21), 100 pesetas en los recursos de reposición y súplica (art. 23) y 100 pesetas por el cumplimiento de cada suplicatorio, exhorto, carta-orden o mandamiento (art. 26). La Tarifa Tercera, en su Título II, contenía una cláusula de cierre, por la que se aplicarían como supletorias, en todo lo no previsto, las disposiciones que regulaban la tasa para los negocios civiles en las Audiencias Territoriales, con la rebaja del 50 por 100. El art. 27 de la Tarifa Cuarta, prevista para el Tribunal Supremo, contenía un régimen especial para sus Salas de lo Contencioso-Administrativo. En efecto, la disposición regulaba el importe de las tasas judiciales con fundamento en la distinción entre los asuntos de los que conocían en única instancia del resto de los casos. En el primer supuesto, la Tarifa preveía una remisión a las normas establecidas para las Salas de lo Contencioso-Administrativo de las Audiencias elevadas en un 50 por 100. En el procedimiento a seguir para su distribución, uso y destino; señalar aquellos casos en que por la escasa cuantía y frecuencia de la tasa, el procedimiento ordinario de liquidación pueda ser sustituido por otro más rápido y flexible, amparado en la garantía que el uso de aquéllos ofrece; y, en definitiva, aplicar el sistema en toda su extensión, mejorándole al propio tiempo con las modificaciones que la experiencia del régimen transitorio aconseja para el logro de la finalidad que con él se persigue”. 17 La escala era la siguiente: “1º Hasta 5.000 pesetas, el 6,50 por 100. 2º De 5.000 a 10.000 pesetas, el 6 por 100 sobre lo que exceda de 5.000 pesetas. 3º De 10.000 a 20.000 pesetas, el 2,50 por 100 sobre lo que exceda de 10.000. 4º De 20.000 a 100.000 pesetas, el 2 por 100 sobre lo que exceda de 20.000. 5º De 100.000 a 500.000 pesetas, el 1,25 por 100 sobre lo que exceda de 100.000. 6º De 500.000 a 1.500.000, el 2 por 1000 sobre lo que exceda de 500.000. 7º De 1.500.000 pesetas, el 1 por 1000 sobre lo que exceda de esta cantidad”. 16 RAFAEL VILLAFÁÑEZ GALLEGO
segundo supuesto, se contenía también una remisión, pero en este caso a las normas establecidas para los asuntos civiles en las Audiencias Territoriales.
3. La Ley 25/1986, de 24 de diciembre, de supresión de las tasas judiciales A) Génesis de la reforma El régimen expuesto pervivió hasta después de la entrada en vigor de la Constitución española de 1978. Junto a la proclamación de la justicia como valor superior del ordenamiento jurídico (art. 1.1) y el reconocimiento de la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales como derecho fundamental (art. 24.1), la Norma Fundamental regulaba específicamente el coste económico del proceso en el art. 119, en el que se disponía “La justicia será gratuita cuando así lo disponga la Ley, y, en todo caso, respecto de quienes acrediten insuficiencia de recursos para litigar”. Esta disposición no imponía per se la supresión del régimen de tasas judiciales dispuesto por el Decreto de 18 de junio de 1959, sino que remitía la decisión última al criterio del legislador. Hubo que esperar a la tercera legislatura de la democracia para que el Gobierno socialista presentara a las Cortes, por impulso del a la sazón Ministro de Justicia, D. Fernando Ledesma Bartret, un proyecto de Ley de supresión de las tasas judiciales. En la rueda de prensa posterior al Consejo de Ministros, que adoptó la decisión sobre la supresión de las tasas judiciales, el Ministro de Justicia declaró, según recogía la prensa de la época, que el mismo “era un paso trascendental, ya que, con esta decisión, la administración de justicia adquiere carácter gratuito para los ciudadanos, que no tendrán que pagar al Estado por litigar ante los Tribunales”. Asimismo el Ministro afirmó que las tasas constituían un “impuesto regresivo, ya que incidían con mayor intensidad en el coste de los procesos de pequeña cuantía” y cuantificó la pérdida de ingresos para el Estado por la supresión de la mismas en 6.000 millones de pesetas18. En el trámite parlamentario, el Diputado D. Carlos López Riaño expresó, en el seno de la Comisión de Justicia e Interior del Congreso de los Diputados, que actuaba en relación a este proyecto de Ley con competencia legislativa plena, el parecer del grupo parlamentario socialista en términos suficientemente expresivos de los propósitos que se perseguían con la nueva norma: “Desde el Grupo Socialista entendemos que el Gobierno ha hecho todo cuanto podía hacer en este punto, que se refiere concretamente, como saben los señores comisionados, a la supresión de las tasas judiciales, con dos ideas. La primera, ya ha sido dicha, el abaratamiento de los procedimientos judiciales. La segunda, quizá exonerar a funcionarios de la Administración de justicia de lo que hasta hoy era una carga de administración, de gestión de unos recursos económicos que, a nuestro juicio, no deben paralizar la vida de los juzgados. También, por qué no decirlo, luchando, desde nuestra perspectiva, contra la posibilidad de que existan en esos juzgados corruptelas que dificulten esa administración”19. En todo caso la tramitación parlamentaria de la norma no encontró obstáculo alguno en la oposición, siendo ilustrativa a estos efectos la posición del Diputado del Grupo Parlamentario de Coalición Popular, D. José María Ruiz Gallardón, Vocal en la citada Comisión de EL PAÍS, 8 de febrero de 1986. Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, número 25, 1986, p. 1.102.
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Justicia e Interior: “Por consiguiente, felicitémonos todos señor López Riaño. Estamos en el buen camino. Queremos una justicia gratuita. No tenemos por qué entrar en si hay o no corruptelas. Es verdad, señor López Riaño, que hay otros problemas mucho más serios, mucho más importantes de la Administración de Justicia, y que yo estoy seguro que S. S. apoyará iniciativas de este Grupo Parlamentario llegado el caso”20. Buena muestra de la realidad a que obedecía esta llamada de atención del debate parlamentario sobre las corruptelas del antiguo sistema era el régimen denominado de las “astillas”. La denuncia pública de este tipo de corruptela la encontramos en fechas inmediatamente precedentes a la tramitación del proyecto de Ley de supresión de las tasas judiciales. Un artículo de opinión publicado en 1984 en el periódico EL PAÍS por la Magistrada Dª Manuela Carmena Castrillo denunciaba las diferentes formas de corrupción a que había dado lugar el sistema vigente de tasas judiciales y sus derivaciones. Una de ellas era, como decimos, el sistema de “astillas”. CARMENA CASTRILLO se refería a él en relación con la práctica de notificaciones judiciales: “Desde hace por lo menos 10 años se viene cobrando, a cargo de las partes, en los pleitos una cantidad que oscila entre las 800 pesetas y las 2.000 pesetas por cada salida que el funcionario tiene que hacer del juzgado en cumplimiento de su cometido. Así, por ejemplo, el agente judicial que tiene como misión específica el salir a la calle para llevar citaciones, notificaciones, embargos, etcétera, cobra por cada salida 800 ó 900 pesetas, con lo que, además de su sueldo, que le abona el Ministerio de Justicia y que alcanza unas 65.000 pesetas, tienen a cargo de los particulares nada menos que unas retribuciones que pueden triplicarlo”21. El régimen lo ha descrito también en términos muy gráficos VILLORIA MENDIETA: “(...) cuando se habla de corrupción judicial es posible referirse a tres tipos distintos de actividades. En primer lugar, la corrupción administrativa en la que nos encontramos con los típicos supuestos en los que los funcionarios judiciales, no necesariamente jueces, utilizan su posición de poder para priorizar unos expedientes sobre otros, retrasar o agilizar trámites, e, incluso, facilitar pruebas, si es necesario, a cambio de un pequeño soborno. En España, durante muchos años, fue muy habitual el pequeño soborno de funcionarios judiciales para conseguir agilidad y prioridad en el tratamiento de los asuntos, ese tipo de soborno se denominaba “astilla” y era parte inseparable del panorama judicial”22.
Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, número 25, 1986, p. 1.103. “Por si cuela”, EL PAÍS, 29 de octubre de 1984. El título del artículo obedecía a una anécdota sobre el cobro de las tasas judiciales que la propia Magistrada resumía del siguiente modo: “(...) En este medio, y con estos antecedentes, la inseguridad jurídica de este carácter económico se acepta como algo inevitable, con el humor, el cinismo y la socarronería que ha hecho que se incorporé al anecdotario judicial la historia de un secretario de un juzgado aislado y remoto que, después de incluir las correspondientes tasas añadía una nueva con las iniciales P. S. C., seguida de una cifra discreta que representaba el importe de ese concepto, tan sintéticamente expresado y, al parecer, nadie llegó nunca a indagar sobre ése ni sobre ninguno de los otros conceptos, aunque él mismo, colmado de euforia, confesó a alguien, naturalmente del gremio, que el famoso concepto P. S. C. arancelario no era otra cosa que el de por si cuela, y que, por supuesto, si alguien hubiera protestado habría eliminado del recibo de las tasas ese tan singular concepto.” 22 VILLORIA MENDIETA, M., “Calidad de los servicios públicos, calidad de la democracia”, Cuadernos Judiciales de Formación del Consejo General del Poder Judicial, número 12, 2009, pp. 2-3.
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B) La Exposición de Motivos Resulta particularmente interesante la Exposición de Motivos de la Ley 25/1986, de 24 de diciembre, de supresión de las tasas judiciales23. En la misma se pueden detectar tres grandes títulos justificativos de la promulgación de la nueva norma. Por una parte, el fundamento jurídico-constitucional. Así, la Exposición de Motivos apela a los arts. 1, 9, 24 y 119 de la Constitución española, es decir, a la proclamación de la justicia como valor superior del ordenamiento jurídico, a la obligación de los poderes públicos de promover las condiciones para que la libertad y la igualdad sean reales y efectivas y de remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud, a la tutela judicial efectiva y a la gratuidad de la justicia. Por otra parte, la progresiva extensión en la legislación de la gratuidad de la justicia. Así, la Exposición de Motivos cita como ejemplos de este proceso la ampliación del beneficio de justicia gratuita en la Ley 34/1984, de 6 de agosto, de reforma urgente de la Ley de Enjuiciamiento Civil, la gratuidad de la asistencia letrada al detenido o preso en la Ley Orgánica 14/1983, de 28 de diciembre, de Asistencia Letrada al Detenido y al Preso y modificación de los artículos 520 y 527 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal y la extensión del ámbito de la justicia gratuita al ejercicio de la acción popular en la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. Finalmente, la Exposición de Motivos apelaba a razones de oportunidad, al indicar las disfunciones, “notables distorsiones”, que la ordenación vigente de las tasas judiciales había causado en el funcionamiento de la Administración de Justicia y ponía como ejemplo que la gestión tributaria encomendada al Secretario Judicial se había demostrado poco eficiente y le había apartado de “las importantes funciones procesales y de gestión de la Oficina Judicial que está llamado a desempeñar”.
C) El articulado de la Ley 25/1986 La Ley 25/1986 incorporaba únicamente dos artículos. En el primero de ellos se suprimían las tasas judiciales y las que se devengaban por las actuaciones del Registro Civil. En el segundo, se ordenaba la supresión del “Impuesto de Actos Jurídicos Documentados a que están sometidas las resoluciones jurisdiccionales, y los laudos arbitrales; los escritos de los interesados relacionados con ellas; así como las diligencias y actuaciones que se practiquen y testimonios que se expidan”. La primera de dichas medidas iba acompañada, en la Disposición Derogatoria, de la declaración de pérdida de vigencia del Decreto 1.034/1959, de 18 de junio, por el que se convalida y regula la exacción de tasas administrativas del Ministerio de Justicia, en los apartados d) y e) de su artículo 1º y en los números 4º y 5º de su artículo 4º, del Decreto 1.035/1959, de 18 de junio, por el que se convalida y regula la exacción de las tasas judiciales, de los artículos 40.1, 41.1.a), 42.a), 43 y 44 del Real Decreto Legislativo 3.050/1980, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, así como de cualquiera otra disposición que se opusiera a la Ley. En cuanto al régimen transitorio, se condicionaba a la entrada en vigor del nuevo Texto Legal, que se produjo BOE nº 313 de 1986, de 31 de diciembre de 1986, p. 42.461.
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el 1 de enero de 1987, la ausencia de devengo de las tasas judiciales en los procesos y actuaciones iniciados con anterioridad, si bien de ordenaba liquidar y recaudar las tasas ya devengadas a dicha fecha (Disposición Transitoria). En cuanto a la segunda, la Exposición de Motivos de la Ley justificaba la misma en atención a que “no parece adecuado que, suprimido dicho impuesto para las instancias y documentos que los ciudadanos presenten en las Oficinas Públicas y para las certificaciones y autorizaciones expedidas por autoridades administrativas, subsista tal tributo en el ámbito de la Administración de Justicia”. Una medida adicional a esta última era la previsión de la Disposición Adicional Segunda de la Ley por la cual las actuaciones y resoluciones jurisdiccionales se extenderían en papel de oficio y los escritos de las partes relacionados con ellas en papel común, cuyas características y formatos se determinarían reglamentariamente.
4. El art. 35 de la ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social A) Origen de la reforma La Ley 25/1986 inauguró un período novedoso, por tanto, en la historia moderna de nuestro sistema jurisdiccional, período en que las partes estaban dispensadas del pago de tasa judicial alguna por impetrar la tutela de los Juzgados y Tribunales. Esta supresión, como ha señalado MONTÓN REDONDO24, parecía ser definitiva. Sin embargo la realidad vendría a demostrar que se trataba solo de eso, de una apariencia. Quince años después de la supresión de las tasas judiciales, el legislador procedería a lo que RODRÍGUEZ CARBAJO ha denominado la “resurrección parcial de las mismas”25. El legislador aprovechó la tramitación parlamentaria del proyecto de Ley de medidas fiscales, administrativas y de orden social y en el Senado se formuló, a MONTÓN REDONDO, A., “La reintroducción de las tasas judiciales y sus consecuencias”, Diario La Ley, nº 6.043, Sección Doctrina, 18 de junio de 2004, año XXV. 25 RODRÍGUEZ CARBAJO, J. R., “Las tasas judiciales: retorno a 1959”, Actualidad Administrativa, número 19, Sección Fundamentos de Casación, noviembre de 2012, tomo 2, Editorial La Ley. Este autor llama acertadamente la atención sobre una cuestión terminológica relacionada con la nueva denominación de las tasas judiciales, tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional en los órdenes civil y contencioso-administrativo: “Parece ser que los redactores de este precepto no se atrevieron a emplear de nuevo la locución “tasas judiciales” que usaba la legislación de 1959 y optaron por crear una nueva a la que denominaron “tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional”, olvidando que si —según dice el art. 117.3 de la Constitución— “el ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos... corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales...” resultaría que —literalmente entendida— se estaría implantando una nueva tasa que gravaría a los propios Juzgados y Tribunales. Es decir, que si se quería evitar la denominación “tasas judiciales” por reminiscencias del pasado, debería haberse denominado tasa por promover el ejercicio de la potestad jurisdiccional”. No ha sido sensible a este planteamiento el legislador de 2012 que sigue manteniendo la misma denominación y que únicamente, al regular el sujeto pasivo, aclara que será quien promueva el ejercicio de la potestad jurisdiccional y realice el hecho imponible de la tasa (art. 3.1 de la Ley 10/2012). En cualquier caso, ni el legislador ha sido capaz de unificar la terminología de este tributo, pues junto a la denominación canónica de tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional (por ejemplo, en el art. 1 de la Ley 10/2012), 24
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