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(Coordinadores)

Lorenzo Cotino y Andrés Boix

Este libro reúne a un auténtico dream team del Derecho de la transparencia en España. Se analizan las barreras materiales y procedimentales, las causas de inadmisión y, propiamente, los límites al acceso. Entre los ubicables en el artículo 14 se examinan restricciones de acceso por la integridad de los procedimientos, la protección de los denunciantes, el carácter reservado de las actuaciones previas, el acceso a expedientes en ámbitos especialmente conflictivos como la contratación pública, incluyendo convenios administrativos y encomiendas de gestión. También se analizan los particulares restricciones en el contexto de la COVID-19 tanto al derecho de acceso a la información como en el concreto ámbito de la contratación.

978-84-1355-936-0

9 788413 559360

LOS LÍMITES AL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

La transparencia y con ella el acceso a la información pública forman parte ya cotidiana del paisaje burocrático y de la actividad administrativa. Hay una notable práctica administrativa, un variado acervo de las autoridades de transparencia y una creciente jurisprudencia. En nuestra literatura falta una obra centrada en los límites al derecho de acceso el reconocido en el artículo 105 CE y la Ley 19/2013, así como el acceso en razón de la libertad de información, derecho de concejales y parlamentarios, sindicalistas, acceso al expediente administrativo y normativa sectorial aplicable.

administrativo práctico

Lorenzo Cotino y Andrés Boix (Coordinadores)

LOS LÍMITES AL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

administrativo práctico

LOS LÍMITES AL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Javier de Lucas Martín

Ana Cañizares Laso

Víctor Moreno Catena

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Jorge A. Cerdio Herrán

Francisco Muñoz Conde

José Ramón Cossío Díaz

Angelika Nussberger

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LOS LÍMITES AL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

LORENZO COTINO y ANDRÉS BOIX (coordinadores)

tirant lo blanch Valencia, 2021

Copyright ® 2021 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

Colección dirigida por:

Luciano Parejo Alfonso

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email: tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1355-937-7 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Autores Dr. Lorenzo Cotino Hueso

Catedrático Derecho Constitucional U. València

Dr. Isaac Martín Delgado

Titular Derecho Administrativo U. Castilla-La Mancha

Dr. Agustí Cerrillo i Martínez

Catedrático Derecho Administrativo, UOC

Dra. Concepción Barrero Rodríguez

Catedrática Derecho Administrativo U. Sevilla

Dr. Emilio Guichot Reina

Catedrático Derecho Administrativo U. Sevilla

Dra. Leonor Rams Ramos

Titular Derecho Administrativo U. Rey Juan Carlos

Dr. Andrés Boix Palop

Titular Derecho Administrativo U. València

Dra. María Estrella Gutiérrez David

Profesora Derecho Constitucional Universidad Complutense

Dr. Carlos-Alberto Amoedo-Souto

Catedrático Derecho Administrativo U. Coruña

Dr. Miguel Ángel Blanes Climent

Doctor en Derecho, Técnico Síndic de Greuges

Dra. Concepción Campos Acuña

Secretaria de Administración Local, Categoría Superior

ÍNDICE Presentación.......................................................................................................... 17

LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA, SUS LÍMITES Y LA SUPLETORIEDAD DE LA LEGISLACIÓN GENERAL DE TRANSPARENCIA LORENZO COTINO HUESO

I. Los derechos fundamentales de acceso a la información pública cuentan con un privilegiado régimen jurídico..................................... 22 1. El acceso a la información pública puede contar con la protección especial de derecho fundamental........................................................... 22 2. La protección iusfundamental del acceso a la información pública y sus límites deberían estar regulados con calidad por la ley......................... 23

II. Una aplicación supletoria e integrada de la Ley 19/2013 para los derechos fundamentales de acceso a través de una mala DA 1ª. 2º.. 26 1. Una «mala combustión»: unos derechos fundamentales de acceso mal regulados, una Ley 19/2013 lastrada en el artículo 105 CE.................. 26 2. Y para arreglarlo, una mala DA 1ª 2º, que en modo alguno puede volverse en contra de los derechos fundamentales de acceso.............. 28 3. La supletoriedad de la DA 1ª 2º puede generar dudas por la falta de carácter orgánico de la regulación....................................................... 31

III. La técnica del «espigueo» y la aplicación supletoria e integrada de las causas de inadmisión y límites de la Ley 19/2013 y la garantía de la autoridad de transparencia............................................................... 32 1. Una interpretación de la ley sin el lastre de la «ordinariez» del derecho de acceso y sólo en lo favorable bajo la técnica del «espigueo»........... 32 2. La aplicación supletoria de las causas de inadmisión en los derechos fundamentales de acceso a la información.......................................... 34 3. Aplicabilidad supletoria de los límites de los artículos 14 y 15 Ley 19/2013.............................................................................................. 36 4. La garantía de la autoridad de transparencia respecto de los derechos fundamentales de acceso.................................................................... 38

IV. Los derechos fundamentales de acceso de parlamentarios y concejales y sus límites bajo la supletoriedad de la Ley 19/2013................. 40 1. El derecho fundamental de acceso a la información de los parlamentarios..................................................................................................... 40 1.1. Un derecho fundamental de configuración legal con relación a la función de control y sus límites................................................... 40 1.2. La aplicación supletoria de la Ley 19/2013, límites al derecho y garantía por las autoridades de transparencia............................. 42

índice

2. El derecho fundamental de acceso a la información de los concejales.. 44 2.1. El régimen jurídico de este derecho fundamental........................ 44 2.2. Las garantías del derecho de acceso de concejales según su régimen especial y las autoridades de transparencia......................... 47

V. El privilegiado acceso en razón de la libertad de información, de la libertad sindical, de la protección de datos y del derecho fundamental de la Unión Europea, supletoriedad y límites................................. 47 1. El derecho fundamental de acceso en razón de la libertad de información.................................................................................................... 47 2. El hermano más pobre de los derechos fundamentales de acceso: el acceso a la información de representantes sindicales bajo la protección de la libertad sindical.......................................................................... 49 3. El derecho fundamental de acceso a los propios datos personales del solicitante ante un sujeto obligado...................................................... 52 4. El derecho fundamental de acceso reconocido en la Carta de derechos fundamentales de la UE...................................................................... 55

VI. El cualificado derecho de acceso al expediente y su conexidad con derechos fundamentales y sus límites.................................................. 56

VII. Para concluir. «Carta a los reyes» para una mejora regulatoria y, a la espera, la necesidad de una mejor «digestión» de la regulación actual....................................................................................................... 60

LOS LÍMITES EFECTIVOS AL DERECHO DE ACCESO ISAAC MARTÍN DELGADO

I. A modo de justificación: let the data speak......................................... 65

II. Los límites relativos a la solicitud de acceso a información................ 67 1. Solicitud e identificación por medios electrónicos................................ 67 2. Perfil de los solicitantes....................................................................... 72 3. Tramitación y resolución...................................................................... 74 3.1. Los datos de tramitación y resolución......................................... 74 3.2. Las causas de rechazo de la solicitud; en particular, el silencio administrativo como límite efectivo al derecho de acceso........... 78

III. Los límites relativos al sistema de control............................................ 81 1. La inexistencia fáctica de derecho a reclamar ante el CTBG cuando concurren regímenes especiales de acceso a la información................. 81 2. Tasas de resolución, congestión y éxito................................................ 82 3. El problema del incumplimiento de las resoluciones............................. 90 4. La excesiva litigiosidad en vía contencioso-administrativa.................... 92

IV. Algunas propuestas de reforma............................................................ 96

Índice

LAS LIMITACIONES EN EL EJERCICIO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA IDENTIFICADAS A TRAVÉS DEL TEST DE LA CIUDADANA OCULTA AGUSTÍ CERRILLO I MARTÍNEZ

I. De la norma a la práctica administrativa en el acceso a la información pública............................................................................................. 99

II. El test de la ciudadana oculta como técnica para la evaluación ex post de las leyes de transparencia........................................................ 101

III. La evaluación del cumplimiento y la aplicación de la legislación del derecho de acceso a la información pública en Cataluña................... 106

IV. Los límites del derecho de acceso a la información pública en Cataluña: Principales resultados del test de la ciudadana oculta.............. 110 1. Los límites observados en el inicio a solicitud de la persona interesada. 110 1.1. Limitaciones relativas al canal para la presentación de las solicitudes............................................................................................. 111 1.2. Limitaciones derivadas de la exigencia de usar firma electrónica. 112 1.3. Limitaciones en el contenido del recibo emitido por el registro electrónico y la notificación de la recepción de la solicitud.......... 113 2. Los límites observados en la tramitación del procedimiento de acceso a la información pública......................................................................... 114 3. Los límites observados en la finalización del procedimiento de acceso a la información pública......................................................................... 116 3.1. Limitaciones en la resolución del procedimiento de acceso a la información pública................................................................... 116 3.2. Limitaciones en el cumplimiento del plazo para resolver............. 119 3.3. Limitaciones en la aplicación de los límites del acceso a la información pública........................................................................... 121 3.4. Limitaciones en el acceso a la información pública...................... 122 4. Los límites observados en relación a los mecanismos de garantía del derecho de acceso.............................................................................. 123

V. Las propuestas de mejora realizadas por el Síndic de Greuges.......... 124

VI. Reflexiones finales................................................................................. 125 Bibliografía............................................................................................................ 129

EL PROCEDIMIENTO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y SUS LIMITACIONES AL EJERCICIO DEL DERECHO CONCEPCIÓN BARRERO RODRÍGUEZ

I. Consideraciones iniciales. Delimitación del objeto de estudio........... 131

II. La iniciación del procedimiento: La solicitud de acceso...................... 134

índice

1. Qué determinaciones ha de contener. En particular, la «identidad del solicitante»......................................................................................... 135 1.1. La «identidad del solicitante»: ¿Cómo ha de acreditarse?........... 137 1.2. La información que se solicita: Su identificación......................... 140 2. Las determinaciones no necesarias: En especial, la motivación............. 141 III. La tramitación de la solicitud................................................................ 143 1. Los trámites que la integran................................................................ 143 2. En particular, la remisión de la solicitud a un sujeto distinto de aquel al que se dirige....................................................................................... 146 2.1. La información en poder de un sujeto diferente.......................... 146 2.2. La información «elaborada o generada» por un sujeto distinto... 149

IV. La resolución........................................................................................... 152 1. Algunas cuestiones sobre el plazo....................................................... 152 1.1. Su obligatoriedad....................................................................... 153 1.2. El cómputo................................................................................ 154 1.3. Su ampliación: Una posibilidad excepcional................................ 156 1.4. Las consecuencias de su incumplimiento. El silencio negativo..... 157 2. Su contenido...................................................................................... 160 3. La resolución extemporánea................................................................ 162

V. Consideración final................................................................................. 162

LÍMITES A LA TRANSPARENCIA QUE PROTEGEN LA INTEGRIDAD DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Y JUDICIALES Y SU RELACIÓN CON EL ACCESO DE LOS INTERESADOS A LA INFORMACIÓN: ¿GARANTIZAR LA EFECTIVIDAD DE LOS PROCEDIMIENTOS O LA LIBERTAD DE DECIDIR SIN LA PRESIÓN DE LA MIRADA AJENA? EMILIO GUICHOT REINA

I. Introducción............................................................................................ 165

II. Derecho del Consejo de Europa............................................................ 167

III. Derecho de la Unión Europea................................................................ 168

IV. Derecho español..................................................................................... 176 1. Aproximación general......................................................................... 176 2. Examen de los límites.......................................................................... 177 2.1. La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios....................................................... 177 2.2. Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control. 179 2.3. La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión.......................................................... 181 2.4. La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva.......................................................................... 187

V. Conclusiones........................................................................................... 192

Índice

LA PROTECCIÓN DE LA IDENTIDAD DE LOS DENUNCIANTES EN LOS EXPEDIENTES SANCIONADORES SU CARÁCTER DE LÍMITE ANTE EL EJERCICIO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN LEONOR RAMS RAMOS

I. Introducción............................................................................................ 197

II. Los denunciantes como personas físicas cuyos datos aparecen reflejados en los expedientes de carácter sancionador.............................. 201

III. La protección actual de los denunciantes en el ordenamiento jurídico español............................................................................................... 205

IV. La protección de la identidad de los denunciantes a través de la LTBG......................................................................................................... 209 1. La protección de la identidad de los denunciantes como datos de carácter personal.................................................................................... 209 2. La limitación de la aplicación expansiva de la Disposición Adicional 1ª.2 LTBG a todos los supuestos de confidencialidad o secreto................... 211 3. La protección de la identidad de los denunciantes como supuesto de limitación del derecho de acceso a la información pública................... 218

V. Las consecuencias jurídicas de la aprobación de un estatuto especial de protección a los denunciantes en el ámbito del derecho de acceso a la información...................................................................................... 223

LÍMITES AL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA EN PROCEDIMIENTOS DE INFORMACIÓN Y ACTUACIONES PREVIAS ANDRÉS BOIX PALOP

I. Los límites al derecho de acceso a la información pública.................. 228

II. Los procedimientos de información y actuaciones previas, su tradicional carácter reservado y la parca regulación de los mismos en nuestro Derecho..................................................................................... 231

III. La necesidad de preservar las actuaciones previas como reservadas tanto en un plano teórico como en la práctica.................................... 234 1. Las resoluciones en la materia del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno............................................................................................ 237 2. La cuestión ante los tribunales de justicia............................................ 238

IV. A modo de breve conclusión................................................................. 239 Bibliografía............................................................................................................ 241

índice

EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA CONTRACTUAL Y SUS LÍMITES MARÍA ESTRELLA GUTIÉRREZ DAVID

I. Introducción............................................................................................ 243 1. Objeto e hipótesis............................................................................... 245 2. Consideraciones metodológicas.......................................................... 247

II. El derecho de acceso como instrumento de control y prevención de la corrupción en la contratación pública.............................................. 248

III. Aproximación general a los límites al derecho de acceso a los expedientes de contratación. En particular, la seguridad, la defensa y la protección de datos................................................................................ 252

IV. Los intereses económicos y comerciales............................................... 257 1. La aplicación específica del «test del daño»......................................... 260 2. La aplicación específica del «test del interés público».......................... 262

V. El alcance de las declaraciones de confidencialidad en el derecho de acceso a la información pública............................................................ 265 1. Alcance formal.................................................................................... 267 2. Alcance material y análisis casuístico................................................... 271

VI. Los secretos técnicos o comerciales...................................................... 277

VII. Derechos de propiedad intelectual e industrial................................... 282 VIII. Conclusiones........................................................................................... 287 Bibliografía............................................................................................................ 292

PISANDO LA TRANSPARENCIA DE LOS ENCARGOS OBLIGATORIOS DEL SECTOR PÚBLICO A MEDIOS PROPIOS PERSONIFICADOS CARLOS-ALBERTO AMOEDO-SOUTO

I. Planteamiento........................................................................................ 295

II. Las obligaciones legales básicas de transparencia y publicidad de los encargos obligatorios............................................................................ 297 1. La finalidad jurídica de la transparencia y la publicidad de los encargos obligatorios......................................................................................... 297 2. La transparencia trascendente se adelanta a la inmanente con la publicidad activa de las «encomiendas de gestión» en la Ley 19/2013........ 299 3. La publicidad de los encargos en las leyes autonómicas de transparencia...................................................................................................... 303 4. La publicidad inmanente de los encargos en la LCSP........................... 308 5. Publicidad inmanente y eficacia del régimen de recurso especial frente a los encargos. Una visión crítica......................................................... 310

III. Crisis del COVID-19 y encargos obligatorios a medios propios personificados.................................................................................................. 313

Índice

1. El modelo de empresa pública especializada en situaciones de emergencia: TRAGSA.................................................................................. 314 2. La utilización residual de Tragsa durante el estado de alarma del año 20....................................................................................................... 317 3. Las hipótesis explicativas. En especial, el uso generalizado de las Fuerzas Armadas en misiones de protección civil........................................ 318 4. Escenarios de futuro inmediato para la «nueva normalidad»............... 321

LA NECESIDAD Y LAS DIFICULTADES PARA EL ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA EN TIEMPOS DEL COVID-19 MIGUEL ÁNGEL BLANES CLIMENT

I. La transparencia como instrumento para luchar contra el coronavirus............................................................................................................ 323 1. Transparencia a nivel global: compartir la información entre todos países...................................................................................................... 323 2. Transparencia para permitir que la ciudadanía esté informada y pueda controlar las decisiones adoptadas...................................................... 325 3. Transparencia para que funcione una red nacional de vigilancia en salud pública, con indicadores comparables entre los sistemas de información autonómicos........................................................................... 327 4. Transparencia para no generar normativa innecesaria y poco clara...... 329 5. Transparencia para luchar contra la desinformación............................. 330

II. El derecho de acceso a la información pública durante el estado de alarma..................................................................................................... 331 1. La suspensión de la tramitación de las solicitudes de acceso................ 331 2. El estado de alarma no puede suspender derechos fundamentales...... 334

III. El estado de alarma no suspende los portales de transparencia ni la obligación de publicar los contratos de emergencia........................... 336

IV. Comentarios a la Nota del Portal de Transparencia de 17 de abril de 2020: se confirma el apagón informativo sobre el COVID-19 durante el estado de alarma................................................................................ 340

V. Breve reseña de la situación a nivel internacional.............................. 345 Bibliografía............................................................................................................ 347

LÍMITES A LA TRANSPARENCIA EN SITUACIONES DE EXCEPCIONALIDAD: ESPECIAL REFERENCIA A LA CONTRATACIÓN PÚBLICA CONCEPCIÓN CAMPOS ACUÑA

I. Introducción: la importancia de la transparencia en situaciones excepcionales.............................................................................................. 349 1. La declaración del estado de alarma como situación excepcional......... 349

índice

2. La suspensión de plazos administrativos como límite a la transparencia...................................................................................................... 351

II. Configuración de la transparencia en el ordenamiento jurídico español............................................................................................................ 353 1. La dimensión dual de la transparencia: publicidad activa y publicidad pasiva................................................................................................. 353 2. Los límites a la transparencia y su aplicación........................................ 355

III. La publicidad activa en el estado de alarma........................................ 356 1. Transparencia sobre información económica, presupuestaria y estadística..................................................................................................... 356 2. La publicidad activa de la actividad contractual: el perfil del contratante........................................................................................................ 358 3. La contratación de emergencia por el COVID-19................................. 361

IV. Un apunte sobre el ejercicio del derecho de acceso a la información en tiempos de coronavirus.................................................................... 365 1. Suspensión de los procedimientos de acceso a la información pública. 365 2. Una mirada internacional.................................................................... 367

V. Conclusiones: la transparencia como garantía en situaciones excepcionales................................................................................................... 370 Bibliografía............................................................................................................ 372 Otros documentos de interés................................................................................. 373

Presentación La vigencia de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno ya ha pasado por la fase final de una severa crisis económica, un proceso de recuperación que también ha ido acompañado de reformas sustanciales en algunas de las normas estructurales de nuestro Derecho público y del marco de actuación de las Administraciones públicas y una prueba de estrés general para todo el sistema como la situación social y económica derivada de la crisis provocada por la pandemia de COVID-19. Es buen momento de analizar algunos de los elementos que habitualmente suelen ser menos destacados de cómo se ha ido asentando la norma. Parte ya cotidiana del paisaje burocrático y de la actividad administrativa, crecientemente conocida por la ciudadanía y cada vez más empleada por asociaciones u ONGs dedicadas al control y fiscalización del quehacer de los poderes públicos, contamos con una práctica administrativa crecientemente consolidada y pronunciamientos judiciales que han ido clarificando cómo ha de ser aplicada la norma. Aprovechando esta situación, hemos optado por centrar nuestro análisis en una derivada que tradicionalmente, o al menos en las fases iniciales de implantación del nuevo modelo de transparencia en España, no fue tan atendida: cuáles son y hasta qué punto son necesarios y están justificados los límites que la propia norma establece a los derechos de acceso a la información pública, a la vista de cómo se han ido desarrollando, aplicando y delimitando por la práctica administrativa y el control judicial posterior. Esta aproximación, si bien limitada en el objeto de estudio, permite realizar una completa panorámica no sólo respecto del efectivo funcionamiento de una de las patas más importantes, junto a las obligaciones de transparencia activa, de la Ley de 2013, sino también analizar cómo los diversos actores la han ido redimensionando y adaptando a unas necesidades sociales y formas de funcionamiento de los poderes públicos que se han visto también notablemente transformadas en la última década. Se precisa tener en cuenta los reconocimientos del acceso a la información pública protegido por diversos derechos fundamentales de la Constitución y en razón de la jurisprudencia internacional. Asimismo, las normas básicas en materia de procedimiento administrativo o contratación pública, acceso al expediente, normativas especiales o sectoriales, así como el Reglamento (UE) 2016/679 de 27 de abril de 2016 de protección de datos (RGPD) y la nueva Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de protección de datos. Todas estas reformas han de compatibilizarse e interactuar con un marco jurídico de notable exigencia en materia de derecho de acceso a la información pública por parte de la ciudadanía que, por mucho que estuviera desde 1978 reconocido en su artículo 105 b), ha requerido

Lorenzo Cotino Hueso y Andrés Boix Palop

de esta nueva legislación para comenzar a implantarse de manera ambiciosa y general en nuestras Administraciones públicas. La presente obra realiza, a partir de estas premisas, un completo repaso a cómo se vienen entendiendo los límites al derecho de acceso a la información pública reconocido por diversos derechos fundamentales y especialmente por el artículo 12 de Ley 19/2013, que se ubican esencialmente en sus artículos 14 y 15. Lo hace a partir de un amplio elenco de especialistas. Nos complace poder afirmar que hemos logrado reunir en esta obra a un auténtico dream team del derecho de la transparencia en España. La mayor parte de los cuales participaron en el VII Congreso del avance del Gobierno Abierto-V Congreso de Buen Gobierno y Transparencia de la Comunitat Valenciana celebrado (si bien de manera no presencial como consecuencia de las medidas de confinamiento todavía entonces en vigor) desde la ciudad de València los días 13, 19 y 21 de mayo de 2020 con el patrocinio de la Generalitat valenciana por la Universitat de València. Y lo hace también con una pluralidad de enfoques y metodologías. El estudio inicial de Lorenzo Cotino (Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Valencia) ambiciona integrar los crecientes accesos a la información pública protegidos por derechos fundamentales con el derecho de acceso a la información de la Ley 19/2013, lastrado en la ordinariez del artículo 105 CE. Se analiza el régimen cualificado del acceso de parlamentarios, concejales, representantes sindicales, acceso por la libertad de información, por protección de datos, por su reconocimiento en la UE e incluso el acceso al expediente. Ante los problemas y carencias regulatorias de estos regímenes cualificados y su difícil interacción con la Ley 19/2013, se propone una supletoriedad de la Ley 19/2013 bajo no pocas condiciones y garantías. También la parte inicial de la obra trata de realizar un análisis del funcionamiento efectivo de la norma y del papel jugado en la práctica por los límites al derecho de acceso. En esta parte los trabajos de Isaac Martín Delgado (Profesor de Derecho Administrativo en la Universidad de Castilla-La Mancha), analizando los datos disponibles sobre el efecto de estos límites legales en la dinámica de funcionamiento del régimen de derecho de acceso, y de Agustí Cerrillo (Catedrático de Derecho Administrativo en la Universitat Oberta de Catalunya), sobre las dinámicas detectadas respecto de estas limitaciones en el ejercicio del derecho de acceso a partir del test de la ciudadana oculta, aportan muchos (y muy interesantes) datos sobre lo que está ocurriendo, a partir de las evidencias recogidas con dos metodologías muy diversas, en la práctica del día a día de nuestras Administraciones públicas. Concha Barrero Rodríguez (Catedrática de Derecho Administrativo en la Universidad de Sevilla) estudia de manera exhaustiva las diversas barreras procedimentales a las solicitudes de acceso que en estos años se han manifestado como más habituales. Una cuestión ésta, la de los aspectos procedimentales, que se ha

Presentación

acabado manifestando como mucho más relevante de lo que pudiera haber sido deducido del diseño de la norma en sí y que acaba en muchos casos delimitando los contornos efectivos del derecho. Otro bloque de trabajos analiza límites concretos al derecho de acceso a la información pública que, ya reconocidos en la propia Ley de Transparencia o implícitos en algunos de sus postulados, se han ido concretando por la práctica de estos años. En esta parte de esta obra, Emilio Guichot Reina (Catedrático de Derecho Administrativo en la Universitat de Sevilla) estudia los límites a la transparencia que protegen la integridad de los procedimientos administrativos y judiciales y su relación con el acceso de los interesados a la información; Leonor Rams Ramos (Profesora de Derecho Administrativo en la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid) examina cómo la protección de los denunciantes opera como límite efectivo al derecho de acceso a la información; y uno de nosotros, Andrés Boix (Profesor de Derecho Administrativo en la Universitat de València), estudia si los límites legales al derecho de acceso previstos en la norma permiten garantizar el tradicional carácter reservado de las actuaciones previas a los procedimientos administrativos de recogida de datos y acopio de información, por ejemplo en relación a las actuaciones de inspección. Un siguiente bloque de trabajos se centra en los límites al acceso a la información contenida en archivos y registros administrativos o referida a procedimientos cerrados en uno de los ámbitos que más controversias ha suscitado estos años, la contratación pública. Muchos de los límites al derecho de acceso que se aplican de forma general tienen aquí también su importancia, pero además aparecen algunos particularmente relevantes en esta materia, como los relacionados con la protección de la propiedad intelectual o industrial o de ciertos secretos comerciales o de partes del contenido de las ofertas íntimamente ligadas al know-how de cada participante en las licitaciones. En torno a estas cuestiones, Mª Estrella Gutiérrez David (Profesora de Derecho Constitucional en la Universidad Complutense de Madrid) investiga exhaustivamente los límites al derecho de acceso a la información pública contractual; Carlos Amoedo Souto (Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad de Coruña) analiza hasta qué punto existe un derecho de acceso a la información sobre encargos obligatorios a partir de un estudio de los límites a la transparencia en la contratación pública «in-house» articulada a partir de convenios administrativos y encomiendas de gestión. El último bloque de estudios resulta también de máxima relevancia y actualidad. Dos autores siempre a la última en materia de transparencia en España aproximan la cuestión a la maldita pandemia. Así, Miguel Ángel Blanes (Letrado en la Sindicatura de Greuges de la Comunitat Valenciana) estudia algunos de los efectos y dificultades derivadas de la situación creada por la pandemia de COVID-19. Por su parte (Concepción Campos Acuña (Secretaria de Administración

Lorenzo Cotino Hueso y Andrés Boix Palop

Local en el Ayuntamiento de Vigo) estudia los límites a la transparencia en materia de contratos públicos que pueden darse en situaciones de excepcionalidad, cuestión de nuevo de mucho interés en un contexto como el vivido durante 2020 tras la pandemia de COVID-19. A partir de este análisis, confiamos en que el lector pueda encontrar una obra que le resulte de utilidad y donde la recopilación de datos e información actualizada le permitan un entendimiento completo y cabal de cómo se han ido perfilando los márgenes efectivos de los límites del derecho de acceso a la información pública en nuestro Derecho. Una información y un análisis que esperamos sirva también a los aplicadores para sacar el máximo rendimiento al marco normativo actualmente vigente, así como para ayudar al legislador y a las Administraciones públicas a la paulatina mejora del entramado normativo existente en la materia, llegado el momento. Con esta ilusión entregamos esta obra colectiva a la imprenta, agradeciendo a los autores el esfuerzo realizado y, como es de justicia, reconociendo el esfuerzo y apoyo sostenido por la Consellera de Participación, Transparencia, Cooperación y Calidad Democrática de la Comunidad Valenciana, a través de la Cátedra PAGODA de Participación, Gobierno Abierto, y Open Data de la Universitat de València, financiando las actividades académicas y de investigación que han permitido la publicación de esta obra. Y, sin duda, queremos agradecer en particular a Joaquín Martín Cubas su liderazgo y continuo apoyo desde la Cátedra en la Facultad de Derecho. Con él —y siempre con Jorge Castellanos— hemos logrado conformar un equipo humano con decenas de actividades, seminarios y publicaciones. Es un orgullo presentar esta obra que pasará a ser ineludible en nuestro país gracias a la calidad de sus autores y sus estudios. En Valencia, a 1 de julio de 2020.

Lorenzo Cotino Hueso y Andrés Boix Palop