Constitución y Jurisprudencia constitucional (selección)
7ª Edición corregida y aumentada con Jurisprudencia
JOSÉ ANTONIO PORTERO MOLINA Catedrático de Derecho Constitucional
Valencia, 2012
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© JOSÉ ANTONIO PORTERO MOLINA
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NOTA PRELIMINAR Se ha concebido esta «Selección de Jurisprudencia Constitucional» con la intención de proporcionar un material necesario a quienes han de estudiar nuestra Constitución; a quienes cursan la Licenciatura en Derecho y muy singularmente a los estudiantes de Derecho Constitucional. Y se ha llevado a cabo, al menos, por estas tres razones. Porque el conocimiento de nuestra disciplina exige el de la jurisprudencia constitucional aunque no se agote en ella; porque no existe, en lo que se me alcanza, una selección de parecidas características y porque creo que de forma manejable ofrece al estudiante lo indispensable de nuestra jurisprudencia constitucional. Haber realizado este trabajo en solitario me responsabiliza de todas las insuficiencias que evidencia, pero no me exime de expresar mi agradecimiento a mi amigo Enrique Orts Berenguer, a la Editorial Tirant lo Blanch, y, naturalmente, al Tribunal Constitucional con el que el mundo del Derecho ha contraído una deuda impagable. La Coruña, Diciembre 1991
NOTA A LA 5.ª EDICIÓN Reeditar un libro de esta naturaleza cada dos, tres o cuatro años, sustrayendo o aumentando contenidos y corrigiendo las erratas, exclusivas del autor, tiene bastante de quehacer artesano y otro poco de tarea intelectual, labores que no dan juego ni siquiera para una nota como esta. Por eso aprovecho la ocasión para preguntarme, siguiendo la moda de las identidades, por la del libro: ¿es el mismo que se publicó hace trece años o es otro libro distinto? Claro que desde una visión sencilla de las cosas el libro es el mismo, no hay más que ver el título y la editorial que amablemente lo sigue cobijando y el formato interior y, desde luego, el propósito al que quiere servir. Pero si se opta por una visión heraclitiana, si se me permite la referencia, afectada sí, pero inofensiva, el libro, como el río, no es el mismo aunque lo sea, o en algo cambia para seguir igual, si se prefiere la referencia lampedusiana, a la que cuadra, asimismo, aquel doble calificativo. Es lo que ocurre también con la Constitución a cuyo conocimiento este libro quiere contribuir. La que hoy preside nuestro ordenamiento jurídico, alberga nuestro complejo Estado, expande la protección de las libertades y es reconocida como la española de 1978, ha cambiado de modo extraordinario y a un ritmo trepidante. Salvo excepciones, ¿dónde no las hay?, hay un acuerdo general en apreciarla como una Constitución que, al cabo de más de un cuarto de siglo de vigencia, ha funcionado bien, precisamente por no seguir siendo la misma y, al mismo tiempo, por no haber dejado de serlo, ontológico misterio de la ciencia jurídica que, inexplicable como todos los misterios, se produce por la mediación transformadora y, sin embargo, conservadora, que lleva a cabo el Tribunal Constitucional, cuya jurisprudencia más relevante deben conocer los estudiantes de Derecho y no sólo ellos. Si al Tribunal Constitucional le debe mucho nuestra convivencia civilizada, este libro, desde su primera edición, le debe todavía más, por razones obvias, y esta su quinta no es una excepción. He suprimido bastantes extractos de sentencias y he añadido otros que, por recientes y recapituladores de la doctrina anterior, me parecían de utilidad. Alguno se ha movido de sitio y, seguramente, unos cuantos se habrán quedado en las colecciones de sentencias, las fuentes originales y obligadas del conocimiento completo de la jurisprudencia del Tribunal, a cuyo manejo directo los estudiantes son invitados insistentemente. Como debe ser. Si esta quinta edición ve la luz es porque Salvador Vives me lo ha sugerido amablemente. Se lo agradezco. Si a los estudiantes, además, les sirve de provecho, daré por compensado el esfuerzo de la revisión. El autor La Coruña, Mayo de 2004
NOTA A LA 6ª EDICIÓN Desde la 5ª edición de esta selección han pasado seis años y muchas cosas. Tras las elecciones de marzo de 2004 y hasta hoy, la mayoría ha aprobado importantes modificaciones legislativas, siendo algunas de ellas impugnadas ante el Tribunal Constitucional. De las sentencias pronunciadas se hace eco esta edición. En otros casos el Tribunal no ha resuelto todavía y, siendo asuntos de tanta trascendencia como el Estatuto de Cataluña, no puedo sino lamentar la no inclusión de la sentencia con la que el Tribunal, ignorando obviamente las rogativas de inhibición que se le han dirigido, haría bien en fijar de modo expreso y definitivo los límites que en cualquier Estado, para seguir siéndolo, han de tener la estructura territorial, el ordenamiento jurídico, la distribución del poder y los factores de integración. También han pasado cosas en la enseñanza del Derecho Constitucional porque, con el atolondramiento de no pocos cambios en España, la enseñanza universitaria está viviendo los efectos de la implantación del denominado espacio europeo de enseñanza superior. Por lo que compruebo personalmente, el cambio no es mejoría. En el Grado que sustituye a la Licenciatura en Derecho se arrincona el estudio de las normas, de los conceptos y de las instituciones jurídicas y se destaca el estudio directo del caso. Se promueve desde las primeras semanas el abandono de la teoría y un pronto manejo práctico del derecho, con apenas las herramientas naturales del estudiante y con las adquiridas en sólo unas escuetísimas indicaciones teóricas. Se presenta el cambio como una recepción del sistema de enseñanza del derecho en la universidad norteamericana que, por lo que vamos sabiendo, no parece convencer en los países europeos sobre cuya sólida cultura jurídica se ha construído la nuestra. Hace casi cien años Lambert ya contraponía las concepciones del derecho en Estados Unidos y en Francia; aquella muy deudora de la posición prevalente del pronunciamiento judicial y la europea, en cambio, deudora de la supremacía parlamentaria y de la ley escrita como fuente del derecho a la que el juez se somete. De ahí que, con toda lógica, los estudiantes de allá se centraban desde el comienzo en el conocimiento y discusión de las sentencias, capaces de inaplicar la ley, enfatizando el valor, la autoridad, del precedente, mientras que en Europa el estudio de las leyes, de los conceptos y las instituciones era irreemplazable. Por mucha que, al cabo del tiempo, sea la permeabilidad actual entre ambos sistemas jurídicos, aún son notables las diferencias. Si los cambios no son para adaptarse al “derecho del caso” sino para que nuestros estudiantes se desenvuelvan mejor en el derecho de los veintisiete de la UE y, sin ir tan lejos, en los diecisiete ordenamientos jurídicos autonómicos, tampoco se entiende la minusvaloración de la teoría, su explicación y su estudio, sobrevalorando, en cambio, habilidades y técnicas por sí solas de escasa utilidad. Sea como fuere, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sigue teniendo, treinta años después, la misma capital importancia, y su explicación, su lectura sosegada, su estudio minucioso, seguirá siendo imprescindible para entender el Estado Constitucional Jurisdiccional y los fundamentos de nuestro ordenamiento jurídico, ahora en los estudios del Grado como antes en la Licenciatura en Derecho. La Coruña, 15 de junio
ÍNDICE DE SENTENCIAS Preámbulo Art. 1 Art. 2 Art. 3 Art. Art. Art. Art. Art. Art.
4 5 6 7 8 9
Art. Art. Art. Art. Art.
10 11 12 13 14
Art. Art.
15 16
Art.
17
Art.
18
Art. Art.
19 20
Art. Art. Art.
21 22 23
Art.
24
Art.
25
Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art.
26 27 28 29 30 31 32 33
STC. SSTC. SSTC. SSTC.
31/10............................................................................................... 18/84; 8/83; 83/84; 181/00; 10/83; 31/10........................................ 76/83; 80/85; 100/84; 80/85; 247/07; 31/10.................................... 76/83; 82/86; 83/86; 84/86; 30/86; 74/87; 123/88; 195/89; 337/94; 46/91; 87/97; 50/99; 270/06; 31/10; ATC. 311/93............................ SSTC. 94/85; 119/92.................................................................................. — ....................................................................................................... SSTC. 3/81; 5/83; 10/83; 32/85; 85/86; 56/95; 48/03; 12/08...................... — ....................................................................................................... ATC. 375/83; STC. 97/85.......................................................................... SSTC. 1/81; 21/81; 15/82; 16/82; 80/82; 76/83; 76/88; 101/83; 122/83; 35/83; 19/82; 3/83; 27/81; ATC. 647/86; STC. 179/89; 8/81; 8/82; 42/86; 99/86; 99/87; 27/81; 63/82; ATC. 507/83; STC. 15/86; 126/87; 46/90; 27/81; 66/85; 108/86; 151/86............................................... SSTC. 11/81; 25/81; 78/82; 53/85; 254/88; 64/91; 215/94; 207/96............ Declaración de 1-VII-1992................................................................................ — ....................................................................................................... SSTC. 107/84; 115/87; Declaración 1-VII-1992......................................... SSTC. 22/81; 2/83; 8/83; 76/83; 107/84; 135/85; 23/89; 75/83; 30/87; 144/88; 128/87; 21/92; 269/94; 16/95; 200/01................................ SSTC. 53/85; 120/90; 65/86; 137/90; 7/94; 215/94; 207/96; 16/04............ SSTC. 24/82; 177/96; 154/02; 66/82; 101/83; ATC. 1.227/88; 122/83; 47/85; 214/91; ATC. 359/85............................................................. SSTC. 98/86; 140/86; 112/88; 109/87; 126/87; 120/90; 341/93; 107/85; 103/85; 107/85; 47/86; 196/87; 41/82; 127/84; 32/87; 224/02; 94/03............................................................................................... SSTC. 16/81; 50/83; 110/84; ATC. 257/85; 107/88; 231/88; 37/89; 207/96; 185/89; 214/91; 139/95; 40/92; 223/92; 7/94; 99/94; 117/94; 22/84; 160/91; 341/93; 10/02; 22/03; 137/85; 114/84; 167/02; 209/00...... SSTC. 8/86; 85/89; 94/93 .......................................................................... SSTC. 6/81; 30/82; 127/94; 35/83; 168/86; 31/85; 120/83; 88/85; 6/88; 153/85; 62/82; 104/86; 99/02; 159/86; 107/88; 165/87; 171/90; 144/87; 63/87; 5/81; 83/02; 225/02; 235/07.................................... SSTC. 91/83; 36/82; 115/87; 66/95; 170/08............................................... SSTC. 5/81; 10/83; 115/87; 165/87; 218/88; 89/89; 108/03; 179/94.......... SSTC. 10/83; 101/83; 23/84; 24/90; 32/85; 51/84; 75/85; 29/89; 26/90; 36/90; 39/08; 85/03......................................................................... SSTC. 64/88; 197/88; 46/82; 19/81; 37/82; 60/82; 32/82; 89/86; 199/87; 5/04; 48/84; 16/88; ATC. 304/85; 15/87; 57/84; 36/86; 47/86; 196/87; 29/95: 101/02; 82/88; 105/88; 149/01; 47/82; 107/89; 30/89; 5/10; ATC 18/06........................................................................................ SSTC. 89/83; 25/84; 75/84; 159/85; 65/86; 140/86; 127/90; 101/88; 19/88; 172/89; 21/81.................................................................................. — ....................................................................................................... SSTC. 5/81; 77/85; 86/85; 26/87; 55/89; 106/90........................................ SSTC. 40/85; 98/85; 141/85; 39/86; 11/81; 26/81; 27/89........................... STC. 81/80; STC. 242/93.......................................................................... SSTC. 15/82; 160/87.................................................................................. SSTC. 110/84; 45/89; 76/90; 6/83; 19/87................................................... SSTC. 1/81; 66/82; 128/87; 184/90............................................................ SSTC. 111/83; 166/86; 37/87; 227/88........................................................
17 18 21 27 41 42 42 52 52
53 63 66 67 67 70 77 86 92 103 120 121 141 146 149
160 172 177 177 182 190 191 195 197 199
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Índice
Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art.
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53
STC. SSTC. STC. SSTC. SSTC. STC. SSTC. SSTC. — — — STC. STC. STC. — STC. STC. STC. STC. SSTC.
Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art.
54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72
SSTC. STC. — — — — — — — — STC. STC. SSTC. STC. SSTC. SSTC. SSTC. SSTC. SSTC.
Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art.
73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83
— — STC. — — — — — SSTC. SSTC. —
49/88............................................................................................... 22/81; 31/84; 83/84; 108/86; 89/90; 122/89.................................... 89/89; ATC. 93/80; 5/96; 76/03........................................................ 11/81; 26/81; 27/89; 37/83; 73/84; 58/85; 136/87; 210/90.............. 37/81; 83/84; 88/86; 37/87; 49/88; 127/94...................................... 45/89; 184/90; 222/92; 7/94............................................................ 22/81; 64/90.................................................................................... 103/83; 134/87; 37/94..................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... 64/82; 36/94.................................................................................... 17/91............................................................................................... 152/88............................................................................................. ....................................................................................................... 269/94............................................................................................. 134/87; 114/87................................................................................ 88/86; 14/92.................................................................................... 179/94; 107/96................................................................................ 11/81; 35/83; 83/84; 140/86; 4/81; 11/81; 17/81; 86/82; 25/81; 84/82; 199/87; 42/85; 16/81; 11/82; 105/83; 19/83; 53/83; 86/85; 62/82; 80/82; 154/88; 214/90; 71/89; 66/85; 19/82; 71/82; 45/89; 64/88; 241/92; 284/00..................................................................... 142/88; 157/88; 150/90................................................................... 199/87............................................................................................. ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... 5/87................................................................................................. 112/84............................................................................................. 27/81; 76/83; 108/86; 166/86; 194/89; 24/90; 97/02....................... 10/83............................................................................................... 101/83; 75/85; 26/90; 119/90.......................................................... 75/85; 40/81; 76/89; 4/92; 40/81..................................................... 45/83; 72/84; 80/87; 27/90.............................................................. 36/81; 51/85; 9/90; 36/81; 243/88; 186/89; 51/85; 124/01.............. 101/83; ATC. 183/84; 12/86; 296/85; 659/87; STC. 118/88; 44/95; 139/88; 141/90; 208/03................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... 93/98............................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... 5/81; 38/83; 25/84; 77/85; 137/86; 140/86; 135/06; 247/07............ 1/82; 51/82; 47/84; ATC. 69/83; SSTC. 205/93; 166/07.................... .......................................................................................................
205 207 211 214 217 220 224 224 227 227 227 227 230 231 231 231 232 233 233
236 243 244 247 247 247 247 248 248 248 249 249 251 253 256 257 258 262 264 271 279 279 279 281 281 281 282 282 282 288 291
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Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art.
84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117
Art. Art. Art.
118 119 120
Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art.
121 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135
STC. 99/87............................................................................................... — ....................................................................................................... SSTC. 29/82; 6/83; 111/83; 60/86; 23/93................................................... ATC. 659/87; 76/94; 124/95..................................................................... STC. 108/86............................................................................................. STC. 99/87............................................................................................... STC. 97/02; 234/00; 119/11..................................................................... — ....................................................................................................... — ....................................................................................................... SSTC. 28/91; 64/91; 79/92; Declaración de 1-VII-1992; 45/96................... — ....................................................................................................... Declaración de 1-VII-1992................................................................................ — ....................................................................................................... SSTC. 18/82; 83/84; 77/85; 45/90.............................................................. — ....................................................................................................... STC. 16/84............................................................................................... — ....................................................................................................... — ....................................................................................................... — ....................................................................................................... SSTC. 22/84; 60/86; 85/83; 99/87; 67/89; 27/91; 178/89........................... SSTC. 31/85; 81/83; 141/85; 194/89; 55/90............................................... STC. 61/85............................................................................................... STC. 127/87; 246/00................................................................................ STC. 204/92............................................................................................. — ....................................................................................................... SSTC. 181/89; 177/02................................................................................ — ....................................................................................................... STC. 220/91............................................................................................. — ....................................................................................................... — ....................................................................................................... — ....................................................................................................... — ....................................................................................................... — ....................................................................................................... SSTC. 108/86; 23/88; 1/81; 265/88; 23/85; 75/82; 180/85; 93/86; 199/87; 105/00; ATC 26/02........................................................................... SSTC. 32/82; 54/83; 61/84; 67/84.............................................................. SSTC. 3/83; 138/88; ATC. 753/88; ATC. 43/89; 16/94................................ SSTC. 30/82; 13/85; 96/87; 101/85; 137/88; 61/83; 111/85; 174/85; 116/86; 4/94.................................................................................... SSTC. 36/84; 5/85; 128/89......................................................................... SSTC. 45/86; 60/86; 108/86; 31/10............................................................ SSTC. 16/81; 79/86; 62/90; 81/86; 144/88................................................. — ....................................................................................................... SSTC. 147/85; 241/92................................................................................ ATC. 771/86............................................................................................. STC. 24/87............................................................................................... SSTC. 1/82; 64/82; 111/83......................................................................... SSTC. 39/86; 77/85; 98/85......................................................................... SSTC. 96/84; 37/87; 95/86......................................................................... SSTC. 37/81; 76/83; 29/86......................................................................... SSTC. 4/81; 227/88; 58/82......................................................................... SSTC. 6/83; 19/87; 37/81; 4/81.................................................................. SSTC. 27/81; 3/03; 31/10........................................................................... — .......................................................................................................
291 291 291 297 299 300 300 305 305 306 309 309 310 311 313 313 314 314 314 314 321 323 324 324 327 327 328 328 329 329 329 330 330 331 339 341 344 349 350 356 357 358 359 360 361 362 364 365 366 370 373 380
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Índice
Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art.
136 137 138 139 140 141 142 143 144 145 146 147 148 149
SSTC. SSTC. SSTC. SSTC. SSTC. SSTC. SSTC. SSTC. SSTC. STC. — SSTC. — SSTC.
Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art. Art.
150 151 152 153 154 155 156 157 158 159 160 161
SSTC. — SSTC. — STC. SSTC. SSTC. SSTC. SSTC. STC. STC. SSTC.
Art.
162
SSTC.
Art. 163 SSTC. Art. 164 SSTC. Art. 165 ATC. Art. 166 — Art. 167 — Art. 168 — Art. 169 — Disposición Adicional 1 Disposición Adicional 3 Disposición derogatoria Disposición Final
76/83; 18/91.................................................................................... 4/81; 37/81; 32/81; 213/88; 170/89; 16/84...................................... 1/82; 150/90.................................................................................... 25/81; 37/81; 37/87; 52/83; 64/90; 247/07...................................... 4/81; 84/82; 32/81........................................................................... 32/81; 27/87; 214/89; 31/10............................................................ 4/81; 32/81; 179/85......................................................................... 89/84; 100/84.................................................................................. 89/84; 100/84; ATC 201 y 202/00.................................................... 44/86............................................................................................... ....................................................................................................... 76/83; 99/86; 209/89; 247/07; 31/10............................................... ....................................................................................................... 18/82; 48/85; 25/83; 26/82; 35/82; 76/85; 56/86; de 26-V-1994; 69/88; 49/84; 147/89; 61/97; 45/91; 247/07; 31/10......................... 76/83; 56/90.................................................................................... ....................................................................................................... 16/84; 179/89; 141/90; 5/87; 56/90; 179/85; 214/89....................... ....................................................................................................... 123/84............................................................................................. 4/81; 25/81...................................................................................... 11/84; 63/86; 13/92; 27/87.............................................................. 11/84; 179/85; 181/88; 150/90; 168/04........................................... 63/86; 183/88; 250/88; 13/07.......................................................... 49/08............................................................................................... 49/08............................................................................................... 9/81; 4/81; 11/81; 17/81; 76/83; 86/82; 24/82; 77/85; 60/86; 213/88; 239/92; 99/87; 16/81; 11/82; ATC. 147/82; 105/83; 187/84; 48/89; 9/92; 64/91; 62/92; 32/81; 110/83; 166/87; 102/88; 88/89; 156/90; 44/86; 45/86; ATC. 23-I-1992; 246/00............................................. 25/81; 84/82; 199/87; 42/85; ATC. 547/89; 19/83; 53/83; 86/85; 150/90; 223/06; 155/09................................................................... 17/81; 76/82; 26/84; 94/86; ATC. 389/90; 76/92; 67/02................... 5/81; 11/81; 150/85; ATC. 309/87; 20/88; 45/89.............................. 26/07............................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... ....................................................................................................... SSTC. 16/84; 76/88; 31/10............................................................... STC. 35/84....................................................................................... SSTC. 4/81; 77/82; 80/83................................................................. STC. 35/87.......................................................................................
381 385 387 389 393 394 400 402 404 406 407 407 421 422 444 446 447 453 453 454 454 458 461 465 468
471 484 491 495 497 501 501 501 501 503 509 515 519
CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DON JUAN CARLOS I, Rey de España, a todos los que la presente vieren y entendieren, sabed: Que las Cortes han aprobado y el pueblo español ratificado la siguiente Constitución: PREÁMBULO La Nación española, deseando establecer la justicia, la libertad y la seguridad y promover el bien de cuantos la integran, en uso de su soberanía, proclama su voluntad de: Garantizar la convivencia democrática dentro de la Constitución y de las leyes conforme a un orden económico y social justo. Consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la ley como expresión de la voluntad popular. Proteger a todos los españoles y pueblos de España en el ejercicio de los derechos humanos, sus culturas y tradiciones, lenguas e instituciones. Promover el progreso de la cultura y de la economía para asegurar a todos una digna calidad de vida. Establecer una sociedad democrática avanzada, y Colaborar en el fortalecimiento de unas relaciones pacíficas y de eficaz cooperación entre todos los pueblos de la Tierra. En consecuencia, las Cortes aprueban y el pueblo español ratifica la siguiente STC. 31/10 de 28 de junio (naturaleza jurídica del Preámbulo) Fto. Jco. 7. …Los Diputados recurrentes basan su impugnación en una premisa abiertamente discutida por las otras partes procesales, cual es la de la idoneidad misma del preámbulo para constituirse en objeto de un recurso de inconstitucionalidad. Ciertamente hemos repetido desde la STC. 36/1981, de 12 de noviembre, Fto. Jco. 2, que un “preámbulo no tiene valor normativo”, siendo por ello innecesario, y hasta incorrecto, hacerlo objeto de “una declaración de inconstitucionalidad expresa que se recogiera en la parte dispositiva” de una Sentencia de este Tribunal (ibid.). Esa carencia de valor normativo tiene como consecuencia, en efecto, que, como afirmamos en la STC. 116/1999, de 17 de junio, Fto. Jco. 2, los preámbulos “no pueden ser objeto directo de un recurso de inconstitucionalidad (SSTC. 36/1981, fundamento jurídico 7; 150/1990, fundamento jurídico 2; 212/1996, fundamento jurídico 15; y 173/1998, fundamento jurídico 4)”. Ahora bien, carencia de valor normativo no equivale a carencia de valor jurídico, del mismo modo que la imposibilidad de erigirse en objeto directo de un recurso de inconstitucionalidad no supone que los preámbulos sean inaccesibles a un pronunciamiento de nuestra jurisdicción en tanto que posible objeto accesorio de un proceso referido principalmente a una disposición normativa. De hecho, en la propia STC. 36/1981 hicimos una declaración expresa sobre el valor interpretativo del preámbulo entonces examinado, bien que proclamándola en la fundamentación jurídica y sin llevarla formalmente al fallo.
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Nuestro proceder en la citada STC. 36/1981 es consecuencia de la naturaleza jurídica de los preámbulos y exposiciones de las leyes, que, sin prescribir efectos jurídicamente obligados y carecer, por ello, del valor preceptivo propio de las normas de Derecho, tienen un valor jurídicamente cualificado como pauta de interpretación de tales normas. Su destinatario es, pues, el intérprete del Derecho antes que el obligado a una conducta que, por definición, el preámbulo no puede imponer. El valor jurídico de los preámbulos de las leyes se agota, por tanto, en su cualificada condición como criterio hermenéutico. Toda vez que, por tratarse de la expresión de las razones en las que el propio legislador fundamenta el sentido de su acción legislativa y expone los objetivos a los que pretende que dicha acción se ordene, constituye un elemento singularmente relevante para la determinación del sentido de la voluntad legislativa, y, por ello, para la adecuada interpretación de la norma legislada. En lo que hace al preámbulo de un Estatuto de Autonomía, es evidente que su condición de interpretación cualificada nunca podrá imponerse a la que, con carácter privativo y excluyente y con verdadero alcance normativo, sólo puede predicarse de la autoridad interpretativa de este Tribunal, es decir, a su condición de intérprete supremo de la Constitución y, con ella, de todas las leyes en su contraste con la Norma fundamental como condición para el enjuiciamiento de su validez. Por ello, siendo los fundamentos jurídicos de nuestras resoluciones el locus para las razones de la interpretación que en cada caso justifica el decisum sobre la validez de la norma enjuiciada, es obvio que sólo ahí ha de buscarse el juicio de constitucionalidad que nos merezca la interpretación cualificada pretendida por el legislador para la norma que juzgamos. En lo que aquí importa, los párrafos del preámbulo del Estatuto de Cataluña cuestionados por los recurrentes lo son por referirse a conceptos y categorías que, proyectadas después a lo largo del articulado, pretenden para el Estatuto, a su juicio, un fundamento y un alcance incompatibles con su condición de norma subordinada a la Constitución. Tales conceptos y categorías son los “derechos históricos”, la “nación” y la “ciudadanía”, todos ellos formalizados, efectivamente, en diversos preceptos del Estatuto que en conexión con aquéllos también han sido objeto de una impugnación expresa. Ha de ser, por tanto, al hilo del enjuiciamiento de tales preceptos cuando nos pronunciemos también sobre la interpretación de los mismos que eventualmente cupiera deducir de los referidos párrafos del preámbulo y cuando, en consecuencia, de concluir que dicha interpretación es constitucionalmente inadmisible, privemos al preámbulo, en ese punto, del valor jurídico que le es característico, esto es, de su condición de interpretación cualificada.
CONSTITUCIÓN TÍTULO PRELIMINAR Art. 1. 1. España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político. 2. La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado. 3. La forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria.
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STC. 18/84 de 7 de febrero (contenido general de la fórmula Estado social y democrático) Fto. Jco. 3: «...la C.E.... al establecer en su art. 1.1 la norma que configura al Estado como social y democrático de Derecho, está afirmando un principio que se ajusta a una realidad propia del mundo occidental de nuestra época y que transciende a todo el orden jurídico. En efecto, la interacción entre Estado y Sociedad, destacada por la doctrina, produce consecuencias muy diversas en el mundo del Derecho, ...El reconocimiento de los denominados derechos de carácter económico y social, reflejado en diversos preceptos de la C., conduce a la intervención del Estado para hacerlos efectivos, a la vez que dota de una trascendencia social al ejercicio de sus derechos por los ciudadanos, especialmente de los de contenido patrimonial, como el de propiedad, y al cumplimiento de determinados deberes, como los tributarios. En el campo de la organización... la interpenetración entre Estado y Sociedad se traduce tanto en la participación de los ciudadanos en la organización del Estado como en una ordenación por el Estado de Entidades de carácter social en cuanto su actividad presenta un interés público relevante, si bien los grados de intensidad de esta ordenación y de intervención del Estado pueden ser diferentes, lo que se explica no sólo por la libertad de que dispone el legislador en el marco constitucional, sino también por la confluencia de diversos principios, como el del pluralismo político en relación a los partidos políticos, dado su carácter de organizaciones sociales con relevancia constitucional, o el derecho de libertad sindical en cuanto se traduce en la creación de sindicatos, a los que, al igual que a los partidos políticos y a las asociaciones empresariales, se garantiza la libertad de creación y ejercicio de su actividad dentro del respeto a la C. y a la Ley... Pero junto a estas formaciones sociales con relevancia constitucional... la C. se refiere a otros entes de base asociativa representativos de intereses profesionales y económicos (arts. 36, 52 y 131), los cuales pueden llegar a ser configurados como Corporaciones de Derecho Público en determinados supuestos, mientras, por otro lado, se reconoce el derecho de fundación para fines de interés general, con arreglo a la Ley (art. 34). La interacción Estado-Sociedad y la interpenetración de lo público y lo privado, transciende, como hemos señalado al campo de lo organizativo y de la calificación de los entes. La función ordenadora de la Sociedad puede conseguirse de muy diversas formas, que siempre han de moverse dentro del marco de la C., cuyos límites es innecesario estudiar a los efectos del presente recurso. Lo que sí interesa señalar es el reconocimiento constitucional de entes asociativos o fundacionales, de carácter social, y con relevancia pública. Esta relevancia pública no conduce, sin embargo, necesariamente a su publificación, sino que es propio del Estado social de Derecho la existencia de entes de carácter social, no público, que cumplen fines de relevancia constitucional o de interés general. La configuración del Estado como social de Derecho, viene así a culminar una evolución en la que la consecución de los fines de interés general no es absorbida por el Estado, sino que se armoniza en una acción mutua Estado-Sociedad, que difumina la dicotomía Derecho público-privado, y agudiza la dificultad, tanto de calificar determinados entes cuando no existe una calificación legal, como de valorar la incidencia de una nueva regulación sobre su naturaleza jurídica.»
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STC. 8/83 de 18 de febrero (igualdad como valor superior) Fto. Jco. 3: «La igualdad se configura como un valor superior que, en lo que ahora importa, se proyecta con una eficacia trascendente de modo que toda situación de desigualdad persistente a la entrada en vigor de la norma constitucional deviene incompatible con el orden de valores que la C., como norma suprema, proclama. Aquí están, según entendemos, las claves para la respuesta que en este punto se nos pide: la de la eficacia derogatoria de la C. de todas aquellas disposiciones que no son susceptibles de reconducir por vías interpretativas al marco constitucional y la de la extensión del amparo que el principio de igualdad reclama a todas aquellas situaciones de desigualdad que persistan a la entrada en vigor de la C.» STC. 83/84 de 24 de julio (principio general de libertad) Fto. Jco. 4: «...el principio general de libertad que la C. (art. 1.1) consagra autoriza a los ciudadanos a llevar a cabo todas aquellas actividades que la Ley no prohíba, o cuyo ejercicio no subordine a requisitos o condiciones determinadas...» STC. 181/00 de 29 de junio (valor superior de la justicia) Fto. Jco. 12: «Respecto de la invocación del valor superior de la justicia …no cabe olvidar que constituye un canon de enjuiciamiento necesitado de concreción, de tal manera que este TC ha subrayado, en lo que ahora importa, la estrecha conexión que existe entre el valor justicia del art. 1.1 de la CE y el principio de interdicción de la arbitrariedad de su art. 9.3 (STC. 66/90). El valor justicia del art. 1.1 CE no puede, pues, identificarse unilateralmente con particulares modos de entender lo justo, ni con una forma de fiscalización de la constitucionalidad de la Ley en atención a los resultados. Más bien ha de ser considerado como un concepto tendencialmente abierto y plural. Por ello este valor superior del ordenamiento operará como un canon complementario, en concurrencia con otros factores de ponderación y, muy especialmente, en relación con el principio de interdicción de la arbitrariedad en su proyección sobre el legislador, principio este último que, con cita del art. 9.3 CE, también se considera vulnerado...» STC. 10/83 de 21 de febrero (origen popular del poder) Fto. Jco. 2: «El sentido democrático que en nuestra C. (art. 1.2) reviste el principio del origen popular del poder obliga a entender que la titularidad de los cargos y oficios públicos sólo es legítima cuando puede ser referida, de manera mediata o inmediata, a un acto concreto de expresión de la voluntad popular.» STC. 31/10 de 28 de junio (significado de ciudadanos) Fto. Jco. 11. El art. 7 EAC atribuye “la condición política de catalanes o ciudadanos de Cataluña [a] los ciudadanos españoles que tienen vecindad administrativa en Cataluña”. Los Diputados recurrentes sostienen que los conceptos de “ciudadanía” y “ciudadano”, también utilizados en los arts. 6.2 y 11.2 EAC, sólo pueden predicarse de los españoles en tanto que únicos titulares de la soberanía nacional. Sin necesidad de reiterar las razones expuestas al pronunciarnos sobre la constitucionalidad del art. 2.4 EAC, baste
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decir ahora que llevarían razón los recurrentes si la ciudadanía catalana a la que se refiere el art. 7 EAC (y con él los arts. 6.2 y 11.2 EAC) pretendiera oponerse a la ciudadanía española, ofreciéndose como una condición distinta y predicada de un sujeto ajeno al pueblo español del art. 1.2 CE y titular entonces de alguna suerte de poder soberano de imposible reconducción al ejercido por el poder constituyente cuya voluntad se ha formalizado en la Constitución Española. Por el contrario, el art. 7 EAC se limita a determinar el ámbito subjetivo de proyección del poder de autogobierno constituido con el Estatuto de Autonomía en el marco de la Constitución. Y lo hace calificando como catalanes a los ciudadanos españoles vecinos de Cataluña, de lo que con claridad se desprende que la ciudadanía catalana no es sino una especie del género “ciudadanía española”, a la que no puede ontológicamente contradecir. Todo ello sin perjuicio de que, en el sentido del art. 7 EAC, esto es, entendidos como el conjunto de los individuos en quienes concurren unas circunstancias jurídicas que permiten cualificarlos como destinatarios primeros de los derechos y deberes instaurados con el Estatuto de Autonomía, los ciudadanos de Cataluña no pueden confundirse con el pueblo soberano concebido como “la unidad ideal de imputación del poder constituyente y como tal fundamento de la Constitución y del Ordenamiento” (STC. 12/2008, de 29 de enero, Fto. Jco. 10), siendo claro que las causas determinantes de una condición jurídica —sea la de elector, como en el supuesto de la STC. 12/2008, sea, como ahora, la de ciudadano de Cataluña— “no afectan … a esta unidad ideal, sino al conjunto de quienes, como ciudadanos, están sometidos al Ordenamiento español y no tienen, en cuanto tales, más derechos que los que la Constitución les garantiza, con el contenido que, asegurado un mínimo constitucional indisponible, determine el legislador constituido” (STC. 12/2008, loc. cit.), se trate, según los casos, del legislador estatal o del autonómico.
Art. 2. La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas. Ver selección en relación al art. 139. STC. 4/81 de 2 de febrero Fto. Jco. 3: ver selección con relación al art. 137. STC. 32/81 de 28 de julio Fto. Jco. 3: ver selección realizada con relación al art. 141. STC. 76/83 de 5 de agosto (homogeneidad y diversidad del Estado de las autonomías) Fto. Jco. 2: «...por lo que se refiere al proceso autonómico, carece de base constitucional la pretendida igualdad de derechos de las CC.AA.... En realidad éstas son iguales en
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cuanto a su subordinación al orden constitucional; en cuanto a los principios de su representación en el Senado (art. 69.5); en cuanto a su legitimación ante el T.C. (art. 162.1.a); o en cuanto que las diferencias entre los distintos Estatutos no podrán implicar privilegios económicos y sociales (art. 138); pero en cambio, pueden ser desiguales en lo que respecta al procedimiento de acceso a la autonomía y a la determinación concreta del contenido autonómico, es decir de su Estatuto y, por tanto, en cuanto a su complejo competencial. Precisamente el régimen autonómico se caracteriza por un equilibrio entre la homogeneidad y diversidad del ‘status’ jurídico público de las entidades territoriales que lo integran. Sin la primera, no habría unidad ni integración en el conjunto estatal; sin la segunda, no existiría verdadera pluralidad ni capacidad de autogobierno, notas que caracterizan al Estado de las autonomías.» STC. 100/84 de 8 de noviembre Fto. Jco. 3: Ver selección art. 144. STC. 80/85 de 4 de julio (deber general de cooperación entre el Estado y las CC.AA.) Fto. Jco. 2: «...el Estado y las CC.AA. están sometidos recíprocamente a un deber general de colaboración, que no es preciso justificar en preceptos concretos (STC. 18/92 Fto. Jco. 14), porque es de esencia al modelo de organización territorial del Estado implantado por la C.E.... De este deber deriva la obligación para las autoridades estatales y autónomas de suministrar recíprocamente información (SSTC. 76/83 de 5 de agosto) y proporcionar recíprocamente auxilio. Pero como ese deber no implica extensión alguna de las competencias estatales, el Estado no puede tratar de imponerlo mediante la adopción de medidas coercitivas, sino buscando para las que haya de adoptar la previa conformidad de las CC.AA. competentes que, por esta vía, participan en la formación de la voluntad estatal.» STC. 247/2007 de 12 de diciembre (Principios de la organización territorial) Fto. Jco. 4: «De acuerdo con lo que se acaba de decir, procede, en primer lugar, examinar los principios de la organización territorial del Estado que recoge nuestra Constitución, incidiendo para ello en los principios de unidad, autonomía, solidaridad e igualdad. Dichos principios se manifiestan y modulan de modo específico en los ámbitos que les son propios: a) Hay que comenzar destacando que el art. 2 CE afirma de modo contundente: «La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas» (art. 2 CE). En consecuencia, la estructuración del poder del Estado se basa, según la Constitución, en el principio de unidad, fundamento de la propia Constitución, y en los de autonomía y solidaridad. La relación entre los principios de unidad y autonomía ha sido reiterada por el Tribunal Constitucional desde sus primeros pronunciamientos: «La Constitución parte de la unidad de la Nación española que se constituye en Estado social y democrático de Derecho, cuyos poderes emanan del pueblo español en el que reside la soberanía nacional. Esta unidad se traduce así en una organización —el
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Estado— para todo el territorio nacional. Pero los órganos generales del Estado no ejercen la totalidad del poder público, porque la Constitución prevé, con arreglo a una distribución vertical de poderes, la participación en el ejercicio del poder de entidades territoriales de distinto rango, tal como se expresa en el art. 137 de la Constitución al decir que ‘el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses’. El precepto transcrito refleja una concepción amplia y compleja del Estado, compuesto por una pluralidad de organizaciones de carácter territorial dotadas de autonomía. Resulta así necesario delimitar cuál es el ámbito del principio de autonomía, con especial referencia a municipios y provincias, a cuyo efecto es preciso relacionar este principio con otros establecidos en la Constitución. Ante todo, resulta claro que la autonomía hace referencia a un poder limitado. En efecto, autonomía no es soberanía —y aún este poder tiene sus límites—, y dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el art. 2 de la Constitución. De aquí que el art. 137 de la Constitución delimite el ámbito de estos poderes autonómicos circunscribiéndolos a la ‘gestión de sus respectivos intereses’, lo que exige que se dote a cada ente de todas las competencias propias y exclusivas que sean necesarias para satisfacer el interés respectivo. … Este poder ‘para la gestión de sus respectivos intereses’ se ejerce —por lo demás— en el marco del Ordenamiento. Es la Ley, en definitiva, la que concreta el principio de autonomía de cada tipo de entes, de acuerdo con la Constitución. Y debe hacerse notar que la misma contempla la necesidad —como una consecuencia del principio de unidad y de la supremacía del interés de la Nación— de que el Estado quede colocado en una posición de superioridad, tal y como establecen diversos preceptos de la Constitución tanto en relación a las Comunidades Autónomas, concebidas como entes dotadas de autonomía cualitativamente superior a la administrativa (arts. 150.3 y 155, entre otros), como a los entes locales (art. 148.1.2)» (STC. 4/1981, de 2 de febrero, Fto. Jco. 3). Este Tribunal ha insistido, por tanto, en que nuestro sistema constitucional descansa en la adecuada integración del principio de autonomía en el principio de unidad, que lo engloba. De ahí que el nuestro sea un Estado políticamente descentralizado, como consecuencia del referido engarce entre aquellos dos principios. Así, hemos dicho que «al consagrar ésta [la Constitución] como fundamentos, de una parte el principio de unidad indisoluble de la Nación española y, de la otra, el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran, determina implícitamente la forma compuesta del Estado en congruencia con la cual han de interpretarse todos los preceptos constitucionales» (STC. 35/1982, de 14 de junio, Fto. Jco. 2). De ese modo, el Estado autonómico se asienta en el principio fundamental de que nuestra Constitución hace residir la soberanía nacional en el pueblo español (art. 1.2 CE), de manera que aquélla, como señalamos en su momento, «no es el resultado de un pacto entre instancias territoriales históricas que conserven unos derechos anteriores a la Constitución y superiores a ella, sino una norma del poder constituyente que se impone con fuerza vinculante general en su ámbito, sin que queden fuera de ella situaciones ‘históricas’ anteriores» (STC. 76/1988, de 26 de abril, Fto. Jco. 3).