GESTIONAR LA CIUDAD CONSOLIDADA Novedades Instrumentales en la Ley Valenciana 5/2014 de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje y en la Legislación Estatal, Texto Refundido de la Ley de Suelo 2/2008 y Ley 8/2013 de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbanas
GERARDO ROGER FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ Arquitecto y Profesor de Urbanismo
Valencia, 2014
Copyright ® 2014 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www. tirant.com).
Colección dirigida por:
Luciano Parejo Alfonso
© Gerardo Roger Fernández Fernández
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es ISBN: 978-84-9086-287-2 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.
ÍNDICE AGRADECIMIENTOS............................................................................................ 11 PRÓLOGO............................................................................................................. 13 GLOSARIO BÁSICO.............................................................................................. 17 INTRODUCCIÓN................................................................................................... 19 CAPÍTULO PRIMERO LAS MEMORIAS DE VIABILIDAD ECONÓMICA 1. INTRODUCCIÓN GENERAL A LAS MEMORIAS DE VIABILIDAD ECONÓMICA............................................................................................................ 27 2. CONTENIDO ECONÓMICO DE LA MEMORIA DE VIABILIDAD..................... 29 2.1. Identificación de los Ingresos y Costes de una Actuación de Transformación Urbanística........................................................................... 29 2.1.1. Ingresos de una actuación urbanística.................................. 29 2.1.2. Costes de producción de una actuación urbanística............. 30 2.2. Condiciones Básicas para la Determinación de la Viabilidad Económica de una Actuación de Transformación Urbanística......................... 31 2.3. Modalidades de Ejecución en las Actuaciones de Transformación Urbanística........................................................................................... 34 2.3.1. Modalidades de ejecución aplicables a las actuaciones integradas................................................................................. 34 2.3.2. Modalidades de ejecución aplicables a las actuaciones aisladas...................................................................................... 35 3. EJEMPLO PRÁCTICO DE FORMULACIÓN DE UNA MEMORIA DE VIABILIDAD ECONÓMICA RELATIVA A UNA ACTUACIÓN DE RENOVACIÓN URBANA. ACTUACIÓN DE RENOVACIÓN URBANA: PASO (RECALIFICACIÓN) DE SUELO DE USO INDUSTRIAL A USO RESIDENCIAL EN SUELO URBANO.. 36 3.1. Introducción General........................................................................ 36 3.2. Características Jurídico-urbanísticas y Económicas de la Instalación Industrial vigente.............................................................................. 38 3.3. Características Jurídico-urbanísticas y Económicas de la nueva Actuación de Renovación Propuesta.......................................................... 39 3.4. Características de la Ordenación Pormenorizada de la Actuación...... 40 3.5. Formulación de la Memoria de Viabilidad Económica........................ 40 3.5.1. Determinación del aprovechamiento objetivo, subjetivo y público.................................................................................... 41 3.5.2. Determinación de los costes de producción y de los ingresos de la actuación.................................................................... 43 3.5.3. Determinación del valor residual del suelo............................ 44 3.5.4. Aplicación de la 4ª condición de viabilidad (epígrafe 2º)....... 44
8
Índice
3.6. Modalidades de Ejecución de la Actuación de Renovación................ 45 3.6.1. Determinación de las cuotas de urbanización (Q)................. 45 3.6.2. Determinación del coeficiente de canje (CC)........................ 45 3.7. Preceptividad de la Tramitación de la Modificación del Plan y de la Evaluación Ambiental Estratégica...................................................... 47 CAPÍTULO SEGUNDO LAS ACTUACIONES DE DOTACIÓN (AAs + i) 1. CONSIDERACIONES PREVIAS A LAS ACTUACIONES DE DOTACIÓN........... 49 2. PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN Y EQUIDISTRIBUCIÓN APLICABLES A LAS AAs + I...................................................................................................... 53 2.1. Determinación de la Reserva de Suelo Dotacional (RD)...................... 54 2.1.1. Procedimiento aplicable a la determinación de la RD............ 55 2.1.2. Determinación definitiva de la RD........................................ 56 2.1.3. Condiciones objetivas y precautorias a adoptar en la identificación de las parcelas constituyentes de las AAs + i.............. 58 2.2. Procedimiento para el Levantamiento de la Carga correspondiente a la Cesión de Suelo Dotacional........................................................... 59 2.3. Determinación de la Compensación Económica correspondiente al Suelo Dotacional.............................................................................. 61 2.4. Determinación del Porcentaje Público de Plusvalías........................... 62 2.5. Procedimiento para la Satisfacción del Deber de Participación Pública en las Plusvalías................................................................................ 62 2.6. Preceptividad de la Tramitación de la Modificación del Plan y de la Evaluación Ambiental Estratégica...................................................... 64 3. EJEMPLO PRÁCTICO DE DESARROLLO APLICATIVO DE LAS AAs + I........... 64 3.1. Aplicación a la formulación del plan general..................................... 64 3.2. Aplicación de las AAs + i a modificaciones puntuales de un plan general................................................................................................. 74 CAPÍTULO TERCERO LOS COMPLEJOS INMOBILIARIOS 1. CONSIDERACIONES PREVIAS RELATIVAS A LA CONSTITUCIÓN DE LOS COMPLEJOS INMOBILIARIOS..................................................................... 77 1.1. Introducción General........................................................................ 77 1.2. Requisitos Básicos en la Constitución de un CI.................................. 78 2. PROCEDIMIENTO APLICABLE A LA CONSTITUCIÓN DE COMPLEJOS INMOBILIARIOS.................................................................................................. 79 2.1. Establecimiento de Límites Jurídico-urbanísticos aplicables a la Constitución de los CIs............................................................................. 79 2.2. Procedimiento Administrativo aplicable a la Constitución de un CI.... 82
9
Índice
3. EJEMPLO PRÁCTICO DE DESARROLLO DE LA APLICACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN DE UN CI..................................................................................... 83 4. COMPENSACIÓN MEDIANTE SUPERFICIE EDIFICADA A INTEGRAR EN EL CI DESTINADA A EQUIPAMIENTO PÚBLICO.................................................... 85 5. CONFORMACIÓN DEFINITIVA DEL CI......................................................... 85 6. CONCLUSIÓN FINAL CON RESPECTO A LA CONSTITUCIÓN DE CIS............ 86 7. ADVERTENCIA CON RESPECTO A LOS COMPLEJOS INMOBILIARIOS “TUMBADOS”.................................................................................................... 86 CAPÍTULO CUARTO EJECUCIÓN SUSTITUTORIA EN ACTUACIONES EDIFICATORIAS Y REHABILITADORAS 1. CONSIDERACIONES PREVIAS..................................................................... 89 2. INSTRUMENTOS DE CONTROL PÚBLICO Y SOCIAL PARA GARANTIZAR EL CUMPLIMIENTO DE LOS DEBERES............................................................. 90 3. EDIFICACIÓN Y REHABILITACIÓN SUSTITUTORIA DE LOS INMUEBLES........ 92 4. BASES LEGALES APLICATIVAS DE LA EJECUCIÓN SUSTITUTORIA............... 94 5. PRESUPUESTOS PREVIOS PARA LA EJECUCIÓN SUSTITUTORIA A INICIATIVA DE PARTICULAR................................................................................... 95 6. INICIATIVA PARA LA CONVOCATORIA DEL CONCURSO Y CONTENIDO DEL PLIEGO DE CONDICIONES PARA LA SELECCIÓN DE UN PAE/PAR................ 98 7. DOCUMENTACIÓN Y DETERMINACIONES DE LOS PROGRAMAS PAES/ PARS......................................................................................................... 99 7.1. Contenido documental de los PAEs/PARs.......................................... 99 7.2. Aspirantes a Agente Edificador/Rehabilitador.................................... 102 8. PROCEDIMIENTO PARA LA TRAMITACIÓN DEL CONCURSO DEL PAE/PAR.. 102 9. APROBACIÓN Y ADJUDICACIÓN DE LA ACTUACIÓN EDIFICATORIA/REHABILITADORA.............................................................................................. 104 10. EJEMPLO PRÁCTICO DE DESARROLLO DE LOS ASPECTOS JURÍDICO-ECONÓMICOS QUE CARACTERIZAN EL CONTENIDO DE UN PROGRAMA DE ACTUACIÓN AISLADA EDIFICATORIA (PAE)............................................... 105 – Modelo de pliego de condiciones........................................................ 110 – Modelo de Convenio Urbanístico........................................................ 119 CAPÍTULO QUINTO REFLEXIONES FINALES Y CONCLUSIONES GENERALES 1. CONSIDERACIONES PREVIAS..................................................................... 123 2. ANÁLISIS SOMERO DE LOS INSTRUMENTOS DE GESTIÓN “TRADICIONAL” EN SUELO URBANO................................................................................... 124 3. CONCLUSIONES GENERALES A LOS INSTRUMENTOS DE GESTIÓN EN LA CIUDAD CONSOLIDADA........................................................................... 129
10
Índice
ANEXOS ANEXO I EL SISTEMA URBANÍSTICO ESPAÑOL SINOPSIS CONCEPTUAL................................................................................... 135 1. PRINCIPIOS BÁSICOS CONSTITUYENTES DEL SISTEMA URBANÍSTICO ESPAÑOL (SUE)................................................................................................. 135 2. CONTENIDO INSTRUMENTAL DEL SUE VIGENTE........................................ 137 3. CONCLUSIONES RELATIVAS AL SUE........................................................... 142 ANEXO II CONCEPTO DE APROVECHAMIENTO URBANÍSTICO Y COEFICIENTES CORRECTORES (DE PONDERACIÓN) SINOPSIS CONCEPTUAL................................................................................... 145 1. SIGNIFICADO PRÁCTICO DEL APROVECHAMIENTO URBANÍSTICO EN SUS DOS ACEPCIONES: JURÍDICO-ECONÓMICO Y JURÍDICO-URBANÍSTICO..... 145 1.1. Significado del Aprovechamiento Urbanístico (APU) en Términos Jurídico-económicos.............................................................................. 145 1.2. Significado el Aprovechamiento Urbanístico (APU) en Términos Jurídico-urbanísticos................................................................................. 147 1.3. Consideraciones relativas a los Coeficientes Correctores o de Ponderación............................................................................................... 148 1.4. Conclusión Final sobre el concepto de Aprovechamiento Urbanístico 150 ANEXO III CONCEPTO DE VALOR DE REPERCUSIÓN DE SUELO SINOPSIS CONCEPTUAL................................................................................... 153 1. SIGNIFICADO PRÁCTICO DEL CONCEPTO DE VALOR DE REPERCUSIÓN DE SUELO....................................................................................................... 153 1.1. Modalidades de Valoración del Suelo................................................ 153 1.2. Consideraciones sobre el Valor Unitario............................................ 153 1.3. Consideraciones sobre el Valor de Repercusión................................. 153 1.4. Exposición de un Ejemplo Práctico.................................................... 154
AGRADECIMIENTOS A Blanca Marín Ferreiro y Luis Casado Martín por su afectivo y continuado apoyo profesional, a Sergio Fernández Monedero y Pablo Fernández Monedero por sus acertados consejos en materia jurídica y económica respectivamente, y de manera singular a Luciano Parejo Alfonso, por su excepcional magisterio y generosa y dilatada amistad. Igualmente a José María Baño León, ilustre amigo y experto jurisconsulto, catedrático y profundo conocedor del derecho administrativo valenciano, por su gentil deferencia al aceptar mi solicitud a prologar este Libro. Finalmente, a Roberto Zamorano Triviño y a Laura Salvo Machirant, por su paciente, desinteresado y eficiente trabajo en el formateo informático, tanto escrito como gráfico de este Libro, gracias al cual su contenido resultará mucho más fácil y asequible para los lectores del mismo. Y como siempre a Menchu, ewig … A todos, mi agradecimiento más sincero. El Autor
PRÓLOGO Gerardo Roger, uno de nuestros más destacados urbanistas, fue el principal impulsor de la Ley valenciana reguladora de la actividad urbanística de 1994 (LRAU), única norma, por cierto, que sobre la base de la tradición común del Derecho Urbanístico español, innovó el panorama legislativo presidido por la Ley del Suelo de 1975 y el Texto Refundido de 1976. De la LRAU se recuerda sobre todo la figura del agente urbanizador y de los Programas de Actuaciones Integradas. Del “Agente” y del “PAI” se ha escrito mucho, aunque acaso falte todavía entre nosotros un estudio desapasionado de carácter histórico sobre sus fortalezas y debilidades en comparación con otros sistemas de gestión. Para quienes compartimos cierto escepticismo sobre la capacidad de influencia de las leyes en la sociedad, sería de gran utilidad examinar estadísticamente si procedimientos de gestión distintos (agente urbanizador y sistema de compensación) produjeron resultados divergentes o, por el contrario, como parece apreciarse a simple vista, no hubo diferencias notables entre Comunidades como Murcia, Andalucía o Madrid (con sistemas de gestión tradicionales) y la Comunidad Valenciana. La expansión urbanística desaforada que se inicia al mismo tiempo que nace la LRAU, ha hecho olvidar, sin embargo, que la ley valenciana de 1994 introdujo también novedades de calado en otros aspectos, particularmente en la gestión de la ciudad consolidada, que luego han imitado la mayoría de Comunidades Autónomas, algunas de ellas incorporadas por la legislación estatal. Tal es el caso de las actuaciones aisladas en el suelo urbano, el método de cálculo de la ruina económica, la configuración potestativa de la competencia municipal para dictar órdenes de edificación en solares vacantes, el agente rehabilitador o las inspecciones técnicas regulares de la edificación. El excelente libro que tengo el gusto de presentar trata precisamente de la gestión de la ciudad, al hilo de la reciente entrada en vigor de la Ley Valenciana 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, norma que en este concreto aspecto del suelo urbano, introduce novedades de relieve, que son también desarrollo de la Ley estatal 8/2013, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbanas. La vuelta a la ciudad consolidada como eje del urbanismo no es fruto tanto de un cambio profundo social como del maremoto económico que ha arrasado desde el 2007 el urbanismo de expansión. Sería una lástima que la profunda crisis del mercado del suelo (sobre cuyos orígenes no he visto reflexión autocrítica alguna de quienes propugnaban la virtual urbanización de todo suelo no protegido) no produjera un cambio de mentalidad, que es la base de un urbanismo razonable.
14
José María Baño León
La importancia, pues, de la gestión urbanística en la ciudad se redobla. Y buena prueba de ello son las actuaciones de dotación de la Ley 8/2007 y la Ley estatal 8/2013, que han tratado de disponer de mecanismos de fomento de la rehabilitación. El autor del libro sostiene con razón que el conjunto de leyes promulgadas desde 2007 ofrece una “caja de herramientas” relevante para facilitar la rehabilitación y regeneración urbanísticas, opinión que comparto sin reservas y que también viene facilitada por la reforma de leyes sectoriales (por ejemplo, sobre accesibilidad de viviendas), que pueden dinamizar ese mercado. Ocurre, no obstante, que los procedimientos estrictamente urbanísticos se fundamentan en la viabilidad económica de la operación o, si se prefiere más gráficamente, en la existencia de una expectativa de obtención de plusvalía, expectativa que desaparece cuando los precios del suelo no sólo no suben sino que bajan. Todo el andamiaje del derecho urbanístico se viene abajo cuando no hay plusvalía: un urbanismo de financiación esencialmente privada requiere de la expectativa de ganancia como un ser vivo de oxígeno. Como el urbanismo español nunca ha sido un sucedáneo de la obra pública sino una consecuencia de la expectativa de ganancia privada, la desaparición de la plusvalía ha hecho prácticamente imposible la actividad urbanística y edificatoria, tanto en el suelo urbanizable como en el suelo urbano. Cabe recordar que las reflexiones de Cerdá sobre el ensanche de Barcelona y de Madrid, en las que se encuentran todas las ideas centrales del urbanismo del último siglo y medio, se produce respecto de la consideración de la apertura de calles como una obra pública, cuyos beneficios no podían quedar en las exclusivas manos de los propietarios. Para que pudiera haber un urbanismo de la minusvalía, para que pudieran independizarse la actividad urbanística de la plusvalía, habría que retroceder en el tiempo, pero como esto, de momento, no es posible, es inevitable concluir que la actividad urbanística -también en el suelo urbano- sólo regresará cuando el mercado considere que la bajada de los precios del suelo ha llegado al punto en que es posible esperar ganancias futuras en una operación. Cuando la crisis económica de los últimos siete años sea sólo un recuerdo, volverá por sus fueros el apetito de ganancia en el que se basa el desarrollo económico y, con él, la presión urbanística. Sólo una conciencia social verdaderamente respetuosa con la conservación de la ciudad histórica, con las ventajas de un urbanismo concentrado, atenta a preservar nuestro patrimonio ambiental, puede frenar el urbanismo expansivo, que ha contribuido en gran medida -no sería justo ignorarlo- al desarrollo económico español. Sólo entonces el suelo urbano se convertirá en el campo natural de la actividad urbanística. Ciertamente el Derecho de la Unión Europea, en particular la Directiva de Evaluación ambiental estratégica, puede contribuir a un cambio de paradigma y es el título ambiental el que pone
Prólogo
15
en manos del legislador estatal una capacidad de regulación muy profunda sobre el urbanismo. Pero no nos engañemos: el legislador cederá ante el desarrollo económico en el momento en que vuelvan a dispararse las expectativas de ganancia; cuando la plusvalía vuelva, las leyes urbanísticas la saludarán entusiastas. Únicamente el incremento de la sensibilidad de la población hacía un urbanismo sostenible puede poner coto al urbanismo de expansión; sólo un verdadero cambio de las bases de la economía española -que, en verdad, no se atisba- favorecedor de la innovación y de la inversión en actividades de alto valor añadido, podrá reducir el urbanismo y la edificación a sus justos términos en una sociedad culturalmente avanzada. Mientras este cambio no ocurra, no habrá gobierno ni ley que se resista al encanto de la plusvalía en una actividad que es intensiva en mano de obra: ¿quién podrá oponerse a que las cifras de desempleo bajen? Apunto incidentalmente que la nueva Ley valenciana (a la que hay que agradecer que refunda la dispersa legislación anterior), interpretada en la clave económica y sociológica que se ha notado anteriormente, revela su verdadera naturaleza: el respeto al modelo de la LRAU es menos fruto del deseo de mantener un acervo común de técnicas urbanísticas que tributo rendido a la esperanza de un cambio de tendencia económica que haga posible, de nuevo, que la actividad urbanizadora y edificatoria se convierta en la bomba propulsora de la ocupación laboral, cuando asome en el horizonte la ansiada plusvalía. Lo mismo cabe decir de todas las reformas de las leyes urbanísticas desde el 2007. La generalización en las Comunidades Autónomas, con diversas denominaciones, de las Actuaciones Territoriales Estratégicas, como un claro “iussingulare” que rompe con la concepción de un “Plan General”, sólo puede entenderse como una legislación de emergencia a la espera de cualquier Mr. Marshall. La reacción de la Ley madrileña 8/2012, de 28 de diciembre, introduciendo de manera general y abstracta un procedimiento para hacer posible la venida de un magnate de casinos que, como en la película de Berlanga, nunca llegó; el entusiasmo del gobierno de Cataluña para que la Ley catalana 2/1989, de 16 de febrero (“Port Aventura”) pueda adecuarse a otros grandes presuntos inversores; o, en fin, la utilización de las Actuaciones Territoriales Estrategias para facilitar el camino de la operación urbanística de Mestalla, en la mejor tradición del “urbanismo futbolístico” (operaciones del F.C. Barcelona, del Real Madrid, del Español, etc.) nos devuelve a una realidad más prosaica que la literatura que inspira a las Exposiciones de Motivos de las leyes urbanísticas. Gerardo Roger explica en este libro, entusiasta y didácticamente, los procedimientos de gestión urbanística en el suelo urbano, combinando, como no puede ser de otra manera, la nueva ley valenciana con la legislación estatal. El lector interesado no se verá defraudado. Se trata de un libro práctico para uso de los profesionales del sector, en el que se desmenuza pedagógicamente las técnicas en el suelo urbano (actuaciones de
16
José María Baño León
dotación, actuaciones aisladas y los procedimientos de ejecución sustitutoria en solares inedificados). Se explica con claridad expositiva cada uno de los procedimientos e incluso se pone en manos de los interesados modelos útiles de la memoria de viabilidad económica, de los Programas en suelo urbano o de los Pliegos de Condiciones para gestión de las obras en el suelo urbano. Tampoco rehúye el autor la crítica. Un buen ejemplo es la confusa redacción del artículo 17.3, 2º párrafo, de la Ley estatal 8/2013, que parece permitir que la propiedad horizontal tumbada comprenda espacios públicos, como viales, zonas verdes, etc., y cuya oscuridad es justamente criticada en esta obra. Un libro que, sin duda, facilitará el acceso al mundo urbanístico a quienes se inicien en él y que será de gran utilidad para quienes profesionalmente se ocupan de estas cuestiones en la Administración Pública y en el sector privado. José María Baño León Septiembre 2014
GLOSARIO BÁSICO LOTUP. T. Rdo. 2/08. L-3R. R.V. V.V. C.P. VRS. TLR. P.R. AO. AT. AS. PMS. ZOE. SOP. Q. CC. AAs + i. AI. PAI. PAE. PAR.
Ley 5/2014 de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunitat Valenciana. Texto Refundido de la ley de Suelo, R.D.L. 2/08. Ley 8/2013 de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbanas. Reglamento de Valoraciones de la Ley de Suelo, RD. 1492/2011. Valor en Venta. Costes de Producción. Valor de Repercusión del Suelo. Tasa Libre de Riesgo. Prima de Riesgo. Aprovechamiento Objetivo. Aprovechamiento Tipo. Aprovechamiento Subjetivo Patrimonio Municipal de Suelo Zona de Ordenación Estructural. Subzona de Ordenación Pormenorizada. Cuota de Urbanización. Coeficiente de Canje. Actuación Aislada con Incremento de Aprovechamiento. Actuación Integrada. Programa de Actuación Integrada. Programa de Actuación Edificatoria. Programa de Actuación Rehabilitadora.
INTRODUCCIÓN 1. EL URBANISMO ESPAÑOL EN LOS AÑOS 1998-2007: “LA BURBUJA INMOBILIARIA” A partir de la segunda mitad de la década de los 90, en España se produjo un escenario socio-económico de marcadas características expansivas con explícitas consecuencias en el sector inmobiliario, cuyas causas se podrían sintetizar en las tres grandes variables siguientes: 1ª Enorme flujo económico de procedencia financiera europea, a muy bajos tipos de interés (los tipos reales de interés resultaban negativos) que alimentaron vorazmente la disposición del mercado hipotecario destinado a la compra de viviendas y al otorgamiento de créditos a empresarios del sector inmobiliario urbano con la finalidad de la producción y promoción de suelo y de vivienda de manera exacerbada. De hecho, en la década prodigiosa de la “burbuja” (1998-2007) fueron concedidos créditos a promotor por valor de 320.000 millones € (un tercio del PIB nacional), de los cuales para obtención y gestión de suelo correspondían 120.000 millones de €. 2ª Gran demanda de vivienda, no solo de primera residencia por la emergencia de una demanda estancada desde los años 90 (por causa de la crisis de las tecnológicas) con destino tanto a españoles y a emigrantes, como de segunda residencia para “veraneantes” hispanos y para pensionistas e inversores europeos. 3ª Promulgación de la Ley del Suelo estatal de 1998, en la que se establecía una sedicente “liberalización del suelo” consistente en la posibilidad legal de urbanizar cualquier suelo rústico español que no estuviera protegido por razones medioambientales (modelo denominado “del todo urbanizable”) y en la que se establecía, también, un régimen de valoración legal especulativa de los suelos basada en la anticipación del beneficio potencial del futuro negocio inmobiliario. Con la disposición de ambas medidas, obviamente se extendieron a todo el suelo patrio las tensiones especulativas que las dos determinaciones jurídico-urbanísticas comportaban lo que contribuyó, aún más, a la ampliación de “la burbuja” ya iniciada por las razones anteriores. La conjunción de las tres variables socio-económicas y jurídico-urbanísticas señaladas, así como la aplicación generalizada y desregulada de las mismas junto a una disposición análoga en la mayoría de las legislaciones urbanísticas autonómicas (la legislación valenciana de la década de los 2000 se manifiesta como un lamentable ejemplo paradigmático de aquella situación), terminó por
20
Gerardo Roger Fernández Fernández
generar un escenario de progresiva y agravada vulnerabilidad social y económica que terminó por quebrar el modelo con la sobrevenida explosión de “la burbuja” a mediados del 2007. Y sin embargo, sorprendente e irresponsablemente los poderes públicos no vieron (o no quisieron ver)la agravada y progresiva inflación inmobiliaria y, consecuentemente, no procedieron a activar medidas paliativas e instrumentales para enfriar el grave escenario que se estaba conformando, medidas posibles, como por ejemplo las relativas al control financiero y fiscal (v. gr. disposición de restricciones a “las cataratas” crediticias y aplicación de gravámenes impositivos a la sobreproducción de suelo y vivienda) o de intervención administrativo-urbanística que el sistema urbanístico español propicia (disposición proactiva de la Administración, por ejemplo aplicando intencionadamente los Patrimonios Públicos de Vivienda Social), medidas que debieron adoptarse con la responsable y necesaria finalidad de reconducir, o al menos enfriar, los graves procesos especulativos derivados de hiper-crecimiento urbano indiscriminado acaecido en aquellos años. Como consecuencia de esta inactividad administrativa o, si se prefiere, de este voluntario o inconsciente “laissez faire” con la finalidad de dejar al mercado inmobiliario que operara, en la práctica, sin restricción alguna, el modelo terminó por producir una sobreoferta de producto consistente en que la construcción de viviendas llegara a duplicar la demanda residencial media y normalizada de España. En efecto, si el crecimiento endógeno (de formación de hogares) en sociedades urbanas estables o dinámicas asciende a 7-8 viviendas/1.000 habitantes/año (300.000-350.000 viviendas/año en España y 30.000-35.000 en la Comunidad Valenciana), en la “década prodigiosa 1998-2007”1, se llegaron a producir 16 vivs./1.000 habs./año, es decir 700.000-750.000 viviendas/año (en la Comunidad Valenciana esa ratio llegó casi a cuadruplicarse alcanzando alrededor de las 120.000 unidades/año) y se urbanizó suelo en una superficie de más de 250.000 Has. en España y 52.000 Has. de suelo Residencial y 5.000 Has. de Industrial en la Comunidad Valenciana, lo que comporta un montante aproximado de 7 millones de viviendas más en España y más de 1,5 millones en la Comunidad Valenciana. Sin embargo, para sorpresa de algunos neo-liberales “al uso” defensores de encomendar a “la mano invisible de Asam Smith” la exclusiva regulación del mercado inmobiliario, el precio de la vivienda subió en esos años un 150% y el
1
Burriel de Orueta, Eugenio L.: “El Estallido de la Burbuja Inmobiliaria y sus Efectos Territoriales”, en Albertos, J.M. y Sánchez Hernández, J.L. (Coords.), Geografía de la Crisis Económica en España, Valencia, Universitat de València, 2014, pp. 101-140.
Gestionar la ciudad consolidada
21
del suelo urbano un 500%2, lo que viene a constatar la singularidad e imperfección del mercado del suelo urbano (su carácter de inamovible, su opacidad a la transferencia de información, su capacidad de acumulación de plusvalías etc.) y, en consecuencia, la absoluta necesidad de una intervención pública directa en el mismo si se quieren salvaguardar, o paliar al menos, los derechos constitucionales de los ciudadanos a la vivienda y a la no especulación. La caída de la Lehman Brothers en el verano del 2007 anunció el desplome del mercado inmobiliario, primero el norteamericano e inmediatamente el europeo y en concreto el español y valenciano con la explosión de “la burbuja” generada a lo largo de la década anterior. De hecho, la situación actual del sector inmobiliario derivada de la “explosión” en España no puede ser más dramática, tal como muestran los siguientes escenarios: 1º. Generación de más de 2 millones de desempleados por el cierre de empresas a causa de la quiebra de las mismas. 2º. Existencia de un stock de producto en el mercado de difícil y costosa absorción: más de 800.000 viviendas en venta y suelo financiado para 3-3,5 millones de viviendas más, productos inmobiliarios que en su mayor parte han revertido a las entidades financieras como “dación de pago” de sus promotores ante la imposibilidad de la devolución de los créditos concedidos. 3º. Caída continuada de los precios de estos productos ante la imposibilidad de su enajenación normalizada (un 50% de media con relación a los precios de 2007), lo que viene a agravar la situación del balance financiero de las empresas y sobre todo de los Bancos, principales tenedores en la actualidad del stock inmobiliario, lo que ha llevado a su rescate con dinero público (más de 40.000 millones €) con la finalidad de evitar su quiebra. Asimismo, esta precariedad financiera conlleva una fuerte restricción de crédito por falta de liquidez (mucho “ladrillo” y pocos “euros”), lo que retrasa, aún más, la tan demandada y necesaria recuperación económica. 4º. Procesos inmisericordes de desahucios de viviendas a ciudadanos, no solo de españoles sino también de emigrantes, sobre todo sudamericanos, ante la imposibilidad de abonar la hipoteca suscrita en la “época de vacas gordas”. La situación se agrava, aún más, ante la caída continuada del precio originario de la vivienda que sirvió en su día para la concesión de la hipoteca y la aplicación de la “medieval” legislación hipotecaria española que persiste en la obligación de seguir amortizando la deuda pendiente por la diferencia de precio
2
Para mayor conocimiento del tema, ver “Para Comprender el Urbanismo Español —de una vez por todas—” de Gerardo Roger Fernández y editado por IUSTEL en 2011.
22
Gerardo Roger Fernández Fernández
entre la tasación originaria y la actual depreciada, incluso tras la entrega de la vivienda a la entidad financiera.
2. NUEVOS PARADIGMAS EN UN ESCENARIO POST-CRISIS De todo lo expuesto hasta ahora en esta Introducción se deducen los graves riesgos socio-económicos que comporta la dejación de los desarrollos urbanísticos y territoriales a la mera intervención del mercado y ello incluso con la disposición de un marco jurídico de razonable solvencia jurídico-pública como resulta ser el marco jurídico-urbanístico estatal actual que hoy representa al Sistema Urbanístico Español (ver Anexo I de este Libro), si bien procede reconocer que como suele ocurrir en la historia legislativa hispana y acostumbran a decir en Colombia, las leyes “siempre llegan tarde a la fiesta”, y así las aportaciones instrumentales más eficaces y solventes que se disponen para poder intervenir en los procesos urbanos entraron en vigor tras la “explosión de la burbuja” al encontrarse establecidas en la innovadora Ley estatal de Suelo de 2007, vigente desde el verano de aquel año. Pues bien, ¿qué medidas pueden adoptarse en este escenario de profunda crisis que permitan recuperar, paulatina pero razonablemente continuada y progresiva la generación de empleo y la actividad económica e inmobiliaria perdida? Obviamente, ante el elevado stock de producto generado y preexistente, no solo de nuevo suelo urbanizado y del que aún se encuentra en proceso de urbanización sino de importantes contingentes de nueva vivienda construida, el único ámbito socio-económico y espacial de intervención inmobiliaria se encuentra en la Ciudad Consolidada. En efecto, téngase en cuenta que durante los años de la “década prodigiosa” la actividad inmobiliaria atendió, casi en régimen de exclusividad y más aún en la Comunidad Valenciana, a la creación de nuevos suelos urbanizados y edificables derivados de la transformación indiscriminada, desregulada y masiva de desproporcionadas superficies de suelos rústicos en suelos urbanizados y a la edificación de nuevas viviendas de implantación directa generadas en las parcelas urbanizadas que en aquellos suelos se producían, abandonándose, en la práctica, la intervención inmobiliaria en la Ciudad preexistente. La razón que justifica esta discriminación en la producción urbana habría que encontrarla en el convencimiento del sector inmobiliario, al menos por parte de las empresas de mediana y mayor capacidad, de que tanto el beneficio extraíble de la producción de nuevo suelo como, incluso, la menor complejidad de la gestión urbanística necesaria para su desarrollo, resultaban absolutamen-
Gestionar la ciudad consolidada
23
te incomparables con los que pudieran generarse en la intervención en la Ciudad Consolidada. Por ello ahora se desvela un nuevo nicho de actividad, en gran medida inédito, como es el correspondiente a la producción y recuperación de la Ciudad Consolidada, es decir, a la Ciudad actual, ámbito de intervención dotado de espacios urbanos y servicios públicos necesitados de reurbanización y mejora, de la rehabilitación, recuperación y modernización de su patrimonio edificado así como de la renovación del reequipamiento urbano, todo ello con la consecuencia y finalidad de la mejora de su paisaje y de la calidad de vida de sus ciudadanos. Consecuentemente, la Ciudad preexistente se manifiesta como un ámbito idóneo para acometer actuaciones de rehabilitación, de regeneración y de renovación urbanas que permitirán recuperar la actividad económica e inmobiliaria perdidas, sustituyendo el depredador modelo anterior por un nuevo paradigma basado en la aplicación de explícitos criterios de sostenibilidad urbana lo que posibilitará, además, la consecución de una mejora indiscutible e inaplazable en la calidad de vida y capacidad competitiva de los Centros Urbanos. Pero, lamentablemente, la legislación tradicional española siempre se ha enfocado, principalmente, a la producción de suelo urbanizado, de ahí la coloquial y generalizada apelación a las leyes del Suelo españolas como “leyes de Ensanche”. De hecho, la mayor parte del articulado y disposiciones instrumentales fundamentales que las constituían se destinaban a la regulación de la compensación entre los titulares de los terrenos sometidos a los procesos de transformación “del campo en ciudad”, de la gestión del suelo Urbanizable, (ver de nuevo el Anexo I de este Libro), mientras que las disposiciones normativas aplicables a la intervención en la Ciudad preexistente, las destinadas a la gestión del suelo Urbano, resultaban ser muy precarias, consecuencia lógica de la escasa atención que históricamente se le dedicaba a este tipo de intervención. De hecho, salvo la siempre dificultosa y a veces comprometida jurisprudencialmente delimitación de Unidades de Ejecución en suelo Urbano, para el resto de los suelos Urbanos, aquellos sometidos al régimen de las denominadas Actuaciones Aisladas, la normativa hispana tradicional prácticamente se limitaba a la regulación de la formulación de Planes Especiales de Reforma Interior (PERIs), de siempre complejo desarrollo sobre todo al basarse fundamentalmente en la inversión y subvenciones públicas y consecuente y adicionalmente, en la aplicación casi exclusiva de la institución expropiatoria a aquellos suelos destinados al uso y dominio públicos. Obviamente, esta magra y grave insuficiencia normativa no solo ha venido comprometiendo la intervención histórica en nuestros Centros Urbanos (salvo honrosas y esforzadas excepciones), sino que, implacablemente hoy seguiría comprometiendo de manera sustancial la satisfacción de los nuevos objetivos estable-
24
Gerardo Roger Fernández Fernández
cidos para la regeneración de la actividad socio-económica y, adicionalmente, para la tan deseada recuperación de la Ciudad Consolidada. Sin embargo, afortunadamente, la reciente disposición de la nueva e innovadora normativa estatal promulgada en el tercer tercio de la década de los 2000 viene a resolver razonablemente el problema. Así ya se dispone de la aplicación de una “caja de herramientas” que el nuevo y solvente (al fin) marco jurídico español desde 2007 nos ofrece, en concreto, el Texto Refundido de la Ley de Suelo 2/2008, de 20 de junio, —en adelante T. Rdo. 2/08— y su Reforma no siempre acertada, de la Ley 8/2013 de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbanas en adelante L-3R y finalmente la disposición de procedimientos y técnicas que sin perjuicio de algunas importantes insuficiencias que esperemos que sean resueltas a medio plazo, presenta la vigente Ley 5/2014 de Ordenación del Territorio, del Urbanismo y del Paisaje de la Comunidad Valenciana (en adelante LOTUP), formulada por la Dirección General de Urbanismo de la Generalitat bajo la administración de Juan Giner Corell, texto legal recientemente aprobado por las Cortes Valencianas (el 25/julio/2014). De hecho, este conjunto legislativo y sin perjuicio de la necesaria simplificación de los procedimientos de evaluación ambiental para las actuaciones más sencillas en Suelo Urbano, se manifiesta como un paquete instrumental de suficiente idoneidad para satisfacer, de manera razonable, los objetivos señalados con la finalidad de recuperar la Ciudad preexistente. Así, por fin se dispone de una oferta de diversas normativas, tan necesarias e imprescindibles como son las relativas a la regulación del específico régimen económico que debe de justificar, de manera previa y anticipada, la puesta en marcha de los procesos de intervención urbana, o las que atienden a las naturales e históricas dinámicas de renovación y evolución de la ciudad por cambios de uso, incrementos de edificabilidad o ambas circunstancias a la vez, o aquellas otras que se dirigen a la modalidad y régimen de coexistencia entre dominio público y privado para aquellos casos que la gestión de la ciudad lo requiriera o, finalmente, aquellas normativas que regulan el establecimiento de técnicas de ejecución concertada propiedad inmueble-empresario promotor bajo control público en los procesos de edificación de las fincas o en la rehabilitación del patrimonio edificado de la ciudad. Téngase en cuenta que, además, la idoneidad de estas técnicas se refuerza con la consideración de sus características de “intervención público-privada” al disponer que la práctica totalidad de los instrumentos aplicables se desarrollan mediante la concertación del sector público con la iniciativa empresarial más emprendedora, incluida la propiedad inmueble, aunque siempre bajo el control y dirección de la Administración como corresponde al carácter de una función pública tan irrenunciable como es la del Urbanismo. Y es que en una etapa de
Gestionar la ciudad consolidada
25
grave crisis socio-económica como la actual, en la que la presencia de recursos económicos, tanto públicos como privados es escasa, la disposición de un paquete instrumental de medidas jurídico-urbanísticas que propicien la conjunción de “las musculaturas pública y privada” debe ser bienvenida. Al fin y al cabo se trata de aunar esfuerzos entre la Administración y los particulares emprendedores para conseguir alcanzar, más pronto que tarde, la salida a la crítica situación actual, posibilitando a su vez la consecución adicional de la mejora de la Ciudad preexistente. Por todas estas razones y teniendo en cuenta la insuficiencia de publicaciones jurídico-urbanísticas que existen en el mercado editorial español sobre estas trascendentales cuestiones, quien suscribe este Libro asume el compromiso de explicar, con el lenguaje más claro posible, la descripción de los conceptos básicos y fundamentales que posibilitan la intervención urbana, poniendo el énfasis en las características técnicas aplicativas a la práctica profesional en relación a aquellas novedades instrumentales más importantes que se establecen tanto en la reciente legislación estatal T. Rdo. 2/08 y L-3R) como en la autonómica y valenciana (LOTUP), con la explícita finalidad de facilitar a los aplicadores de las mismas una gestión más solvente y eficaz en la producción de la Ciudad Consolidada. En este sentido, toda la parafernalia jurídico-urbanística aplicable a la intervención urbana que el vigente marco legislativo nos ofrece, se sintetiza y desagrega en las cuatro técnicas que se recogen en los Capítulos correspondientes, a saber: 1. Capítulo Primero. los análisis de rentabilidad económica en las Actuaciones de Transformación Urbanística (Memorias de Viabilidad Económica), 2. Capítulo Segundo. la gestión en el suelo Urbano-solar con atribución de incrementos de aprovechamiento urbanístico (Actuaciones de Dotación), 3. Capítulo Tercero. la coexistencia de usos de dominio público con usos lucrativos de titularidad privada (Complejos Inmobiliarios) y, finalmente, 4. Capítulo Cuarto. la ejecución concertada entre empresario-promotor (Edificador/Rehabilitador) y propiedad inmueble en los procesos de edificación o rehabilitación urbanas (Ejecución Sustitutoria). Con la finalidad de facilitar al máximo la comprensión de las determinaciones básicas de cada una de los cuatro instrumentos señalados se procede, en primer lugar, a explicar con la mayor claridad posible sus bases legales, tanto de raíz estatal como autonómica, así como el contenido teórico en que se apoyan y en segundo lugar, se continúa con la exposición de un Ejemplo de desarrollo numérico, extraído de la práctica profesional del Urbanismo español, lo que con toda seguridad permitirá “consolidar” las determinaciones y aspectos conceptuales deducidos tras el estudio de la primera parte. Asimismo, en el Capítulo Cuarto destinado a la Ejecución Sustitutoria (Edificador/Rehabilitador), teniendo en cuenta el carácter de mayor novedad ins-