COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
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Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo
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Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
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Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México
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Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
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Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
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Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania) Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
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Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
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Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
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LA TRANSPARENCIA Y EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN EN MÉXICO
MARÍA LUISA HERNÁNDEZ CHÁVEZ JUAN PABLO ALVAREZ ENRÍQUEZ
México D.F., 2015
Copyright ® 2015 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/ Comité editorial de la Colección:
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© María Luisa Hernández Chávez Juan Pablo Alvarez Enríquez
© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, PH Colonia Cuauhtémoc Delegación Cuauhtémoc CP 06500 MÉXICO D.F. Telf: (55) 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-9086-631-3 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.
INTRODUCCIÓN El derecho de acceso a la información pública ha sido una pugna histórica en nuestro país. De acuerdo con el catedrático Juan Francisco Escobedo el régimen político mexicano utilizó, durante casi siete décadas, la información pública a su discreción. En 1977 se incorporó, por primera vez el derecho a la información en el artículo 6º constitucional que proclamó “el derecho a la información será garantizado por el Estado” dentro del marco de la reforma política de ese año. Sin embargo, durante casi tres décadas posteriores a su publicación, la relación entre los ciudadanos, medios de comunicación y el gobierno no cambiaron. Dos esfuerzos paralelos dieron origen a la primera Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG). El primero liderado por un grupo de intelectuales, académicos y periodistas que se constituyeron bajo el denominado “Grupo Oaxaca”; el segundo, un esfuerzo del gobierno del entonces Presidente Vicente Fox Quesada, con la participación activa de la Secretaría de Gobernación y la Comisión Federal de Mejora Regulatoria. La convergencia de dichos esfuerzos resultó en la creación del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública. Desde comienzos del siglo XXI, el derecho de acceso a la información pública ha sido vigente como nunca antes en nuestro país. Durante los últimos años, la práctica de dicho derecho ha propiciado un marco democrático más fuerte y una mayor participación activa de la ciudadanía. El presente trabajo pretende ser una exposición general sobre la historia, conceptos, principios, obligaciones, facultades, limitaciones y responsabilidades que el derecho a la información pública gubernamental ha constituido en nuestro país a partir de nuestro marco legislativo y de los criterios en materia de trasparencia y acceso a la información emitidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) y el referido Instituto (actual Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos —IFAI—).
Capítulo I
CONCEPTO Y EVOLUCIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN 1. CONCEPTO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN El acceso a la información pública es un derecho humano universal, por lo que toda persona es titular de dicho derecho sin más limitaciones que las que señala la ley. El propio ordenamiento jurídico de la materia contempla una serie de condiciones normativas para la adecuada implementación y garantía del derecho de acceso a la información pública. La Corte Interamericana y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos han determinado que para que el derecho en mención se encuentre efectivamente garantizado, es necesario que se cumpla, en principio, con lo siguiente: I. Que las leyes que lo regulan aseguren la garantía de este derecho para todas las personas, sin discriminación y sin necesidad de manifestar interés alguno. II. Que todos los órganos estatales y todos los niveles de gobierno, así como quienes ejecuten recursos públicos o presten servicios públicos esenciales para la comunidad, se encuentren obligados; y, III. El objeto del derecho debe ser regulado de manera adecuada de forma tal que no existan exclusiones arbitrarias o desproporcionadas. Asimismo, el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos1 establece, en lo que aquí interesa, que toda per-
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ARTÍCULO 13. Libertad de Pensamiento y de Expresión: 1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas
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sona sin consideración de fronteras tiene derecho a solicitar información. El derecho de acceso a la información comprende aquella información que se encuentra bajo custodia del Estado; la información que el Estado produce o que está legalmente obligado a producir; la información que está bajo poder de quienes ejerzan o administren funciones, servicios o fondos públicos, exclusivamente respecto de dichos servicios, funciones o fondos; la información que el Estado capta y, la que está obligado a recolectar en cumplimiento de la atribución de sus funciones2. En ese contexto, el artículo 3º, fracción V, de la LFTAIPG define como “información”, la contenida en los documentos que los sujetos obligados generen, obtengan, adquieran, transformen o conserven por cualquier título; y por documentos —fracción III—, los expedientes, reportes, estudios, actas, resoluciones, oficios, correspondencia, acuerdos, directivas, directrices, circulares, contratos, convenios, instructivos, notas, memorandos, estadísticas o bien, cualquier otro re-
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de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección. 2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar: a) el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o b) la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas. 3. No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones. 4. Los espectáculos públicos pueden ser sometidos por la ley a censura previa con el exclusivo objeto de regular el acceso a ellos para la protección moral de la infancia y la adolescencia, sin perjuicio de lo establecido en el inciso 2. 5. Estará prohibida por la ley toda propaganda en favor de la guerra y toda apología del odio nacional, racial o religioso que constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra acción ilegal similar contra cualquier persona o grupo de personas, por ningún motivo, inclusive los de raza, color, religión, idioma u origen nacional. CIDH. Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. El Derecho de Acceso a la Información en el Marco Jurídico Interamericano.
La transparencia y el derecho de acceso a la información en México
gistro que documente el ejercicio de las facultades o la actividad de los sujetos obligados y sus servidores públicos. El artículo 11, señala que también son públicos los informes que presentan los partidos políticos al Instituto Federal Electoral (hoy Instituto Nacional Electoral), así como las auditorías y verificaciones que ordene la Comisión de Fiscalización de los Recursos Públicos de los Partidos y Agrupaciones Políticas. El mismo artículo indica que cualquier ciudadano puede solicitarle al referido Instituto que le proporcione la información relativa al uso de los recursos públicos que reciban los partidos políticos.
2. ANTECEDENTES Y EVOLUCIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN El artículo 1° constitucional dispone que todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte3. De ahí, la obligación de todas las autoridades del Estado Mexicano, en el ámbito de sus competencias, de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, bajo los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. Asimismo, el Estado debe prevenir, investigar, sancionar y reparar en caso de transgresión de dichos derechos en los términos previstos en la ley. El Constituyente de 1917 consagró en los artículos 6° y 7° las garantías constitucionales de libre manifestación de ideas sin más restricción que la de no atacar la moral, los derechos de terceros, cuando constituyan algún delito o perturben el orden público y la garantía de libertad de prensa, salvaguardando en todo momento la libertad de las personas e instrumentos para hacer efectivos estos derechos.
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Los tratados celebrados de conformidad con el procedimiento previsto en la Convención de Viena sobre la celebración de tratados, a través del Presidente de la República y con aprobación del Senado de la República, con fundamento en los artículos 89, fracción X y 76, fracción I, de la Constitución.
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La evolución histórica de estos derechos ha estado acompañada de diversas dificultades y caminos sinuosos. Sin embargo, su desarrollo doctrinal y jurisprudencial, así como el avance del marco jurídico internacional suscrito por México, ha generado nuevos planteamientos y exigencias para avanzar en el desarrollo democrático del país y en la consolidación de una doctrina más extensa de reconocimiento a los derechos humanos. Fue así que avanzó nuestra legislación, de la simple consagración de garantías para tutelar el derecho a la libre manifestación de las ideas y la libertad de imprenta a un concepto más amplio del derecho a la información, en especial en su vertiente de acceso a la información pública. Un antecedente que puso en evidencia los mecanismos de control del régimen político autoritario y su control del espacio público, fue el movimiento estudiantil de 1968. El 2 de octubre de 1968, estudiantes fueron brutalmente reprimidos por el Estado y la opinión pública calló los hechos. Sin embargo, los grupos opositores al régimen político continuaron la lucha por democratizar los espacios públicos y en especial, por hacer pública la información de interés nacional como lo sucedido en esa época. El 6 de diciembre de 1977 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) una reforma constitucional al artículo 6°, con la cual se anexó lo siguiente: “el derecho a la información será garantizado por el Estado”. En la exposición de motivos de dicha reforma constitucional, se sostuvo que el derecho a la información contribuiría a que la conciencia ciudadana fuese más enterada, vigorosa y analítica, lo cual es esencial para el progreso de la sociedad, y a pesar de que tal prerrogativa tenía un origen político y estaba enfocada para ser aprovechada por los partidos políticos se constituyó como una garantía de carácter social. En aquel entonces, la garantía constitucional se estableció con el objeto de que los partidos políticos se encontraran en la posibilidad de difundir sus plataformas y propuestas en los medios de comunicación masiva. Sin embargo, a pesar de este gran avance que reconoce el derecho a la información pública y compromete al Estado a garantizar este derecho, no hubo consecuencias inmediatas para regularlo y regla-
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mentarlo, sino que tuvieron que transcurrir veinticinco años para que existiera una reglamentación del derecho a la información pública en su vertiente de acceso a la información. Otro suceso lamentable que marcó un hito en el acceso a la información pública es la masacre de 1995 en Aguas Blancas, Guerrero. La impunidad y la falta de transparencia trascendió hasta el Pleno del Máximo Tribunal. La Suprema Corte de Justicia resolvió que el derecho a la información pública, garantizada en la reforma de 1977, está estrechamente vinculado con el derecho a conocer la verdad y exige que las autoridades competentes se abstengan de dar a la ciudadanía información incompleta, manipulada o falsa4. En el 2001, un año después de la llegada de la alternancia al poder, diversas agrupaciones privadas y de la sociedad civil se reunieron en la ciudad de Oaxaca para la realización del Seminario Nacional “Derecho a la Información y Reforma Democrática”. Producto de este seminario, es el surgimiento, denominado por el periódico The New York Times, del Grupo Oaxaca5. Dicho grupo buscó posicionar el derecho a la información pública en la agenda política nacional. El impacto fue de tal magnitud que el 6 de diciembre de 2001 se presentó un documento redactado por el Grupo Oaxaca como iniciativa de ley en el Pleno de la Cámara de Diputados suscrito por todas las fuerzas políticas a excepción del Partido Acción Nacional. Paralelo a la iniciativa del Grupo Oaxaca, el gobierno federal, a través de la Secretaría de Gobernación y la Comisión Federal de Mejora Regulatoria, presentó el 7 de diciembre de 2001, la iniciativa de Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. Es hasta el 11 de junio de 2002 que se expidió la LFTAIPG, en la que se incluyó la creación del IFAI y se establecieron las bases de publicidad y apertura de la información gubernamental en el ámbito federal.
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Solicitud número 3/96, relativa a la petición del Presidente de la República a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para el ejercicio de la facultad de conocimiento del asunto. La corresponsal del The New York Times Ginger Thompson fue la primera en utilizar el término “Grupo Oaxaca”.
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Desde su publicación en el Diario Oficial de la Federación (DOF), la Ley Federal de Transparencia se ha reformado en cuatro ocasiones. El 11 de mayo de 2004, se derogó, por decreto presidencial, la fracción I, del artículo 22, de dicho ordenamiento legal. Dicha fracción se relacionaba con la protección de datos de personales y señalaba lo siguiente: ARTÍCULO 22. No se requerirá el consentimiento de los individuos para proporcionar los datos personales en los siguientes casos: I. Los necesarios para la prevención o el diagnóstico médico, la prestación de asistencia médica o la gestión de servicios de salud y no pueda recabarse su autorización;
El 6 de junio de 2006, se publicó en el DOF la reforma al artículo 6º de la LGTAIPG. Dicha reforma es sustancial ya que deja de lado la ambigüedad del texto original sobre el principio de publicidad de la información y amplía las fuentes de interpretación del derecho de acceso a la información: “El derecho de acceso a la información pública se interpretará conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; la Declaración Universal de los Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; la Convención Americana sobre Derechos Humanos; la Convención Sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer, y demás instrumentos internacionales suscritos y ratificados por el Estado Mexicano (…)”. Con dicha reforma quedan precisadas las fuentes de interpretación del derecho de acceso a la información pública así como su relación con los tratados internacionales. El 20 de julio de 2007, se publicó en el DOF una reforma mediante la cual se adicionó un segundo párrafo al artículo 6° de la Constitución, en la que se establecieron los principios básicos del derecho de acceso a la información, por los que se deben regir la federación, los estados y el Distrito Federal. En la exposición de motivos correspondiente, el legislador expresó que con la reforma se busca fortalecer el derecho de acceso a la información para que toda persona pueda contar con los elementos mínimos y adecuados en materia de información pública a fin de evaluar el desempeño de la acción gubernamental.
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Luego se reformó el artículo 6° constitucional en relación con el derecho a la información pública, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de junio de 2013, que reforma el párrafo primero, del citado artículo y adiciona un segundo, tercero y cuarto párrafos, en los cuales amplía el derecho a la información en sus vertientes de acceso a las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TICs), los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones. De ahí que, se reitera la obligación de las autoridades de buscar siempre el respeto al derecho de los gobernados de tener acceso a la información que se encuentre en su posesión. El acceso a la información pública será gratuito y no podrá limitarse válidamente salvo lo dispuesto por la propia Constitución. Ahora bien, para redundar en una mayor comprensión del tema, se estima conveniente precisar qué se entiende por el derecho al acceso a la información. El ilustre constitucionalista Jorge Carpizo define “el derecho al acceso a la información” como una garantía fundamental de la que todas las personas son titulares, se traduce en el derecho para atraer información, informar y ser informado6. La Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos7 en atención a lo dispuesto en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, sostuvo que el derecho de acceso a la información pública comprende la obligación positiva del Estado de permitir a los ciudadanos acceder a la información que está en su poder. Asimismo, señaló que el derecho de acceso a la información es una herramienta crítica para el control ciudadano del funcionamiento del Estado y la gestión pública; en especial para el control de la corrupción.
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Carpizo, Jorge y Villanueva, Ernesto, “El derecho a la información, Propuestas de algunos elementos para su regulación en México”, en Valadés, D. y Gutiérrez Rivas, R., Derechos humanos, Memoria del IV Congreso Nacional de Derecho Constitucional III, México, UNAM, 2001. Informe Anual sobre el Derecho de Acceso a la Información en el Marco Jurídico Interamericano, elaborado por la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Organización de Estados Americanos, publicado el 30 de diciembre de 2009.
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En relación con lo anterior, la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la contradicción de tesis 333/2009, sostuvo el siguiente criterio: INFORMACIÓN PÚBLICA. ES AQUELLA QUE SE ENCUENTRA EN POSESIÓN DE CUALQUIER AUTORIDAD, ENTIDAD, ÓRGANO Y ORGANISMO FEDERAL, ESTATAL Y MUNICIPAL, SIEMPRE QUE SE HAYA OBTENIDO POR CAUSA DEL EJERCICIO DE FUNCIONES DE DERECHO PÚBLICO. Dentro de un Estado constitucional los representantes están al servicio de la sociedad y no ésta al servicio de los gobernantes, de donde se sigue la regla general consistente en que los poderes públicos no están autorizados para mantener secretos y reservas frente a los ciudadanos en el ejercicio de las funciones estatales que están llamados a cumplir, salvo las excepciones previstas en la ley, que operan cuando la revelación de datos pueda afectar la intimidad, la privacidad y la seguridad de las personas. En ese tenor, información pública es el conjunto de datos de autoridades o particulares en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal y municipal, obtenidos por causa del ejercicio de funciones de derecho público, considerando que en este ámbito de actuación rige la obligación de éstos de rendir cuentas y transparentar sus acciones frente a la sociedad, en términos del artículo 6, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los numerales 1, 2, 4 y 6 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental8.
De dicho criterio se desprende que la información pública comprende el conjunto de datos de autoridades o particulares en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal y municipal, obtenidos por causa del ejercicio de funciones de derecho público, la cual debe ponerse a disposición de la sociedad, salvo las excepciones previstas en la ley, ante la obligación de sus representantes de rendir cuentas y transparentar sus acciones. Además de las reformas al artículo 6° constitucional para reconocer el derecho a la información en sus diferentes vertientes se han llevado a cabo otras reformas complementarias que fortalecen el reconocimiento de los derechos fundamentales de información y protección de datos personales.
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[TA]; 9ª. Época; 2ª. Sala; Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXXII, agosto de 2010; Pág. 463.
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La Suprema Corte de Justicia ha recorrido un largo camino para dotar de sentido al derecho a la información pública. En el 2000, emitió la tesis P. LX/20009 de rubro “DERECHO A LA INFORMACIÓN. SU EJERCICIO SE ENCUENTRA LIMITADO TANTO POR LOS INTERESES NACIONALES Y DE LA SOCIEDAD, COMO POR LOS DERECHOS DE TERCEROS”, en relación con las limitantes de dicho derecho, lo cual se circunscribe a los intereses nacionales y derechos de terceros. En el 2008, el Máximo Tribunal expidió la jurisprudencia P./J. 54/200810 de rubro “ACCESO A LA INFORMACIÓN. SU NATURALEZA COMO GARANTÍAS INDIVIDUAL Y SOCIAL” en la que se reconoce el derecho de acceso a la información como garantía tanto individual como social. Se precisa que el derecho de acceso a la información pública es a su vez instrumento para el ejercicio de otros derechos. A finales de 2009, la Suprema Corte de Justicia de la Nación precisó en la tesis 1ª. CCXV/200911 con rubro “LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y DERECHO A LA INFORMACIÓN. SU IMPORTANCIA EN UNA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL” que toda persona tiene derecho a recibir información y a conocer las expresiones del pensamiento ajeno. En el 2010, se expidió la tesis 2ª. LXXXVIII/201012 bajo el rubro “INFORMACIÓN PÚBLICA. ES AQUELLA QUE SE ENCUENTRA EN POSESIÓN DE CUALQUIER AUTORIDAD, ENTIDAD, ÓRGANO Y ORGANISMO FEDERAL, ESTATAL Y MUNICIPAL, SIEMPRE QUE SE HAYA OBTENIDO POR CAUSA DEL EJERCICIO DE FUNCIONES DE DERECHOS PÚBLICO” que define el concepto de información pública. En 2011 se emitió un criterio para ponderar el derecho a la
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[TA]; 9ª. Época; Pleno; Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XI, abril de 2000; Pág. 74. [J]; 9ª. Época; Pleno; Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXVII, junio de 2008; Pág. 743. [TA]; 9ª. Época; 1ª. Sala; Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXX, diciembre de 2009; Pág. 287. [TA]; 9ª. Época; 2ª. Sala; Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXXII, agosto de 2010; Pág. 463.
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información y la protección de datos personales para expedientes en proceso. Sin duda, el derecho a la información pública gubernamental ha transitado un largo camino por la historia legislativa y jurídica de nuestro país. Este derecho ha sido impulsado por diversos frentes de la vida pública de México, sobrellevando los retos que el tiempo ha presentado.
Capítulo II
EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN Y LA CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA EN MÉXICO 1. LA DEMOCRATIZACIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN La iniciativa presentada por el Ejecutivo por la que se crea la LFTAIPG, se contempló como uno de sus mayores objetivos el reforzar las instituciones, a fin de fortalecer la democracia en México a través de tres pilares: I. La obligación de los órganos del Estado de poner a disposición de los ciudadanos un conjunto de información que les permite tener conocimiento directo de las funciones, acciones, resultados, estructura y recursos. II. El derecho de los particulares de solicitar información a los sujetos obligados a través de un procedimiento administrativo simple. III. La creación de instituciones imparciales para la aplicación e interpretación de la Ley de la materia, cuya responsabilidad recae en el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos. El principio de transparencia encuentra su justificación en el ejercicio responsable del poder, ya que al poner a disposición de los ciudadanos la información que contiene los datos acerca del cómo se conduce la política y la administración, se fomenta la participación en el ejercicio democrático del poder. La falta de información por parte de los gobernados con respecto a las acciones y proyectos de la administración pública provoca, en consecuencia, la falta de participación ciudadana. En la doctrina se ha establecido que un Estado que pretende tener características de democracia constitucional, que en su legislación se adhiere a los principios de transparencia, acceso a la información y
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responsabilidad, requiere brindar información respecto de la actividad de los órganos de la administración pública, pues ello es condición y requisito previo a toda participación real de los ciudadanos y fuerte control y crítica del ejercicio del poder. En tanto, una democracia exige niveles de transparencia y rendición de cuentas por parte de las autoridades, a fin de brindar condiciones de mayor confianza, modernidad, eficiencia y eficacia en su actuar frente a los ciudadanos. Un país mejor informado, con fácil acceso a la información, incide en la gestión pública mediante la participación proactiva de los ciudadanos. Con ello se fortalece la transparencia, la fiscalización y la evaluación rigurosa del ejercicio público. Como resultado existe una efectiva rendición de cuentas, cuya misión es reducir las incertidumbres del poder, limitar sus arbitrariedades y prevenir abusos, entre otros. Se entiende por rendición de cuentas a la obligación de los funcionarios de responder por lo que hacen y esto atañe al poder de los ciudadanos para sancionar los resultados de la gestión en caso de que hayan violado sus deberes públicos13. Por tanto, la rendición de cuentas comprende dos dimensiones básicas: I. La obligación de políticos y funcionarios de informar sobre sus decisiones y justificarlas en público. II. La capacidad de sancionar a políticos y funcionarios en caso de que hayan violado sus deberes públicos. En ese sentido, no obstante de que se estima necesaria la construcción de reglas que auspicien y garanticen el proceso de apertura de la información, los ciudadanos al obtener acceso a la información deben comprometerse a utilizar la misma para fortalecer las vías de participación y el control democrático del poder14.
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Aguilar Rivera, José Antonio. Transparencia y democracia: claves para un concierto. Cuaderno de transparencia. IFAI, México, 2008. Merino, Mauricio (Coordinador) “Introducción”. Transparencia: libros, autores e ideas. IFAI/CIDE, México, 2005.
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La transparencia y el acceso a la información pública son dos cualidades fundamentales de un gobierno representativo, pues permite a la sociedad conocer y evaluar la gestión gubernamental y el desempeño de los trabajadores al servicio del Estado al promover la rendición de cuentas y la vigilancia del ejercicio del poder. El derecho de acceso a la información es requisito indispensable para el funcionamiento mismo de la democracia15, es decir, la capacidad de los ciudadanos para participar en el ámbito público (gobierno). En esa misma línea argumentativa, los ciudadanos bien informados pueden participar eficazmente en el proceso político democrático, pues al generar una cultura de rendición de cuentas, garantiza el ejercicio democrático del poder al establecer un vínculo de confiabilidad entre gobierno y ciudadanos, esto exige un desempeño adecuado de las funciones de los servidores públicos. En ese contexto, se pretende encontrar una relación positiva entre la promoción de la participación cívica y la protección jurídica de los derechos que activan y fortalecen el concepto de ciudadanía. El ejercicio del derecho a la información pública, ha incidido en el mejoramiento de las relaciones entre gobierno y la sociedad a favor de la transparencia de la gestión pública, así como en la abstención de actos de corrupción y disminución de los márgenes discrecionales de acción de los gobernantes y los funcionarios públicos. Al respecto, como se refirió con anterioridad, nuestro Máximo Tribunal emitió la siguiente jurisprudencia: ACCESO A LA INFORMACIÓN. SU NATURALEZA COMO GARANTÍAS INDIVIDUAL Y SOCIAL. El acceso a la información se distingue de otros derechos intangibles por su doble carácter: como un derecho en sí mismo y como un medio o instrumento para el ejercicio de otros derechos. En efecto, además de un valor propio, la información tiene uno instrumental que sirve como presupuesto del ejercicio de otros derechos y como base para que los gobernados ejerzan un control respecto del funcionamiento institucional de los poderes públicos, por lo que se perfila
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Asamblea General de la OEA. Resolución 1932 de 10 de junio de 2003, Resolución 2057 de 8 de junio de 2004, Resolución 2121 de 7 de junio de 2005 y Resolución 2252 de 6 de junio de 2006, todas de Acceso a la Información Pública y Fortalecimiento de la Democracia.
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como un límite a la exclusividad estatal en el manejo de la información y, por ende, como una exigencia social de todo Estado de Derecho. Así, el acceso a la información como garantía individual tiene por objeto maximizar el campo de la autonomía personal, posibilitando el ejercicio de la libertad de expresión en un contexto de mayor diversidad de datos, voces y opiniones; incluso algunos instrumentos internacionales lo asocian a la libertad de pensamiento y expresión, a las cuales describen como el derecho que comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole. Por otro lado, el acceso a la información como derecho colectivo o garantía social cobra un marcado carácter público en tanto que funcionalmente tiende a revelar el empleo instrumental de la información no sólo como factor de autorrealización personal, sino como mecanismo de control institucional, pues se trata de un derecho fundado en una de las características principales del gobierno republicano, que es el de la publicidad de los actos de gobierno y la transparencia de la administración. Por tanto, este derecho resulta ser una consecuencia directa del principio administrativo de transparencia de la información pública gubernamental y, a la vez, se vincula con el derecho de participación de los ciudadanos en la vida pública, protegido por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos16.
La rendición de cuentas, la transparencia y el acceso a la información forman una relación armónica entre gobernantes y gobernados, en la que los ciudadanos exigen conocer el trabajo que realiza el gobierno que los representa y al mismo tiempo ejercen un control social de vigilancia. Tomar decisiones para institucionalizar la rendición de cuentas, garantizar el acceso a la información a cualquier persona y obligar al gobierno a poner a disposición de todos la información, es aceptar hasta sus últimas consecuencias que el poder político debe estar limitado de manera efectiva y eficiente por el poder ciudadano. Si se acepta como condición de un buen gobierno el que éste sea democrático, entonces la transparencia, la rendición de cuentas y el acceso a la información son los elementos básicos sobre los cuales éste se cimienta.
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[J]; 9ª. Época; Pleno; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXVII, junio de 2008; Pág. 743
Capítulo III
PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN 1. PRINCIPIO DE MÁXIMA PUBLICIDAD La Corte Interamericana ha emitido jurisprudencia apuntando que en una sociedad democrática es indispensable que las autoridades se rijan por el principio de máxima divulgación a fin de que toda la información en poder del Estado se presuma pública y accesible. Esto sometido a un régimen limitado de excepciones, las cuales deben estar previamente fijadas por ley y responder a un objetivo permitido por la Convención Interamericana, orientadas a satisfacer un interés público imperativo17. En ese sentido, el principio de máxima divulgación, se reconoce en el sistema interamericano como el principio del derecho a buscar, recibir y difundir información, comprendido en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Dicho principio busca un régimen jurídico en el que la regla general prevalezca la transparencia y el derecho de acceso a la información. Su objetivo principal consiste en garantizar el derecho que tiene todo ciudadano a tener acceso a la información en posesión de los entes públicos del Estado, permitiendo el conocimiento de la gestión pública y la exigencia de rendición de cuentas de los mismos; ello, sometido a un régimen limitado de excepciones, de manera que se favorezca en todo momento el derecho de acceso a la información, y en caso de que la decisión sea en
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Corte IDH. Caso Claude Reyes y otros Vs. Chile. Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Asimismo: Corte IDH. Caso Palamara Iribarne Vs. Chile. Sentencia de 22 de noviembre de 2005; Caso Ricardo Canese Vs. Paraguay. Sentencia de 31 de agosto de 2004; Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Sentencia de 2 de julio de 2004; y La Colegiación Obligatoria de Periodistas (Artículos 13 y 29 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985 y, la Resolución CJI/RES. 147 del Comité Jurídico Interamericano sobre los “Principios sobre el Derecho de Acceso a la Información”.