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TOMO IX

DERECHO ADMINISTRATIVO PROCEDIMIENTOS Directores:

JOSEP RAMON FUENTES I GASÓ JUDITH GIFREU I FONT

tirant lo b anch Valencia, 2007

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JOSEP RAMON FUENTES I GASÓ JUDITH GIFREU I FONT LUCÍA CASADO CASADO ANNA PALLARÈS SERRANO AITANA DE LA VARGA PASTOR INÉS GIL CASIÓN

Directores:

JOSEP RAMON FUENTES I GASÓ Profesor Titular de Derecho Administrativo Universitat Rovira i Virgili (URV)

JUDITH GIFREU I FONT Profesora Titular de Derecho Administrativo Universitat Autònoma de Barcelona (UAB)

Autores:

LUCÍA CASADO CASADO Profesora Lectora de Derecho Administrativo Universitat Rovira i Virgili (URV)

AITANA DE LA VARGA PASTOR Profesora Ayudante de Derecho Administrativo Universitat Rovira i Virgili (URV)

ANNA PALLARÈS SERRANO Profesora colaboradora de Derecho Administrativo Universitat Rovira i Virgili (URV)

INÉS GIL CASIÓN Profesora Asociada de Derecho Administrativo Universitat Rovira i Virgili (URV)

Índice Abreviaturas ........................................................................... Prólogo ....................................................................................

2.3. Las alegaciones sobre cuestiones formales o procedimentales............................................... 2.4. La prueba ......................................................... 2.5. Los informes .................................................... 2.6. El trámite de audiencia................................... 2.7. La información pública ...................................

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A) PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL I.

II.

LA INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ............................................................. 1. Procedimiento Administrativo General ................. 1.1. Iniciación del procedimiento (art. 68 a 73 LRJPAC) ............................................................... 1.2. Subsanación y mejora de la solicitud de iniciación (art. 71 LRJPAC) ..................................... 1.3. Medidas provisionales (art. 72 LRJPAC) ....... 1.4. Acumulación de procedimientos (art. 73 LRJPAC) ............................................................... LA INSTRUCCIÓN EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.................................................... 1. Introducción............................................................. 1.1. Aspectos generales .......................................... 1.2. Esquema relativo a la instrucción en el procedimiento administrativo ................................. 2. Los medios o instrumentos de instrucción ............. 2.1. Los sondeos y encuestas de opinión ............... 2.2. Las alegaciones sobre el fondo del asunto......

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III.

LA FINALIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ......................................................... 1. Las formas de finalización del procedimiento........ 2. Análisis de cada una de ellas.................................. 2.1. Terminación convencional .............................. 2.2. Resolución ........................................................ 2.2.1. Concepto y requisitos ........................... 2.2.2. La obligación de resolver de la Administración: actos y presuntos expresos 2.2.3 Resolución presunta............................. 2.3. Otras causas de finalización del procedimiento....................................................................... 2.3.1. Imposibilidad de continuar el procedimiento por causas sobrevenidas .......... 2.3.2. Finalización del procedimiento por desistimiento o renuncia...................... 2.3.3. Finalización del procedimiento por caducidad .............................................. 3. La notificación de la finalización del procedimiento

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ÍNDICE

4. La práctica de la notificación por medios electrónicos........................................................................ IV.

LOS MEDIOS DE IMPUGNACIÓN Y REVISIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS .................. 1. Introducción. Principios generales ......................... 2. Concepto y función de los recursos administrativos ........................................................................... 3. Régimen jurídico de los recursos administrativos 3.1. Regulación actual ............................................ 3.2. Ámbito de aplicación ....................................... 3.3. Clasificación de los recursos administrativos 4. Requisitos del recurso administrativo ................... 4.1. Requisitos formales ......................................... 4.2. Requisitos objetivos ......................................... 4.3. Requisitos subjetivos ....................................... 5. Tipos de recursos y su régimen jurídico ................. 5.1. El recurso de alzada ........................................ 5.2. El recurso potestativo de reposición ............... 5.3. El recurso de revisión ...................................... 6. Disposiciones comunes sobre los recursos administrativos ..................................................................... 6.1. La suspensión de la ejecución del acto objeto de impugnación ............................................... 6.2. La tramitación del recurso administrativo .... 7. Reclamaciones previas a la vía jurisdiccional civil y laboral ................................................................... 8. Otras vías de revisión de los actos administrativos: la revisión de oficio, la revocación, el recurso de lesividad y la rectificación de errores materiales ..

8.1. La revisión de oficio de los actos administrativos .................................................................... 8.2. La revisión de actos anulables declarativos de derechos por la propia administración ........... 8.3. La revocación ................................................... 8.4. Rectificación de errores materiales ................

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V.

LA EJECUCIÓN FORZOSA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ...................................................... 1. Concepto, medios de ejecución forzosa y principios generales .................................................................. 2. Los requisitos para la ejecución forzosa de los actos administrativos ....................................................... 2.1. La existencia de un acto administrativo formal ................................................................... 2.2. El procedimiento de ejecución forzosa............ 3. Los medios de ejcución forzosa ............................... 3.1. Apremio sobre el patrimonio .......................... 3.2. Ejecución subsidiaria ...................................... 3.3. Multa coercitiva............................................... 3.4. Compulsión sobre las personas.......................

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B) PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS ESPECIALES VI.

EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR .............. 1. Antecedentes ........................................................... 2. Aplicación de los principios y garantías constitucionales del orden penal y su proceso en la potestad

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ÍNDICE

sancionadora y el procedimiento administrativo sancionador.............................................................. 2.1. Los principios de la potestad sancionadora ... 2.2. Los principios del procedimiento sancionador ................................................................. 2.3. Especial tratamiento del derecho a la presunción de inocencia ............................................. 3. El reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora (RD 1398/1993, de 4 de agosto) ................................................................. 3.1. Aplicación del reglamento............................... 3.1.1. Los trámites regulados en el reglamento de procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora son aplicables . 3.1.2. Los trámites regulados en el reglamento de procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora no son aplicables .............................................. 4. Las fases del procedimiento sancionador tipo ...... 5. Procedimiento simplificado .................................... VII. LOS PROCEDIMIENTOS DE EXPROPIACIÓN FORZOSA ................................................................... 1. La expropiación forzosa: aspectos generales ......... 2. El procedimiento general de expropiación forzosa 2.1. Un requisito previo: la declaración de utilidad pública o interés social .................................... 2.2. El acuerdo de necesidad de ocupación de los bienes o derechos objeto de expropiación .......

2.3. La fijación del justiprecio ................................ 2.4. Pago del justo precio y toma de posesión ....... 3. El procedimiento de expropiación urgente ............ 3.1. Aspectos generales .......................................... 3.2. Los trámites integrantes del procedimiento .. 4. Los procedimientos especiales ................................

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VIII. LOS PROCEDIMIENTOS DEL RÉGIMEN DE SUBVENCIONES ............................................................... 1. Aspectos generales sobre los procedimientos de la Ley 38/2003 General de Subvenciones ................... 2. La concesión de las subvenciones ........................... 2.1. Requisitos que se han de cumplir a la hora de otorgar las subvenciones ................................. 2.2. Procedimientos de concesión de las subvenciones .................................................................... 2.2.1 El régimen de concurrencia competitiva .......................................................... 2.2.2. El régimen de concesión directa .......... 3. El procedimiento de gestión y justificación de la subvención pública .................................................. 3.1. La subcontratación .......................................... 3.2. La justificación de las subvenciones públicas 3.3. Los gastos subvencionables ............................ IX.

LOS PROCEDIMIENTOS DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS ......................................................... 1. Antecedentes ........................................................... 2. Legislación aplicable ...............................................

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ÍNDICE

3. Principios que rigen el régimen de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas (RPA) ........................................................................ 3.1. Principios que rigen el régimen de responsabilidad patrimonial de las AAPP .................... 4. Principios de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas ...................................... 4.1. Requisitos para la existencia de responsabilidad patrimonial de la AP ................................ 4.2. Causas de exoneración de la responsabilidad patrimonial AP ................................................ 4.3. Causas que no exoneran la responsabilidad patrimonial de la administración ................... 4.3.1. Lesión ................................................... 4.3.2. Imputable a la administración ............ 4.3.3. Relación de causalidad. El nexo causal ....................................................... 5. Responsabilidad concurrente de las administraciones públicas ............................................................. 5.1. Responsabilidad concurrente de las administraciones públicas (arts. 140 LRJPAC y 18 RD 429/1993). Aspectos generales ........................ 6. Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de las administraciones públicas .............. 6.1. Exigencia de responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas (arts. 145 LRJPAC y 19 y 20 RD 429/1993). Aspectos generales .. 7. Procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas ................................

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7.1. Principios del procedimiento de responsabilidad patrimonial ............................................... 7.1.1. Aspectos comunes (art. 142 LRJPAC) . 7.2. Tipos de procedimientos regulados por el RD 429/1993 ........................................................... 7.2.1. El procedimiento general ..................... 7.2.1.1. El procedimiento general cuando el daño proceda de una decisión administrativa ........................ 7.2.1.2. Procedimiento general cuando el origen del daño es un hecho (arts. 4-13 RD 429/1993) ........ 7.2.2. Procedimiento abreviado (arts. 14 a 17 RD 439/1993) ........................................ 7.2.3. Procedimiento de responsabilidad concurrente entre varias administraciones ......................................................... 7.2.4. Procedimiento de responsabilidad de autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas............. 8. La indemnización .................................................... 8.1. Indemnización (art. 141 LRJPAC y párrafos 2 y 3 del art. 2 RD 429/1993) ............................. 9. Responsabilidad por actos legislativos ................... 9.1. Responsabilidad por actos legislativos (art. 139.3 LRJPAC) ................................................ 9.2. Indemnización por actos legislativos (art. 139.3 LRJPAC) .......................................................... 10. Responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia .......

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ÍNDICE

10.1. Responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia (art. 139.3 LRJPAC) ......................... 10.1.1. Funcionamiento anormal de la Administración de Justicia ........................... 10.1.2. Reclamación por error judicial. Procedimiento ................................................

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10.2. 10.3. 10.4. 10.5.

Sujetos con derecho a indemnización.. Cuantía de la indemnización ............... Exclusión de indemnización ................ Responsabilidad de los jueces y magistrados .................................................... 11. Responsabilidad contable .......................................

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Abreviaturas BOE CCAA CE DT LEC LEF LGP LGT LHL

LJCA LOPJ LPA

Boletín oficial del Estado. Comunidades Autónomas. Constitución Española de 1978. Disposición Transitoria. Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil. Ley de 16 de diciembre de 1954 de Expropiación Forzosa. Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria. Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de las Haciendas Locales. Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Ley orgánica 6/1985, de 1 de julio, del poder judicial. Ley de procedimiento administrativo.

LPL

RD legislativo 2/1995, de 7 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Procedimiento laboral. LRBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. LRJPAC Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero. LS Ley 8/2007, de 28 de mayo, del suelo. RD Real Decreto. RD 429/1993 Real Decreto, de 26 de marzo, Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad de las Administraciones Públicas. REF Decreto de 26 de abril de 1957, que aprueba el Reglamento de desarrollo de la ley de Expropiación Forzosa. RGR RD 1684/1990, Reglamento General de Recaudación. SSTC Sentencias del Tribunal Constitucional. TC Sentencia del Tribunal Constitucional.

16 STS TC

ABREVIATURAS

Sentencia del Tribunal Supremo. Tribunal Constitucional.

TRLCAP

TS

Real Decreto legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones PĂşblicas. Tribunal Supremo.

Prólogo La enseñanza del Derecho a los futuros juristas y a otros operadores jurídicos del siglo XXI requiere, cómo en anteriores momentos de su milenaria andadura, la adecuación de sus métodos e instrumentos a las capacidades de los discentes. Quizás en la presente era digital más que nunca, en la que la especialización se ha convertido en el paradigma, otro valor irrumpe con fuerza en nuestro modelo pedagógico: la simplificación. Nuestra disciplina, el Derecho Administrativo, ya realizó un numantino esfuerzo de simplificación en diversos ámbitos, especialmente en su esqueleto básico, el procedimiento administrativo. Así, en los años cincuenta, merced a insignes juristas como Eduardo García de Enterría, Manuel Ballbé Prunés, Jesús González Pérez, entre muchos otros, vieron la luz un conjunto de leyes señeras, como la de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (LRJAE), de Contratos de Estado (LCE), de Expropiación Forzosa (LEF), la reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJ), del Suelo (LS) y, como no, la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), de 17 de Julio de 1958, modificada por la de 2 de diciembre de 1963. La vigencia durante más de tres décadas de estas normas, salvada la LEF de 1954, aún operativa en 2007, son el mejor

marchamo de garantía de su calidad y de quienes las redactaron. A pesar de ello, en la materia que nos ocupa, y no con tan acertado resultado, las necesidades de aggiornamento comportaron la promulgación de la actual Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), modificada en diversas ocasiones pero, en particular, por la Ley 4/1999, de 13 de enero. La rápida evolución de nuestra sociedad ha influido notablemente en la pervivencia normativa y en la necesidad imperiosa de dar una respuesta jurídica cada vez más rápida a la realidad cambiante. Y en esta situación, la clarificación de las disciplinas jurídicas y sus procedimientos y, por ende, los administrativos, adquieren un papel central y determinante para la configuración de un determinado sistema jurídico y son, sin duda, por ello, el leif motiv y, a la vez, la ratio essendi de toda disciplina jurídica. Así, en palabras de Manuel Ballbé y Carlos Padrós: “Esos instrumentos hacen unos determinados valores y otros no. De acuerdo con esta óptica, los procedimientos se convierten en un elemento vertebral del sistema jurídico que prefiguran en la mayoría de los casos los resultados que se van a obtener”.

18 En consecuencia, la obra que se presenta no persigue más que esa finalidad: un esfuerzo por la simplificación de una materia, el Derecho Administrativo, cuyo acervo ingente y complejidad suponen a menudo un elemento obstativo que ahuyenta a los que a ella se acercan, a pesar de que conforma los fundamentos de nuestro Ordenamiento Jurídico. Éste es el resultado de una operación de sintetización, similar a las realizadas por la ciencia química. Y, como todo experimento, debe someterse al método empírico, pudiendo sólo contrastarse su acierdo con la medida práctica de su aceptación y uso para el mejor estudio y comprensión de la disciplina por sus usuarios, destinatarios, sin duda de nuestro trabajo. Para concluir, nos permitimos enunciar, una vez más, el objetivo que debe perseguir todo jurista en su actividad, y del cual este trabajo no es más que un pequeño grano de arena.

JUDITH GIFREU I FONT - JOSEP RAMON FUENTES I GASÓ

Así, en boca de los profesores Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, en el prólogo a la quinta edición de su Curso de Derecho Administrativo: “De Stammler es la idea de que así como el marino no alcanzará nunca la estrella polar, si bien ésta le permitirá siempre gobernar con seguridad sus rumbos, el Derecho no alcanzará nunca tampoco la Justicia, pero sólo la constante, la azarosa, la obsesiva persecución de sus valores le permitirá no perderse en los bajíos del arbitrismo y de la arbitrariedad. Esto nos parece especialmente cierto en el ámbito del Derecho Administrativo”. JUDITH GIFREU I FONT JOSEP RAMON FUENTES I GASÓ Figueres - Bellmunt del Priorat, julio de 2007

A) Procedimiento Administrativo General

I

La iniciación del procedimiento administrativo*

1. Procedimiento Administrativo General

INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

* **

A instancia de parte (Art. 70 LRJPAC)**

De oficio (Art. 69 LRJPAC)

Solicitud del interesado

Acuerdo del órgano competente

AITANA DE LA VARGA PASTOR, Profesora Ayudante de Derecho Administrativo (URV). Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común (LRJPAC).

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AITANA DE LA VARGA PASTOR

1.1. Iniciación del procedimiento (arts. 68 a 73 LRJPAC) ESQUEMA 1. Iniciación del procedimiento (arts. 68 a 73 LRJPAC) CLASES MODO

CONTENIDO

SUJETO

A INSTANCIA DE PARTE • Mediante solicitud de iniciación

DE OFICIO • Mediante acuerdo del órgano competente. • Posibilidad de abrir periodo de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.

• Nombre y apellidos del interesado y, en su caso de la persona que lo represente • Identificación del medio preferente o del lugar que se señale a efecto de notificaciones • Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud • Lugar y fecha • Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio (tener en cuenta la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, sobre la firma electrónica). • Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige. • Órgano competente: • Persona interesada. ✓ Por propia iniciativa. • Cuando las pretensiones correspondan a una pluralidad de personas y tengan un contenido y fundamento idéntico o sustan✓ Consecuencia de orden superior. ✓ Por petición razonada de otros órganos. cialmente similar, podrán ser formuladas en una única solicitud, ✓ Por denuncia*. salvo que las normas reguladoras de los procedimientos dispongan otra cosa.

LA INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Iniciación del procedimiento (arts. 68 a 73 LRJPAC) (cont.) PRESENTACIÓN • En las oficinas de la Administración. • Los interesados podrán exigir, de las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten, el correspondiente recibo que acredite la fecha de presentación, admitiéndose como tal una copia en la que figure la fecha de presentación anotada por la oficina. • Las Administraciones deberán establecer modelos y sistemas normalizados de solicitudes cuando se trate de procedimientos que impliquen la resolución numerosa de una serie de procedimientos. ✓ Los modelos estarán a disposición de los ciudadanos en las dependencias administrativas. ✓ Los solicitantes podrán acompañar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan. ✓ Los arts. 8 y 9 del RD 1465/1999, de 17 de septiembre, por el que se establecen los criterios de imagen institucional y se regula la producción documental y el material impreso de la Administración General del Estado, se refieren a estos modelos normalizados de solicitud.

*

Vid. Capítulo VI sobre el procedimiento sancionador.

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