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Colección

Las limitaciones al crecimiento poblacional y espacial establecidas por la normativa territorial y urbanística AINA SALOM PARETS

ISBN 978-84-7351-409-5

P.V.P. 35,00 € (IVA incluido)

MONOGRAFÍAS

INAP

Las limitaciones al crecimiento poblacional y espacial establecidas por la normativa territorial y urbanística

MONOGRAFÍAS

INAP

INAP INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

LAS LIMITACIONES AL CRECIMIENTO POBLACIONAL Y ESPACIAL ESTABLECIDAS POR LA NORMATIVA TERRITORIAL Y URBANÍSTICA

LAS LIMITACIONES AL CRECIMIENTO POBLACIONAL Y ESPACIAL ESTABLECIDAS POR LA NORMATIVA TERRITORIAL Y URBANÍSTICA Aina Salom Parets

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MADRID, 2011

Colección: MONOGRAFÍAS FICHA CATALOGRÁFICA DEL CENTRO DE PUBLICACIONES DEL INAP SALOM PARETS, Aina Las limitaciones al crecimiento poblacional y espacial establecidas por la normativa territorial y urbanística [Texto impreso] / Aina Salom Parets.– 1ª ed. – Madrid : Instituto Nacional de Administración Pública, 2011.– 544 p. : gráf. ; 24 cm. – (Monografías) Bibliografía: p. 517-542 ISBN 978-84-7351-409-5.– NIPO 852-11-022-3 1. Desarrollo urbano-España. 2. Planeamiento urbanístico-España. 3. Derecho urbanístico-España. 4. Derecho ambiental-España. I. Instituto Nacional de Administración Pública (España). II. Título. III. Serie 711.434(460) 711:351.712.2.025(460) 349.44(460) 349.6(460)

Primera edición: Julio, 2011 Catálogo general de publicaciones oficiales: http://www.060.es

Queda prohibida, salvo excepción prevista en la ley, cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública y transformación de esta obra sin contar con autorización de los titulares de propiedad intelectual. La infracción de los derechos mencionados puede ser constitutiva de delito contra la propiedad intelectual (arts. 270 y sigs. del Código Penal).

Edita: INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA www.inap.es ISBN: 978-84-7351-409-5 (formato papel); 978-84-7351-410-1 (formato electrónico) NIPO: 852-11-022-3 (formato papel); 852-11-021-8 (formato electrónico) Depósito Legal: Preimpresión: Composiciones RALI, S.A. Impresión: Publidisa

En esta publicación se ha utilizado papel reciclado libre de cloro de acuerdo con los criterios medioambientales de la contratación pública.

A mis padres, Juan y MarĂa. A Pedro, por su fuerza e incondicional apoyo, y a todos mis seres queridos

ÍNDICE

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Abreviaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

PARTE 1.ª MARCO JURÍDICO GENERAL PARA UN CRECIMIENTO URBANO SOSTENIBLE Título I Marco jurídico general del desarrollo sostenible Capítulo I. El desarrollo sostenible en el ámbito internacional y comunitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. La cuestión del desarrollo sostenible en el marco de la actuación internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El desarrollo sostenible como objetivo de la política medioambiental comunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Breve visión de la ordenación del territorio y planificación territorial en el marco de la Unión Europea. La aplicación del principio del desarrollo sostenible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.1. Precedentes del interés comunitario por el territorio y por el uso sostenible del mismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. En concreto, breves notas sobre la ordenación del territorio en la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

41 41 44 51 53 55

índice

Capítulo II. La constitucionalización del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Principales tesis doctrinales existentes en torno a la conceptualización de este derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Algunas consideraciones sobre la relevancia constitucional del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado . . . . . . . . . . . . . 4. El artículo 45.2 de la Constitución Española, punto de conexión entre el medio ambiente y la ordenación del territorio . . . . . . . . . .

Capítulo III. Estudio sobre la sostenibilidad en el marco de la legislación estatal del suelo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. Respecto al periodo anterior a la primera Ley del Suelo Española de 1956 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Texto Refundido de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 1976 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

63 63 68 77 86 86 93 98

3.1. Breves apuntes sobre los principales aspectos de la Ley . . . . 98 3.2. Incorporación de los estándares urbanísticos como medida dirigida a la protección del medio ambiente y del suelo urbano 99 3.3. Breves consideraciones respecto a la densidad residencial máxima prevista en la legislación de 1976 . . . . . . . . . . . . . . . 105

4. Ley del Suelo 8/1990 y el Texto Refundido de 1992 . . . . . . . . . . . 109

4.1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 4.2. En especial, la regulación de la densidad residencial y su relación con la población como parámetro para controlar el crecimiento urbano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110

5. Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones 115

5.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 5.2. La insostenibilidad respecto a la clasificación del suelo urbanizable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116

Capítulo IV. La Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo y el Texto Refundido de 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La sostenibilidad urbanística como objetivo . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. El favorecimiento o contención del proceso de ocupación del suelo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

124 130 143 148

índice

PARTE 2.ª

LAS LIMITACIONES AL CRECIMIENTO URBANO EN SUPERFICIE. ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LAS TÉCNICAS DE CONTENCIÓN DEL CRECIMIENTO EN CATALUÑA, COMUNIDAD VALENCIANA Y BALEARES Título I

Los Planes Directores Urbanísticos del Sistema Costero Catalán

Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 Capítulo I. El Plan Director Urbanístico del Sistema Costero de Cataluña (PDUSC-1) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164

1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El Principio del desarrollo sostenible en el ámbito de la aprobación de los planes directores catalanes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La necesaria coordinación del PDUSC-1 con las previsiones de la Ley estatal 22/1988, de 28 de julio, de costas. La autonomía municipal en el marco del referido Plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. El suelo no urbanizable costero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Principales aspectos del régimen jurídico de las diferentes subcategorías de suelo costero no urbanizable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Ejemplo práctico del PDUSC-1. Espacio natural del «Massís de l’Albera» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Consideraciones finales respecto al PDUSC-1 . . . . . . . . . . . . . . . .

164 166 168 175 177 179 183

Capítulo II. El Plan Director Urbanístico de los ámbitos del sistema costero integrados por los suelos urbanizables delimitados sin plan parcial aprobado (PDUSC-2) . . . . . . . . . . . . 184

1. Principales aspectos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 2. Determinaciones del PDUSC-2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 3. Regulación del suelo urbanizable delimitado . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 Título II

Las principales iniciativas de la Comunidad Autónoma Valenciana en materia de crecimiento sostenible de la urbanización

Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189

Capítulo I. Los indicadores, umbrales y cuotas de sostenibilidad como herramientas al servicio del uso racional del territorio . . . 192

1. Naturaleza jurídica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 2. Algunas consideraciones sobre las cuotas de sostenibilidad . . . . . 197 11

índice

3. Estudio de los anexos del Decreto 67/2006 (ROGTU), en relación con los «umbrales de sostenibilidad para el consumo de suelo» . . 201 4. La permisividad de la regulación legal al incumplimiento de los umbrales de sostenibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 Título III

La limitación del crecimiento espacial o en superficie en las Illes Balears Capítulo I. Algunas reflexiones previas sobre el escenario territorial de las Illes Balears . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218

1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 2. Evolución legislativa en el marco de la contención espacial . . . . . 222 3. Las Directrices de Ordenación Territorial de las Illes Balears máximo exponente del modelo territorial de contención del crecimiento urbanístico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235

Capítulo II. La contención del crecimiento espacial en las zonas turísticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246

1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 2. La limitación del crecimiento espacial de las zonas turísticas . . . . 246

Capítulo III. La limitación del crecimiento urbanístico establecido en los Planes Territoriales Insulares, de acuerdo con la habilitación legal establecida en la LDOT y la LOT . . . . . 253

1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 2. Respecto a la localización de los crecimientos urbanísticos . . . . . 254 3. El crecimiento en superficie en el marco del Plan Territorial Insular de Mallorca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256

3.1. Algunos aspectos generales del PTI de Mallorca . . . . . . . . . . 256 3.2. Las previsiones relativas respecto al crecimiento máximo de suelo residencial y turístico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 3.3. Un ejemplo respecto a la incidencia de las determinaciones del PTM respecto al crecimiento máximo en suelo urbano, urbanizable o apto para ser urbanizado destinado a uso residencial, turístico o mixto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267

4. La reducción de la presión edificatoria de viviendas unifamiliares en suelo rústico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275

4.1. El punto de partida: la LSR/97 y la MOSR de la LDOT/99 . 276 4.2. La matriz de usos del PTI de Mallorca, instrumento que aumenta la restricción de la edificación de vivienda unifamiliar en suelo rústico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280 12

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PARTE 3.ª

LAS LIMITACIONES AL CRECIMIENTO POBLACIONAL EN LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Y URBANÍSTICA Título I

Consideraciones interdisciplinares previas sobre el crecimiento poblacional y la densidad Capítulo I. Algunas consideraciones interdisciplinares previas sobre el crecimiento poblacional y su relación con el urbanismo, ordenación del territorio y medio ambiente . . . . . . . . . . . 297

1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298 2. La población en el marco del desarrollo sostenible. Principales manifestaciones realizadas desde la economía . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 3. Con carácter general, algunas referencias sobre la población y su incidencia en la planificación urbanística y territorial . . . . . . . . . . 301

3.1. La población en la normativa urbanística . . . . . . . . . . . . . . . . 301 3.2. La población en el marco de la ordenación del territorio . . . . 305

Capítulo II. Reflexiones sobre los conceptos de huella ecológica y capacidad de carga o de acogida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309

1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309 2. ¿Qué se entiende por huella ecológica y capacidad de carga de un determinado territorio? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310

2.1. La huella ecológica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. La capacidad de carga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Necesidad de establecer una metodología para el cálculo de la capacidad de carga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4. La aptitud de los sistemas geográficos en el cálculo de la capacidad de carga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

310 311 315 316

Capítulo III. Reflexiones generales en materia de densidad poblacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322

1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322 2. La densidad de población en el marco de los indicadores medioambientales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327

2.1. Algunas consideraciones previas sobre las actuaciones existentes en el marco de los indicadores de sostenibilidad . . . . . 327 2.2. La densidad de población: indicador de sostenibilidad . . . . . 329 2.3. Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333 13

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3. Análisis de la densidad poblacional a través del método Kernel . . 334

3.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. El indicador de la densidad de población (DENSPOB). Límites interpretativos. Distintos precedentes en la aplicación del método . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. El modelo de densidades focales mediante filtros Kernel . . . 3.4. El el marco del método Kernel: superación de las limitaciones impuestas en torno al denominador «superficie» del cociente de densidad. El denominado índice de concentración poblacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5. Consideraciones finales: la necesaria observancia del método Kernel en el marco de la planificación . . . . . . . . . . . . . . . . . .

334 336 338

342 345

Título II

Población y medidas de ordenación territorial y urbanísticas sostenibles en las Illes Balears Capítulo I. La experiencia balear en la contención del crecimiento poblacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352

1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352 2. La ratio turística: nueva forma de dimensionar la densidad de población . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353 3. La normativa reguladora de las capacidades de población: Decreto 2/1996, de 16 de enero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357

3.1. Cuestiones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. La capacidad de población como magnitud del planeamiento. El alcance de la posible norma complementaria dictada al amparo del Decreto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. El índice de intensidad del uso residencial (en adelante, IIUR) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4. El índice de intensidad de uso turístico: parámetro que se debe estudiar tomando en consideración lo determinado por los planes de ordenación de la oferta turística . . . . . . . . . . . . . . . 3.5. Consideraciones finales sobre el referido índice . . . . . . . . . .

357 359 362 368 371

Capítulo II. En concreto, el Plan Territorial Insular de Menorca como mecanismo que ha permitido reducir la capacidad de acogida de la isla . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373

1. Cuestiones introductorias sobre el PTI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375

1.1. La propuesta de los denominados «criterios generales» para la redacción del PTI de Menorca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375 14

índice

2. Los criterios de ordenación establecidos en el PTI dirigidos a la reducción de la capacidad de acogida de la isla . . . . . . . . . . . . . . . 385

1.2. El PTI de Menorca de 23 de abril de 2003: una regulación integral de un territorio declarado Reserva de la Biosfera . . . 377 1.3. La densidad de población: indicador de la presión humana sobre el territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382

2.1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385 2.2. Reducción de las previsiones de futuro crecimiento establecidas en las DOT, por medio de una disminución de las plazas 387 2.3. La reducción de la capacidad acogida en las zonas turísticas, a partir de las operaciones de reconversión territorial . . . . . . . . 399

3. La programación temporal del proceso de edificación en el marco del PTI de Menorca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404

3.1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404 3.2. La distribución temporal del crecimiento urbanístico en el marco del PTI de Menorca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 410 Título III

La incidencia de la población en el marco de la planificación andaluza. Intento de controlar el crecimiento urbano Capítulo I. Algunas consideraciones previas sobre el marco territorial y urbanístico vigente en Andalucía . . . . . . . . . . . . . . . 434

1. Planeamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 434 2. Sobre los distintos instrumentos de planeamiento territorial . . . . . 436

2.1. El Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía . . . . . . . . 436 2.2. Los planes de ordenación del territorio del ámbito subregional 438 2.3. Los planes con incidencia en la ordenación del territorio . . . 440

Capítulo II. La matización de los límites al crecimiento poblacional, inicialmente establecidos en el POTA . . . . . . . . . . . . . . . . 442

1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 442 2. Flexibilización introducida por la Junta de Andalucía respecto a determinados planes urbanísticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445 3. La flexibilización del POTA, por el Decreto 11/2008, de 22 de enero, regulador de los procedimientos dirigidos a poner suelo urbanizado en el mercado con destino preferente a la construcción de viviendas protegidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 447 15

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Capítulo III. Un ejemplo concreto: Estudio sobre el cumplimiento del POTA en el Plan de Ordenación del Territorio de la Aglomeración Urbana de Granada (POTAUG) . . . . . . . 450

1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 450 2. El sistema de asentamientos previsto en el POTAUG. La necesidad de adecuar el crecimiento poblacional a un mínimo consumo de los recursos naturales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 453

2.1. Punto de partida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 453 2.2. Las directrices del POTAUG para restringir la posible ampliación de los suelos incluidos en el sistema de asentamientos . 455 Título IV El fenómeno de la ciudad de baja densidad. El plan territorial parcial del bilbao metropolitano

Capítulo I. Referencias introductorias del fenómeno creciente de las urbanizaciones de baja densidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 461

1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 461 2. Tipologías de la producción residencial de baja densidad . . . . . . . 465 3. Algunas consideraciones sobre los costes económicos, sociales, medioambientales de la ciudad de baja densidad . . . . . . . . . . . . . . 465

Capítulo II. Las medidas de intervención en las bajas densidades del Plan Territorial Parcial del Bilbao Metropolitano . . . . . 468

1. Algunas consideraciones previas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 468 2. Las Directrices de Ordenación del Territorio: marco referencial flexible a desarrollar por los planes territoriales parciales . . . . . . . 469 3. Estudio de la fórmula propuesta en las Directrices de Ordenación del Territorio: marco referencial flexible a desarrollar por los planes territoriales parciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 472

Capítulo III. El Plan Territorial Parcial del Bilbao Metropolitano . . 481

1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Premisas generales del PTP del Bilbao Metropolitano . . . . . . . . . 3. Forma y estructura del territorio del Bilbao Metropolitano . . . . . . 4. La proyección de la vivienda en el PTP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Estudio de la fórmula propuesta para la cuantificación de la vivienda residencial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

481 481 484 487 489

índice

6. El fenómeno de la baja densidad en el contexto del Bilbao Metropolitano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 493 7. Consideraciones finales sobre el PTP del Bilbao Metropolitano . . 495 Título V

Consideraciones generales en el marco del principio de ordenación racional del crecimiento urbanístico Capítulo I. La autonomía local en el marco de las limitaciones al crecimiento urbanístico implantadas desde los planes supramunicipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 505 Capítulo II. Reflexiones finales respecto a la relación entre los distintos planes que han sido objeto de estudio y la autonomía municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 509 Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 519

PRESENTACIÓN

A) Desde la primera legislación de ensanche de las ciudades del siglo xix, la normativa urbanística ha regulado el tema esencial del crecimiento de la ciudad: ya las Leyes de Ensanche de las Poblaciones de 1864 y de 1876 trataban de facilitar al máximo el crecimiento urbano mediante la construcción de viviendas que acogiesen a los emigrantes que llegaban a aquella. En la actualidad, no hace falta recordar que las numerosas leyes urbanísticas autonómicas regulan con detalle los criterios esenciales para la creación de nuevos suelos urbanizables y, en definitiva, para la expansión de la ciudad. Podemos afirmar, por tanto, sin temor a equivocarnos que el crecimiento urbano es uno de los temas centrales de la normativa urbanística. En la regulación del crecimiento urbanístico, la legislación del suelo tradicional se ha ocupado normalmente de regular el crecimiento en extensión o superficie y, mucho menos, de regular el crecimiento poblacional, sobre el cual apenas existían algunas normas aisladas y de dudosa efectividad. En cuanto al crecimiento urbanístico en superficie, las técnicas para regularlo han sido fundamentalmente la clasificación y la calificación del suelo en los correspondientes planes urbanísticos: mediante estas técnicas se fijaban las superficies concretas que podían ser objeto de nuevo desarrollo urbanístico así como lo que se podía edificar en dichas superficies y las condiciones para ello. Era entonces cada plan urbanístico municipal el que decidía el quid y el quantum de las nuevas zonas edificables, sin que existieran prácticamente limitaciones a este respecto en normas supramunicipales: durante muchos años –hasta la década de los 90–, no han existido apenas limitaciones de carácter supramunicipal al crecimiento urbanístico que se establecía en los planes municipales, sin perjuicio de que la aprobación definitiva de estos correspondiera a la Administración de tutela. Por lo tanto, cada plan de urbanismo municipal era libre para decidir cuánto y cómo se crecía, aunque en la superficie de crecimiento tuviera que aplicar ciertamente los estándares urbanísticos previstos en el Reglamento de Planeamiento de 1978. Esta situación comienza a cambiar en los años 80 por un doble fenómeno. Primero, por la aprobación por las Comunidades Autónomas de leyes y planes 19

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de preservación de espacios naturales protegidos cuya superficie quedaba exenta de desarrollos urbanísticos, lo cual constituía un límite indudable a las posibilidades de crecimiento de los municipios afectados: no se puede negar que las políticas autonómicas de protección de los espacios naturales han supuesto de hecho una barrera infranqueable a la clasificación de nuevos suelos urbanizables por parte de los municipios en cuyo territorio se encontraba el espacio natural. Segundo, por la aprobación de las leyes autonómicas sobre ordenación del territorio en los años 80, leyes que preveían la existencia de instrumentos de planeamiento territorial o supramunicipal, vinculantes para los planes municipales, en los cuales podían establecerse líneas generales sobre el crecimiento urbanístico de los municipios del ámbito territorial regulado. Así, por ejemplo, en la Ley catalana de política territorial de 1983 ya se preveía que los planes territoriales parciales debían incluir en todo caso «las determinaciones para la planificación urbanística» (art. 13), expresión que debe entenderse referida a las determinaciones (supramunicipales) vinculantes para los planes urbanísticos municipales. Pues bien, al amparo de esta nueva legislación, los instrumentos autonómicos de planeamiento territorial aprobados en la década de los 90 ya empezarán a introducir limitaciones concretas a la expansión territorial de los municipios que podía preverse en los planes urbanísticos correspondientes, tal como puede verse en este libro. Si las limitaciones al crecimiento en superficie aparecen en los años 90, las limitaciones al crecimiento poblacional son más recientes todavía. En efecto, en la legislación urbanística tradicional la única norma existente al respecto era el llamado «estándar de densidad» contenido en el art. 75 de la Ley del Suelo de 1976: los planes parciales debían fijar una densidad no superior a 75 viviendas por hectárea. La densidad máxima de población se determinaba así a nivel macro (por hectárea) y no a nivel micro (por parcela). El resultado de ello en la práctica fue el desbordamiento de hecho de las previsiones de los planes, ya que las densidades reales que se alcanzaban fueron muchas veces muy superiores a las previstas por los planes. Por esa razón, en el planeamiento territorial más reciente de algunas Comunidades Autónomas, especialmente costeras, han aparecido técnicas que intentan controlar y, en su caso, limitar el crecimiento de la población en determinadas zonas, llegándose incluso a regular los ritmos temporales de dicho crecimiento, como es el caso del Plan Territorial Insular de Menorca de 2003. Creo que no hace falta insistir en la importancia de una adecuada planificación de este tipo de crecimiento poblacional, ya que de la misma depende en gran parte la confortabilidad de los barrios y ciudades en los que habitamos: una excesiva concentración poblacional en relación con la superficie en la que se asienta produce sin duda sensación de agobio e incomodidad, escasez de equipamientos y dotaciones públicas en muchos casos, consumo abusivo de los recursos disponibles y pérdida de calidad de vida en general. Una adecuada regulación de cuánto y cómo crecen las ciudades y las zonas urbanas es esencial para el desarrollo sostenible, tal como bien se razona en el presente libro. 20