con jurisprudencia
Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa
Ley reguladora de la jurisdicción contenciosoadministrativa con jurisprudencia
Director
Jacobo Barja de Quiroga Autor
Benjamín Sánchez Fernández
editorial.tirant.com 978-84-1113-478-1
Textos Legales 9 788411 134781
Textos Legales
LEY REGULADORA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSOADMINISTRATIVA CON JURISPRUDENCIA
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Javier de Lucas Martín
Ana Cañizares Laso
Víctor Moreno Catena
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Jorge A. Cerdio Herrán
Francisco Muñoz Conde
José Ramón Cossío Díaz
Angelika Nussberger
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
LEY REGULADORA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSOADMINISTRATIVA CON JURISPRUDENCIA
Director
JACOBO BARJA DE QUIROGA
Presidente de Sala del Tribunal Supremo Autor
BENJAMÍN SÁNCHEZ FERNÁNDEZ Magistrado
tirant lo blanch Valencia, 2022
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© Jacobo Barja de Quiroga Benjamín Sánchez Fernández
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia Telfs.: 96/361 00 48 - 50 Fax: 96/369 41 51 Email: tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1113-479-8 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
ÍNDICE EXPOSICIÓN DE MOTIVOS.......................................................................................................... 15 I. Justificación de la reforma....................................................................................................... 15 II. Ámbito y extensión de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.......................................... 18 III. Los órganos de la Jurisdicción y sus competencias................................................................ 20 IV. Las partes.............................................................................................................................. 21 V. Objeto del recurso.................................................................................................................. 22 VI. El procedimiento................................................................................................................... 25 TÍTULO I. DEL ORDEN JURISDICCIONAL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO......................... 29 CAPÍTULO I. ÁMBITO................................................................................................................ 29 Artículo 1........................................................................................................................... 29 Artículo 2........................................................................................................................... 35 Artículo 3........................................................................................................................... 41 Artículo 4........................................................................................................................... 49 Artículo 5........................................................................................................................... 50 CAPÍTULO II. ÓRGANOS Y COMPETENCIAS............................................................................. 52 Artículo 6........................................................................................................................... 52 Artículo 7........................................................................................................................... 53 Artículo 8........................................................................................................................... 55 Artículo 9........................................................................................................................... 62 Artículo 10. Competencias de las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia..................................................................................................... 66 Artículo 11......................................................................................................................... 76 Artículo 12......................................................................................................................... 82 Artículo 13......................................................................................................................... 87 CAPÍTULO III. COMPETENCIA TERRITORIAL DE LOS JUZGADOS Y TRIBUNALES.................... 88 Artículo 14......................................................................................................................... 88 CAPÍTULO IV. CONSTITUCIÓN Y ACTUACIÓN DE LAS SALAS DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.......................................................................................................................... 90 Artículo 15......................................................................................................................... 90 Artículo 16......................................................................................................................... 92 CAPÍTULO V. DISTRIBUCIÓN DE ASUNTOS............................................................................. 93 Artículo 17......................................................................................................................... 93 TÍTULO II. LAS PARTES................................................................................................................. 95 CAPÍTULO I. CAPACIDAD PROCESAL........................................................................................ 95 Artículo 18......................................................................................................................... 95 CAPÍTULO II. LEGITIMACIÓN.................................................................................................... 97 Artículo 19......................................................................................................................... 97 Artículo 20......................................................................................................................... 108 Artículo 21......................................................................................................................... 111 Artículo 22......................................................................................................................... 114 CAPÍTULO III. REPRESENTACIÓN Y DEFENSA DE LAS PARTES.................................................. 115 Artículo 23......................................................................................................................... 115 Artículo 24......................................................................................................................... 119 TÍTULO III. OBJETO DEL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO................................... 121 CAPÍTULO I. ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IMPUGNABLE...................................................... 121 Artículo 25......................................................................................................................... 121 Artículo 26......................................................................................................................... 127
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Índice
Artículo 27......................................................................................................................... 129 Artículo 28......................................................................................................................... 133 Artículo 29......................................................................................................................... 134 Artículo 30......................................................................................................................... 138 CAPÍTULO II. PRETENSIONES DE LAS PARTES........................................................................... 139 Artículo 31......................................................................................................................... 139 Artículo 32......................................................................................................................... 144 Artículo 33......................................................................................................................... 145 CAPÍTULO III. ACUMULACIÓN................................................................................................. 148 Artículo 34......................................................................................................................... 148 Artículo 35......................................................................................................................... 150 Artículo 36......................................................................................................................... 151 Artículo 37......................................................................................................................... 153 Artículo 38......................................................................................................................... 155 Artículo 39......................................................................................................................... 155 CAPÍTULO IV. CUANTÍA DEL RECURSO.................................................................................... 156 Artículo 40......................................................................................................................... 156 Artículo 41......................................................................................................................... 157 Artículo 42......................................................................................................................... 158 TÍTULO IV. PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO............................................ 161 CAPÍTULO I. PROCEDIMIENTO EN PRIMERA O ÚNICA INSTANCIA........................................ 161 Sección 1ª Diligencias preliminares........................................................................................ 161 Artículo 43......................................................................................................................... 161 Artículo 44......................................................................................................................... 162 Sección 2ª Interposición del recurso y reclamación del expediente........................................ 165 Artículo 45......................................................................................................................... 165 Artículo 46......................................................................................................................... 172 Artículo 47......................................................................................................................... 179 Artículo 48......................................................................................................................... 180 Sección 3ª Emplazamiento de los demandados y admisión del recurso.................................. 184 Artículo 49......................................................................................................................... 184 Artículo 50......................................................................................................................... 185 Artículo 51......................................................................................................................... 187 Sección 4ª Demanda y contestación....................................................................................... 190 Artículo 52......................................................................................................................... 190 Artículo 53......................................................................................................................... 192 Artículo 54......................................................................................................................... 192 Artículo 55......................................................................................................................... 194 Artículo 56......................................................................................................................... 195 Artículo 57......................................................................................................................... 202 Sección 5ª Alegaciones previas.............................................................................................. 203 Artículo 58......................................................................................................................... 203 Artículo 59......................................................................................................................... 204 Sección 6ª Prueba.................................................................................................................. 205 Artículo 60......................................................................................................................... 205 Artículo 61......................................................................................................................... 212 Sección 7ª Vista y conclusiones.............................................................................................. 213 Artículo 62......................................................................................................................... 213 Artículo 63......................................................................................................................... 215 Artículo 64......................................................................................................................... 217 Artículo 65......................................................................................................................... 218 Artículo 66......................................................................................................................... 221
Índice
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Sección 8ª Sentencia.............................................................................................................. 221 Artículo 67......................................................................................................................... 221 Artículo 68......................................................................................................................... 225 Artículo 69......................................................................................................................... 226 Artículo 70......................................................................................................................... 230 Artículo 71......................................................................................................................... 232 Artículo 72......................................................................................................................... 237 Artículo 73......................................................................................................................... 240 Sección 9ª Otros modos de terminación del procedimiento................................................... 242 Artículo 74......................................................................................................................... 242 Artículo 75......................................................................................................................... 244 Artículo 76......................................................................................................................... 245 Artículo 77......................................................................................................................... 248 CAPÍTULO II. PROCEDIMIENTO ABREVIADO........................................................................... 249 Artículo 78......................................................................................................................... 249 CAPÍTULO III. RECURSOS CONTRA RESOLUCIONES PROCESALES......................................... 259 Sección 1ª Recursos contra providencias y autos.................................................................... 261 Artículo 79......................................................................................................................... 261 Artículo 80......................................................................................................................... 262 Sección 2ª Recurso ordinario de apelación............................................................................. 264 Artículo 81......................................................................................................................... 264 Artículo 82......................................................................................................................... 266 Artículo 83......................................................................................................................... 268 Artículo 84......................................................................................................................... 268 Artículo 85......................................................................................................................... 271 Sección 3ª Recurso de casación............................................................................................. 276 Artículo 86......................................................................................................................... 278 Artículo 87......................................................................................................................... 289 Artículo 87 bis.................................................................................................................... 296 Artículo 87 ter.................................................................................................................... 299 Artículo 88......................................................................................................................... 301 Artículo 89......................................................................................................................... 313 Artículo 90......................................................................................................................... 323 Artículo 91......................................................................................................................... 327 Artículo 92......................................................................................................................... 330 Artículo 93......................................................................................................................... 332 Sección 6ª De la revisión de sentencias.................................................................................. 335 Artículo 102....................................................................................................................... 335 Sección 7ª Recursos contra las resoluciones del Secretario judicial........................................ 344 Artículo 102 bis.................................................................................................................. 344 CAPÍTULO IV. EJECUCIÓN DE SENTENCIAS.............................................................................. 349 Artículo 103....................................................................................................................... 349 Artículo 104....................................................................................................................... 355 Artículo 105....................................................................................................................... 358 Artículo 106....................................................................................................................... 365 Artículo 107....................................................................................................................... 371 Artículo 108....................................................................................................................... 371 Artículo 109....................................................................................................................... 379 Artículo 110....................................................................................................................... 381 Artículo 111....................................................................................................................... 389 Artículo 112....................................................................................................................... 391 Artículo 113....................................................................................................................... 392
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Índice
TÍTULO V. PROCEDIMIENTOS ESPECIALES.................................................................................. 393 CAPÍTULO I. PROCEDIMIENTO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA PERSONA.............................................................................................................. 393 Artículo 114....................................................................................................................... 393 Artículo 115....................................................................................................................... 395 Artículo 116....................................................................................................................... 397 Artículo 117....................................................................................................................... 398 Artículo 118....................................................................................................................... 400 Artículo 119....................................................................................................................... 401 Artículo 120....................................................................................................................... 401 Artículo 121....................................................................................................................... 401 Artículo 122....................................................................................................................... 404 Artículo 122 bis.................................................................................................................. 405 Artículo 122 ter. Procedimiento de autorización judicial de conformidad de una decisión de la Comisión Europea en materia de transferencia internacional de datos................... 406 Artículo 122 quater. Autorización o ratificación judicial de las medidas que las autoridades sanitarias consideren urgentes y necesarias para la salud pública e impliquen limitación o restricción de derechos fundamentales....................................................... 408 CAPÍTULO II. CUESTIÓN DE ILEGALIDAD................................................................................. 411 Artículo 123....................................................................................................................... 411 Artículo 124....................................................................................................................... 415 Artículo 125....................................................................................................................... 415 Artículo 126....................................................................................................................... 416 CAPÍTULO III. PROCEDIMIENTO EN LOS CASOS DE SUSPENSIÓN ADMINISTRATIVA PREVIA DE ACUERDOS...................................................................................................................... 419 Artículo 127....................................................................................................................... 419 CAPÍTULO IV. PROCEDIMIENTO PARA LA GARANTÍA DE LA UNIDAD DE MERCADO........... 420 Artículo 127 bis.................................................................................................................. 420 Artículo 127 ter.................................................................................................................. 423 Artículo 127 quater............................................................................................................ 425 CAPÍTULO V. PROCEDIMIENTO PARA LA DECLARACIÓN JUDICIAL DE EXTINCIÓN DE PARTIDOS POLÍTICOS................................................................................................................. 428 Artículo 127 quinquies....................................................................................................... 428 TÍTULO VI. DISPOSICIONES COMUNES A LOS TÍTULOS IV Y V................................................. 429 CAPÍTULO I. PLAZOS................................................................................................................. 429 Artículo 128....................................................................................................................... 429 CAPÍTULO II. MEDIDAS CAUTELARES....................................................................................... 435 Artículo 129....................................................................................................................... 435 Artículo 130....................................................................................................................... 442 Artículo 131....................................................................................................................... 448 Artículo 132....................................................................................................................... 449 Artículo 133....................................................................................................................... 453 Artículo 134....................................................................................................................... 458 Artículo 135....................................................................................................................... 458 Artículo 136....................................................................................................................... 460 CAPÍTULO III. INCIDENTES E INVALIDEZ DE ACTOS PROCESALES........................................... 461 Artículo 137....................................................................................................................... 461 Artículo 138....................................................................................................................... 462 CAPÍTULO IV. COSTAS PROCESALES......................................................................................... 464 Artículo 139....................................................................................................................... 464
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DISPOSICIONES ADICIONALES................................................................................................... 481 Primera. Territorios Históricos y Comisión Arbitral del País Vasco............................................... 481 Segunda. Actualización de cuantías........................................................................................... 483 Tercera. Registro de sentencias................................................................................................... 483 Cuarta. Recursos contra determinados actos, resoluciones y disposiciones................................. 484 Quinta. Modificación del Texto Refundido de la Ley de Procedimiento Laboral......................... 485 Sexta. Modificación del texto articulado de la Ley de Bases sobre el procedimiento económicoadministrativo......................................................................................................................... 485 Disposición adicional séptima.................................................................................................... 486 Octava. Referencias al recurso de súplica................................................................................... 486 Novena. Incidencia de las competencias de la Unión Europea en el proceso contencioso-administrativo tributario................................................................................................................. 486 Décima. Delitos contra la Hacienda pública.............................................................................. 488 DISPOSICIONES TRANSITORIAS.................................................................................................. 488 Primera. Asuntos de la competencia de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo.............. 488 Segunda. Procedimiento ordinario............................................................................................. 488 Tercera. Recursos de casación.................................................................................................... 489 Cuarta. Ejecución de sentencias................................................................................................. 490 Quinta. Procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona........................................................................................................................................... 490 Sexta. Cuestión de ilegalidad...................................................................................................... 490 Séptima. Procedimiento especial en materia de suspensión administrativa de acuerdos............. 491 Octava. Medidas cautelares........................................................................................................ 491 Novena. Costas procesales......................................................................................................... 491 DISPOSICIONES DEROGATORIAS............................................................................................... 492 Primera. Cláusula general de derogación.................................................................................... 492 Segunda. Derogación de normas................................................................................................ 492 DISPOSICIONES FINALES............................................................................................................. 492 Primera. Supletoriedad de la Ley de Enjuiciamiento Civil........................................................... 492 Segunda. Desarrollo de la Ley.................................................................................................... 493 Tercera. Entrada en vigor............................................................................................................ 493
PRINCIPALES ABREVIATURAS UTILIZADAS EN LA PRESENTE OBRA I. NORMAS CE: LJCA: LEC: LRJS: LOPJ: LRJSP: LPAC: LRJ-PAC: LAJE: LAJG: LGT: LGP: LOREG: LUM: LOPP: LOEX: LOIHM: CC: Ccom: CEDH: CP: PIDCP: EAPV:
Constitución Española de 1978. Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contenciosoadministrativa. Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil. Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social. Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico y del Procedimiento Administrativo Común. Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas. Ley 1/1996, de 10 de enero, de asistencia jurídica gratuita. Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria. Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General. Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado. Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos. Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres. Real Decreto de 24 de julio de 1889 por el que se publica el Código Civil. Código de Comercio. Convenio Europeo de Derechos Humanos, Roma, 4 de noviembre de 1950. Código Penal. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, hecho en Nueva York el 19 de diciembre de 1966. Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para el País Vasco. II. ÓRGANOS Y ACTOS JURISDICCIONALES
TS: TC: TSJ: AN: JCA:
Tribunal Supremo. Tribunal Constitucional. Tribunal Superior de Justicia. Audiencia Nacional. Juzgado de lo Contencioso administrativo.
TEDH: TJUE:
PRINCIPALES ABREVIATURAS UTILIZADAS EN LA PRESENTE OBRA
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Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Tribunal de Justicia de la Unión Europea (con anterioridad, Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, TJCE). STS: Sentencia del Tribunal Supremo. ATS: Auto del Tribunal Supremo. STC: Sentencia del Tribunal Constitucional. ATC: Auto del Tribunal Constitucional. STSJ: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia. STEDH: Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. STJUE/STJCE: Sentencia del Tribunal de Justicia de la UE.
JUAN CARLOS I REY DE ESPAÑA A todos los que la presente vieren y entendieren. Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente Ley.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS I. Justificación de la reforma La Jurisdicción Contencioso-administrativa es una pieza capital de nuestro Estado de Derecho. Desde que fue instaurada en nuestro suelo por las Leyes de 2 de abril y 6 de julio de 1845, y a lo largo de muchas vicisitudes, ha dado sobrada muestra de sus virtualidades. Sobre todo desde que la Ley de 27 de diciembre de 1956 la dotó de las características que hoy tiene y de las atribuciones imprescindibles para asumir la misión que le corresponde de controlar la legalidad de la actividad administrativa, garantizando los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos frente a las extralimitaciones de la Administración. Dicha Ley, en efecto, universalmente apreciada por los principios en los que se inspira y por la excelencia de su técnica, que combina a la perfección rigor y sencillez, acertó a generalizar el control judicial de la actuación administrativa, aunque con algunas excepciones notorias que imponía el régimen político bajo el que fue aprobada. Ratificó con énfasis el carácter judicial del orden contencioso-administrativo, ya establecido por la legislación precedente, preocupándose por la especialización de sus Magistrados. Y dio luz a un procedimiento simple y en teoría ágil, coherente con su propósito de lograr una justicia eficaz y ajena a interpretaciones y prácticas formalistas que pudieran enervar su buen fin. De esta manera, la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1956 abrió una vía necesaria, aunque no suficiente, para colmar las numerosas lagunas y limitaciones históricas de nuestro Estado de Derecho, oportunidad que fue adecuadamente aprovechada por una jurisprudencia innovadora, alentada por el espectacular desarrollo que ha experimentado la doctrina española del Derecho Administrativo. Sin embargo, las cuatro décadas transcurridas desde que aquella Ley se aprobó han traído consigo numerosos y trascendentales cambios, en el ordenamiento jurídico, en las instituciones político-administrativas y en la sociedad. Estos cambios exigen, para alcanzar los mismos fines institucionales, soluciones necesariamente nuevas, pues, no obstante la versatilidad de buena parte de su articulado, la Ley de 1956 no está ajustada a la evolución del ordenamiento y a las demandas que la sociedad dirige a la Administración de Justicia.
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Ante todo, hay que tener en cuenta el impacto producido por la Constitución de 1978. Si bien algunos de los principios en que ésta se funda son los mismos que inspiraron la reforma jurisdiccional de 1956 y que fue deduciendo la jurisprudencia elaborada a su amparo, es evidente que las consecuencias que el texto constitucional depara en punto al control judicial de la actividad administrativa son muy superiores. Sólo a raíz de la Constitución de 1978 se garantizan en nuestro país plenamente los postulados del Estado de Derecho y, entre ellos, el derecho de toda persona a la tutela judicial efectiva de sus derechos e intereses legítimos, el sometimiento de la Administración pública a la ley y al derecho y el control de la potestad reglamentaria y de la legalidad de la actuación administrativa por los Tribunales. La proclamación de estos derechos y principios en la Constitución y su eficacia jurídica directa han producido la derogación implícita de aquellos preceptos de la Ley Jurisdiccional que establecían limitaciones en el acceso a los recursos o en su eficacia carentes de justificación en un sistema democrático. Pero el alcance de este efecto derogatorio en relación a algunos extremos de la Ley de 1956 ha seguido siendo objeto de polémica, lo que hacía muy conveniente una clarificación legal. Además, la jurisprudencia, tanto constitucional como contencioso-administrativa, ha extraído de los principios y preceptos constitucionales otras muchas reglas, que imponen determinadas interpretaciones de dicha Ley, o incluso sostienen potestades y actuaciones judiciales no contempladas expresamente en su texto. Por último, la influencia de la Constitución en el régimen de la Jurisdicción Contencioso-administrativa no se reduce a lo que disponen los artículos 9.1, 24, 103.1 y 106.1. De manera más o menos mediata, la organización, el ámbito y extensión material y el funcionamiento de este orden jurisdiccional se ve afectado por otras muchas disposiciones constitucionales, tanto las que regulan principios sustantivos y derechos fundamentales, como las que diseñan la estructura de nuestra Monarquía parlamentaria y la organización territorial del Estado. Como el resto del ordenamiento, también el régimen legal de la Jurisdicción Contencioso-administrativa debe adecuarse por entero a la letra y al espíritu de la Constitución. Por otra parte, durante los últimos lustros la sociedad y la Administración españolas han experimentado enormes transformaciones. La primera es hoy incomparablemente más desarrollada, más libre y plural, emancipada y consciente de sus derechos que hace cuarenta años. Mientras, la Administración reducida, centralizada y jerarquizada de antaño se ha convertido en una organización extensa y compleja, dotada de funciones múltiples y considerables recursos, descentralizada territorial y funcionalmente. Al hilo de estas transformaciones han variado en buena medida y se han diversificado las formas jurídicas de la organización administrativa, los fines, el contenido y las formas de la actividad de la Administración, los derechos que las personas y los grupos sociales ostentan frente a ella y, en definitiva, el sistema de relaciones regido por el Derecho Administrativo. Todos estos cambios repercuten de una u otra forma sobre la Jurisdicción Contenciosoadministrativa. Concebida en origen como jurisdicción especializada en la resolución de un limitado número de conflictos jurídicos, ha sufrido hasta la saturación el extraordinario incremento
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de la litigiosidad entre ciudadanos y Administraciones y de éstas entre sí que se ha producido en los últimos tiempos. En este aspecto los problemas son comunes a los que los sistemas de control judicial de la Administración están soportando en otros muchos países. Pero además, el instrumental jurídico que en el nuestro se otorga a la Jurisdicción para el cumplimiento de sus fines ha quedado relativamente desfasado. En particular, para someter a control jurídico las actividades materiales y la inactividad de la Administración, pero también para hacer ejecutar con prontitud las propias decisiones judiciales y para adoptar medidas cautelares que aseguren la eficacia del proceso. De ahí que, pese al aumento de los efectivos de la Jurisdicción, pese al esfuerzo creativo de la jurisprudencia, pese al desarrollo de la justicia cautelar y a otros remedios parciales, la Jurisdicción Contencioso-administrativa esté atravesando un período crítico ante el que es preciso reaccionar mediante las oportunas reformas. Algunas de ellas, ciertamente, ya han venido afrontándose por el legislador en diferentes textos, más lejanos o recientes. De hecho, las normas que han modificado o que complementan en algún aspecto el régimen de la Jurisdicción son ya tan numerosas y dispersas que justificarían de por sí una refundición. La reforma que ahora se aborda, que toma como base los trabajos parlamentarios realizados durante la anterior Legislatura —en los que se alcanzó un estimable grado de consenso en muchos aspectos—, va bastante más allá. De un lado tiene en cuenta esas modificaciones parciales o indirectas, pero no sólo para incorporarlas a un texto único, sino también para corregir aquellos de sus elementos que la práctica judicial o la crítica doctrinal han revelado inapropiados o susceptibles de mejora. De otro lado, pretende completar la adecuación del régimen jurídico del recurso contencioso-administrativo a los valores y principios constitucionales, tomando en consideración las aportaciones de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, la nueva organización del Estado y la evolución de la doctrina jurídica. Por último, persigue dotar a la Jurisdicción Contencioso-administrativa de los instrumentos necesarios para el ejercicio de su función, a la vista de las circunstancias en que hoy en día se enmarca. Desde este último punto de vista, la reforma compagina las medidas que garantizan la plenitud material de la tutela judicial en el orden contencioso-administrativo y el criterio favorable al ejercicio de las acciones y recursos y a la defensa de las partes, sin concesión alguna a tentaciones formalistas, con las que tienen por finalidad agilizar la resolución de los litigios. La preocupación por conseguir un equilibrio entre las garantías, tanto de los derechos e intereses públicos y privados en juego como del acierto y calidad de las decisiones judiciales, con la celeridad de los procesos y la efectividad de lo juzgado constituye uno de los ejes de la reforma. Pues es evidente que una justicia tardía o la meramente cautelar no satisfacen el derecho que reconoce el artículo 24.1 de la Constitución. Bien es verdad que lograr una justicia ágil y de calidad no depende solamente de una reforma legal. También es cierto que el control de la legalidad de las actividades administrativas puede y debe ejercerse asimismo por otras vías complementarias de la judicial, que sería necesario perfeccionar para evitar la proliferación de recursos innecesarios y
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para ofrecer fórmulas poco costosas y rápidas de resolución de numerosos conflictos. Pero, en cualquier caso, el régimen legal de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, insustituible en su doble función garantizadora y creadora de jurisprudencia, debe adaptarse a las condiciones del momento para hacer posible aquel objetivo. En virtud de estas premisas, la reforma es a la vez continuista y profundamente renovadora. Continuista porque mantiene la naturaleza estrictamente judicial que la Jurisdicción Contencioso-administrativa ya tenía en la legislación anterior y que la Constitución ha venido a consolidar definitivamente; porque mantiene asimismo el carácter de juicio entre partes que el recurso contencioso-administrativo tiene y su doble finalidad de garantía individual y control del sometimiento de la Administración al derecho, y porque se ha querido conservar, conscientemente, todo aquello que en la práctica ha funcionado bien, de conformidad con los imperativos constitucionales. No obstante, la trascendencia y amplitud de las transformaciones a las que la institución debe acomodarse hacían inevitable una revisión general de su régimen jurídico, imposible de abordar mediante simples retoques de la legislación anterior. Además, la reforma no sólo pretende responder a los retos de nuestro tiempo, sino que, en la medida de lo posible y con la necesaria prudencia, mira al futuro e introduce aquí y allá preceptos y cláusulas generales que a la doctrina y a la jurisprudencia corresponde dotar de contenido preciso, con el fin de perfeccionar el funcionamiento de la Jurisdicción.
II. Ámbito y extensión de la Jurisdicción Contencioso-administrativa Fiel al propósito de no alterar más de lo necesario la sistemática de la Ley anterior, el nuevo texto legal comienza definiendo el ámbito propio, el alcance y los límites de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Respetando la tradición y de conformidad con el artículo 106.1 de la Constitución, se le asigna el control de la potestad reglamentaria y de la legalidad de la actuación administrativa sujeta a Derecho Administrativo. Sin embargo, la Ley incorpora a la definición del ámbito de la Jurisdicción ciertas novedades, en parte obligadas y todas ellas trascendentales. En primer lugar, era necesario actualizar el concepto de Administración pública válido a los efectos de la Ley, en atención a los cambios organizativos que se han venido produciendo y en conexión con lo que disponen otras Leyes. También era imprescindible confirmar en ésta la sujeción al enjuiciamiento de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de actos y disposiciones emanados de otros órganos públicos que no forman parte de la Administración, cuando dichos actos y disposiciones tienen, por su contenido y efectos, una naturaleza materialmente administrativa. Sin intención de inmiscuirse en ningún debate dogmático, que no es tarea del legislador, la Ley atiende a un problema práctico, consistente en asegurar la tutela judicial de quienes resulten afectados en sus derechos o intereses por dichos actos y disposiciones, en casi todo semejantes a los que emanan de las Administraciones públicas.
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En segundo término, es evidente que a la altura de nuestro tiempo histórico el ámbito material de la Jurisdicción quedaría muy incompleto si aquélla se limitara a enjuiciar las pretensiones que se deduzcan en relación con las disposiciones de rango inferior a la Ley y con los actos y contratos administrativos en sentido estricto. Lo que realmente importa y lo que justifica la existencia de la propia Jurisdicción Contencioso-administrativa es asegurar, en beneficio de los interesados y del interés general, el exacto sometimiento de la Administración al derecho en todas las actuaciones que realiza en su condición de poder público y en uso de las prerrogativas que como tal le corresponde. No toda la actuación administrativa, como es notorio, se expresa a través de reglamentos, actos administrativos o contratos públicos, sino que la actividad prestacional, las actividades negociables de diverso tipo, las actuaciones materiales, las inactividades u omisiones de actuaciones debidas expresan también la voluntad de la Administración, que ha de estar sometida en todo caso al imperio de la ley. La imposibilidad legal de controlar mediante los recursos contencioso-administrativos estas otras manifestaciones de la acción administrativa, desde hace tiempo criticada, resulta ya injustificable, tanto a la luz de los principios constitucionales como en virtud de la crecida importancia cuantitativa y cualitativa de tales manifestaciones. Por eso la nueva Ley somete a control de la Jurisdicción la actividad de la Administración pública de cualquier clase que esté sujeta al Derecho Administrativo, articulando para ello las acciones procesales oportunas. En esta línea, la Ley precisa la competencia del orden jurisdiccional contenciosoadministrativo para conocer de las cuestiones que se susciten en relación no sólo con los contratos administrativos, sino también con los actos separables de preparación y adjudicación de los demás contratos sujetos a la legislación de contratos de las Administraciones públicas. Se trata, en definitiva, de adecuar la vía contencioso-administrativa a la legislación de contratos, evitando que la pura y simple aplicación del Derecho privado en actuaciones directamente conectadas a fines de utilidad pública se realice, cualquiera que sean las razones que la determinen, en infracción de los principios generales que han de regir, por imperativo constitucional y del Derecho comunitario europeo, el comportamiento contractual de los sujetos públicos. La garantía de la necesaria observancia de tales principios, muy distintos de los que rigen la contratación puramente privada, debe corresponder, como es natural, a la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Algo parecido debe decirse de las cuestiones que se susciten en relación con la responsabilidad patrimonial de la Administración pública. Los principios de su peculiar régimen jurídico, que tiene cobertura constitucional, son de naturaleza pública y hoy en día la Ley impone que en todo caso la responsabilidad se exija a través de un mismo tipo de procedimiento administrativo. Por eso parece muy conveniente unificar la competencia para conocer de este tipo de asuntos en la Jurisdicción Contencioso-administrativa, evitando la dispersión de acciones que actualmente existe y garantizando la uniformidad jurisprudencial, salvo, como es lógico, en aquellos casos en que la responsabilidad derive de la comisión de una infracción penal.
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La delimitación del ámbito material de la Jurisdicción lleva también a precisar algunas exclusiones. La nueva Ley respeta en tal sentido la atribución de ciertas competencias relacionadas con la actividad administrativa a otros órdenes jurisdiccionales que establecen otras Leyes, en su mayor parte por razones pragmáticas, y tiene en cuenta lo dispuesto por la más reciente legislación sobre los conflictos jurisdiccionales y de atribuciones. En cambio, la Ley no recoge ya, entre estas exclusiones, la relativa a los llamados actos políticos del Gobierno, a que se refería la Ley de 1956. Sobre este último aspecto conviene hacer alguna precisión. La Ley parte del principio de sometimiento pleno de los poderes públicos al ordenamiento jurídico, verdadera cláusula regia del Estado de Derecho. Semejante principio es incompatible con el reconocimiento de cualquier categoría genérica de actos de autoridad —llámense actos políticos, de Gobierno, o de dirección política excluida «per se» del control jurisdiccional. Sería ciertamente un contrasentido que una Ley que pretende adecuar el régimen legal de la Jurisdicción Contencioso-administrativa a la letra y al espíritu de la Constitución, llevase a cabo la introducción de toda una esfera de actuación gubernamental inmune al derecho. En realidad, el propio concepto de «acto político» se halla hoy en franca retirada en el Derecho público europeo. Los intentos encaminados a mantenerlo, ya sea delimitando genéricamente un ámbito en la actuación del poder ejecutivo regido sólo por el Derecho Constitucional, y exento del control de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, ya sea estableciendo una lista de supuestos excluidos del control judicial, resultan inadmisibles en un Estado de Derecho. Por el contrario, y por si alguna duda pudiera caber al respecto, la Ley señala —en términos positivos una serie de aspectos sobre los que en todo caso siempre será posible el control judicial, por amplia que sea la discrecionalidad de la resolución gubernamental: los derechos fundamentales, los elementos reglados del acto y la determinación de las indemnizaciones procedentes.
III. Los órganos de la Jurisdicción y sus competencias Dado que, como se ha expuesto, la Jurisdicción Contencioso-administrativa se enfrenta a un gravísimo problema por la avalancha creciente de recursos, es obvio que la reforma de sus aspectos organizativos debía considerarse prioritaria. La novedad más importante en este capítulo consiste en la regulación de las competencias de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo. La creación de estos órganos judiciales, que previó la Ley Orgánica del Poder Judicial, fue recibida en su día con división de opiniones. Si, por un lado, parecía imprescindible descongestionar a los Tribunales de lo Contencioso-administrativo de un buen número de asuntos, por otro surgieron dudas acerca de la idoneidad de los Juzgados, órganos unipersonales, para afrontar el ejercicio de las competencias que habrían de corresponderles en virtud de la cláusula general establecida en la citada Ley Orgánica.