Organizadores Augusto Martín de la Vega Gustavo Ferreira Santos Roberto Viciano Pastor
PERMANÊNCIA E MUDANÇA DA CONSTITUIÇÃO Diálogos
constitucionais
Autores
Espanha-Brasil
Alexandre Gustavo Melo Franco de Moraes Bahia Antonio de Cabo de la Vega Argemiro Cardoso Moreira Martins Augusto Martín de la Vega. Gustavo Ferreira Santos João Paulo Allain Teixeira Laura Hernández Llinás Leonardo Valles Bento Lilian Balmant Emerique Maria Cristina Vidotte Blanco Tarrega Mônica Teresa Costa Sousa Roberto Viciano Pastor
Organizadores
Augusto Martín de la Vega Gustavo Ferreira Santos Roberto Viciano Pastor
PERMANÊNCIA E MUDANÇA DA CONSTITUIÇÃO Diálogos constitucionais Espanha-Brasil
São Paulo 2020
Copyright© Tirant lo Blanch Brasil Editor Responsável: Aline Gostinski Assistente Editorial: Izabela Eid Capa e diagramação: Natália Carrascoza Vasco CONSELHO EDITORIAL CIENTÍFICO: Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Presidente da Corte Interamericana de Direitos Humanos. Investigador do Instituto de Investigações Jurídicas da UNAM - México
Juarez Tavares Catedrático de Direito Penal da Universidade do Estado do Rio de Janeiro - Brasil
Luis López Guerra Ex Magistrado do Tribunal Europeu de Direitos Humanos. Catedrático de Direito Constitucional da Universidade Carlos III de Madrid - Espanha
Owen M. Fiss Catedrático Emérito de Teoria de Direito da Universidade de Yale - EUA
Tomás S. Vives Antón Catedrático de Direito Penal da Universidade de Valência - Espanha
É proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, inclusive quanto às características gráficas e/ou editoriais. A violação de direitos autorais constitui crime (Código Penal, art.184 e §§, Lei n° 10.695, de 01/07/2003), sujeitando-se à busca e apreensão e indenizações diversas (Lei n°9.610/98). Todos os direitos desta edição reservados à Tirant Empório do Direito Editoral Ltda.
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Organizadores
Augusto Martín de la Vega Gustavo Ferreira Santos Roberto Viciano Pastor
PERMANÊNCIA E MUDANÇA DA CONSTITUIÇÃO Diálogos constitucionais Espanha-Brasil AUTORES
ALEXANDRE GUSTAVO MELO FRANCO DE MORAES BAHIA ANTONIO DE CABO DE LA VEGA ARGEMIRO CARDOSO MOREIRA MARTINS AUGUSTO MARTÍN DE LA VEGA. GUSTAVO FERREIRA SANTOS JOÃO PAULO ALLAIN TEIXEIRA LAURA HERNÁNDEZ LLINÁS LEONARDO VALLES BENTO LILIAN BALMANT EMERIQUE MARIA CRISTINA VIDOTTE BLANCO TARREGA MÔNICA TERESA COSTA SOUSA ROBERTO VICIANO PASTOR
São Paulo 2020
SUMÁRIO APRESENTAÇÃO.............................................................................................. 9 PRIMEIRA PARTE - CRISES CONSTITUCIONAIS, PERMANÊNCIA E MUDANÇA DA CONSTITUIÇÃO................................ 11 LA ACTIVACIÓN POLÍTICA DEL PODER CONSTITUYENTE EN ESPAÑA Y SUS CAUCES JURÍDICOS..................................................... 12 LA REFORMA CONSTITUCIONAL: DE LO ADMIRABLE A LO POSIBLE........................................................................ 25 UN BREVE BALANCE SOBRE LA DEMOCRACIA BRASILEÑA BAJO LA CONSTITUCIÓN DE 1988, ESPECIALMENTE EN LOS ÚLTIMOS AÑOS TORMENTOSOS.............................................................. 52 BRASIL: UM (DURO) TESTE PARA A DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL...................................................................................... 65 SEGUNDA PARTE - OS DIREITOS FUNDAMENTAIS: AS EXPERIÊNCIAS E AS EXPECTATIVAS.................................................... 74 DEBATES CONSTITUCIONALES EN TORNO A LA LEGITIMIDAD DE LAS ACCIONES POSITIVAS Y REFORMAS CONSTITUCIONALES.................................................................................. 75 PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES Y DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA: EN BÚSQUEDA DEL EQUILIBRIO ....... 94 REINICIO Y CONSOLIDACIÓN: DERECHOS POLÍTICOS EM 30 AÑOS DE CONSTITUCIÓN EM BRASIL....................................... 118 CONCISO BALANÇO SOBRE A EFICÁCIA DOS DIREITOS SOCIAIS NO BRASIL................................................................ 133 QUAIS REFORMAS PARA OS DIREITOS ECONÔMICOS, SOCIAIS E CULTURAIS PREVISTOS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL BRASILEIRA: A CONTINUIDADE DA LUTA FEMINISTA...................... 151 TERCEIRA PARTE - O JUDICIÁRIO E A GARANTIA DA CONSTITUIÇÃO: AS EXPERIÊNCIAS E AS EXPECTATIVAS.................. 167 EL PODER JUDICIAL EN BRASIL: BALANCE Y PERSPECTIVAS ANTE LOS 30 AÑOS DE LA CONSTITUCIÓN DE 1988.......................... 168
PROPUESTA DE REFORMA DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN ESPAÑA..................................................... 176 PROPOSTA DE REFORMA DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE NA CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA............ 191
AUTORES Alexandre Gustavo Melo Franco de Moraes Bahia é Professor na Universidade Federal de Ouro Preto e IBMEC-BH. Mestre e Doutor em Direito Constitucional pela UFMG.. Professor do Programa de Pós-Graduação em Direito da UFMG. Pós-doutorado na Universidade do Porto (Portugal) Bolsista de Produtividade em Pesquisa do CNPq. Antonio de Cabo de la Vega é Professor Catedrático de Direito Constitucional da Universidade Complutense de Madri. É diretor do Instituto de Estudos Jurídicos Críticos da Universidade Complutense de Madrid. Argemiro Cardoso Moreira Martins é professor de direito público na Universidade de Brasília (UnB). Mestre em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina (1995) e Doutor em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais (2004). Foi Coordenador do Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade de Brasília. Augusto Martin de la Vega é Professor Titular de Direito Constitucional da Universidade de Salamanca. Doutor em Direito com Prêmio Extraordinário pela Universidade de Salamanca. Diretor do Departamento de Direito Público Geral da Universidade de Salamanca. Gustavo Ferreira Santos é Professor de Direito Constitucional da Universidade Católica de Pernambuco. Doutor em Direito pela Universidade Federal de Pernambuco e Mestre em Direito pela Universidade Católica de Pernambuco. Fez Estágio Pós-Doutoral na Universidade de Valência e foi Visiting Scholar no Boston College. Foi Coordenador Adjunto, Coordenador Adjunto para Mestrados Profissionais e Coordenador da Área de Direito na CAPES. Bolsista de Produtividade em Pesquisa do CNPq. João Paulo Allain Teixeira é Professor da Universidade Federal de Pernambuco, da Universidade Católica de Pernambuco e das Faculdades Integradas Barros Melo.Doutor em Direito pela Universidade Federal de Pernambuco. Mestre em Teorias críticas do Direito pela Universidade Internacional de Andaluzia, Espanha. Líder do Grupo de Pesquisa REC - Recife Estudos. Bolsa Produtividade em Pesquisa do CNPq Laura Hernández Llinás é Pesquisadora em Formação (FPU) da Área de Direito
Constitucional da Universidade de Salamanca Leonardo Valles Bento é Doutor em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina. Auditor da Controladoria Geral da União (CGU). Pesquisador Visitante na Universidade de Valencia. Lilian Balmant Emerique é Professora Associada da Faculdade de Direito e do Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Pós-doutorado em Direito na Universidade de València (Espanha). Pós-doutorado em Direito na Universidade de Lisboa. Doutorado em Direito PUC-SP. Mestrado em Direito PUC-Rio e Mestrado em Ciência Política e Relações Internacionais na Universidade Nova de Lisboa. Maria Cristina Vidotte Blanco Tarrega é Professora Titular na Faculdade de Direito da Universidade Federal de Goias. Professora na Universidade de Ribeirão Preto. Mestre e doutora em Direito pela PUC SP. Pós-Doutorado na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. Pesquisadora Universitè Paris X (França). Mônica Teresa Costa Sousa é Profesora Associada da Universidade Federal do Maranhão (UFMA) nos cursos de graduação em Direito e Pós-Graduação (Mestrado) em Direito e Instituições do Sistema e Justiça (PPGDir / UFMA) e Cultura e Sociedade (PGCult / UFMA). Doutora em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina (USFC). Professora Visitante na Universidad de Valencia/ Espanha (Bolsa CAPES PVEX 88881.170435 / 2018-01). Roberto Viciano Pastor é Professor Catedrático de Direito Constitucional da Universidade de Valencia. Na mesma Universidade é Titular da Cátedra Jean Monnet sobre instituições políticas da União Europeia. Foi Diretor do Departamento de Direito Constitucional e Secretário Geral na Universidade de Valencia. Dirigiu o programa de doutorado em Direito da Universidade Andina Simón Bolívar (Equador) e o doutorado em Direito Constitucional na Universidade Maior de San Andrés de La Paz (Bolívia). Também é Diretor do Master em Direito Constitucional da Universidade de Valencia e codirector dos Masters em Direito Eleitoral e em Direito Parlamentar e Técnica Legislativa da Universidade de Castilla-A Mancha. Dirigiu equipes de assessoramento às Assembleias Constituintes de Equador (1998 e 2008), Venezuela (1999) e e Bolívia (2009).
APRESENTAÇÃO As constituições são feitas para regular a vida política de uma determinada sociedade com pretensão de permanência. No entanto, a vida política de um país é dinâmica e conhece mudanças imprevisíveis. As constituições precisam ser continuamente reinterpretadas e, quando os textos perdem capacidade de regular a realidade, precisam ser reformadas. Só assim permanecerão aptas a solucionar os problemas cotidianos. As atuais ordens constitucionais do Brasil e da Espanha compartilham algumas caraterísticas em comum, especialmente o fato de terem resultado de processos de transição de ditaduras para democracias. Essa caraterística marca o processo inicial de aplicação dos dois textos e tem, nos dois casos, efeitos sobre os debates constitucionais nacionais. Evidentemente, cada país fez o seu próprio caminho e os resultados foram diferentes. Quando adotou atual Constituição, a Espanha saía de uma ditadura mais longa que a brasileira. O país viveu um processo de negociação entre as diversas forças políticas para estabelecer um pacto que sustentasse de forma longeva essa democratização. Depois de quarenta anos, há espaço para se pensar outros caminhos, pois a realidade pede respostas que o texto já não pode dar. O Brasil, em 1988, saía de uma ditadura de pouco mais de vinte anos. No entanto, antes, durante o século XX, já tinha vivido outra ditadura e tinha falhado no processo de redemocratização. A redemocratização pós-88 deixou muitos problemas sem a abordagem adequada, pois a transição não fez os acertos de contas necessários com a ditadura recém acabada, o que contribuiu para que a democracia que a Constituição implantou vivesse crises e, na atualidade, uma crise que a ameaça efetivamente. Os textos que compõem esse livro refletem sobre essas duas constituições. Eles foram escritos por professores de Direito Constitucional que participaram de dois congressos hispano-brasileiros de Direito Constitucional que discutiram as constituições dos dois países. Os congressos foram organizados por uma rede de professores de oito universidades, quatro espanholas e quatro brasileiras. O primeiro congresso fez um balanço dos trinta anos de vigência da Constituição do Brasil e dos quarenta anos da Constituição da Espanha. O segundo congresso colocou em questão perspetivas de reformas das duas constituições. Por isso, os textos aqui apresentados olham para a história constitucional recente dos dois
países e, ao mesmo tempo, apontam para possíveis alterações do texto ou da prática constitucional nos dois países. Os capítulos deste livro captam as especificidades dos dois países e colocam em questão problemas que, em muitos aspectos, são comuns aos dois. Trata-se de um aprendizado mútuo. Há, nos textos, um claro compromisso com a natureza democrática do Estado, o que precisa ser destacado quando da interpretação da Constituição. Dividimos o livro em três partes. Uma primeira parte contém quatro textos que discutem de uma forma mais abrangente as experiências constitucionais dos dois países nessas décadas de vigência de suas constituições e as perspectivas de mudanças. Os textos de Roberto Viciano Pastor e Augusto Martín de la Veja discutem condições para o exercício na Espanha do poder constituinte e exercício do poder de reforma. Os textos de Argemiro Cardoso Moreira Martins e de Gustavo Ferreira Santos tratam das mais recentes crises vividas pelo Brasil e suas perspectivas de, pela via constitucional, superação. Uma segunda parte do livro trata de diferentes aspectos dos direitos fundamentais. Laura Hernández Llinás discute o princípio da igualdade, em suas diferentes dimensões, apontando para o reconhecimento, em sua aplicação, do institituto das ações afirmativas. Leonardo Valles Bento discute a proteção de dados e a transparência na Administração, um desafio para as democracias. Mônica Teresa Costa Sousa discute direitos políticos, com ênfase na participação popular sob a Constituição brasileira. O texto de Lilian Balmant Emerique aborda diversos desafios para a concretização direitos sociais no Brasil, discutindo os caminhos que nos útimos trinta anos foram trilhados. Maria Cristina Vidotte Blanco Tarrega dá foco na questão dos direitos das mulheres em possíveis alterações nas normas que tratam de direitos econômicos, sociais e culturais. Por fim, uma terceira parte do livro traz textos sobre o Judiciário e o controle de constitucionalidade. O texto de João Paulo Allain analisa a trajetória do Poder Judiciário no Brasil, na prática da Constituição de 1988. Os textos de Alexandre Bahia e de Antonio de Cabo apontam possíveis reformas dos sistemas de controle de constitucionalidade no Brasil e na Espanha, respectivamente. Vamos à leitura.
Salamanca/Recife/Valencia, agosto de 2020. Augusto Martín de la Vega Gustavo Ferreira Santos Roberto Viciano Pastor
PRIMEIRA PARTE - CRISES CONSTITUCIONAIS, PERMANÊNCIA E MUDANÇA DA CONSTITUIÇÃO
LA ACTIVACIÓN POLÍTICA DEL PODER CONSTITUYENTE EN ESPAÑA Y SUS CAUCES JURÍDICOS1 Roberto Viciano Pastor2
Este trabajo aborda tres cuestiones independientes aunque estrechamente relacionadas. Tres cuestiones sobre las que, además, planean un buen número de equívocos: las condiciones para la activación del poder constituyente, las resistencias que encontraría, y los cauces jurídicos para desbordar esas resistencias. Efectivamente, el primer malentendido que conviene despejar es qué se entiende por activación del poder constituyente. Y ello es debido a que la teoría conservadora y legalista del poder constituyente ha extendido la idea de que el poder constituyente sería una suerte de fuerza exterior que precisaría de algún detonante y, más precisamente, de un detonante jurídico. Es decir, el poder constituyente necesitaría de una iniciativa, como el proceso legislativo o un juicio civil para ponerse en marcha. Esta noción carece, en realidad, de todo sentido. Si el poder constituyente es un poder (es decir, si tiene la capacidad de imponer conductas) es evidente que no precisará de nadie para activarse. Será la presencia física de sus integrantes en las asambleas, en las calles, en los medios de comunicación o donde fuere, la que mostrará la activación de dicho poder. Cosa diferente es tratar de analizar cuáles serían las condiciones mínimas, favorables u óptimas para que (a juicio de quien realiza el análisis) llegue a activarse dicho poder; estudiar los rasgos de la realidad que hacen imposible, difícil o improbable dicha situación; o, por último, tratar de contribuir a un estado de cosas tal que favorezca dicha autoactivación. Este trabajo pretende ofrecer herra1 2
Una primera versión de este trabajo fue publicada en WILHELMI, Marco Aparicio. Por una asamblea constituyente: una solución democrática a la crisis. Madid: Sequitur, 2012. Roberto Viciano Pastor é Professor Catedrático de Direito Constitucional da Universidade de Valencia. Na mesma Universidade é Titular da Cátedra Jean Monnet sobre instituições políticas da União Europeia. Foi Diretor do Departamento de Direito Constitucional e Secretário Geral na Universidade de Valencia. Dirigiu o programa de doutorado em Direito da Universidade Andina Simón Bolívar (Equador) e o doutorado em Direito Constitucional na Universidade Maior de San Andrés de La Paz (Bolívia). Também é Diretor do Master em Direito Constitucional da Universidade de Valencia e codirector dos Masters em Direito Eleitoral e em Direito Parlamentar e Técnica Legislativa da Universidade de Castilla-A Mancha. Dirigiu equipes de assessoramento às Assembleias Constituintes de Equador (1998 e 2008), Venezuela (1999) e e Bolívia (2009).
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mientas discursivas para que esta activación sea imaginable, como requisito previo para su actuación en la realidad, pero no ignora las dificultades que existen en el momento actual para que se produzca. A estas dificultades se dedica el primer epígrafe de este capítulo. Consecuentemente, si el poder constituyente (de manera autónoma, aunque como resultado de las acciones individuales y colectivas de todos nosotros) no se activa, el resto de las consideraciones carecen de interés. Si dichas condiciones llegan a darse, o si, aunque pensemos que es casi imposible o muy improbable, el poder constituyente llegara a activarse, chocaría sin duda con las resistencias y dificultades que se analizan en la segunda parte del estudio. Ahora bien, debería quedar claro que, existiendo la voluntad política popular de transformar un sistema político, difícilmente podrá frenarse el proceso alegando legalismos procedimentalistas. Esto no quiere decir que no sea más sencillo, más ordenado, o más conducente a un buen resultado el emplear unos u otros cauces jurídicos. Precisamente por ello, al análisis de dichas opciones se dedica la parte final de este capítulo.
1. ¿QUÉ CONDICIONES ACTUALES FAVORECEN O DIFICULTAN LA ACTIVACIÓN DEL PODER CONSTITUYENTE? Parece que este análisis puede girar, fundamentalmente, en torno a tres cuestiones: la presencia o ausencia en el imaginario colectivo de la opción constituyente; la incapacidad de acción colectiva emancipadora en la subjetividad popular; y la brecha que las rupturas política, social y económica provocadas por las sucesivas crisis podría provocar en la conciencia popular. Hasta hace apenas unos años la idea de Constitución o de proceso constituyente actuaba como un elemento de parálisis y congelación de la acción popular colectiva. Efectivamente, la Constitución era concebida como un hecho fundante e intocable del pasado de cuya conservación dependía nuestra supervivencia en el presente. Decir Constitución era tanto como decir inacción política. Sin embargo, y de manera relativamente imprevista, las formas de reivindicación popular ligadas al 15-M y otras similares colocaron sobre la mesa la idea de la asamblea constituyente como mecanismo de acción política. Aunque no puede decirse que esta propuesta haya calado en las clases medias, ni en las clases populares de forma generalizada, el hecho cierto es que la propuesta constituyente comienza a aparecer en las asambleas y otras formas de organización de la sociedad civil. En este sentido, cabe decir que el mito de la intangibilidad constitucional
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ha comenzado a debilitarse. Más allá de que esta propuesta constituyente se haya instalado en el imaginario colectivo como una posibilidad, lo realmente necesario es que dicha idea se convierta en objeto de deseo y apropiación por parte de un colectivo lo suficientemente numeroso. Tal posibilidad, resulta hoy, en principio, de difícil materialización. No parece existir una población que se autoconciba como ciudadanía politizada deseosa de tomar en sus manos el destino del país. Y ello porque fruto de la expansión productiva industrial de las décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial, y fruto, al mismo tiempo, de la mayor redistribución del excedente que el Estado social implicó para la clase trabajadora, conformándola como un colectivo con capacidad de consumo más allá de la cobertura de sus necesidades básicas, se operó un cambio en la mentalidad empresarial consistente en percibir, ahora, la capacidad de consumo como el nuevo motor de la economía. No obstante, si bien al inicio el incremento de la capacidad de consumo de los trabajadores tenía un sentido instrumental y se vinculaba a la mejora directa de sus condiciones materiales de existencia, rápidamente esta dimensión instrumental del consumo se vio superada por una dimensión simbólica o expresiva del mismo. El valor del producto de consumo (un coche de la marca Ferrari, una camisa Ralph Lauren, etc.) se vinculaba a la carga simbólica, al significado social, que el producto lleva asociado, no a su valor de uso. En consecuencia, el consumo pasó a configurarse como el campo de juego principal de la distribución de significantes sociales, y la mercancía a ser un producto de diferenciación, de distinción, de singularización simbólica de una persona respecto del resto. Tal simbolización del consumo tiene consecuencias importantes en los procesos identitarios. El objetivo del individuo es ahora destacar su individualidad, su singularidad en el interior del grupo social. La diferenciación singularizadora, o la expresión simbólica de la propia singularidad, deviene el motor principal de construcción de sentido existencial de los individuos. La voluntad de singularización, de “autenticidad”, expresa el nuevo objetivo vital de las personas. Ello ha provocado una transformación en la individualización propia de la modernidad. La individualización ya no es activa e ideológica. Sino que es una individualización, autorreferencial, pasiva y desideologizada (el individuo busca su sentido, ya no en valores externos universales, sino dentro suyo). La nueva individualización ya no genera sino que deconstruye “ciudadanía”. La financiarización de la economía con el aumento ilimitado del crédito también hacia las
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clases populares, las ha incorporado a un circuito de especulación, consumo, créditos y deudas que refuerza aún más el individualismo consumista anteriormente descrito. Ahora bien; la acumulación de la crisis financiera de 2008 al 2013 y la actual crisis post-pandemia del COVID19, unida a la actual crisis institucional que afecta a la Jefatura del Estado y la forma monárquica, abre un nuevo escenario. Las consecuencias económicas de la crisis post-pandemia puede provocar que el volumen de recursos económicos en manos de los trabajadores se reduzca, de manera que la capacidad de consumo de una amplia mayoría se sujete, en muchos casos, a las meras condiciones materiales de existencia. Ello provoca una nueva forma de estructuración social basada en la diferenciación entre los que tienen capacidad de consumo y los que no, que puede convertirse en sustituto de la antigua “conciencia de clase”, generadora de organización-acción. Una profundización de la actual crisis económica y política podría conducir a una triple fractura económica, social y política que contribuya a eliminar los elementos desmovilizadores de la sociedad individualista de crédito y consumo. Sectores cada vez mayores de la población pueden sentir que se ha roto el consenso básico del pacto social en el momento en que se produzcan hechos tales como la subida de los tipos de interés o mayores recortes salariales o de prestaciones sociales. Igualmente, la incapacidad del sistema de garantizar condiciones básicas de bienestar (por ejemplo, el desabasatecimiento en farmacias u hospitales) podría marcar una línea de fractura social en el consenso básico de nuestra sociedad. Por último, una escenificación particularmente llamativa de la absoluta separación entre clases dirigentes y sociedad civil (como la que se escenificó en Grecia en la crisis de 2008 y, en parte, se sigue escenificando en Italia) podría ser percibida en términos de fractura del contrato político. Estos acontecimientos, u otros análogos, podrían no darse, pero tampoco parecen imposibles en el actual horizonte de gestión de la crisis. Qué forma adoptará la respuesta colectiva a estas fracturas es uno de los interrogantes fundamentales del momento actual. ¿Se producirá una deriva irracionalista, de tipo neofascista o una toma de conciencia política? En la solución a estas preguntas se juega, probablemente, el futuro inmediato de nuestro sistema político.
2. LAS RESISTENCIAS POLÍTICAS Y JURÍDICAS A LA ACTIVACIÓN DEL PODER CONSTITUYENTE En todo caso, si se recuperara la conciencia colectiva y ésta asumiera la de-
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manda de nuevo pacto constituyente, se produciría el choque con considerables resistencias políticas y jurídicas. En primer lugar, como se ha examinado, la existencia de una regulación poco democrática de la reforma constitucional, que excluye que la ciudadanía pueda ejercer la iniciativa en el procedimiento de reforma, junto con la no previsión constitucional de la posibilidad de activación del poder constituyente. Y, vinculado a ello, la presencia de una clase política hostil a la realización de cualquier cambio constitucional y, con mayor motivo, a la activación de un proceso constituyente que pudiera suponer la pérdida de su hegemonía. Frente a estas resistencias, tradicionalmente, las experiencias constituyentes que se han producido regidas por un procedimiento realmente democrático, se han generado mediante la toma del poder por los sectores sociales descontentos, a través de un proceso revolucionario, que ha desembocado en una ocupación de las instituciones mediante una vía de facto, normalmente vinculado a una acción violenta que ha roto y desconocido el anterior orden jurídico-político. Sin embargo, las modernas experiencias constituyentes producidas en América Latina o en Islandia, han conseguido que el acceso al poder de los promotores del proceso constituyente en lugar de realizarse mediante una acción revolucionaria violenta, se lleve a cabo mediante procesos democrático-electorales, precedidos de movilizaciones pacíficas y generación de conciencia política en los sectores sociales medios y populares. En todos esos casos, la ciudadanía ha votado a fuerzas políticas que han llevado como propuesta central de su programa electoral, la convocatoria de una Asamblea Constituyente. Y aun así, la activación del proceso no ha sido fácil pues los ordenamientos constitucionales vigentes en esos países al momento de producirse ese triunfo electoral de los partidarios del cambio constitucional, eran ordenamientos diseñados, como el español, para obstaculizar si no impedir una modificación total del texto constitucional. Ahora bien; habiendo asumido los activadores del poder constituyente, democráticamente, los principales resortes del poder en el seno del Estado, pudieron superar los obstáculos y dificultades que estaban previstos en el ordenamiento constitucional que iba a ser derogado. Así pues, en España, dado que no está previsto expresamente en la vigente Constitución la posibilidad de que la ciudadanía pueda, por sí misma, activar un proceso constituyente no queda sino hacer uso de mecanismos indirectos para conseguir ese objetivo político.
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3. LOS CAUCES JURÍDICOS DE ACTUACIÓN DEL PODER CONSTITUYENTE En este sentido nos encontramos con dos posibles medios para lograr la convocatoria de una Asamblea Constituyente: el triunfo en un proceso electoral de una nueva o ya existente fuerza política o conjunto de fuerzas políticas que tengan como objetivo central la activación de un proceso constituyente o la articulación de un mecanismo de presión social que obligue a los actuales gestores del poder político del Estado a activar, muy a su disgusto, el proceso constituyente. O incluso, aunque difícil, un acuerdo entre una mayoría de las fuerzas políticas del arco parlamentario que concluyan que no se puede llevar una reforma parcial de la Constitución por la vía de la reforma y apuesten por generar una Asamblea Constituyente. Por supuesto, el triunfo electoral de una fuerza política que plantee la activación del poder constituyente supone, además de la existencia de una mayoría social muy consciente de la necesidad del cambio constitucional, una mayoría, aunque no sea absoluta, en las Cortes Generales y, por tanto, la posibilidad de conquistar también la Presidencia del Gobierno de España. Es obvio, que con esa hegemonía política, las decisiones político-jurídicas que habría que adoptar serían mucho más fáciles de viabilizar. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que debería conseguirse, por fuerzas propias o mediante pactos con otras fuerzas políticas, una mayoría absoluta favorable a la activación del poder constituyente en el Congreso de los Diputados, por lo que más tarde se explicará. En el supuesto de que no exista a la vista un proceso electoral que permita obtener la mayoría en las Cortes Generales, cabe la posibilidad de utilizar otros procesos electorales para producir un cambio constitucional. Este mecanismo, además, cuenta en nuestro país con el antecedente de la Segunda República que, como se recordará, se proclamó después del triunfo de las fuerzas republicanas en las elecciones municipales de 1931 y dio paso a la activación de un proceso constituyente democrático. Pero también puede ser utilizado un proceso electoral simplemente para la manifestación de la voluntad constituyente sin la presencia de una fuerza política que se presente a las elecciones. Se trataría de solicitar a los ciudadanos que anulen su papeleta de voto colocando una misma frase que pida de manera concluyente la activación del poder constituyente. La virtud de este mecanismo sería la facilidad para su articulación y promoción pues no necesitaría del siempre complejo mecanismo de generación de candidaturas. Pero, a cambio, no
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sería fácil saber cuantos de los votos nulos eran nulos de verdad y cuantos eran manifestación política pro-constituyente, pues los votos nulos no se desglosan según la causa de nulidad. Y, por otra parte, los ciudadanos pro-constituyente dejarían en manos de los partidos políticos adversos al proceso la representación que se estuviera dilucidando. Por lo que cabe concluir que, si se tienen la fuerza social suficiente, es mejor encauzarla hacia la presentación de una candidatura pro-constituyente que hacia el voto nulo. Debe señalarse en este punto que la opción que algunas veces se ha planteado de intentar demostrar apoyo a una propuesta mediante el recurso a la abstención electoral, actualmente, es el menos adecuado de los mecanismos. En este momento histórico y social la alianza del sistema político y mediático permite fácilmente atribuir la abstención a muchos factores que no tienen nada que ver con la voluntad de defender una posición política. En España y en la actualidad, no se puede defender una posición desde la no acción sino mediante mecanismos que reflejen fehacientemente el apoyo social a la propuesta que se hace, en este caso a la propuesta constituyente. En el segundo de los supuestos –la presión popular sobre los gestores políticos para que asuman la demanda constituyente de la ciudadanía–, sería conveniente combinar movilizaciones ciudadanas y movimientos de protesta con la presentación de un texto, respaldado por una masiva recogida de firmas, que describa el procedimiento de activación del poder constituyente. La formulación de una propuesta escrita y minuciosa, avalada por millones de personas, resultaría esencial por dos motivos: porque demostraría de manera contrastable y contable la fuerza de la petición social, al tiempo que permitiría proponer desde la ciudadanía, de manera explícita y detallada, el mecanismo para la activación del poder constituyente. Este elemento resulta imprescindible porque un medio efectivo y habitual para desactivar o alterar la voluntad constituyente social consiste en que el poder político asuma formalmente el compromiso constituyente pero, a través de la regulación que realice del mismo, lo vacíe de contenido o lo redirija hacia donde le convenga. La vía que podría utilizarse en este caso sería la de una iniciativa legislativa popular que presentara un texto en el que se regularan los pasos para activar el proceso constituyente. El primer problema con que se toparía este procedimiento sería el artículo 87.3 de la Constitución que establece que no pueden ser objeto de iniciativa legislativa popular las materias propias de ley orgánica. Y, a su vez, el artículo 81 de la Constitución prescribe que son materias reservadas a ley or-
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gánica, entre otras, la regulación del desarrollo de los derechos fundamentales y las libertades públicas y el régimen electoral general. Y aquí nos encontraríamos con un primer problema de interpretación constitucional ya que se podría entender que una proposición de ley que regule la convocatoria de una Asamblea Constituyente podría afectar, por ejemplo, al derecho de participación política o al régimen electoral general. En ambos casos se podría argumentar de manera opuesta a esta interpretación. Veamos cómo. Con respecto al caso de posible afectación de los derechos fundamentales y las libertades públicas, puede entenderse que con la activación del poder constituyente no se afectan a los derechos constitucionales pues se trata de un proceso que está fuera de la Constitución, aconstitucional, en tanto que se trata del mecanismo de alteración del propio texto constitucional. Y lo mismo cabría defender respecto a la afectación al régimen electoral general puesto que se trataría de un proceso electoral excepcional y especial, que además debería respetar el régimen electoral general en lo que no afectara a la fijación del número de escaños de la Asamblea Constituyente, la determinación de la o las circunscripciones electorales, la distribución de escaños por circunscripción y la selección del sistema de atribución de los escaños. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha definido que “el régimen electoral general está compuesto por las normas electorales válidas para la generalidad de las instituciones representativas del Estado en su conjunto y en el de las Entidades territoriales que se organizan a tenor del artículo 137 de la Constitución Española salvo las excepciones que se hallen establecidas en la Constitución o en los Estatutos” (Sentencia Tribunal Constitucional 38/1983, de 16 de mayo, fundamento jurídico 3). Y resulta obvio que una Asamblea Constituyente no es una institución del Estado ni de las entidades territoriales, sino el mecanismo generador de las instituciones y la representación del poder constituyente, previo al Estado y a las entidades territoriales. En todo caso, acabaría determinándose la interpretación válida por el Tribunal Constitucional pues, en el caso de que las Cortes Generales rechazaran la iniciativa legislativa popular alegando su inconstitucionalidad, es de suponer que los promotores de la misma acudirían en amparo ante el órgano de control de la constitucionalidad. Y a efectos de la decisión del garante constitucional será determinante no tanto las argumentaciones jurídicas sino la fuerza social que apoye la iniciativa. Si se quiere evitar el posible conflicto constitucional bastaría con la presentación de la propuesta escrita y detallada del procedimiento constituyente, con el apoyo de millones de firmas, como ejercicio del derecho de petición colectiva reconocido en el artículo 29 de la vigente Constitución. Lo importante es
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PERMANÊNCIA E MUDANÇA DA CONSTITUIÇÃO - AUGUSTO & GUSTAVO & ROBERTO
que la presencia de un texto escrito que detalle la propuesta fuerza al debate en las instituciones del Estado sobre una proposición articulada por los promotores del proceso constituyente y permite apreciar el grado de desviación que pueda producirse respecto de la propuesta ciudadana cuando la misma fuera aprobada por la mayoría parlamentaria refractaria al mismo, si se ve obligada a hacerlo por el fuerte apoyo social concitado por la propuesta. Si la presión ciudadana se dirigiera a intentar conseguir que se convocara un referéndum que pudiera aprobar la activación y procedimiento de ejercicio del poder constituyente, dicha vía serviría para medir los partidarios de la activación del poder constituyente pero no permite condicionar ese proceso. Hay que tener en cuenta que nuestra vigente Constitución permite convocar referéndum sobre una cuestión de relevancia política pero con dos condiciones que revelan las deficiencias democráticas del actual texto constitucional: dicha convocatoria solo puede ser activada por los poderes del Estado y no por la ciudadanía mediante firmas y, además, su resultado no es vinculante para los poderes públicos sino solamente consultivo, es decir, que los poderes públicos pueden adoptar una decisión contraria a lo votado mayoritariamente por los ciudadanos sin que devenga en inconstitucional. Por tanto, la instancia convocante (el Presidente del Gobierno, previa autorización del Congreso) tendrá en sus manos la capacidad de redactar los términos de dicha convocatoria y procedimiento pues no se contaría con una propuesta cerrada redactada por los impulsores sociales de la activación del poder constituyente. Sea como sea, bien por la combinación de presión social e iniciativa legislativa popular o ejercicio del derecho de petición, bien por la utilización de un proceso electoral, al final lo que hay que tener es un plan detallado para activar el proceso constituyente. Y llegados a este punto, también nos encontramos con una doble vía para activar dicho proceso. Por un lado, cabe la reforma de la Constitución para que regule el procedimiento de convocatoria de una Asamblea Constituyente. Y por otro, cabe que se convoque un referéndum que apruebe el mecanismo de activación del poder constituyente. Hay que señalar que este segundo procedimiento podría tener objeciones de constitucionalidad que finalmente tendrían que ser dirimidas por el Tribunal Constitucional que, dada la fuerte identificación de sus integrantes con los partidos políticos que los han designado, cabría suponer que dictaminaran en contra de la posible utilización de la via referendaria para la activación del poder constituyente. Me explico.