LA PROPIEDAD DEL ESTADO MEXICANO O PROPIEDAD PÚBLICA
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LA PROPIEDAD DEL ESTADO MEXICANO O PROPIEDAD PÚBLICA
PASCUAL ALBERTO OROZCO GARIBAY
tirant lo blanch
Ciudad de México, 2022
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© Pascual Alberto Orozco Garibay
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Índice I. INTRODUCCIÓN................................................................
9
II. LA PROPIEDAD EN MÉXICO.............................................
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A. Concepto........................................................................ B. Tipos de Propiedad......................................................... C. Distribución de la propiedad en México......................... D. Propiedad pública o propiedad del Estado..................... 1. Naturaleza del derecho que tiene el Estado sobre su territorio............................................................................ 2. Concepto........................................................................ 3. Formas de adquirir la propiedad por el Estado Mexicano. 3.1. Por ser titular de la propiedad originaria.............. 3.2. Por actos jurídicos de derecho privado................. 3.3. Por actos de derecho público: .............................. 3.3.1. Expropiación............................................ 3.3.2. Nacionalización. ......................................................... 3.3.3. Extinción de dominio............................... 3.3.4. Actos que no se consideran confiscación de bienes .................................................. 3.3.4.1. Decomiso................................... 3.3.4.2. Requisa. Concepto..................... 4. Características de la propiedad pública........................... 5. Distribución de la propiedad entre los cuatro niveles de gobierno.......................................................................... 5.1. A la Federación .................................................... 5.2. A los Estados miembros........................................ 5.3. A la Ciudad de México ........................................ 5.4. A los Municipios.................................................. 6. Enajenación de inmuebles federales................................. 6.1. Requisitos y características .................................. 6.2. Adquisición de inmuebles federales....................... 7. Enajenación de bienes inmuebles de la Ciudad de México.. 7.1. Enajenación de bienes inmuebles de dominio público..................................................................... 7.2. Enajenación de bienes inmuebles de dominio privado..................................................................... 8. Adquisición de bienes inmuebles para la Ciudad de México.................................................................................
11 11 12 13 13 17 18 18 19 19 19 25
28 36 38 40 42 44 44 45 45 46 46 46 50 50 51 52 53
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III.
Índice
9. Adquisiciones y enajenaciones de los inmuebles de los Estados y Municipios......................................................
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FUENTES DE INFORMACIÓN..........................................
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I. INTRODUCCIÓN
El presente ensayo pretende desde la perspectiva constitucional dar una visión panorámica del derecho de propiedad que tiene el Estado Mexicano sobre su territorio o propiedad pública, sus características, las facultades con que cuenta para adquirir la propiedad de los bienes que estén en manos de los particulares, sean por contratos de derecho privado (compraventa, donación, permuta, dación en pago etc.), o por actos jurídicos de derecho público, como son: expropiación, nacionalización, extinción de dominio, actos que no se equiparan a la confiscación, decomiso y requisa y por último la distribución de la propiedad que realiza el Estado Mexicano a los cuatro niveles de gobierno: federación, estados miembros, Ciudad de México y municipios, lo que permite distinguir que bienes pertenecen a cada uno de ellos, sus particularidades y en general el régimen patrimonial que los rige.
II. LA PROPIEDAD EN MÉXICO
A. CONCEPTO La propiedad es el derecho real que tiene una persona (física o jurídica) para usar, gozar y disponer directa o inmediatamente y de manera exclusiva de un bien, estando las demás personas obligadas a respetar dicho derecho. B. TIPOS DE PROPIEDAD A partir de la Constitución de 1917 se establecieron los tres tipos de propiedad que existen en México: a) pública o del Estado; b) privada o de los particulares y c) social cuya titularidad le corresponde a los ejidos, comunidades, ejidatarios y comuneros. De acuerdo al artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos existen tres tipos de propiedad: pública, privada y social. Adicionalmente debe contemplarse que cada tipo de propiedad es atribuida a diferentes personas y dependiendo de quién sea su titular, se le aplica una determinada ley. En el tema de la propiedad no existe una ley que la reglamente de manera integral. Por ello es necesario individualizar cuando se analice un tipo de propiedad, definir a quien se le atribuye, para saber cuál es el ordenamiento jurídico aplicable, y evitar así, errores tanto conceptuales como prácticos.
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Pascual Alberto Orozco Garibay
El siguiente cuadro permitirá entender con mayor claridad los tipos de propiedad, sus titulares y las legislaciones aplicables. Tipos 1) Propiedad Pública o Propiedad del Estado
2) Propiedad Privada
Titulares Federación
Ley General de Bienes Nacionales
Estados Miembros
Constitución local
Ciudad de México
Constitución de la Ciudad de México y Ley del Régimen Patrimonial y del Servicio Público
Municipios
Art. 115 Const; Constitución local y Ley Orgánica Municipal
Particulares
Código Civil
Estados Extranjeros
Convenciones de Viena sobre Relaciones Consulares y Relaciones Diplomáticas
(Embajadas)
3) Propiedad Social
Ley aplicable
Asociaciones Religiosas
Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público
Partidos Políticos
Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales y Ley General de Partidos Políticos
Comunidades Agrarias e Indígenas
Ley Agraria
Ejidatarios y Comuneros
C. DISTRIBUCIÓN DE LA PROPIEDAD EN MÉXICO La clasificación de las diferentes clases de propiedad, se pueden ejemplificar numéricamente, de tal forma, que se pueda visualizar como se encuentra distribuida la propiedad en México.
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La propiedad del Estado Mexicano o propiedad pública
El siguiente cuadro facilitará corroborar que los tres tipos de propiedad contemplados en nuestra Ley Suprema, son una realidad. Superficie millones hectáreas
Porcentaje
Jurisdicción
Legislación
Propiedad ejidal
83,666,746
42.6
Federal
Art. 27 Constitucional Ley Agraria
Propiedad comunal
17,513,937
9
Federal
Art. 27 Constitucional Ley Agraria
101,180,683
51.6
75,289,651
38.4
Régimen
Subtotal Propiedad privada
Local
Leyes locales
Terrenos nacionales
7,254,472
3.7
Federal
Art. 27 Constitucional Ley Agraria
Colonias Agrícolas y Ganaderas
3,921,336
2
Federal
Art. 27 Constitucional Ley Agraria
Propiedad publica
8,420,658
4.3
Federal
Art. 27 Constitucional Ley General de Bienes Nacionales
D. PROPIEDAD PÚBLICA O PROPIEDAD DEL ESTADO 1. Naturaleza del derecho que tiene el Estado sobre su territorio En este tema la doctrina mexicana se encuentra muy dividida. Entre los defensores de la tesis de que el Estado no es propietario del territorio se encuentran Ignacio Burgoa Orihuela y Rafael Martínez Morales. Asevera Ignacio Burgoa Orihuela lo siguiente: “En un correcto sentido conceptual la propiedad originaria implica el dominio eminente que tiene el Estado sobre su propio territorio, consiste en el imperio, autoridad o soberanía
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Pascual Alberto Orozco Garibay
que dentro de sus límites ejerce…El dominio originario que tiene la nación, no es el derecho de usar, gozar y disponer de todas las tierras y aguas existentes en el territorio nacional, sino facultad potencial o una facultad legislativa… es la facultad de ejercitar actos de soberanía sobre todo el territorio nacional…”1
En el mismo sentido Rafael Martínez Morales sostiene: “Si se mantuviera la idea de que el territorio (tridimensional: superficie, subsuelo y espacio) es propiedad del Estado, nos veríamos en graves problemas de explicar porqué, un predio, por ejemplo, pertenece al mismo tiempo a un particular, a un municipio, a una entidad federativa y a la Federación. Resulta claro que el territorio no es del Estado, en una acepción patrimonial, sino que únicamente es (y ello no es poco), el ámbito de aplicación o validez del orden jurídico: es el lugar geográfico determinado en donde se pueden imponer las decisiones sobernas de dicho estado.” 2
Tesis contraria es sostenida por María de la Luz González González quien señala: “El territorio es elemento imprescindible para el Estado, ya que sin él, no puede cumplir con sus funciones, por lo que puede inferirse que el Estado no puede obrar ni conservar su existencia si carece de territorio, debe poseer un auténtico derecho sobre el mismo, derecho que de ninguna manera es un derecho personal, ya que no se actúa sobre personas, sino sobre cosas; por lo tanto, el derecho sobre el territorio es un derecho real, un derecho de dominio.”3
De manera ecléctica Felipe Tena Ramírez opina al respecto: “Entendemos, en consecuencia, que el Constituyente se afilió a la tendencia que considera el derecho del Estado so-
1
2
3
Burgoa Orihuela, Ignacio, Las Garantias Individuales, Ed. Porrúa, México, 1984, p. 456 y 457. Derecho Administrativo. Segunda Curso. Colección Textos Jurídicos Universitarios. Harla, México, 1996, p. 47 Teoría General del Estado, Ed. Porrúa, Facultad de Derecho. UNAM, México, 2008, p. 491,492
La propiedad del Estado Mexicano o propiedad pública
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bre el territorio nacional como un derecho real de naturaleza pública... Lo que no pudimos admitir en la relación de la nación con su territorio (donde si existe el dominium y no simplemente el imperium, según nuestra Constitución), hemos de aceptarlo en la relación de los Estados miembros con el territorio dentro del cual ejercen su jurisdicción. A menos de fraccionar el dominium, eso que la Constitución llama la propiedad originaria de la nación, hemos de convenir en que los Estados miembros no gozan sino del imperium sobre las personas que se encuentran dentro de los límites de su demarcación…”4
Como se puede apreciar la confusión conceptual ha generado conclusiones equivocadas. El problema planteado se puede resolver si se utilizan dos premisas fundamentales: 1)
La primera de ellas consiste en concebir al territorio como espacio geográfico al igual que como ámbito espacial de validez del orden jurídico; lo que nos permite distinguir las dos facultades que tiene el Estado sobre su territorio: el imperio (la facultad de crear y aplicar el ordenamiento jurídico en un determinado espacio geográfico) y el dominio o sea el derecho real de propiedad que tiene sobre los bienes localizados dentro de su territorio.
El artículo 27 constitucional plasma en su primer párrafo este dominio del Estado Mexicano al prescribir: “La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada...”
Es evidente que el constituyente de 1917 estableció el derecho de propiedad a favor del Estado sobre todos los bienes
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Tena Ramírez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, Trigésima ed., Ed. Porrúa, México, 1996, p. 187-191.
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ubicados dentro de los límites del territorio nacional y debido a ello puede transmitir ese dominio a los particulares, ya que si el Estado no fuera el dueño, no podría enajenarlos. A su vez el referido artículo 27 constitucional en su párrafo tercero contempla el imperio que tiene el Estado Mexicano al señalar: “... la nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación...”
Como se puede apreciar la Constitución establece los dos derechos: el imperio y el dominio. 2)
La segunda es entender que el Estado Mexicano como estado compuesto de tipo federal, se encuentra integrado por cuatro niveles de gobierno: el federal, el estatal, el de la Ciudad de México y el municipal y la Constitución a cada uno de ellos, les otorga tanto el dominio como el imperio, delimitando expresamente sus competencias.
El Estado Federal no se identifica con una de sus partes o sea la federación, es un error muy común identificar al Estado Federal Mexicano con la Federación. La fracción VI del citado artículo 27 constitucional expresamente establece: “...Las entidades federativas lo mismo que los Municipios de toda la República, tendrán plena capacidad para adquirir y poseer todos los bienes raíces necesarios para los servicios públicos...”
Es claro que las entidades federativas y los municipios pueden adquirir inmuebles, y enajenarlos. Además las entidades federativas pueden reglamentar su uso, goce y disposición, tal como lo establece la fracción II del artículo 121 Constitucional:
La propiedad del Estado Mexicano o propiedad pública
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“... los bienes muebles e inmuebles se regirán por la ley del lugar de su ubicación.”
A mayor abundamiento la Constitución determina: “Artículo 27... VI... Las Leyes de la Federación y de las entidades federativas en sus respectivas jurisdicciones, determinarán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada y de acuerdo con dichas leyes la autoridad administrativa hará la declaración correspondiente...”
Derivado de todo lo anterior se puede concluir que el Estado Mexicano es propietario de los bienes que se encuentran dentro de los límites de su territorio y a su vez ese dominio lo distribuye entre la Federación, los estados miembros, la Ciudad de México y los municipios, facultándolos a enajenarlos en los términos y condiciones establecidos en sus propias legislaciones; esto sin perjuicio del imperio que gozan de reglamentar la propiedad, en base a las competencias atribuidas. 2. Concepto Es la atribución que tiene el Estado Mexicano y que por tanto, le faculta para usar, disfrutar y disponer de los bienes ubicados dentro de ese territorio de la Nación, con excepción de aquellos que son de los particulares, de los núcleos de población ejidales, comunales o grupos indígenas o de los estados extranjeros. (Art. 27 Const.) La Constitución señala que la Nación es propietaria original y también que tiene el dominio directo de los bienes ubicados dentro de sus límites, en la inteligencia que dichos términos son sinónimos y, en consecuencia, propiedad y dominio significan lo mismo tal como se aprecia en el siguiente cuadro:
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1917. Artículo 27 Constitucional
3. Formas de adquirir la propiedad por el Estado Mexicano El Estado, como toda persona moral, tiene la personalidad jurídica para adquirir toda clase de bienes y para ello puede realizar cualquier tipo de acto jurídico, ya sea de los contemplados en el derecho privado o de los regulados en el derecho público. El Estado Mexicano puede adquirir la propiedad de la siguiente manera:
3.1. Por ser titular de la propiedad originaria Le corresponde la propiedad originaria de todas las tierras y aguas comprendidas dentro del territorio nacional incluyendo el subsuelo y el espacio aéreo (Arts. 27 y 42 Constitucionales).
La propiedad del Estado Mexicano o propiedad pública
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3.2. Por actos jurídicos de derecho privado Entre otros por: compraventa, donación, permuta, dación en pago, etc.
3.3. Por actos de derecho público: Los supuestos contemplados en nuestra legislación son: la expropiación, la nacionalización, la extinción de dominio, los actos que no se equiparan a la confiscación, el decomiso y la requisa.
3.3.1. Expropiación5 Es un acto jurídico de la administración pública, mediante el cual el Estado adquiere la titularidad de bienes de los particulares por causa de utilidad pública y mediante indemnización (Art. 27 Constitucional) El tema de la expropiación es un tema muy delicado, principalmente en lo que se refiere a lo que debe considerarse como utilidad pública y al momento en que debe pagarse la indemnización. Para el maestro Elisur Artega Nava “La expropiación es un acto administrativo, unilateral emitido por una autoridad ejecutiva, con base en la ley y en ejercicio de facultades que tiene expresamente atribuidas, que deriva de un procedimiento administrativo declarativo, público notorio, regular y de buena fe, por virtud del cual el estado —federación, estados o Distrito Federal—, por causa de utilidad pública, mediante indemnización, priva a un particular, contando o no con su anuencia y aun en contra de ello, de la propiedad y posesión de un bien y las adquiera para sí.” 6
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Casos de expropiaciones se pueden consultar en el Diario Oficial de la Federación del 28 de junio de 2017. Garantías Individuales, Ed. Oxford, University Press, México, 2009, p.741
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Por su parte Rafael I. Martínez Morales la define en los siguientes términos: “Expropiación es el acto unilateral de la administración para adquirir bienes de los particulares, por causa de utilidad pública mediante indemnización” 7
Gabino Fraga la conceptúa así: “La expropiación viene a ser, como su nombre lo indica, un medio por el cual el Estado impone a un particular la cesión de su propiedad por existir una causa de utilidad pública y mediante la compensación que al particular se le otorga por la privación de esta propiedad”8
El fundamento constitucional de la expropiación se encuentra en el artículo 27 constitucional al prescribir: “Artículo 27… Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización... VI… Las leyes de la Federación y de los Estados en sus respectivas jurisdicciones, determinarán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada, y de acuerdo con dichas leyes la autoridad administrativa hará la declaración correspondiente. El precio que se fijará como indemnización a la cosa expropiada, se basará en la cantidad que como valor fiscal de ella figure en las oficinas catastrales o recaudadoras, ya sea que este valor haya sido manifestado por el propietario o simplemente aceptado por él de un modo tácito por haber pagado sus contribuciones con esta base. El exceso de valor o el demérito que haya tenido la propiedad particular por las mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignación del valor fiscal, será lo único que deberá quedar sujeto a juicio pericial y a resolución judicial. Esto mismo se observará cuando se trate de objetos cuyo valor no esté fijado en las oficinas rentísticas....”
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Martínez Morales, Rafael I, Derecho Administrativo. Segundo Curso, Colección Textos Jurídicos Universitarios, Ed. Harla, México, 1996, p. 63 Fraga, Gabino, Derecho Administrativo, 17ª ed,. Ed. Porrúa, México, 1977, p. 381.