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monografĂas

LÍNEAS JURISPRUDENCIALES EN MATERIA ELECTORAL Roselia Bustillo marín Karolina Monika Gilas Asistentes de Investigación

Mónica Itzel Cano Estévez Vladimir Alexei Chorny Elizalde Enrique Inti García Sánchez

México D.F., 2014

Copyright ® 2014 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de las autoras y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web http://www.tirant.com/mex/ El presente material podrá ser citado, siempre y cuando se señale la fuente bajo la siguiente leyenda: Centro de Capacitación Judicial Electoral. 2013. Líneas jurisprudenciales en materia electorales. México: Institución de Coedición y Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. www.te.gob.mx www.te.gob.mx/ccje/ Las opiniones expresadas en los artículos son de exclusiva responsabilidad de los autores y no reflejan, necesariamente, la posición institucional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

© TIRANT LO BLANCH MÉXICO EDITA: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Leibnitz 14 Colonia Nueva Anzures Delegación Miguel Hidalgo CP 11590 MÉXICO D.F. Telf.: (55) 65502317 infomex@tirant.com http://www.tirant.com/mex/ http://www.tirant.es ISBN: 978-84-9053-561-5 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

Tabla de contenido PRESENTACIÓN............................................................................................ 9 Capítulo I LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y PROPAGANDA EN MATERIA ELECTORAL. CRITERIOS RELEVANTES................................................................... 13 Capítulo II ARTÍCULO 134 CONSTITUCIONAL. CRITERIOS RELEVANTES.............. 123 Capítulo III REBASE DE TOPE DE GASTOS DE CAMPAÑA Y SUS EFECTOS EN LA CALIFICACIÓN DE LA ELECCIÓN.............................................................. 183 Capítulo IV EL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD: LA IDEA DEL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD Y SU RELACIÓN CON EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA ELECTORAL............................... 209 Capítulo V DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DE LOS INDÍGENAS................... 281 Capítulo VI IGUALDAD DE GÉNERO Y JUSTICIA ELECTORAL.................................... 329

PRESENTACIÓN Uno de los ejes rectores de la actuación del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es el fortalecimiento de la labor jurisdiccional, que en el contexto de las tareas del Centro de Capacitación Judicial Electoral, se traduce en la exigencia de que la investigación desarrollada en su interior, esté encaminada a alcanzar dicho programa, de suerte que los productos presentados se resuelvan en auténticos insumos para contribuir a la ejecución de la alta encomienda de nuestro órgano jurisdiccional. En 2012 dieron inicio los trabajos de investigación tendientes a definir las líneas jurisprudenciales desarrolladas por el Tribunal. Como primer paso, fueron identificadas las decisiones judiciales de los temas más relevantes de la justicia electoral, a fin de señalar una línea argumentativa definida o tendiente a definirse. Con posterioridad, fue determinado el estado de la cuestión judicial electoral, con vistas a precisar el contexto de la materia en estudio. En su etapa final, fue elaborado un análisis de las propias decisiones judiciales del Tribunal Electoral, a la luz de las líneas jurisprudenciales identificadas. La presente obra es resultado de los trabajos de investigación destinados a analizar las cuestiones aludidas, en tanto que han contribuido a configurar una línea jurisprudencial determinada. En concreto, el libro incluye los temas que han encontrado una evolución progresiva y maximalista en favor de los derechos político-electorales del orden constitucional, pero sobre todo de la persona, cuya incidencia en lo social es notoria, y cuya trascendencia ha requerido dedicar la parte más profunda y amplia del presente estudio. Sólo de esta manera se podrán advertir los alcances del papel garantista que en muchos ámbitos, ha desempeñado el Tribunal. Estas páginas proporcionarán al juzgador electoral un instrumento de consulta sistemática sobre lo ya resuelto respecto de los temas que constituyen el objeto de los estudios que se presentan, sin perder de vista que de igual forma, será un valioso instrumento para todo interesado en la

Presentación

justicia electoral, que permitirá conocer con precisión la doctrina jurisprudencial que nuestro órgano jurisdiccional ha creado con ocasión del despliegue de su actividad. El método utilizado en los trabajos de investigación que forman parte de la presente obra, está basado en la determinación de un problema jurídico concreto, que se plantea como una cuestión definida, a partir de la cual se abre un espacio de posibles respuestas, destacando las soluciones que la jurisprudencia ha ofrecido. La obra se divide en dos partes: la primera está conformada por tres capítulos, de los cuales, el primero aborda la línea jurisprudencial de la libertad de expresión y la propaganda en materia electoral; el segundo analiza el desarrollo jurisprudencial del artículo 134 constitucional, y, por último el tercero trata lo relativo al rebase de topes de gastos de campañas y sus efectos en la calificación de la elección. La segunda parte del libro está nutrida por tres capítulos, cuyos contenidos se presentan como entidades propias y autónomas, razón por la que su estudio se desarrolla de forma independiente, aunque existe una relación metodológica que permite al lector tener una secuencia lógica del contenido, y por ende un mejor entendimiento de las líneas jurisprudenciales. El capítulo cuarto versa sobre el control de convencionalidad y constitucionalidad en materia electoral, que además de ser una línea troncal, es también una cuestión transversal, en tanto que ha venido aplicándose de manera sostenida en los últimos tiempos por parte del Tribunal, de suerte que su impacto e influencia permea todas las materias. Los siguientes capítulos se presentan ordenados secuencialmente, pues una parte del desarrollo de los derechos político-electorales de los indígenas contenidos en capítulo quinto, y el tema de la igualdad de género y justicia electoral previsto en el sexto, en buena medida encuentran su razón de ser en la aplicación efectiva del control difuso de convencionalidad y constitucionalidad, así como en la labor garantista del Tribunal al momento de interpretar y argumentar sus decisiones. Además de mostrar la evolución interpretativa de nuestro órgano jurisdiccional, el libro ofrece al lector una posibilidad única para conocer la

Presentación

naturaleza y alcances de diversos tópicos que se encuentran inmersos en la materia electoral, pero sobre todo observar cómo se han configurado y desarrollado las distintas líneas jurisprudenciales, por cuyo medio se brinda certeza a la ciudadanía sobre la progresividad y la consistencia de las actuaciones del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Capítulo I

LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y PROPAGANDA EN MATERIA ELECTORAL. CRITERIOS RELEVANTES Karolina Monika Gilas

Doctora en Ciencias Políticas y Profesora-Investigadora del CCJE del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

SUMARIO: I. Introducción. II. SUJETOS OBLIGADOS. 1. Campañas de los candidatos por el principio de representación proporcional. 2. Participación de otros actores en el debate público. III. PROPAGANDA POLÍTICA Y ELECTORAL. 1. Conductas que actualizan la propaganda electoral. 2. Finalidad de la propaganda electoral. IV. CONTENIDO. 1. Utilización de programas de gobierno. 2. Similitudes con propaganda comercial. 3. Aplicación del canon de veracidad. V. PROHIBICIÓN DE PROPAGANDA NEGATIVA. VI. PROHIBICIÓN DE LA PROPAGANDA RELIGIOSA. VII. CONTRATAR Y ADQUIRIR. 1. Utilización de tiempos oficiales. VIII. DERECHO A LA INFORMACIÓN Y EJERCICIO DEL PERIODISMO. IX. CONCESIONARIOS. X. CULPA IN VIGILANDO. XI. ACTOS ANTICIPADOS DE CAMPAÑA. XII. PRECANDIDATOS ÚNICOS. XIII. LIBERTAD DE EXPRESIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN EL ÁMBITO INTERNO. XIV. COMPETENCIA. XV. RÉGIMEN DE SANCIONES. XVI. REFLEXIONES FINALES. XVII. CRITERIOS SOSTENIDOS EN SENTENCIAS DE LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN EN TORNO A LA PROPAGANDA ELECTORAL O POLÍTICA. XVIII. BIBLIOGRAFÍA. XIX. JURISPRUDENCIA Y TESIS RELEVANTES.

I. INTRODUCCIÓN La reforma constitucional en material electoral de 2007-2008 pretendió establecer un nuevo modelo de comunicación social y política, en aras de fomentar la equidad en el acceso a los medios de comunicación para todos los actores de las contiendas electorales. Los cambios constitucionales fueron una respuesta del legislador a los vicios que se presentaron en las campañas electorales de 2006, en las que “la elección presidencial se disputó en medio de una guerra sucia en la que terceros se involucraron de forma ilegal, así como dentro de un ambiente de mensajes negativos que hicieron del proceso uno de los más ofensivos y ríspidos de la historia electo-

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ral del país” y “Los partidos resintieron la desventaja de depender de las televisoras para dar visibilidad a las campañas y perder fuerza en la negociación con ellas para proyectar a sus candidatos; la falta de mecanismos y procedimientos para reclamar una cobertura noticiosa equilibrada y equitativa; las escasas opciones para escoger espacios en el espectro radioeléctrico y la ausencia de control sobre los espacios privilegiados donde transcurría la discusión en el espacio público; la ausencia de garantías de igualdad en el trato a los partidos en el ámbito de la contratación comercial de pautas de transmisión de mensajes y su elevado costo; el limitado alcance de las sanciones por actos indebidos y, en suma, la inseguridad que representaba poner el futuro político de un partido o candidato al arbitrio de las dos poderosas televisoras y algunos grupos radiofónicos” (Buendía y Azpiroz 2011, 15). A raíz de dichos problemas, y con la finalidad de prevenir abusos en la propaganda, la reforma tenía dos ejes fundamentales: la prohibición de contratar o adquirir tiempos en radio y televisión por cualquier persona y la prohibición de las campañas negativas. Como las prohibiciones quedaron inscritas en la Constitución, pero nunca se ha creado una ley reglamentaria de las mismas, a lo largo de los años se han presentado distintas situaciones en las que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) tuvo que dar una interpretación final de la ley, subsanando lagunas legales y creando criterios que en adelante iban dando contenido a las normas relacionadas. Esas decisiones han sido de gran relevancia, ya que muchos asuntos relacionados con la propaganda político electoral evidencian la tensión existente entre la libertad de expresión y el valor que constituye la equidad de la contienda electoral. El presente trabajo pretende recoger y ordenar dichos criterios, para dar un panorama amplio y, al mismo tiempo, detallado, de las interpretaciones que la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación dio a los artículos constitucionales que regulan el tema de propaganda.

II. SUJETOS OBLIGADOS El artículo 341 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) establece que son sujetos de responsabilidad por infracciones cometidas a las disposiciones electorales: a) Los partidos políticos; b) Las agrupaciones políticas nacionales; c) Los aspirantes, precandidatos y candidatos a cargos de elección popular; d) Los ciudadanos, o cualquier persona física o moral;

Libertad de expresión y propaganda en materia electoral. Criterios relevantes

e) Los observadores electorales o las organizaciones de observadores electorales; f) Las autoridades o los servidores públicos de cualquiera de los Poderes de la Unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente público; g) Los notarios públicos; h) Los extranjeros; i) Los concesionarios y permisionarios de radio o televisión; j) Las organizaciones de ciudadanos que pretendan formar un partido político; k) Las organizaciones sindicales, laborales o patronales, o de cualquier otra agrupación con objeto social diferente a la creación de partidos políticos, así como sus integrantes o dirigentes, en lo relativo a la creación y registro de partidos políticos; l) Los ministros de culto, asociaciones, iglesias o agrupaciones de cualquier religión; y m) Los demás sujetos obligados en los términos del presente Código. Ese mismo catalogo de sujetos obligados fue confirmado por la Sala Superior en la sentencia SUP-RAP-148/2009, en la que se mencionan: cualquier persona física o moral; ciudadanos y sus organizaciones; aspirantes, precandidatos, y candidatos; partidos políticos; agrupaciones políticas; observadores y sus organizaciones; servidores públicos y autoridades; notarios públicos; extranjeros; concesionarios y permisionarios; organizaciones sindicales, laborales o patronales o con objeto social diferente a la creación de partidos políticos, así como sus integrantes o dirigentes; ministros de culto, asociaciones, iglesias o agrupaciones de cualquier religión, lo cual da vigencia a los principios constitucionales de certeza y objetividad. En la sentencia SUP-RAP-111/2011, al analizar una multa impuesta por el Consejo General del Instituto Federal Electoral (IFE) a Milenio Diario, S. A. de C. V. y Agencia Digital, S.A. de C.V., por haber transmitido cápsulas y entrevistas a favor de los candidatos del PAN a diversos puestos de elección popular en el estado de México, la Sala Superior se pronunció respecto a los tipos de concesionarios que son sujetos obligados por la normatividad electoral. La Agencia Digital, S.A. de C.V., alegaba haber sido sancionada indebidamente, ya que, según la misma, tratándose de una empresa de televisión restringida y no de una señal radiodifusora de televisión abierta, ésta no se ubica en las hipótesis normativas legalmente previstas, por lo que el Consejo General del IFE carece de facultad para pronunciarse respecto de la conducta imputada. En el análisis la Sala Superior sostuvo que, como la Constitución no establece “distinción alguna respecto a la prohibición de contratar o adquirir tiempos en radio y televisión,

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a través de la señal radiodifusora o de vía televisión restringida, por lo que debe entenderse que la referida prohibición no se encuentra constreñida a algún tipo de modalidad, sino que la conducta a sancionar se circunscribe a la compra o adquisición de tiempos en radio y televisión” y que, por lo tanto, “el objeto de la prohibición de contratar o adquirir, consiste en todo modo o manifestación de tiempos en radio y televisión”. Además, la Sala subrayó que el artículo 75, párrafo 1, del COFIPE, establece que las señales radiodifundidas que se incluyan en los servicios de televisión restringida también deberán incluir los mensajes de los partidos políticos y las autoridades electorales. Con base en este análisism el TEPJF determinó que los sujetos obligados a cumplir con la normatividad electoral, en los términos precisados, son tanto el concesionario de televisión abierta como el concesionario de televisión restringida.

1. Campañas de los candidatos por el principio de representación proporcional En el recurso SUP-RAP-193/2012 el partido Movimiento Ciudadano impugnó la respuesta que el Director General de la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos del IFE dio a la consulta planteada por el partido recurrente, relativa a la posibilidad de que los candidatos a senadores y diputados en el actual proceso electoral federal por el principio de representación proporcional pueden realizar gastos por concepto de campaña y, de ser el caso, a qué normatividad y procedimiento de comprobación se encuentran sujetos. Al analizar ese caso la Sala llegó a la conclusión de que, contrariamente a lo señalado por al responsable, los diputados y senadores por principio de representación proporcional están elegidos mediante voto directo, lo que justifica que puedan hacer campaña para ser conocidos por la ciudadanía. El hecho de que existan dos sistemas de votación a los cargos legislativos no implica que exista diferencia alguna entre los elegidos por uno u otro, tanto en el ejercicio de sus funciones como de sus derechos, entre los cuales se encuentra la libertad de expresión. Sin embargo, la Sala subrayó que la realización de actividades de campaña por los candidatos a diputados y senadores por el principio de RP deberá ser realizada de acuerdo a la normatividad interna de los partidos políticos y que el reconocimiento de ese derecho de ninguna manera implica que deba existir un financiamiento o acceso a tiempos estatales en radio y televisión distinto o exclusivo para los candidatos por el principio de representación proporcional. Según la Sala, “Al reconocer que los candidatos que participan en el proceso electoral federal y son electos por el principio de representación proporcional también tienen derecho a realizar campañas electorales y los ciudadanos a co-

Libertad de expresión y propaganda en materia electoral. Criterios relevantes

nocer de la identidad de dichos candidatos y sus propuestas, se potencian los derechos político electorales de votar y ser votado y, al propio tiempo, la libertad de expresión y, en consecuencia, el derecho a la información. De esa forma se da plenitud a la fuerza expansiva de los derechos humanos implicados (...). Sin embargo, de lo anterior no se sigue que la autoridad esté obligada a entregar alguna cantidad de financiamiento público específico o adicional para los candidatos a diputados o senadores por el principio de representación proporcional sino que ellos tendrán derecho a participar del que, para esos efectos, les fue entregado y se sigue proporcionando a los partidos políticos nacionales en el presente año y todo en el entendido de que no podrá haber modificaciones sustanciales a lo que ya esté programado por los partidos políticos y coaliciones. En la Constitución federal y en la legislación secundaria no existe un financiamiento específico o exclusivo para los candidatos a diputados o senadores por el principio de representación proporcional (como tampoco para los cargos de elección por el principio de mayoría relativa, tanto unipersonal como al Congreso de la Unión), sino el derecho de los partidos políticos nacionales a tales prerrogativas, del que podrán usar los candidatos de representación proporcional, bajo las condiciones que determinen los partidos políticos (...). Pretender lo contario implicaría que se implementaran nuevas reglas para tales efectos, lo que generaría que se vulneraran los principios de certeza y seguridad jurídica que deben regir en los procesos electorales”.

2. Participación de otros actores en el debate público Como ya se señaló arriba, en un intento de evitar el gasto desmesurado en propaganda electoral, así como evitar la inequidad en las contiendas electorales causadas por la intervención de los terceros en las campañas electorales, la reforma introdujo en el artículo 41 constitucional la prohibición de que “Ninguna otra persona física o moral, sea a título propio o por cuenta de terceros, podrá contratar propaganda en radio y televisión dirigida a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, ni a favor o en contra de partidos políticos o de candidatos a cargos de elección popular”. Sin embargo, en el proceso electoral federal de 2012 se han presentado ante la Sala Superior varios casos en donde diferentes personas y organizaciones han buscado posibilidad de participar en las campañas y/o adquirir espacios en los medios de comunicación. El juicio ciudadano 1774/2012 versó sobre una demanda presentada por un grupo de intelectuales1, quienes impugnaban el acuerdo del Consejo General del 1

Federico Jesús Reyes Heroles González Garza, Héctor Manuel de Jesús Aguilar Camín, Jorge Castañeda Gutman, Luis de la Barreda Solórzano, Gerardo Estrada Rodríguez, Jorge D. Fer-

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IFE, mediante el cual se daba respuesta a su solicitud de que se les reconozca “plena libertad de contratar propaganda en radio y televisión a efecto de expresar y difundir nuestras opiniones e ideas respecto de los temas políticos que acontecen en México, incluyendo, sin limitarse a, los relacionados con partidos políticos y candidatos para puestos de elección popular”. En el escrito presentado ante las autoridades electorales el grupo demandante alegaba la violación a los principios establecidos por la Convención Americana de Derechos Humanos, considerando que las restricciones a la libertad de expresión introducidas por la legislación mexicana resultaban excesivas y que “restringen de manera indebida y arbitraria el derecho humano a la libertad de expresión, mismo que constituye parte fundamental de un régimen democrático y que permea en toda la CPEUM”. El Consejo General del IFE, en su respuesta, determinó que “no cuenta con atribuciones para desincorporar del sistema jurídico prohibiciones constitucionales” y que la autoridad competente para ello sería, en su caso, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Siendo así, en su escrito de la demanda los interesados solicitaron que el Tribunal “declare su competencia para pronunciarse respecto de la desaplicación de una norma constitucional por ser contraria a normas contenidas en tratados internacionales de los que el Estado mexicano es parte en los términos de los artículos 1 y 99 de la CPEUM” y también que “desaplique en nuestro beneficio particular y concreto, e individual y separadamente, el artículo 41, párrafo segundo, Base III, Apartado A, párrafo cuarto, de la CPEUM, así como de los artículos 49 y 345 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, y 7 del Reglamento de Acceso a Radio y Televisión en Materia Electoral, en virtud de los cuales se nos prohíbe contratar espacios públicos para expresar nuestras ideas y opiniones en materia política, por ser contrarios a los artículos 1, 6 y 7 de la CPEUM así como al artículo 13 de la Convención”. Respecto del primer punto, la Sala Superior sostuvo que “la Constitución Federal no es susceptible de control de convencionalidad planteado” (que implicaría inaplicación de una norma constitucional por considerarla contraria a la Convención), ya que en caso de aplicarse a la norma superior federal este último implica solamente “la interpretación armónica de la Ley Fundamental con los tratados internacionales en materia de derechos humanos, salvo que se trate de restricciones establecidas en la Constitución, en cuyo caso prevalecerá la

nández Menéndez, Miguel Limón Rojas, Ángeles Mastreta Guzmán, José Roldán Xopa, Luis Rubio Freidberg, Sergio Sarmiento Fernández de Lara, Leo Zuckermann Behar y María Isabel Turrent Díaz.

Libertad de expresión y propaganda en materia electoral. Criterios relevantes

limitación constitucional sobre las normas atinentes de los instrumentos internacionales”. Respecto del segundo, la Sala desarrollo un análisis para demostrar que las restricciones contenidas en el artículo 41 constitucional no resultan contrarias al artículo 1 de la misma Constitución, a las normas convencionales y que no constituyen una violación al derecho humano de libertad de expresión. Así, el Tribunal determinó que la restricción controvertida resulta razonable y justificada en una sociedad democrática, porque “tiene como propósito fundamental proteger y salvaguardar el principio de equidad en los comicios federales, en congruencia con las condiciones generales de igualdad o equidad en la contienda electoral que se encuentran previstas en la Constitución”, además, asegura que los partidos políticos tengan acceso a radio y televisión asegurando la equidad de la contienda y, al mismo tiempo, evita que “otros actores políticos la trastoquen”. Finalmente, la Sala sostuvo que en el caso analizado no se encuentra violación al derecho de libertad de expresión, porque no se puede considerar que solamente mediante “la contratación de espacios publicitarios en radio y televisión se pueda satisfacer ese derecho”, y porque no se impide a que la ciudadanía ejerza esa libertad manifestando sus opiniones en otros medios de comunicación social. En el asunto SUP-JDC-1749/2012, la Sala se ocupó de la petición de un ciudadano de contratar “tres espacios de treinta segundos cada uno en estación de radio, que se encuentre dentro de su padrón autorizado, de esta ciudad [Morelia, Michoacán] (...) para los fines de hacer efectiva la dimensión social de la libertad de expresión, [accediendo] a tiempos radiofónicos a mi costo para criticar a todos los partidos, y sus precandidatos, y candidatos a ocupar la titularidad del Poder Ejecutivo Federal”. El Instituto Federal Electoral respondió que de acuerdo a la legislación vigente ninguna persona física, sea a título propio o por cuenta de terceros, puede contratar tiempos en radio y televisión dirigidos a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, por lo que no podía pronunciarse de manera positiva sobre la contratación de tiempos en radio, entre una persona física y un concesionario. En la demanda, el actor sostuvo que la restricción constitucional mencionada es contraria a los tratados internacionales en la materia de derechos humanos firmados por México y resulta violatoria de la libertad de expresión. Igual que en el caso descrito arriba, la Sala estimó que no procede ejercer el tipo de control de convencionalidad que estaba solicitando el actor, ya que “lo importante en cuanto al control de convencionalidad radica en armonizar los preceptos de la normativa doméstica con los tratados internacionales, con el propósito esencial de brindar la mayor protección a los derechos humanos, pero en manera alguna contrastar preceptos constitucionales con la normativa internacional”.

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En el caso, la Sala Superior sostuvo el mismo criterio que en el juicio ciudadano promovido por el grupo de intelectuales, al considerar que no se encontraba ante una violación de la libertad de expresión, porque ésta no implica el derecho a comprar espacios publicitarios en radio y televisión, y que la restricción impuesta por el Constituyente resultaba razonable en aras de proteger la equidad de la contienda y evitar la intromisión de los terceros. Durante el mismo proceso electoral el Tribunal conoció de dos asuntos más relacionados con la participación de “terceros” en las campañas electorales. Los dos casos son los SUP-RAP-330/2012 y SUP-RAP 344/2012. En ambos se trata de difusión de propaganda en espectaculares; en el primer caso, con la leyenda: “Adiós Chepina. Gracias por participar”, en el segundo, de la frase “Infiel con su familia. Fiel y comprometido con su país”, acompañada por la imagen de Enrique Peña Nieto. La propaganda en contra de Josefina Vázquez Mota, candidata del PAN, resultó ser pagada por una Agrupación Política Nacional (APN), Movimiento Indígena Popular. En el caso del mensaje en contra de Enrique Peña Nieto, candidato del PRI, fue una empresa estadounidense, The Ashley Madison Agency, Limited, la responsable de su colocación. En ambos casos la Sala Superior determinó que los entes responsables por colocación de la propaganda no tenían derecho a participar de esa manera en un proceso electoral. En el primer caso, al tratarse de una APN, la única posibilidad que hay de que participe en una campaña política, mediante la emisión o haciéndose responsable de determinada propaganda electoral, es mediante la celebración de acuerdos de participación con un partido político o coalición, lo que no fue el caso. En el segundo, hay que subrayar que las normas legales no permiten la posibilidad de que las personas morales, nacionales o extranjeras, puedan participar en las campañas, siendo vedado para éstas emitir o hacerse responsable de determinada propaganda electoral. Hablando en general, al establecer la normatividad electoral que la campaña electoral es el conjunto de actividades llevadas a cabo por los partidos políticos nacionales, las coaliciones y los candidatos registrados para la obtención del voto, se puede advertir que en el catalogo de personas con título a difundir propaganda en marco de una campaña electoral está muy limitado y no contempla ni los ciudadanos por derechos propio, como tampoco ningún tipo de asociación de los mismo, sea esta con fines sociales o comerciales. Según el Tribunal, “estimar lo contrario, esto es, que sí pueden emitir propaganda electoral o hacerse responsable de la misma, sin haber celebrado previamente un acuerdo de participación con algún partido político o coalición [o sin ser alguno de los sujeto autorizados para ello], implicaría romper con el principio de equidad, que es uno de los que rigen los proceso electorales, ya que a través

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de tal participación se podrían burlar los topes de gastos de campaña, al hacer propaganda electoral a favor de un partido político, sin que a éste se le contabilice el gasto correspondiente, lo que resulta inaceptable, pues contravendría flagrantemente lo dispuesto por el artículo 229 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. En el presente asunto se encuentra en conflicto el derecho a la libertad de expresión de una persona moral, con el principio de equidad que rige los procesos electorales, por lo que debe prevalecer éste último, porque de alterarse en la equidad en la contienda, se podría poner en entredicho la elección del titular del ejecutivo federal, esto es, la renovación de uno de los Poderes de la Unión, con el consiguiente perjuicio no de una persona física o moral, sino de millones de mexicanos”. A la luz de estas consideraciones, en ambos casos la Sala Superior dictó medidas cautelares para que la propaganda fuese retirada de manera inmediata. Como podemos observar, en el Tribunal ha interpretado las normas legales de manera formalista, no permitiendo que cualquier otro actor, más allá de los candidatos y los partidos políticos, participe de manera activa en las campañas electorales.

III. PROPAGANDA POLÍTICA Y ELECTORAL La legislación mexicana distingue tres tipos de mensajes promocionales: propaganda electoral, político-electoral o institucional. El artículo 228, párrafo 3, del COFIPE, establece que se entiende por propaganda electoral: “el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante la campaña electoral producen y difunden los partidos políticos, los candidatos registrados y sus simpatizantes, con el propósito de presentar ante la ciudadanía las candidaturas registradas”. Sin embargo, la legislación no contiene una definición de la propaganda política y, además, el legislador ha utilizado también expresiones “propaganda político electoral” o “político-electoral”, por lo que es difícil determinar en qué circunstancias estamos en presencia de un determinado tipo de propaganda. Así, en el asunto SUP-RAP-13/2004 la Sala Superior estipuló cuáles son los elementos de la propaganda electoral, y en el SUP-RAP-201/2009 determinó cuáles son las diferencias entre la propaganda política y la electoral. El primer asunto se trató de una queja en contra del Partido Convergencia por haber distribuido, el día de la jornada electoral federal (6 de julio de 2003), en la panificadora “La Espiga” ubicada en Comercial Palmas de Cuernavaca, Morelos, tarjetas telefónicas con el emblema de Convergencia, cruzado por una “X” y con

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la leyenda “Vota 6 de julio. Convergencia propone, no confronta busca acuerdos para el beneficio de México. Tu voto hace la diferencia”. Al analizar los hechos el TEPJF determinó que el Partido Convergencia fue responsable de la distribución de propaganda electoral utilizada en las tarjetas telefónicas dentro del término prohibido por el código federal electoral. En ese caso la Sala Superior estableció que por propaganda electoral debe entenderse “el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante la campaña electoral producen y difunden los partidos políticos, los candidatos registrados y sus simpatizantes, con el propósito de presentar ante la ciudadanía las candidaturas registradas”. El asunto SUP-RAP-201/2009 versó sobre las multas impuestas por el Consejo General del IFE al PVEM, Editorial Televisa y Televimex, por haber transmitido los spots relacionados con la revista TVyNovelas, promocionando a las entrevistas hechas a Raúl Araiza y Maite Perroni, en las cuales expresan las razones por las que apoyarán las propuestas del Partido Verde Ecologista de México. En el spot impugnado se mostraba el contenido del número, incluyendo las entrevistas mencionadas y los desplegados del PVEM. Como objeto de promoción fue una revista, los promoventes alegaban que el Consejo General del IFE, al sancionarlos, confundió propaganda comercial con propaganda electoral, y también atribuyó indebidamente el carácter de electoral a la mención que se hace en dichos mensajes de las opiniones que, en ejercicio de su libertad de expresión, emitieron Raúl Araiza y Maite Perroni para la revista TVyNovelas. La parte más importante de la litis fue la determinación de si los promocionales relacionados con la promoción de la revista TVyNovelas, en los que se hace mención a las entrevistas hechas a Raúl Araiza y Maite Perroni donde expresan las razones por las que apoyarán las propuestas del PVEM, y en los cuales aparecen inserciones propagandísticas en las que se aprecia el logotipo del partido y frases relacionadas con sus propuestas de campaña, constituyen infracciones a la normatividad electoral. En los alegatos los quejosos argumentaban que la prohibición constitucional de adquirir tiempos en la radio y televisión con fines electorales implica que cualquier persona física o moral puede contratar propaganda en radio y televisión cuando no esté dirigida a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, o a favor o en contra de partidos políticos o de candidatos a cargos de elección popular, por lo que los promocionales de la revista TVyNovelas cabían dentro de lo permitido por la ley. En el análisis del caso la Sala Superior señaló que el concepto de propaganda aludido en la norma constitucional “debe entenderse en sentido lato, porque el texto normativo no la adjetiva con las locuciones “política”, “electoral”, “co-

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mercial” o cualquier otra; es decir, la prohibición alude a la propaganda desde la perspectiva del género, para comprender a cualquier especie. Por ende, la noción de propaganda que se emplea en el mandato constitucional, guarda relación con la transmisión de cualquier imagen auditiva o visual que, en su caso, favorezca a algún partido político, pues en sí misma, toda propaganda tiene como acción y efecto el dar a conocer algo, derivado de que la palabra propaganda proviene del latín propagare, que significa reproducir, plantar, lo que, en sentido más general quiere decir expandir, diseminar o, como su nombre lo indica, propagar”. Por lo tanto, de acuerdo al criterio del TEPJF, “la infracción a la norma constitucional por parte de los concesionarios o permisionarios de radio y televisión se surte, desde el momento en que la propaganda difundida en los medios de comunicación, en su caso, favorezca a un partido político, sin importar la naturaleza del objeto de promoción (basta con que se difunda en la televisión propaganda política o electoral), o que medie algún contrato”. Respecto de la propaganda contratada por el PVEM, la Sala Superior sostuvo que ésta estuvo encaminada a generar opiniones a favor de ideas y creencias del partido y a propiciar el apoyo ciudadano para el mismo. De ahí se desprende que tanto la propaganda impresa en la revista de espectáculos, como el spot difundido en la televisión, eran propaganda político-electoral y se encontraban estrechamente ligados a la campaña política de ese partido. Finalmente, en esa sentencia, el TEPJF determinó que “la propaganda política pretende crear, transformar o confirmar opiniones a favor de ideas y creencias, así como estimular determinadas conductas políticas; en tanto que la propaganda electoral no es otra cosa que publicidad política, que busca colocar en las preferencias electorales a un partido (candidato), un programa o unas ideas. Es decir, en términos generales, es propaganda política la que se transmite con el objeto de divulgar contenidos de carácter ideológico, en tanto que la propaganda electoral es la que se encuentra íntimamente ligada a la campaña política de los respectivos partidos y candidatos que compiten en el proceso para aspirar al poder”.

1. Conductas que actualizan la propaganda electoral En el asunto SUP-RAP-115/2007 la Sala Superior estudió el caso de sanciones impuestas al PRD por haber contratado publicaciones periodísticas de proselitismo político a favor de Gregorio Sánchez Martínez, su candidato a senador. En las publicaciones cuestionadas “se hace referencia a los servicios que presta la empresa SEDLA Servicios de Logística Aeroportuaria S.A. de C.V., el reconocimiento que dicha sociedad se ha ganado por su buen funcionamiento y los resultados satisfactorios obtenidos en la investigación realizada por el gobierno estadounidense, que la llevaron a ser seleccionada, entre otras, para prestar sus servicios

Karolina Monika Gilas

a las aeronaves norteamericanas, especialmente, al avión presidencial “Air Force Number One”. Además, se externa un agradecimiento a los clientes de esa empresa por su confianza brindada. También se observa que, en forma expresa, se menciona que el dueño de la aludida sociedad es “el ahora candidato a senador de la Alianza por el Bien de Todos, Greg Sánchez Martínez”, e incluso aparece la fotografía de dicha persona, para su mejor identificación” (SUP-RAP-115/2007). El partido promovente alegaba que en ese caso no se estaba en presencia de la propaganda electoral, sino comercial, ya que los mensajes tenían como finalidad dar a conocer al público los servicios de la empresa y agradecer a la confianza de sus clientes. Sin embargo, dado que la propaganda fue difundida en marco de una campaña electoral, contenía la foto de Gregorio Sánchez Martínez, y de que señalaba claramente que el dueño de la empresa era, al mismo tiempo, candidato a senador, ésta no fue exenta de un contenido de proselitismo político. En la misma sentencia la Sala Superior determinó que de la interpretación de los preceptos del COFIPE se desprende que la propaganda electoral se define como el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante la campaña electoral producen y difunden los partidos políticos, los candidatos registrados y sus simpatizantes, con el propósito de presentar ante la ciudadanía las candidaturas registradas, a fin de obtener en su favor el voto del electorado, y que la misma “debe propiciar la exposición o difusión de los programas y acciones establecidos en los documentos básicos y en la plataforma electoral del partido político o coalición que lo postuló, a fin de obtener el voto de los ciudadanos el día de la jornada electoral”. En otro asunto, el SUP-RAP-198/2009, ante la Sala Superior se presentó el caso de promocionales televisivos relativos a la revista “Poder y Negocios”, correspondiente a la edición número 11, de mayo de 2009, en los cuales se difundió la imagen de César Nava Vázquez, candidato del PAN a diputado federal. Al analizar el caso el TEPJF señaló que la violación a la normatividad electoral se actualiza cuando, “con independencia del producto que se pretende publicitar (revista, periódico u otros producto) en radio y/o televisión, se difunden durante las campañas electorales, aspectos relacionados con los institutos políticos o sus candidatos que puedan promocionar, posicionar o denostar, a alguna fuerza política o candidato, condiciones que al actualizarse generan que la irregularidad deba tenerse por acreditada, cuando se verifique en tiempos contratados, convenidos, o donados por terceros”. La Sala Superior determinó que en el caso particular se está en presencia de la propaganda electoral, porque se aprecia la imagen, el nombre y el nombre del partido político del candidato, además de que esos elementos, transmitidos de manera conjunta, “pudieron influir en los ciudadanos de todos los lugares del país en donde se transmitió esa programación”.

Libertad de expresión y propaganda en materia electoral. Criterios relevantes

El asunto SUP-RAP-220/2009 fue relacionado con un asunto similar, en el que en radio y televisión se difundieron dos spots promocionales de la revista Cambio, anunciando uno de los temas que se tratan en la revista señalando, en ambos, que “El partido verde podría desbancar al PRD de la tercera fuerza nacional”, y añadiendo en el primero “¿Qué fue? La pena de muerte a secuestradores, o la propuesta del verde que si el gobierno no te da las medicinas o la educación que te mereces que te los pague... Los bonos de educación y los vales para medicinas ya son una realidad en países como Chile y Argentina.” Al analizar los mensajes televisados la Sala Superior determinó que, efectivamente, constituyen propaganda electoral, en tanto que tienen un propósito de fomentar el voto a favor del Partido Verde Ecologista de México. También señaló que en ambos mensajes se hacen referencias a las propuestas de ley del partido y se realiza un llamado a voto a favor del mismo. Con base en los tres asuntos descritos arriba la Sala Superior del TEPJF emitió la jurisprudencia 37/2010, con el rubro PROPAGANDA ELECTORAL. COMPRENDE LA DIFUSIÓN COMERCIAL QUE SE REALIZA EN EL CONTEXTO DE UNA CAMPAÑA COMICIAL CUANDO CONTIENE ELEMENTOS QUE REVELAN LA INTENCIÓN DE PROMOVER UNA CANDIDATURA O UN PARTIDO POLÍTICO ANTE LA CIUDADANÍA, en la que determina que la propaganda electoral es “una forma de comunicación persuasiva para obtener el voto del electorado o desalentar la preferencia hacia un candidato, coalición o partido político. En ese sentido, se debe considerar como propaganda electoral, todo acto de difusión que se realice en el marco de una campaña comicial, con independencia de que se desenvuelva en el ámbito de la actividad comercial, publicitaria o de promoción empresarial, cuando en su difusión se muestre objetivamente que se efectúa también con la intención de promover una candidatura o un partido político ante la ciudadanía, por incluir signos, emblemas y expresiones que los identifican, aun cuando tales elementos se introduzcan en el mensaje de manera marginal o circunstancial”.

2. Finalidad de la propaganda electoral En cuanto a la finalidad de la propaganda, la Sala Superior, en el SUPJRC-196/2001, estableció que no solamente se limita a captar adeptos, lo cual es lo ordinario al presentarse ante la ciudadanía las candidaturas y programas electorales con la finalidad de obtener el mayor número de votos, sino que también busca reducir el número de adeptos, simpatizantes o votos de los otros partidos políticos que intervienen en la contienda electoral. De ese asunto derivó la tesis CXX/2002, con el rubro PROPAGANDA ELECTORAL. FINALIDADES (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE CHIHUAHUA Y SIMILARES).