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DERECHOS SOCIALES Y LABORALES FRENTE A LA REDEFINICIÓN DEL MODELO DE ESTADO

FRANCISCO MANUEL SILVA ARDANUY Departamento de Derecho Público Universidad Pablo de Olavide (Sevilla, España)

Valencia, 2015

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AGRADECIMIENTOS El estudio “Derechos sociales y laborales frente a la redefinición del modelo de Estado” constituye el tercer volumen de la Colección “Derechos sociales y Economía Social” impulsada por la Confederación de Entidades para la Economía Social (CEPES-A). El presente estudio aborda la relación entre el debate abierto tanto en las instituciones públicas como en la propia sociedad española en torno a la necesidad de someter a revisión su marco de convivencia y organización institucional y los efectos de este debate en el ámbito de los derechos sociales y laborales. El texto constitucional de 1978 dejo abierto el modelo de construcción del proceso autonómico situando como marco de desarrollo lo expresado en el arts. 143 y 151. La aprobación de los Estatutos de autonomía de “segunda generación” ha reabierto el debate sobre la organización de la pluralidad del las distintas comunidades que componen el Estado autonómico. Dicho debate afecta integralmente al sistema de instituciones y de convivencia así como a las libertades y derechos del conjunto de la ciudadanía. Conocer las implicaciones que sobre los derechos sociales y sobre el ordenamiento económico y productivo tendría una posible reforma del modelo de Estado en la perspectiva de una propuesta de organización federal del mismo es el objeto de estudio de la presente obra. Finalmente queremos agradecer a un amplio conjunto de personas e instituciones sin cuyo decidido apoyo este estudio no podría haber visto la luz. A la dirección de CEPES-A, muy especialmente a su Presidente, D. José María Algora Jiménez por confiarnos la responsabilidad de de avanzar en la relación entre la economía social y la investigación universitaria. A la Fundación Cajasol por su decidido apoyo a las nuevas líneas de investigación en el ámbito de la Economía Social. Nuestro especial agradecimiento a los Departamentos de Derecho Público de la Universidad Pablo de Olavide y al Departamento de Economía Aplicada III de la Universidad de Sevilla por su eficaz asesoramiento. A los profesores Silva Leal y Rodríguez Gallardo por su apoyo en el proceso de selección e investigación de las fuentes documentales empleadas en el desarrollo de esta obra. A las organizaciones integradas en CEPES-A por su estrecha colaboración y permanente apoyo para el desarrollo del presente trabajo.

PRÓLOGO Cuando se cumplen 35 años de la puesta en marcha del proceso autonómico, que pretendía dar respuesta a la dimensión plurinacional del Estado, sobre la base de la recién aprobada Constitución Española, que reconocía la voluntad de autogobierno de distintas comunidades, asistimos a un proceso progresivo de “agotamiento” de las estructuras que durante más de tres décadas dieron asiento a la arquitectura del Estado español. La expresión de este cansancio respecto al modelo de Estado ha venido expresada a través de las posiciones de los distintos parlamentos autonómicos de aquellas Comunidades Autónomas reguladas mediante el art. 151 CE y por los distintos procesos de reforma estatutaria que se han acometido a partir de 2004 que buscaban acomodar, con éxito desigual, la realidad plurinacional a un modelo de Estado donde la federalidad no tenía cabida. Esta situación sumada al insuficiente cumplimiento del Carácter Social y Democrático de Derecho (art. 1.1 CE) ha generado una crisis de legitimidad del modelo de Estado del que nos dotamos en 1978. Los orígenes de esa crisis de legitimidad del modelo del “Estado de las Autonomías” responde a: • Ser un modelo de Estado transicional y no definitivo, al ser la solución que en 1978 se entendió más conveniente por la comunidad política. En cierto sentido el modelo de Estado responde a una falta de claridad sobre el modelo deseado por el conjunto de nuestra sociedad. • No resolver la dimensión plurinacional del Estado español, aplazando dicho debate al establecimiento de acuerdos bilaterales entre las diecisiete autonomías y las dos ciudades autónomas, esperando mantener a través de la “geometría variable” un esquema de reparto de competencias simétrico1. • Dejar sin abordar la dimensión de representatividad de las nacionalidades y regiones que integran la Nación, con un diseño de Cortes generales incompleto apoyado en una Ley Electoral escasamente proporcional. 1

FOSSAS, E. y REQUEJO, F. (Eds.). Asimetría Federal y estado Plurinacional. El debate sobre la acomodación de la diversidad en Canadá, Bélgica y España. Trotta, Madrid, 1999. LÓPEZ ARANGUREN, E. Relaciones intergubernamentales en los estados autonómicos y federal: estudio sobre los Estados Unidos, el Estado español y el País Vasco. IVAP, 2002.

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La ecuación Estado Central-Comunidades Autónomas, apoyados en la legitimidad de la Constitución y los Estatutos, resultó una fórmula válida para el proceso de subsanación de las desigualdades entre diferentes ámbitos de la sociedad española y permitió poner a prueba el primer modelo de descentralización y desconcentración, aunque sólo fuera en forma parcial y con limitaciones evidentes. Sin embargo las tensiones surgidas a partir del año 2000, donde un giro centralizador y absorbente de la política del ejecutivo central en materia de relaciones territoriales pretendió imponer mayor verticalidad a unas relaciones cada vez más horizontales y cooperativas entre las distintas CC.AA., cuando comenzó el colapso de una arquitectura frágil y sometida a excesivas presiones centrífugas.

I. INTRODUCCIÓN El Estado federal se distingue por la existencia de una pluralidad de centros autónomos de poder o gobierno, contando uno de ellos (la Federación) con una jurisdicción de ámbito general en el territorio del Estado y los restantes (los Estados miembros, países o regiones) con delimitación territorial de carácter regional. Lo propio del Estado federal es que no existe una relación jerárquica constante entre ambos órdenes de gobierno, sino más bien la capacidad para legislar y gobernar de modo independiente en aquellas materias que son de competencia exclusiva según la distribución fijada en la Constitución. Característico del Estado federal es que, junto a esta diversidad de órdenes o centros de poder, existan también mecanismos que aseguren la unidad del conjunto del Estado, como por ejemplo un tribunal superior encargado de resolver los conflictos de competencia entre los diversos núcleos de poder político. Es conveniente tener en cuenta que, pese al lugar común acerca de la identidad entre el modelo del Estado federal y el Estado autonómico español, puede haber algunas diferencias de calado entre ambos. La diferencia más acusada es la existencia habitual, en los Estados federales, de una segunda cámara de estricta representación territorial con facultades fundamentales en el proceso legislativo, al menos para aprobar aquellas medidas que afectan especialmente a materias en las que los Estados miembros tienen algún tipo de competencia. También destaca otra diferencia. En los Estados federales se reconoce el carácter estatal de los países o regiones que los componen. Esta estatalidad está basada, no en la soberanía de sus respectivos pueblos, pues la soberanía en todo caso corresponde al pueblo del Estado federal en su conjunto, sino en un reconocimiento de su existencia como comunidad diferenciada al momento de aprobarse la Constitución y, por tanto, al carácter originario de su poder político, que no procede de una concesión graciosa de la Federación. Estimo que lo más parecido a este elemento que puede encontrarse en nuestro actual régimen político es la mención que la Constitución de 1978 hace a las “nacionalidades”. También puede citarse una última diferencia frecuente. En los Estados federales no es inusual que los países miembros cuenten con un orden judicial que incluya la última instancia de apelación, al menos para las cuestiones jurídicas de relevancia regional.

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De todos modos, debe tenerse presente que el Estado autonómico cuenta con muchos de los rasgos definidores de un Estado federal y que, en definitiva, el mayor o menor grado de descentralización depende en última instancia de la distribución de competencias efectuada en la Constitución2. Para comprender a qué se alude con el término federalismo cooperativo conviene referirse antes al llamado federalismo dual, pues el modelo cooperativo surgió como antítesis al modelo dual. Según Enoch Alberti, en el modelo dual, propio de los Estados Unidos desde 1860 hasta 1930, no existen ámbitos competenciales concurrentes y se tiende a dividir con nitidez las jurisdicciones federal y estatal. Para el federalismo dual, los Estados miembros son soberanos e independientes, con exclusión de toda intromisión federal, en el ámbito de sus competencias. Los retos del crack del 1929 y la política del New Deal de Franklyn Delano Roosevelt rompieron con esta concepción dual del federalismo. En contraste con el pasado, se imponía la cooperación entre la Unión y los Estados con el fin de poder intervenir eficazmente, con políticas públicas, en ámbitos económicos y sociales que antes eran de jurisdicción regional. Hay que tener presente, pues, que el federalismo cooperativo surgió en un momento de crisis, significó un reforzamiento del gobierno central, aun sin desconocimiento de los poderes federados, y tuvo como fin garantizar cierta homogeneidad o igualdad a nivel federal en las condiciones económicas y sociales de todos los ciudadanos. Hoy se toma como ejemplo clásico del federalismo cooperativo el instaurado en Alemania. Según la doctrina alemana al respecto, la “división federal del poder se entiende como colaboración entre los diversos centros de gobierno en la consecución de objetivos de común interés”. Este régimen colaborativo o cooperativo se distingue por dos señas: a) El reforzamiento del poder central y la concentración en sus manos de facultades ante todo legislativas. b) La colaboración permanente entre los países y la Federación en la aplicación de las competencias. Así, el proceso de concentración de facultades legislativa en manos de la Federación cuenta, sin embargo, con el contrapeso de incrementar la participación de los países en la formación de la voluntad legislativa federal. En Alemania, numerosas leyes exigen el consentimiento del Bun2

CALONGE, A.; GARCÍA, J. A.; GONZÁLEZ, T.: Descentralización y coordinación de competencias, Universidad de Valladolid, 1995.

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desrat —órgano de representación gubernamental de los Länder— para su aprobación3. Por otro lado, se crean organismos administrativos sectoriales que sirven para canalizar esta cooperación, con presencia destacada en ellos de representantes de los países. A esta participación decisiva y sustancial de los países en la formación de la voluntad política federal se le conoce con el nombre de federalismo de participación. Además, el reforzamiento legislativo del poder central sigue dejando en manos de las regiones federadas las competencias de ejecución; de ahí que el federalismo cooperativo se identifique con una baja presencia institucional de la Federación en los países o regiones, que son al fin y al cabo los encargados principales de llevar a cabo la ejecución de las competencias. Debe, por último, tenerse presente que lo que justifica la concentración de facultades legislativas en la Federación es precisamente la garantía de unas condiciones económicas y sociales uniformes en todo el territorio del Estado. Por su parte el federalismo competitivo y federalismo solidario son una fórmula, en principio, sinónima a la del federalismo cooperativo, y opuesta especialmente a toda forma de federalismo competitivo, al que se le atribuye un horizonte de desmembración y separatismo. Más concretamente, el término federalismo solidario se suele emplear para el análisis de la distribución de competencias y potestades en el ámbito fiscal, identificándose en ocasiones con el concepto más general de federalismo fiscal. El concepto del federalismo fiscal solidario se utiliza con cierta frecuencia en la doctrina italiana, sobre todo a partir de la última reforma de 2001. El primero de los elementos del federalismo fiscal, considerado en términos genéricos, es el de la autonomía financiera, es decir, la capacidad de decidir tanto el nivel de los ingresos (autonomía de ingresos) como el modo en que éstos se emplean en el ámbito competencial propio (autonomía de gasto). Si se le añade la apostilla de solidario es porque, según sostiene Antonio Brancasi, intenta permitir “a las distintas colectividades expresar sus preferencias” en materia fiscal al tiempo que consiente niveles de intervención pública con fines solidarios, reconociendo a todas las comunidades, incluidas las menos ricas, mediante intervenciones igualadoras, de las mismas oportunidades”.

CARRO FERNÁNDEZ VALMAYOR, José Luis, “El régimen local alemán. Una introducción general”, Anuario del Gobierno Local, FDGL-IDP, 2005.

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Por el contrario, en el ámbito fiscal, el federalismo competitivo, llamado por algunos autores directamente federalismo separatista, tiene como objetivo “preservar a cada colectividad la riqueza que produce, lo cual implica que los recursos proporcionados por los ingresos fiscales” se sometan por entero a la autoridad regional de que se trate. En la lógica del federalismo solidario los fondos de igualación o solidaridad interterritorial cuentan con un carácter residual, pues solo cubren la diferencia entre el coste de las funciones asumidas y los ingresos percibidos, y canalizan un tipo de igualación vertical, pues es el gobierno central el encargado de financiar el fondo y distribuirlo. El federalismo competitivo, por el contrario, se basa en una igualación horizontal, pues son las regiones ricas las encargadas de abastecer los fondos de igualación. Debe tenerse presente que nuestro régimen constitucional se decanta ya en la actualidad por fórmulas de organización territorial derivadas y respetuosas con el principio de solidaridad. Así, su artículo 2º proclama el reconocimiento y garantía por parte del Estado de “la solidaridad” entre las “nacionalidades y regiones”, mientras que el 138.1, invocando expresamente el art. 2º, establece que el “Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad [...] velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español”. Por lo tanto, salvo profundizar en algunos principios ya reconocidos, como el de la autonomía financiera, el camino del federalismo solidario no conduce a un escenario por completo novedoso respecto del actual. Es más, dado el contexto de crisis actual, y, sobre todo, apreciadas algunas de sus causas, acaso no sea del todo beneficioso para la colectividad acentuar el federalismo fiscal, con un reconocimiento absoluto de la autonomía de ingresos y gastos a las regiones, pues deben arbitrarse mecanismos (de supervisión, inspección o intervención) que obliguen en todos los casos a cubrir adecuadamente los servicios públicos fundamentales, o que permitan a las regiones y sus dirigentes responsabilizarse de su gestión económica. No debe dejar de tenerse presente el modelo del Estado asimétrico, en el que la distribución de poderes no es equivalente en todas sus entidades constitutivas, en atención a la diversidad geográfica, demográfica y cultural. Debe tenerse presente que con este tipo de flexibilidad y de asimetría, como sostiene George Anderson, “se puede responder a las demandas de descentralización de poder o de poderes de una región en particular, y que las otras unidades constitutivas tal vez no consideren una prioridad”.

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Conviene, no obstante, saber que existen dos fórmulas de federalismo asimétrico: una implica el establecimiento previo en la Constitución de las asimetrías competenciales entre las diferentes regiones, mientras que otro deja en manos de éstas el llegar hasta un máximo competencial. El régimen autonómico español, en su origen, combinaba ambas fórmulas, al reconocer unos determinados privilegios fiscales a las regiones vasca y navarra amparándose en la tradición histórica, y al establecer diferentes vías para el acceso a la autonomía regional. ¿Qué modelo de Estado debería organizarse en España? La respuesta a esta pregunta debe ser la resultante de combinar, de forma estratégica y realista, cuatro variables: a) la forma de Estado debe reflejar en el campo de las instituciones la diversidad cultural inherente a la sociedad española. b) la forma de Estado adoptada debe garantizar cierta uniformidad en las condiciones de vida de los ciudadanos, independientemente de la región en la que vivan, y prestando especial atención al disfrute de prestaciones y servicios públicos básicos, como la sanidad, la educación o la seguridad social. c) el modelo de Estado escogido debe basarse también en criterios de eficiencia administrativa en la gestión de las propias competencias4. d) la forma de Estado debe reconocer en última instancia el derecho de autodeterminación de los pueblos y comunidades de que se compone, no como reconocimiento a una identidad tradicional diferenciada sino como respeto a un derecho de esencia principalmente democrática. Una vez sentada estas premisas, la forma de Estado más adecuada para organizar la distribución territorial de los poderes en España habría de ser la del Estado federal o, incluso, la del Estado plurinacional, tomando aquí como posible modelo de referencia, aun salvando todas las distancias, el reciente Estado plurinacional de Bolivia. Fundar un Estado federal debe significar que se parte del reconocimiento de la estatalidad y del carácter originario del poder público ejercitado en cada uno de los Estados miembros. Para ahondar en el carácter federal del Estado, habría de incluir la cláusula de asignación residual de todas las competencias a los Estados miembros sin exigir el requisito de su inclusión expresa en el Estatuto, tal y como hoy hace nuestra Consti4

ORTIZ DÍAZ, J.: Principios jurídicos de la organización administrativa, Universidad de Sevilla, 1990.

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tución (art. 149.3). Y, de cualquier modo, el carácter federal del Estado supondría una revisión a fondo de la financiación de los países y también, en menor proporción, de la organización de la justicia. En el ámbito de la distribución de competencias, debería optarse por un federalismo cooperativo, sobre todo en el sentido del federalismo de participación. Se impone en este punto una reforma integral del Senado, su consideración estricta como cámara de representación territorial y la asignación a la misma de una importancia decisiva para la aprobación de leyes que afecten a las competencias regionales. Desde una perspectiva progresista, quizá sea también recomendable profundizar en la otra dirección propia del federalismo cooperativo: la que hace recomendable que el poder central no pierda su capacidad de sentar las bases legislativas ante todo en aquellas competencias que garantizan unas condiciones uniformes de vida en el ámbito social y económico. Ahora bien, esta posibilidad quizá haya que plantearla en términos constitucionales y no en términos políticos. Es decir, la mayor competencia legislativa del poder central no debe quedar tanto a discreción del partido que se aloje en el Gobierno de Madrid, como bien fijada en términos constitucionales. Es en la Constitución donde debe quedar fijada la potestad del Gobierno central de legislar con miras a garantizar condiciones uniformes de vida en todos los ciudadanos del Estado, garantizando que eso suponga iguales prestaciones sanitarias, educativas y sociales. Debe tenerse presente también que optar por el federalismo cooperativo debería implicar una reducción considerable de reducir la administración del Estado en las regiones, pues la función de la Federación se concentraría, ante todo, en fiscalizar e inspeccionar el correcto desarrollo y ejecución de sus previsiones. Dado que el ámbito fiscal es decisivo para el aseguramiento de las condiciones uniformes de vida en el ámbito estatal, lo cierto es que en el campo fiscal es conveniente evitar las prácticas del federalismo competitivo. Permitir un marco federal que potencie una espiral de competitividad fiscal, en la que algunas regiones oferten condiciones de inversión inmejorables, puede ser fuente de desequilibrios económicos y sociales. De cualquier forma, la distribución de tributos, y, por ende, la financiación de los países o regiones, debe ser coherente con el reparto competencial realizado en la Constitución federal y en las Constituciones respectivas de los Estados miembros. En este sentido, cabe recordar algunas proporciones orientativas (con fecha de 2009): en Canadá y Suiza el gobierno central recauda el 45% de los ingresos totales; en los Estados Unidos, el 54%. En Austria, Bélgica,

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Brasil o Alemania, el gobierno central recauda siempre más de dos tercios de los ingresos totales. No obstante, Suiza, Canadá, Bélgica y Alemania son las federaciones en las que el gasto del gobierno central cuenta con menor proporción (del 30 al 40%) dentro del gasto público total. Como literalmente afirma Anderson, “esto se debe a que los Länder tienen la responsabilidad de gestionar muchos programas legislativos federales, mientras que en el caso de Suiza, Canadá y Bélgica refleja la importancia de las responsabilidades de las unidades constitutivas”. La conclusión es que en todos los Estados federales, el gobierno central recauda más ingresos de los necesarios para financiarse, con el fin de reservarse la posibilidad de realizar transferencias en orden al mantenimiento del equilibrio fiscal. En este sentido, el objetivo es el de garantizar al máximo la autonomía financiera de los Estados federados, reservando, como compensación, una competencia básica del poder central que garantice que dicha autonomía no se traduce en una desviación de fondos respecto de los objetivos fundamentales que las políticas públicas han de perseguir en un Estado social. De este modo, una posible propuesta es que se aumente la capacidad impositiva y de gestión directa de tributos del Estado miembro a cambio de conferir mayores competencias de inspección, fiscalización y, en su caso, intervención, al gobierno federal en caso de que se detecten insuficiencias en la prestación de servicios fundamentales impuesta en la Constitución o desviaciones notables en materia presupuestaria por motivos espurios (exceso de altos cargos, exceso de gastos extraordinarios sin fiscalizar, etc.). No se trataría, pues, de conferir competencias de control puramente discrecionales al poder central, sino de otorgarle la misión de garantizar el cumplimiento de determinados objetivos fijados en la Constitución. Lo decisivo, en cualquier caso, es que si hay una disminución de la administración estatal debido a la adopción de técnicas cooperativas, esto debe traducirse en una menor recaudación por parte del Estado y en una mayor disposición directa por parte de los Estados miembros. Solo una cantidad residual, destinada a nutrir los fondos que corrijan los desequilibrios interregionales, es la que debería quedar en manos del poder central, aparte, naturalmente, de aquellas cantidades necesarias para sufragar las competencias estatales (defensa, administración, etc.). En definitiva, el camino debería conjugar las siguientes tres variables: a) Asignar a los Estados miembros una mayor capacidad para gestionar y percibir directamente tributos, siempre en función de las competencias asignadas y contando con el horizonte ideal de la autofinanciación.

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b) Asignar al gobierno central una capacidad de recaudación que le permita no solo financiar un aparato ya considerablemente reducido, sino también corregir desequilibrios interregionales. c) Reforzar asimismo las competencias del gobierno central para fiscalizar gastos y presupuestos de los Estados miembros con el fin de evitar abusos, desviaciones o insuficiencias en los servicios básicos según los deberes marcados al poder central en la Constitución. Por último, quizá no sería del todo insensato aceptar ciertas dosis de asimetría en un futuro proyecto de Estado federal. Ahora bien, a mi juicio, tales dosis de asimetría no deberían tener tanto un fundamento tradicional, basado en identidades históricas diferenciadas, como una justificación técnica y racional, de capacidad y voluntad para desarrollar las competencias asumidas. Parece evidente que ni todas las comunidades autónomas actuales cuentan con entidad territorial suficiente para ser consideradas como entidades estatales originarias, ni tampoco todas cuentan con idéntica vocación de autogobierno. El modelo de Estado federal debería, pues, reducir el número de sus miembros, y debería asimismo recuperar el espíritu asimétrico de los orígenes del régimen autonómico, permitiendo llegar al techo competencial sólo a aquellos que muestren vocación de alcanzarlo y capacidad para gestionarlo. Las asimetrías, además, pueden activar procesos de progreso positivo por emulación. Piénsese en una suerte de federalismo de derechos, ya presenciado en las últimas reformas de los Estatutos de Autonomía. La Constitución declara una serie de derechos y deberes, pero no de forma exclusiva y excluyente5. Eso da la oportunidad a las Constituciones de los Estados federados a ampliar los derechos previamente recogidos en la Constitución federal (en relación, por ejemplo, al medio ambiente, al mundo animal, a la conciliación familiar, etc., etc.), de modo que la asimetría en la cuestión de los derechos, reconociendo siempre el mínimo proclamado en la Constitución federal, puede abrir también un campo tanto a la ampliación competencial del Estado miembro como a una posible espiral virtuosa de imitación, por parte de otros Estados miembros, de esa ampliación en el reconocimiento de los derechos ciudadanos.

TEROL BECERRA, M. J.: El Estado autonómico in fieri; la reforma de los estatutos de Autonomía, Instituto Andaluz de Administración Pública, Sevilla, 2005.

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I.1. El proceso imperfecto de la construcción del modelo de Estado El texto constitucional de 1978 dejó abierto el modelo de construcción del proceso autonómico situando como marco de desarrollo lo expresado en el arts. 143 y 151 CE. Tras un primer impulso constituyente en 1981 que determinó las CC.AA. que transitarían hacia su autogobierno a través del art. 143 y cuales lo harían sobre la vía rápida dispuesta por el art. 151 (vía a la que Andalucía se incorporó mediante un ejercicio de afirmación popular y cohesión política que obligó a reconocer un “hecho diferencial” que de entrada no fue asumido por el Gobierno central) comenzó a ordenarse un segundo periodo de conformación autonómica6. Pasados los cinco años que, como plazo de espera para la reforma de sus Estatutos imponía el art. 148.2 CE a las Comunidades Autónomas de “vía lenta”, las demandas reformistas se multiplicaron. La primera oleada de reformas estatutarias surgió inicialmente de forma dispersa en algunas Comunidades, y condujo posteriormente, a comienzos de los años 90, hacia un nuevo consenso global que cristalizaría, por segunda vez, en unos pactos autonómicos. La debilidad inicial de los intentos reformadores llevó al convencimiento de que, en ese momento, todo parecía depender de las posibilidades de un acuerdo estatal entre las fuerzas políticas mayoritarias con presencia en todo el territorio del Estado. Se fraguaron así los nuevos “Acuerdos Autonómicos” firmados por el Gobierno de la nación, PP y PSOE el 28 de febrero de 1992. Estos acuerdos pretendían básicamente ser una vía general para encauzar la ampliación de competencias de las CC.AA. que se habían conformado mediante lo dispuesto en el art. 143 CE. De manera más concreta, los Acuerdos tenían como objetivo “Ultimar, de acuerdo con las previsiones constitucionales, la definición concreta del Desarrollo del Título VIII de la Constitución, de manera que se afiance un funcionamiento integrado y estable del Estado autonómico en su conjunto”. “Dar satisfacción a las aspiraciones de asunción de nuevas competencias, expresadas por las Comunidades Autónomas del artículo 143, racionalizando la distribución de las competencias desde el respeto a la identi-

AJA FERNÁNDEZ, Elíseo: El Estado autonómico, Alianza Editorial, Madrid, 1999. RUIZ-RICO RUIZ, G.: La forma de Gobierno en Andalucía, Tirant Lo Blanch, Valencia, 2009. RUIZ ROBLEDO, A.: El ordenamiento jurídico andaluz, Civitas, Madrid, 1991, pág. 174.

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dad y peculiaridad de cada Comunidad y cumpliendo, al mismo tiempo, con el principio de no discriminación entre los diversos territorios”. “Perfeccionar el funcionamiento del Estado autonómico, dotándole de procedimientos y mecanismos e instrumentos que hagan posible una creciente eficiencia de las Administraciones Públicas en el servicio a los ciudadanos e impulsando el comportamiento político entre los diversos poderes territoriales, mediante el cual se logre un reforzamiento de la cohesión interna y un desarrollo del principio de cooperación”. Para llevar a cabo esta ampliación de competencias, los Acuerdos Autonómicos preveían un procedimiento desdoblado en dos fases. La primera, la aprobación por las Cortes Generales de una Ley orgánica de Delegación o Transferencia, de acuerdo con el art. 150.2 CE, que incluirían las materias que eran objeto de ampliación competencial. Luego, en una segunda fase, dicha ampliación competencial se incorporaría a los Estatutos de Autonomía, mediante su correspondiente reforma. Así las cosas, a finales de 1992, y en cumplimiento de lo establecido por los Acuerdos Autonómicos, se aprobó en las Cortes Generales la Ley orgánica 9/92 de 23 de diciembre, de transferencia de competencia a las CC.AA. que habían accedido a la autonomía mediante el artículo 143. Dicha Ley orgánica señalaba en su artículo 1 que tenía por objeto “Transferir, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 150.2 de la Constitución, competencias de titularidad estatal a diversas Comunidades Autónomas”. Se abría de esta manera un proceso de aumento de competencias un importante grupo de CC.AA. que debían mediante proceso de reforma asumir el contenido competencial transferido por la Ley 9/92 de 23 de diciembre. De forma coordinada, y sobre la base del acuerdo entre el PSOE y el PP, durante 1994, las CC.AA. del 143 CE (Aragón, Asturias, Baleares, Cantabria, Castilla-León, Castilla-La Mancha, Extremadura, La Rioja, Madrid y Murcia) llevaron a cabo la reforma de sus respectivos Estatutos. La Comunidad Valenciana y Canarias que habían accedido años antes a los beneficios que disponía el art. 150.2 CE mediante la Ley Orgánica de Transferencia de Competencias de Titularidad Estatal a la Comunidad Valenciana (LOTRAVA) y la (Ley Orgánica de Transferencia de Competencias de Titularidad Estatal a la Comunidad Canarias (LOTRACA), también reformaron sus Estatutos en este mismo sentido en 1994 y 1996 respectivamente. Así para 1999 se había culminado un proceso que había permitido que Aragón (1996), Canarias (1996), Castilla-La Mancha (1997), Can-

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tabria (1998), Madrid (1998), Murcia (1998), Asturias (1999), Baleares (1999), Castilla-León (1999), Extremadura (1999) y La Rioja (1999) asumieran las competencias que la Ley les brindaba. En principio la Reforma cumplía las aspiraciones políticas de los partidos mayoritarios de ámbito estatal, que además lograban imponerla homogéneamente en todas las CC.AA. del 143, superando las limitaciones que los Pactos autonómicos de 1981 introducían en los Estatutos de las Comunidades de “vía lenta”. Esta segunda oleada de reforma de Estatutos de Autonomía equiparó prácticamente en el ámbito formal y material a las CC.AA. del 143 con las que disponían desde el inicio de proceso de autonomía amplia, a excepción de ala simetría fiscal de Euskadi y Navarra y los llamados “hechos diferenciales” que junto con algunos ámbitos competenciales de menor entidad (policía propia o control de instituciones penitenciarias) constitución las únicas diferencias para 1996. Habrían de transcurrir siete años hasta que tras un proceso en el confluyeron en el debate político y sobre el modelo de Estado opciones políticas que comenzaban a plantear una profundización en el autogobierno de las llamadas “nacionalidades históricas” para que se produjera el inicio de la tercera oleada de reformas estatutarias. Dichas reformas, iniciadas en los Parlamentos autonómicos, habrían de contar con la aprobación por las Cortes Generales, que tras añadir las modificaciones que se consideraran pertinentes, las elevaban a Ley Orgánica. En algunas CC.AA. fue necesaria además, la ratificación por los ciudadanos mediante referéndum. Como en Cataluña y Andalucía. Así la Comunidad Valenciana aprobó su nuevo Estatuto mediante Ley orgánica 1/2006 el 10 de abril. Cataluña lo hizo mediante la Ley 6/2006 de 19 de julio. El Estatuto de Autonomía de Illes Balears quedó plasmado en la LO 1/2007 de 28 de febrero. Andalucía cuenta desde el 19 de marzo de 2007 con un nuevo Estatuto de Autonomía (LO 2/2007). Aragón consigna en la Ley Orgánica 5/2007 de 20 de abril sus Estatuto. Castilla y león aprobó su Estatuto definitivamente por Ley Orgánica 14/2007 el 30 de noviembre7.

BARNÉS VÁZQUEZ, J.: “Descentralización y desconcentración en Andalucía” en DA, 214, 1988, págs. 93 y ss. CRUZ VILLALÓN, P.: “La reforma del Estado de las autonomías” en Revista d’Estudis Autonòmics i Federals, núm. 2, 2006, págs. 90-91. GALÁN GALÁN, A.: “Naturaleza de la Ley de régimen local de Andalucía y su relación con las leyes autonómicas sectoriales” en Anuario del Gobierno Local, Institut de Dret Public, Barcelona, 2009.

FRANCISCO MANUEL SILVA

La reforma de la Ley orgánica de Reintegración y Mejoramiento del régimen Foral de Navarra fue aprobado mediante la Ley Orgánica 7/2010 de 27 de octubre. Finalmente, la reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura fue aprobada definitivamente mediante Ley orgánica 1/2011 de 28 de enero. Los nuevos textos recogen la doble tendencia de profundización en la identidad autonómica, desde la reflexión de necesaria adhesión del ciudadano a las estructuras políticas más próximas, de forma compatible con la expresa adscripción a los valores que aportan tanto la Constitución como, con carácter más novedoso, la Unión Europea como espacio político y geográfico de referencia (art. 1.4 EA valenciano o Art. 3.2 del Estatuto catalán). Los nuevos Estatutos afrontan en los nuevos títulos de derechos y libertades algunos de los desafíos que la evolución tecnológica y la evolución social plantean, y recogen y encauzan nuevos compromisos sociales que los poderes públicos autonómicos están dispuestos a asumir. El marco institucional de las Comunidades Autónomas se acompasa al desarrollo de las estructuras autonómicas. Las nuevas técnicas de distribución competencial podrán contribuir a la seguridad jurídica, la clarificación y la disminución de los conflictos. El futuro modelo de financiación, a decidir en todo caso en un foro multilateral, deberá, a partir de la nueva regulación, aumentar la responsabilidad de las Comunidades Autónomas tanto en la recaudación como en el gasto, intensificando así el principio de responsabilidad frente al ciudadano. En este contexto destaca como rasgo muy sobresaliente la atención que prestan los Estatutos de última generación a las relaciones con el Estado y con otras Comunidades Autónomas, a la participación en instituciones y procedimientos estatales, así como en los asuntos relacionados con la Unión Europea, la acción exterior y los entes locales. Se trata de una de las principales características de las actuales reformas estatutarias. Se intensifican las relaciones de las Comunidades Autónomas como entes que forman parte del Estado8. Esta tendencia, junto a los demás rasgos señalados, puede contribuir a desplazar el centro de gravedad del modelo de Estado basado en la cooperación. Superada ya la etapa de creación y asentamiento de las Autonomías, se emprende ahora la regulación de las diversas posibilidades de cooperación y participación de las Comunidades Autónomas. 8

COLOMER, J. M. Instituciones políticas. Ariel, Barcelona, 2001.

DERECHOS SOCIALES Y LABORALES FRENTE A LA...

Se contribuye así mediante la vertebración de los planos estatal, autonómico y local a la reducción de conflictos, a través del establecimiento de cauces que permiten fortalecer el sentimiento de pertenencia de los entes infraestatales al Estado español, además de favorecer una mayor eficiencia y racionalidad en la gestión de los recursos públicos. Se trata de alejarse de la confrontación y de crear cauces para el desarrollo de relaciones de colaboración y coordinación, lógicas y necesarias en un Estado compuesto y hasta ahora descuidadas en su regulación estatutaria, lo que permite comenzar a referirnos a un modelo de Estado autonómico cooperativo. Las Comunidades Autónomas se definen en los nuevos Estatutos como nacionalidades históricas (art. 1 de los Estatutos valenciano, andaluz, catalán, aragonés y balear), desde su plena incardinación en el marco constitucional, europeo e internacional (arts. 3 y 4 EA Cataluña). Algunos expresan su respeto a la indisoluble unidad de la Nación española (preámbulo del Estatuto andaluz), aunque incluyan conceptos como “realidad nacional” o “nación” en sus preámbulos. En todo caso, los nuevos Estatutos de Autonomía destacan el papel de los valores constitucionales como nexo de unión y ámbito de consenso entre todos los españoles, reconociendo y compartiendo además los valores y objetivos de la Unión Europea (art. 1.4 EA Andalucía, art. 1.4 EA Comunidad Valenciana, art. 3.2 EA Cataluña). En esta línea de reafirmación identitaria, los nuevos Estatutos consolidan y desarrollan los hechos diferenciales constitucionalmente reconocidos (la insularidad en el caso de Baleares, o la lengua en los Estatutos valenciano, balear, catalán y aragonés). El Estatuto andaluz nos recuerda en su Preámbulo que los hechos diferenciales, y la enriquecedora singularidad y diversidad que permiten, no deben generar situaciones de privilegio. Los nuevos Estatutos expresan, por tanto, una defensa de la identidad propia que no está reñida con el respeto a la igualdad. Por otra parte, se consolidan en los nuevos Estatutos las ya existentes referencias a la bandera y escudo autonómicos, o al día de la Comunidad Autónoma (art. 4 EA valenciano, art. 8 EA catalán). Analizado el proceso de descentralización y desconcentración del antiguo Estado unitario en un “Estado de Autonomías” debemos preguntarnos si los procesos de consolidación de la identidad plurinacional y plurirregional de España queda atendida mediante esta arquitectura estatal o si bien los principios que implica el federalismo (participación real a través del sistema de representación en la formación de la voluntad política del conjunto del Estado, un diseño justo de distribución de los costes y los beneficios dentro de la unión y una acomodación correcta de todas las