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Francisco Javier De León Villalba

ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

FRANCISCO JAVIER DE LEÓN VILLALBA

REGLAMENTO PENITENCIARIO MILITAR DE 2017 ¿UNA NORMA NECESARIA?

¿UNA NORMA NECESARIA?

REGLAMENTO PENITENCIARIO MILITAR DE 2017

En los últimos años el denominado Derecho Militar ha sufrido importantes reformas que han transformado sustancialmente el cuerpo normativo que afecta tanto a la estructura como a las funciones de las Fuerzas Armadas. La última se proyecta en el ámbito quizás menos estudiado de todos los que integran este sector normativo: el penitenciario. Este trabajo intenta cubrir un importante vacío doctrinal en el que, desde una perspectiva crítica anclada en los principios garantistas del sistema constitucional-penal, se analiza el recientemente aprobado Reglamento Penitenciario Militar; el cual si bien supone un necesario avance con respecto al texto anteriormente vigente, exige una profunda reﬂexión no solo sobre los parámetros de la reforma sino también sobre el fundamento, ﬁnalidad y necesidad de una regulación ad hoc en el ámbito militar. En este sentido, el propio título del libro es indicativo del hilo conductor que subyace a este trabajo, que se aborda desde la óptica indispensable de la Ley Orgánica General Penitenciaria y el Reglamento Penitenciario, superando la visión estrictamente castrense, predominante a nivel doctrinal y práctico, y fuertemente vinculada a la jurisdicción militar.

monografías

REGLAMENTO PENITENCIARIO MILITAR DE 2017 Â¿UNA NORMA NECESARIA?

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Belén Campuzano Laguillo

Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen M. Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

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REGLAMENTO PENITENCIARIO MILITAR DE 2017 ¿UNA NORMA NECESARIA?

FRANCISCO JAVIER DE LEÓN VILLALBA Profesor de Derecho Penal UCLM

Valencia, 2017

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«Sé que una de las partes de la prudencia es que lo que se puede hacer por bien no se haga por mal» Don Quijote de la Mancha, Cap. XXII, 1ª parte A Ángel Juanes, José Luis Calvo y Fernando Pignatelli, magníficas personas, grandes juristas y para siempre amigos

ÍNDICE PRÓLOGO.............................................................................................. 11 LISTADO DE ABREVIATURAS.............................................................. 19 INTRODUCCIÓN................................................................................... 21

Primera Parte CUESTIONES PRELIMINARES 1. EL NUEVO REGLAMENTO PENITENCIARIO MILITAR.............. 41 1.1. ¿Era necesaria la reforma del Reglamento de Establecimientos Penitenciarios Militares?............................................................. 41 1.2. Las líneas básicas de la reforma.................................................. 57 1.3. La estructura del Reglamento..................................................... 63 2. LA RELACIÓN JURÍDICA PENITENCIARIA MILITAR Y SU IMPACTO EN EL ESTATUTO JURÍDICO DE LOS INTERNOS MILITARES................................................................................................ 71 2.1. Las relaciones de especial sujeción en el ámbito penitenciario y en el ámbito militar.................................................................... 72 2.2. El estatuto jurídico de los internos.............................................. 93 2.2.1. Derechos......................................................................... 97 2.2.2. Deberes del interno......................................................... 104

Segunda Parte LAS PENAS MILITARES PRIVATIVAS DE LIBERTAD 1. LA FINALIDAD DE LA PENA MILITAR PRIVATIVA DE LIBERTAD................................................................................................... 109 2. LOS FINES DEL ESTABLECIMIENTO PENITENCIARIO MILITAR.................................................................................................... 120 3. TIPOS DE PENAS Y MEDIDAS DE SEGURIDAD PRIVATIVAS DE LIBERTAD......................................................................................... 131 4. ALTERNATIVAS A LAS PENAS PRIVATIVAS DE LIBERTAD.......... 134 4.1. La suspensión condicional y la sustitución de la pena................. 135 4.2. Los trabajos en beneficio de la comunidad.................................. 142 4.3. La localización permanente........................................................ 148 5. LA PRIVACIÓN DE LIBERTAD EN EL ÁMBITO MILITAR EN CIFRAS.................................................................................................. 150

Índice

Tercera Parte LA EJECUCIÓN PENITENCIARIA MILITAR 1. TRATAMIENTO PENITENCIARIO Y REINSERCIÓN.................... 165 1.1. Fines........................................................................................... 167 1.2. Programa individualizado de tratamiento y clasificación del interno........................................................................................... 171 1.3. Principios y límites del tratamiento............................................. 193 1.4. Formación, salidas y actividad laboral penitenciaria................... 200 2. RELACIONES CON EL EXTERIOR................................................. 208 2.1. Salidas al exterior....................................................................... 208 2.2. Comunicaciones y recepción de paquetes.................................... 215 3. EL RÉGIMEN PENITENCIARIO...................................................... 224 3.1. Régimen general......................................................................... 225 3.2. Régimen de preventivos.............................................................. 231 3.3. Régimen de penados................................................................... 234 3.4. Libertad condicional................................................................... 237 4. DEFENSA DE LOS DERECHOS E INTERESES DE LOS INTERNOS................................................................................................... 239 5. RÉGIMEN DISCIPLINARIO............................................................. 241 6. RECOMPENSAS Y BENEFICIOS PENITENCIARIOS...................... 250 7. VIGILANCIA Y TRASLADOS........................................................... 255 8. LIBERTAD DEFINITIVA................................................................... 260 9. JUEZ TOGADO DE VIGILANCIA PENITENCIARIA...................... 262

Cuarta Parte CONCLUSIÓN ¿ES NECESARIO UN REGLAMENTO PENITENCIARIO MILITAR?... 267 BIBLIOGRAFÍA....................................................................................... 275 APÉNDICE.............................................................................................. 283

PRÓLOGO Mariano Casado

Miembro del Observatorio de la Vida Militar de las Cortes Generales

Quienes nos dedicamos al Derecho Militar escudriñamos continuamente todas las vías y fuentes posibles para conocer las publicaciones que se refieran a asuntos de esta disciplina jurídica. Lo hacemos por varias cuestiones. La primera, para estar al corriente de las posturas y opiniones de quienes, desde el ámbito de la Administración, de las Fuerzas Armadas, de la Universidad y de la Abogacía, toman postura y dedican su tiempo y esfuerzo al análisis del Derecho por el que han de regirse aquellos ciudadanos que ostentan la condición de militares. En segundo término, porque leyendo lo publicado podemos conocer la visión que sobre determinados temas y asuntos se tienen por los que tienen la obligación, a veces el privilegio, de aplicar el ordenamiento jurídico sectorial de la Defensa, de tal manera que podamos ajustar nuestras actuaciones para la mejor defensa de los miles de hombres y mujeres, ciudadanos de uniforme, que integran las Fuerzas Armadas y la Guardia Civil. La verdad es que la actividad en este campo es escasa. Parece que no interesan en general las materias que rigen la vida cotidiana de los militares y de los guardias civiles. Para muchos el Derecho Militar es tan desconocido como residual. Algo parecido sucede en el conjunto de la sociedad, que solo repara en la existencia de un derecho propio de quienes tienen la condición de militares cuando los medios de comunicación social dan cuenta de noticias casi siempre impregnadas de negatividad o excesivamente sorprendentes. Hay más razones para esta ausencia de trabajo intelectual en estas materias y de debate, profundo y serio. El Derecho Militar siempre ha sido y es un coto cerrado para los juristas. El mando militar no tiene ningún tipo de interés en que haya abogados formados que conozcan el complejo entramado de normas militares, de todo rango normativo, de muy diverso y denso contenido y de un acceso complicado, cuando no imposible. Además, quienes

Mariano Casado

desempeñan roles y papeles especializados en el Derecho Militar, no quieren admitir la posibilidad de que personas no pertenecientes a las Fuerzas Armadas, dediquen su tiempo, esfuerzo y actividad a reflexionar sobre el Derecho Militar, su aplicación, la incidencia del mismo en la esfera de derechos de los militares y su acomodación o no al resto del ordenamiento jurídico nacional e internacional. Me refiero a la postura que han venido sosteniendo los máximos representantes del Cuerpo Jurídico Militar en los últimos treinta años. En ese largo periodo, los foros jurídicos en los que se ha podido debatir sobre Derecho Militar han sido foros caracterizados por su opacidad, oscurantismo y falta de apertura a los operadores jurídicos. Eran y son foros endogámicos en los que parece haberse establecido una suerte de veto general a la presencia y participación de juristas no militares, preocupados y ocupados en el Derecho Militar. Esta situación puede explicar cómo el ordenamiento jurídico militar ha ido por detrás —en muchas ocasiones incluso ha habido un estancamiento— de reformas importantes acontecidas principalmente en la regulación de derechos fundamentales y libertades públicas, derechos profesionales y en ámbitos de ciudadanía verdaderamente transcendentes para la plenitud de la misma. No es extraño que las reformas del régimen disciplinario y penal militar hayan tenido que esperar lustros y, más tiempo todavía, para que fueran aprobadas leyes orgánicas como la de derechos y deberes, y de régimen disciplinario de las Fuerzas Armadas y de la Guardia Civil y el Código Penal Militar. En ocasiones, por el prolongado e inasumible retraso en la aprobación y publicación de las leyes que vertebran el estatuto jurídico del militar, éstas no han alcanzado los niveles de modernización y de homologación necesarios y exigibles, en relación con otras normas que regulan el marco jurídico de los derechos y deberes de otros servidores públicos y del resto de la ciudadanía. El mantenimiento del arresto, la falta de garantías en los procedimientos disciplinarios, la radicación de la potestad disciplinaria en escalones de mando de bajo nivel jerárquico, los tipos en blanco, el abuso de los conceptos jurídicos indeterminados, etcétera, son muestras de cómo se han diseñado estas normas que, bajo la apariencia de modernidad, esconden una concepción de la disciplina que va más allá de su consideración de elemento instrumental para convertirlo en un fin en sí mismo, sin conexión alguna con la eficiencia y eficacia para el cumplimiento que la Constitución Española en-

Prólogo

comienda a las Fuerzas Armadas y a la Guardia Civil, en este último caso, como garante de la seguridad pública. Resulta curioso cuando no sorprendente, que todas estas normas a las que me acabo de referir, que son las normas que vertebran el Derecho Militar en la cúspide del ordenamiento jurídico, se hayan generado desde una reiterada cita, referencia y veneración injustificada, a la disciplina, la jerarquía y la unidad, conceptos que se encuentran huérfanos de definición o, al menos, carecen de una definición única, que permita que los operadores jurídicos, y sobre todo, los propios militares y guardias civiles puedan, a priori, con certeza y taxatividad, saber cuál es la definición de cada uno de ellos, o puedan, con prontitud e inmediatez, acudir a un precepto legal concreto en el que encontrar el significado de principios que marcan y condicionan su vida profesional y pretenden ser las piedras angulares que soportan el edificio normativo del Derecho Militar. Desde esta situación que he descrito someramente, la aparición de una publicación como ésta, es para mí —y quiero creer que para muchos— una de las pocas y escasas sorpresas positivas que surgen en torno a la exigua reflexión doctrinal en el ámbito del Derecho Militar. Al profesor De León le debemos los interesados en el Derecho Militar en general y en el Derecho Penal Militar en particular, la dinamización del cotarro —permítaseme la expresión—, dinamización crítica al tiempo que constructiva y comprometida. Recuerdo especialmente la organización de cursos de verano en Cuenca, hace ya algunos años. Esos cursos vieron la luz y se organizaron, con éxito, gracias al pertinaz empeño de Javier De León. No fueron unos cursos de verano más. Si lo analizamos desde una cierta distancia temporal, la celebración supuso un punto de inflexión positivo en relación con el Derecho Militar. En primer término, se organizaron contando con el movimiento asociativo reivindicativo en la Guardia Civil. La Asociación Unificada de Guardias Civiles (AUGC) participó activamente en ellos. No era fácil hacer esto en un entorno que no admitía la posibilidad de la existencia de asociaciones profesionales de componentes de la Guardia Civil y menos aún en las Fuerzas Armadas y que, por ello, pudo obstaculizar los cursos y dificultar la participación de responsables del Cuerpo en las sesiones y seminarios de los cursos. A pesar de ello, se habló de asociacionismo profesional en la Guardia Civil. Se habló intensamente de la aplicación del Código Penal Militar a los guardias

Mariano Casado

civiles y de la necesidad de reformas profundas en los órganos judiciales militares encargados de su aplicación. Además, se posibilitó la participación de juristas no militares en las jornadas de los diversos cursos, de tal forma que se contribuyó a la necesaria normalización de su presencia en los foros en los que se hablaba, debatía y discutía de Derecho Militar. Estoy absolutamente convencido de que el “espíritu de Cuenca” sirvió de motor de cambio y de palanca para que las cosas se comenzaran a mover hacia la concepción del militar como ciudadano y hacia la plenitud en el ejercicio de derechos fundamentales y libertades públicas de los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Guardia Civil. Estas acciones formativas además sirvieron para generar, potenciar e impulsar la ilusión y la certeza del cambio en el Derecho Militar. Ya no estaban solos los que pretendía dignificar el estatuto de ciudadano del militar. En Cuenca, se escuchó, se habló, se debatió con libertad y profundidad. Desde puntos de vista diversos pero complementarios. La realidad del Derecho Militar no es plana ni estática. Ese clima de libertad de pensamiento de Cuenca, lo observo también en el libro del que es autor el profesor De León “Reglamento penitenciario militar de 2017 ¿Una norma necesaria?”. Basta leer la introducción para ver el pensamiento crítico y comprometido que destila y la altura jurídica de las reflexiones y propuestas que se formulan. La verdad es que he echado de menos que desde la Universidad se trabaje con tanta precisión y en estos temas de una manera más continuada. La reforma del Reglamento Penitenciario Militar era necesaria. De lo que no estoy tan seguro es que la orientación de la misma que se proponía desde el Gobierno en el proyecto de 2015 y aprobada en 2017, sea la adecuada y demandada no solo desde planteamientos doctrinales sino desde los diferentes actores que tienen capacidad de influir en el resultado definitivo. En este sentido, el Reglamento nace con la oposición de las principales asociaciones profesionales de guardias civiles y de militares, oposición que razonaron en sendos informes remitidos al Consejo de la Guardia Civil y al Consejo de Personal de las Fuerzas Armadas. Ya en el preámbulo del texto aprobado se recogen una serie de premisas que son más que discutibles, pero que, en todo caso, permiten conocer desde qué realidad y posicionamiento se aborda la regulación

Prólogo

penitenciaria militar. Esta regulación se ha hecho por militares para militares. La cuestión es si esta manera tradicional de configurar el derecho de los militares debe continuar. Coincido con el profesor De León, en que esto no debe ser así. Los problemas de los militares no son sus problemas. Son problemas del conjunto de la ciudadanía, de toda la sociedad, que debe conocerlos, estar informada sobre ellos y participar en su orientación. La reflexión inicial de la que parte el libro no es en absoluto baladí. Se pregunta Javier De León si es necesario un ordenamiento militar específico y singular que regule de forma independiente o diferenciada cuestiones que están tratadas en normas generales que afectan a todos los ciudadanos. Me inclino por limitar intensamente los espacios de regulación jurídica que merezcan un planteamiento diferenciado para los militares. Lo estrictamente operativo sí ha de tener ese carácter. Pero, aun así, no puede desentenderse del marco jurídico general. Anticipo de antemano, para no generar falsas expectativas, que no voy a adentrarme en disquisiciones jurídicas profundas o doctrinales —el autor del libro lo hace de una manera especialmente clara y brillante— porque considero que la fidelidad a uno mismo y a su propia trayectoria profesional es la mejor manera de hacer una aportación que pueda interesar a aquellos que, con actitud generosa y benevolente, lean este prólogo. Se plantean en la introducción del libro cuestiones todavía no resueltas que son de necesario abordaje para poder tener opinión sobre la existencia de un reglamento penitenciario militar. Por ejemplo, si debe existir un código penal militar como norma de configuración autónoma o deben integrase los delitos militares en el Código Penal común. La pregunta tiene más calado del que inicialmente pudiera parecer. Si la respuesta es favorable a la existencia de un único código penal —que es la respuesta por la que yo apuesto— se derivan una serie de consecuencias que supondrían la no publicación de un reglamento penitenciario militar específico. Cierto que lo que se regula en el Reglamento puede contravenir el principio de reserva de ley orgánica, lo que, sin duda, generará la impugnación jurisdiccional del Reglamento, que ya fue anunciada por las asociaciones profesionales de militares y guardias civiles.

Mariano Casado

No comparto que el cumplimento de las penas de privación de libertad por delitos cometidos por militares en el ejercicio de sus funciones u ostentando la condición de militar haya de realizarse en una unidad militar, que es la naturaleza que tienen los establecimientos penitenciarios militares (todo apunta a que el actual de Alcalá de Henares no será el único). No comparto que la dirección del centro y su organización sea mera traslación de la configuración de una unidad militar y que la asignación de las responsabilidades de gestión penitenciaria se realice como en un destino militar más para determinados empleos militares, al margen de que tengan o no la formación adecuada. Tampoco parece adecuado que el apoyo logístico a cada establecimiento penitenciario militar sea facilitado por la cadena logística de cada Ejército. Esto puede suponer que, según qué Ejército dé este apoyo logístico, se produzcan tratamientos diferentes a situaciones idénticas, lo que, en modo o manera alguna, resultaría admisible ¿Cómo se garantizará, por ejemplo, el derecho de asociación profesional de los internos? Este derecho no está reflejado entre los que se reconocen a los mismos en el Reglamento ¿Por qué se ha de suponer que el militar o guardia civil condenado se reincorporará a las Fuerzas Armadas o a la Guardia Civil? Hay penas que lo impiden y situaciones de relación estatutaria o profesional con las que pueden resultar incompatibles. En todo caso, será el penado quien deba prefigurar cuál será su horizonte vital cuando haya cumplido la condena. Y si esto es así, ¿por qué ha de cumplir la pena en un entorno militar, de unidad militar, si no se va a reincorporar a las Fuerzas Armadas o a la Guardia Civil? Me produce verdadero desasosiego que se faculte al Subsecretario de Defensa la designación de los establecimientos militares o centros de internamiento a fin de cumplir las penas alternativas en el caso de los penados guardias civiles. Se cumplirá la pena de localización permanente en los acuartelamientos del Cuerpo, cuando en muchos de ellos reside además el penado ¿No es someterlo a él y a su entorno familiar a la pena de escarnio público y profesional? Sobre la condición de militar del penado, sea miembro de las Fuerzas Armadas o de la Guardia Civil, hay mucho que decir. El profesor De León aborda la cuestión que es de las más importantes y transcendentes para la ciudadanía de los militares en general y para los

Prólogo

que hayan resultado penalmente condenados. Mi opinión al respecto es que, como quiera que la condición de militar se desprende de una relación profesional activa, y del cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas las Fuerzas Armadas o la Guardia Civil, la permanencia en un centro penitenciario, el cumplimiento de una pena, ha de suponer la suspensión de la condición de militar del penado con la única salvedad, que debe fijarse con rotundidad, de la percepción de las retribuciones de manera similar a quienes cumplen sanción disciplinaria de suspensión de empleo. No quisiera finalizar sin hacer una mención específica a los juzgados togados militares de vigilancia penitenciaria. Mi postura en este punto no difiere de la que tengo y he tenido en relación con la jurisdicción en su conjunto. No está garantizada su independencia por más que en el futuro sean designados por el Consejo General del Poder Judicial. La carrera del juez militar depende de sus superiores jerárquicos, cuyas decisiones la condicionan. Les califican, les evalúan y determinan el cobro de determinadas retribuciones. En definitiva, del mando militar depende su carrera, sus ascensos, sus destinos, su formación y su economía. Al margen de la más o menos acertada regulación de estos órganos judiciales, a los que se les encomiendan funciones muy relevantes en relación con los penados, lo principal y previo es que las puedan ejercer desde la absoluta independencia, hoy por hoy, no garantizada. La propuesta de que las funciones de los Juzgados militares de vigilancia penitenciaria la ejerzan los de la jurisdicción penal ordinaria parece razonable. Una mención en este ámbito es la necesaria y urgente regulación de las funciones de los actuales secretarios relatores que deberían ser letrados de la Administración de Justicia y no personal del Cuerpo Jurídico de libre designación. Para terminar, es un acierto de Javier De León abordar estas reflexiones y hacerlo sin más condicionamientos que su saber y trabajo, con el compromiso demostrado con los derechos humanos de los militares y guardias civiles, y solo sometido a su conciencia. La misma calificación que ha de darse a la dedicatoria a tres magníficos juristas y grandes personas que han contribuido con su labor jurisdiccional al avance del Derecho Militar en España. Maragatería, 21 de febrero de 2017

LISTADO DE ABREVIATURAS CE CGPJ CJM CP CPM CEDH LCM LECrim LOCOJM LOGP LPM PRPM REPM RPM RP TC TEDH TS

Constitución Española Consejo General del Poder Judicial Código de Justicia Militar Código Penal Código Penal Militar Convenio Europeo de Derechos Humanos Ley de la Carrera Militar Ley de Enjuiciamiento Criminal Ley Orgánica de Competencia y Organización de la Jurisdicción Militar Ley Orgánica General Penitenciaria Ley Orgánica Procesal Militar Proyecto de Reglamento Penitenciario Militar de 2015 Reglamento de Establecimientos Penitenciarios Militares de 1992 Reglamento Penitenciario Militar de 2017 Reglamento Penitenciario Tribunal Constitucional Tribunal Europeo de Derechos Humanos Tribunal Supremo