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TRIBUTARIO

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TIRANT TRIBUTARIO Directores:

Juan López Martínez

Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Granada

José Manuel Pérez Lara

Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Granada

Consejo científico:

Antonia Agulló Agüero

Catedrática de Derecho Financiero y Tributario de la Universitat Pompeu Fabra

Ignacio Corral Guadaño

Jefe de Estudios de la Escuela de Hacienda Pública

Rafael Fernández Montalvo Magistrado del Tribunal Supremo

Amparo Navarro Faure

Catedrática de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Alicante

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LA FISCALIDAD DEL SECTOR ELÉCTRICO

MARÍA LUISA GONZÁLEZ-CUÉLLAR SERRANO ENRIQUE ORTIZ CALLE (Directores)

Valencia, 2017

Copyright ® 2017 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9143-459-7 IMPRIME Y MAQUETA: Tink Factoría de Color

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PRESENTACIÓN La fiscalidad del sector eléctrico constituye uno de los fenómenos más necesitados de análisis dentro del vasto campo de la Hacienda Pública. Ello es así pese a que el legislador español, haciendo oídos sordos de las recomendaciones de los expertos procedentes del Derecho y de la Economía así como de instancias internacionales como la OCDE y la Comisión Europea, venga aplazando indefinidamente una reforma fiscal ecológica como la que han acometido con éxito muchos países de nuestro entorno. Nadie duda que para abordar problemas globales como el cambio climático, y siendo la fiscalidad un instrumento útil que complementa otras políticas públicas, las acciones deben ser impulsadas en buena medida desde organizaciones internacionales. Pero no es menos verdad que una reforma fiscal verde, a nivel nacional, podría contribuir eficazmente a la protección del medio ambiente y a la resolución de problemas locales, además de corregir disfuncionalidades bien conocidas de nuestro sistema tributario que concentra excesivamente la carga sobre el factor trabajo. La falta de visión y voluntad del legislador para acometer una reforma fiscal verde no significa, sin embargo, que no se hayan aprobado en los últimos años leyes en este sector, en las que han aparecido nuevos gravámenes como los creados por la Ley 15/2012 de 27 de diciembre de medidas fiscales para la sostenibilidad energética, para hacer frente a problemas coyunturales del sector eléctrico español que han devenido estructurales, como es la financiación del llamado déficit tarifario. Nuevos gravámenes como los citados y el peculiar Impuesto sobre gases fluorados de efecto invernadero, que coexisten con las clásicas accisas armonizadas sobre los hidrocarburos, el carbón y la electricidad, junto con un elenco variadísimo y caótico de tributos de las Comunidades Autónomas y de disposiciones adoptadas por las Haciendas locales que afectan al sector energético, dentro de los limitados márgenes que les permite la Ley de Haciendas Locales. El resultado es una acumulación asistemática de tributos, de distinta naturaleza, diversos fines y potencia recaudatoria variable, de la que es tarea imposible extraer unos principios básicos informadores que ordenen el conglomerado de figuras vigentes de forma que se pudiera hablar de un sistema mínimamente coherente.

María Luisa González-Cuéllar Serrano y Enrique Ortiz Calle

De ahí que nos hayamos propuesto en esta obra colectiva, en la que hemos contado con los mejores expertos en la materia, analizar exhaustivamente la fiscalidad del sector eléctrico español, examinando todas las cuestiones controvertidas que arroja este ámbito del ordenamiento tributario. En efecto, en un primer bloque se aborda el fundamento económico y constitucional de los tributos que afectan a dicho sector, explicando cómo los mismos pueden representar una oportunidad para la consolidación fiscal (A. GAGO), al tiempo que se explicitan los límites impuestos por los órdenes constitucional y comunitario sobre estos tributos así como las posibilidades que desde esta misma perspectiva se abren para el legislador español al objeto de alcanzar la sostenibilidad ambiental (M. LUCAS); para cerrar este primer bloque se analiza el marco constitucional de la extrafiscalidad en la esfera energético-ambiental a la luz de un estudio crítico de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (E. ORTIZ). El segundo bloque se marca como objetivo examinar los tributos concretos de la Hacienda estatal que inciden en el sector eléctrico —Impuesto sobre la Electricidad e Impuestos regulados en la Ley 15/2012 de medidas fiscales para la sostenibilidad energética— poniendo el foco tanto sobre los problemas constitucionales (J.A. ROZAS) como sobre el marco comunitario, haciendo hincapié en la prohibición general de ayudas de Estado (S. MORENO); el bloque finaliza con el análisis exhaustivo de una cuestión de la máxima actualidad como es la estrategia fiscal europea para el ahorro energético en el sector residencial, que aviva el debate sobre la conveniencia de introducir beneficios fiscales específicamente orientados a la consecución de dicho fin (M.L. GONZÁLEZ-CUÉLLAR). Un estudio sobre la fiscalidad del sector eléctrico quedaría seguramente incompleto si no se prestara atención al tratamiento de esta materia por las Haciendas territoriales. Por ello, el tercer bloque se dedica a los impuestos autonómicos, distinguiendo entre los que gravan las emisiones contaminantes a la atmósfera (F. ADAME) y los que configuran como hecho imponible otras situaciones como la energía eólica o la producción de energía en agua embalsada (P. HERRERA); el bloque concluye con un estudio pormenorizado de la fiscalidad del sector eléctrico en el ámbito local (I. MERINO). Por último pero no menos importante, este libro colectivo constituye resultado parcial del proyecto de investigación “La fiscalidad de la

Presentación

energía en España: situación actual y posibilidades de reforma como instrumento de política energética y ambiental (DER2013-41030-P)”, financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad y del que somos investigadores principales. Los autores de los distintos capítulos que integran la obra participaron igualmente en el Seminario sobre “La fiscalidad del sector eléctrico en España” que, en el marco de ese proyecto, organizamos el 5 de mayo de 2016 en la Universidad Carlos III de Madrid. A todos los autores, así como a Tirant lo Blanch, queremos agradecer nuevamente el encomiable esfuerzo que han realizado para que esta obra vea la luz. María Luisa González-Cuéllar Serrano Enrique Ortiz Calle

PRÓLOGO Juan J. Zornoza Pérez Universidad Carlos III de Madrid La obra que tengo la satisfacción de prologar constituye el resultado parcial de un proyecto de investigación codirigido por mis colegas y amigos de la Universidad Carlos III de Madrid María Luisa González-Cuéllar Serrano y Enrique Ortiz Calle, ambos acreditados como Catedráticos de Universidad y “sufridores” de la inexistencia de una política universitaria que reconozca a los investigadores como ellos, jóvenes pero ya consolidados, el trabajo realizado a lo largo de sus carreras académicas. Se trata de una obra que trata de contribuir al análisis de las funciones extrafiscales de los impuestos sobre la energía, sea al servicio de la política energética o de los objetivos ambientales que tradicionalmente se han asociado a este tipo de tributos. De ahí la pertinencia de los trabajos que discuten las posibilidades y límites constitucionales a la articulación de una imposición sobre la energía orientada de manera simultánea a la mejora de la eficiencia energética y a la sostenibilidad ambiental. No obstante, incluso antes de abordar tales problemas deberíamos plantearnos una cuestión previa e incómoda, porque damos por supuesta la posibilidad de emplear los impuestos sobre la energía eléctrica al servicio de fines extrafiscales, cuando lo cierto es que ello no resulta sencillo, dada la indefinición de nuestras políticas energéticas y ambientales. No se trata, como debería ser obvio, de que falten análisis sobre los parámetros a que debería obedecer una política energética adecuada para garantizar un suministro eficiente y seguro, con el máximo respeto a la protección ambiental1, sino de que su traducción

Por no mencionar más que un par de ellos, pueden verse Sierra, J./Dolader i Clara, J./González Finat, A./González Vélez, J.Mª/Lasheras Merino, M.A./ Mielgo Álvarez, P./Rivero Torre, P. Regulación y política energética en España. Una reflexión, Club Español de la Energía, 2013, accesible en el sitio de Internet https: //www.enerclub.es/frontBookAction/Biblioteca_/Publicaciones_Enerclub/Libros_y_articulos/Regulacion_y_politica_energetica_en_Es-

Juan J. Zornoza Pérez

a políticas definidas, estables y con un cierto nivel de consenso dista mucho de ser satisfactoria. Por decirlo con las palabras del Club Español de la Energía “el gran problema de fondo de la regulación en nuestro país es que no existe, a pesar de algunos intentos, una política o estrategia energética española integral y explícita, consensuada, y estable, que fije objetivos a corto, medio y largo plazo, a los que la regulación debe servir, y que actúen de marco de referencia para juzgar la bondad y coherencia con tales objetivos de las decisiones que se tomen”. En este sentido, son las regulaciones legales del sector eléctrico y energético las que deberían establecer el sentido de las políticas públicas en esta materia, a cuyo servicio han de situarse los diversos instrumentos para su ejecución y, entre ellos, los de naturaleza tributaria, cuyo empleo está en cierto modo subordinado o depende de la existencia de regulaciones previas respecto de las que tiene carácter complementario2. Ese complemento puede consistir en facilitar la implantación de regulaciones legales que introducen mandatos o prohibiciones de comportamiento, estableciendo incentivos o desincentivos tributarios para los comportamientos que se desea promover o erradicar, como paso previo de carácter transitorio para la aplicación de las correspondientes regulaciones. Se trataría de utilizar las medidas tributarias para orientar el comportamiento de los ciudadanos en un determinado sentido, durante un determinado período, esto es, con carácter transitorio hasta que se pueda asimilar o resulte aplicable a un coste razonable una determinada regulación. A este respecto, por no poner más que un ejemplo, podría pensarse en apoyar desde la perspectiva tributaria la incorporación a los inmuebles de medidas para la mejora

pana_Una_ref; jsessionid=37CD09EA0B5613060B279F7B01324A51, último acceso 7 de noviembre de 2016; o DELOITTE Un modelo energético sostenible para España en 2050. Reflexiones de política energética para la transición, marzo 2016. En este sentido, respecto a la protección ambiental, aunque sus consideraciones son aplicables a todo tipo de funciones extrafiscales, LANG, J. “Verwirklichung von Unweltschutzzwecken im Steuerrecht” en KIRCHHOF, P. Umweltschutz im Abgaben- und Steuerrecht, Köln 1993 pp. 121 ss. de cuyas ideas nos servimos en lo que sigue.

Prólogo

de la eficiencia energética, de manera que se facilitara la posterior adopción de regulaciones que las convirtieran en imperativas. Del mismo modo, la adopción de medidas tributarias puede resultar de gran utilidad en determinados ámbitos donde las regulaciones jurídicas no pueden o deben operar, generalmente por resultar contrarias al principio de proporcionalidad. Por contra, al menos en línea de principio, no resulta aceptable el empleo de medidas tributarias cuando sea posible identificar la conducta que afecta negativamente a la política pública y a su autor, siendo posible el empleo de otros instrumentos de carácter compensatorio o resarcitorio (precio, responsabilidades, sanciones), por ejemplo, situados en el terreno de la eficiencia energética, para reducir las pérdidas producidas en los procesos de transporte y distribución. Y tampoco cabe emplear medidas tributarias con fines extrafiscales para conseguir la erradicación de determinados comportamientos, porque si bien los tributos pueden ser empleados con fines no fiscales, ello sólo es posible si de algún modo y en cierta medida mantienen su finalidad fiscal. Por ello cuando un determinada conducta ya no es aceptada ha de actuarse mediante regulaciones prohibitivas o a través de mandatos, pero no a través de tributos con fines prohibitivos (tributos estranguladores o Erdrosselungssteuer) que bajo la apariencia tributaria equivalen de hecho a medidas regulatorias y son difícilmente compatibles con los principios constitucionales tributarios3. Precisamente para realizar dichas valoraciones resulta imprescindible la existencia de regulaciones que consagren una política energética integral y explícita, dado que en otro caso no será posible orientar el sistema tributario, ni adoptar medidas particulares de carácter extrafiscal, al servicio de dicha política. Y que la situación española deja mucho que desear se comprueba al recordar los giros regulatorios en relación al empleo de energías renovables y su retribución que, más allá de cualquier otro tipo de consideraciones, constituyen la mejor muestra de lo que decimos, con traducción prácticamente directa en el ámbito tributario. Porque, en efecto, con independencia de cual fuera

Sobre la prohibición constitucional de “impuestos estranguladores” en la jurisprudencia del Bunndesverffassungsgericht vid. TIPKE/LANG., Steuerrecht, 18 Auflage, Köln, 2005, pp. 121-122.

Juan J. Zornoza Pérez

en cada momento la política relativa a las energías renovables, que se suponen más conformes a los objetivos ambientales que debería apoyar el sistema tributario, los poderes públicos no han renunciado al gravamen de las instalaciones de generación de dichas energías, consideradas como bienes de características especiales a efectos del IBI, sometidas a tributos propios de las Comunidades Autónomas, que para más inri se en ocasiones se dicen inspirados en consideraciones medio ambientales y que, de algún modo, ha tratado de reordenar la polémica Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética4. En definitiva, en ausencia de una política energética integral y explícita, mal cabe diseñar impuestos sobre la electricidad y la energía que puedan apoyar esa política, por lo que las regulaciones que se analizan en la obra que me cumple presentar resultan no coordinadas y, en ocasiones, contradictorias. Entre otras razones, también debido a la intervención de distintos niveles de Hacienda que, más allá de que dispongan, o no, de competencias en materia de energía, no renuncian al gravamen de las capacidades económicas puestas de manifiesto mediante la producción y distribución de energía, en ocasiones a través de figuras tributarias de complicada justificación. Y, dicho sea de paso, seguramente ello contribuya a explicar que las figuras introducidas por la citada Ley 15/2012, de 27 de diciembre, deban ser objeto de crítica desde la perspectiva extrafiscal5, pues a pesar de la invocación en su Preámbulo de los valores relacionados “…con un uso más eficiente y respetuoso con el medioambiente y la

Que en su Disposición Adicional primera ha establecido que cuando los tributos establecidos en dicha ley “recaigan sobre hechos imponibles gravados por las Comunidades Autónomas y esto produzca una disminución de sus ingresos” deberán establecerse medidas de coordinación o compensación, conforme al art. 6.2 de la LOFA. Por cierto, dicha disposición es constitucionalmente muy discutible al atribuir preeminencia al poder tributarios estatal, por su carácter “originario”, frente al de las Comunidades Autónomas; lo que implica que el Estado podría vaciar por vía de hecho, aunque sea con la oportuna compensación, los tributos propios autonómicos, anulando en la práctica la autonomía tributaria. Vid. ORTIZCALLE, E. “Los impuestos energéticos de la Ley 15/2012: problemas comunitarios y constitucionales”, en Revista de Contabilidad y Tributación nº 403, 2016, pp. 111 y ss.

Prólogo

sostenibilidad, valores que inspiran esta reforma de la fiscalidad”, lo cierto es que resulta evidente su finalidad recaudatoria, al servicio de la cobertura de determinados costes del sistema eléctrico. De otro lado, también merece algún comentario la forma de garantizar dicha cobertura, a través de la dotación en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado de cada año de un importe equivalente a la estimación de la recaudación de los tributos y cánones establecidos en el repetido texto legal. De un lado, porque —por su propia naturaleza— la afectación de un impuesto es algo que concierne a la vertiente del gasto, de modo que a pesar de que pueda tener cierta relevancia como indicio de la política pública que subyace al establecimiento del gravamen correspondiente, no puede resultar decisiva para su calificación como tributo extrafiscal6 Y, de otro, porque la afectación de la recaudación a una política pública concreta carece de eficacia vinculante para el legislador, que siempre podría desconocerla en las sucesivas leyes anuales de presupuestos sin que se produjera consecuencia jurídica alguna, por lo que, en puridad, no deja de ser una mera manifestación de la voluntad política de emplear la recaudación procedente del tributo en un determinado tipo de actuaciones públicas. Sea como fuere, retomando el hilo del discurso, lo cierto es que el estudio de la imposición sobre la electricidad y la energía tiene todo el sentido, más si cabe tras la aprobación de la repetida Ley 15/2012, pues la concurrencia de los nuevos impuestos en ella previstos, junto a los anteriores impuestos y tasas estatales, autonómicos y locales, ha venido a incrementar de forma notable la complejidad de un panorama que se resiste a ser sistematizado; quizás porque no obedece a un diseño articulado conforme a principios claros y al servicio de políticas definidas.

Haciendo hincapié en que además la no afectación constituye una garantía del principio democrático, WALDHOFF, C. “Die Zwecksteuer. Verfassungsrechtliche Grenzen der rechtlichen Bindung des Aufkommens von Abgaben”, Steuer und Wirtschaft, núm. 4/2002, sobre todo pp. 312 y ss.; cuyas tesis, compartidas en la doctrina alemana por otros autores, seguimos en RUIZ ALMENDRAL, V. y ZORNOZA PÉREZ, J. “El Impuesto sobre Grandes Establecimientos Comerciales. Análisis constitucional”, en Nueva Fiscalidad 10/2004, pp. 79-80.

Juan J. Zornoza Pérez

De ahí la utilidad de la investigación cuyos resultados se avanzan en esta obra, que al analizar de forma crítica la tributación sobre la electricidad y la energía en el ámbito estatal, autonómico y local, teniendo en cuenta la perspectiva comunitaria, debería contribuir a articular nuevas propuestas para que la tributación energética pueda cumplir las funciones que algunos le asignan en un próximo futuro, en el marco de reformas fiscales “verdes” o, cuando menos, se oriente de manera coordinada a reforzar los objetivos de esa política energética integral, explícita, consensuada y, en consecuencia, estable, que nuestro país necesita. Nos encontramos, en definitiva, ante una obra que cumple su propósito y demuestra, por si fuera necesario, la pertinencia de la financiación pública de proyectos de investigación bien articulados y relacionados con problemas de bienestar social; de proyectos de investigación inclusivos, que incorporan a la reflexión que pretenden desarrollar a personas con formaciones diversas y puntos de vista también distintos, para que los resultados no se encuentren sesgados en modo alguno. Y por haber articulado un proyecto de esa naturaleza he de felicitar a los codirectores, al igual que a todos los participantes, que han tenido la generosidad de comprender que —como dijo S. Covey— “las fortalezas están en nuestras diferencias, no en nuestras similitudes”.

I. FUNDAMENTO ECONÃ“MICO Y CONSTITUCIONAL

1. IMPUESTOS SOBRE LA ELECTRICIDAD Y LA ENERGÍA: UNA OPORTUNIDAD PARA LA CONSOLIDACIÓN FISCAL Alberto Gago Rodríguez Universidad de Vigo

SUMARIO: 1. Introducción. 2. Contexto teórico. 2.1. Marco teórico general de los Impuestos Energéticos. 2.2. Marco conceptual: Impuestos ambientales, impuestos energéticos, impuestos energético-ambientales, impuestos eléctricos. 3. La práctica de la imposición energética. 4. El futuro de la Imposición sobre la Energía. 4.1. Imposición sobre la Energía y Reforma Fiscal Verde. 4.2. Impuestos Eléctricos y Reforma Fiscal Verde en España. 5. Conclusiones.

1. INTRODUCCIÓN La energía se ha convertido en un elemento crucial para las economías y las sociedades modernas. Pero su utilización genera problemas ambientales crecientes que debemos abordar. La imposición energética es un instrumento que presta buenas condiciones para hacerlo: es coste-eficiente; tiene influencia directa en precios y, por tanto, en consumos y tecnologías; y proporciona una recaudación que puede utilizarse para financiar políticas complementarias de eficiencia energética, renovables, adaptación a los efectos del cambio climático, etc. Dentro de la imposición energética, las modalidades más relevantes son los impuestos sobre hidrocarburos y electricidad en el siglo XX y los impuestos sobre emisiones en el siglo XXI. En este trabajo me planteo un doble objetivo en relación con estos impuestos. En primer lugar, me propongo definir su marco teórico y conceptual y conocer algunos datos sobre su experiencia aplicada. Y, en segundo lugar, utilizaré esta información para tratar de dar respuesta a la pregunta del título: ¿pueden ser utilizados estos impuestos para promover una reforma fiscal en España?

Alberto Gago Rodríguez

A tal efecto, comenzaré en el siguiente epígrafe con una descripción sintética del contexto teórico. Los impuestos energéticos persiguen múltiples objetivos y su buen uso requiere que sepamos combinarlos con acierto. De hecho, cada país, en cada momento histórico, puede fijar para ellos objetivos e intensidades diferentes, dando como resultado una gran variedad de figuras, nombres, soluciones técnicas y aplicaciones. Esta diversidad será ilustrada en el epígrafe tercero, con inventarios de impuestos energéticos y eléctricos para la OCDE y la UE y algunos datos sobre su volumen y experiencia aplicada. La información acumulada será utilizada en del cuarto epígrafe para responder a la interrogante planteada. El papel de estos impuestos adquiere relevancia cuando son incorporados a un Modelo de Reforma Fiscal Verde. Las simulaciones realizadas (Economics for Energy 2013) señalan que su utilización en España con diferentes niveles de intensidad podría generar un incremento recaudatorio anual considerable, lo que permitiría practicar diversas políticas de reciclaje favorables para el mercado de trabajo y la recuperación económica. El trabajo finalizará con un breve resumen de conclusiones, en el que reforzaremos la idea de la Imposición Energético-Ambiental y la Reforma Fiscal Verde pueden desempeñar en España un papel importante en la definición de un nuevo modelo fiscal para la Consolidación y la Recuperación, además de reducir niveles de emisiones y avanzar en la transición hacia una economía baja en carbono.

2. CONTEXTO TEÓRICO 2.1. Marco teórico general de los Impuestos Energéticos Existen varias razones que justifican la existencia de impuestos sobre la energía: motivos recaudatorios, captación de rentas asociadas a recursos naturales en mercados monopolistas, objetivos de eficiencia, ahorro y seguridad energéticas y corrección de externalidades ambientales. El resultado de todos estos argumentos es la cesta creciente y diversa de impuestos sobre la energía que hoy utiliza cualquier sistema fiscal moderno. Ahora bien, no todos estos factores han ejercido su influencia al mismo tiempo y con igual jerarquía. El argumento fiscal-recaudatorio ha estado siempre muy presente en los impuestos

Impuestos sobre la electricidad y la energía

energéticos y a él se ha añadido en las dos últimas décadas el argumento ambiental. Ambos responden a fundamentos teóricos muy asentados, que desarrollo sintéticamente a continuación. Los primeros impuestos energéticos surgieron por motivos recaudatorios mediados los años cincuenta del siglo pasado. En términos fiscales, los consumos energéticos representan uno de los mejores momentos para aplicar impuestos. Por un lado, gravan consumos masivos e inelásticos, lo que asegura capacidad y estabilidad recaudatorias, así como respuesta moderada de la demanda energética ante las variaciones de precios inducidas por impuestos. Por otro, tienen una distribución centralizada y fácil de controlar y manifiestan capacidad económica en los actos de consumo por parte de los contribuyentes, lo que asegura el cumplimiento de un criterio constitucional básico para el establecimiento de impuestos. A esta condición de reducida elasticidad de demanda y efectos limitados sobre el consumo se refiere la Teoría de la Imposición Óptima para determinar la cualidad favorable de los impuestos sobre la energía. La aplicación de cualquier impuesto —excepto los de suma fija— altera la función de producción, afecta al comportamiento de los individuos y reduce su bienestar. Por un lado, el pago del impuesto transfiere recursos del sector privado al público y, por tanto, reduce la renta disponible de los agentes, provocando un efecto renta. Por otro, los impuestos alteran los precios relativos, lo que genera un efecto sustitución que favorece el consumo de los bienes menos afectados por la imposición y causa una segunda pérdida de bienestar. Si la elasticidad de la demanda es baja y la respuesta de los agentes reducida, las pérdidas de bienestar serán minimizadas y el objetivo de imposición óptima estará conseguido. Junto a estos argumentos de naturaleza fiscal, desde finales del siglo XX los impuestos energéticos han empezado a responder cada vez en mayor número y con mayor intensidad a razones ambientales. En general, la generación y el consumo de energía causan costes ambientales de carácter social o colectivo —externalidades negativas—, que no son computados en los costes privados y, por tanto, no se trasladan al precio, ni influyen en las decisiones de consumo e inversión de los agentes. El resultado es una asignación ineficiente en el mercado —definida en el análisis teórico como fallo de mercado— cuyas

Alberto Gago Rodríguez

principales consecuencias serán un mayor consumo de energía que en situación óptima de equilibrio, un mayor impacto ambiental y decisiones de inversión ineficientes, basadas en tecnologías de generación contaminantes. Hay diversas maneras de corregir esos fallos, aunque los economistas hemos defendido siempre la utilización de mecanismos de mercado con reflejo en los precios —básicamente, derechos e impuestos—. La imposición energética puede desempeñar un papel fundamental para resolver este tipo de fallos y, en particular, los vinculados a la emisión de gases de efecto invernadero: por su carácter universal, la importancia de los impactos causados y su naturaleza inter-temporal. Además, son impuestos que asumen una finalidad tecnológica en su perfil corrector, puesto que al aumentar los costes de las tecnologías sucias, fomentan la innovación y el desarrollo de tecnologías limpias. Estas recomendaciones teóricas —entre otras— han tenido influencia en las políticas aplicadas desde finales del siglo pasado y la mayoría de los países han promovido reformas fiscales que utilizan los impuestos para internalizar los costes sociales de la contaminación, es decir, para poner un precio a los daños ambientales. Ahora bien, un buen diseño de estas políticas fiscales no es algo sencillo. El ajuste óptimo de mercado exige requisitos informacionales importantes sobre costes y beneficios sociales y privados, que no son fáciles de identificar y medir (Gago, Labandeira y López 2014: 150-151). Entre otras cosas, porque las externalidades ambientales que están presentes en la producción y el consumo energéticos pueden ser muy diversas: desde la emisión de contaminantes locales o globales hasta el uso privativo del agua, los impactos derivados de la ocupación del espacio público o los riesgos asociados a la gestión de residuos nucleares. En el caso de la energía eléctrica, por ejemplo, los impactos ambientales tienen tanto naturaleza global como local. De naturaleza global son básicamente las emisiones de CO2 y SOx y NOx, que inciden sobre el cambio climático y la destrucción de la capa de ozono; los impactos locales se refieren a la contaminación de suelos y aguas, a

Impuestos sobre la electricidad y la energía

la contaminación acústica, la ocupación de terrenos, la afectación de la biodiversidad —flora y fauna— y el impacto paisajístico1 2. En consecuencia, la mejor opción en el marco teórico nos acerca a impuestos energéticos definidos en condiciones de segundo óptimo,

Obviamente, los impactos concretos dependen de los procesos de generación y de su ubicación. La inciativa europea Externe ha tratado de realizar una valoración monetaria homogénea para poder medirlos primero y comparar y extraer conclusiones después. Externe es el acrónimo de “External Costs of Energy”, una serie de proyectos europeos iniciados en los años 90 con el objetivo de definir una metodología armonizada para la medición de externalidades. Esta metodología, denominada Impact-Pathway-Approah, aplicada en un modelo de referencia —EcoSense Model— para el cálculo de los costes ambientales, ha sido utilizada en diferentes proyectos sectoriales. Puede consultarse la información sobre estas herramientas en la web de la iniciativa http: //externe.jrc.es. Los resultados obtenidos en los diferentes proyectos se encuentran resumidos en la web http: //www.externe. info/externe_2006.A destacar algunas conclusiones (Saénz de Miera 2008: 1249): • Para una misma tecnología, las externalidades calculadas en los países europeos son bastante similares. • Por tecnologías, las externalidades más altas se producen con la utilización del carbón, los lignitos y el petróleo. • Gas y Biomasa presentan valores inferiores a los anteriores, pero también bastante elevados. • Las externalidades más reducidas son causadas por las tecnologías nuclear, hidráulica, fotovoltaica y eólica. En el caso estadounidense, la necesidad de disponer de estimaciones homogéneas de externalidades ambientales hizo que la Administración Obama crease un Interagency Working Group - IWG, cuyo primer informe se publicó en 2010, con una amplia reflexión sobre las incertidumbres asociadas a este tipo de cálculos —importancia de la elección de los modelos de evaluación integrada y de las funciones de daños, avances producidos en la ciencia climática, escenarios económicos elegidos, tasas de descuento utilizadas, utilización de estimaciones domésticas o globales, etc.— y la necesidad de hacer nuevas estimaciones de manera periódica para despejarlas en la medida de lo posible. La IWO publicó un nuevo informe en 2013, en el que avanzó un poco más en los debates no cerrados y desarrolló un rango de valores del Coste Social del Carbono. Puede seguirse esta evolución inicial en el trabajo de Paul et al (2013: 3). En 2015 se publicó un nuevo Informe, en el que básicamente se trató de asimilar y responder a los avances producidos sobre dichos temas en el siguiente bienio. Puede consultarse su contenido en https: //www3.epa.gov/otaq/climate/regulations/scc-tsd.pdf.

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que gravan el consumo de productos energéticos inelásticos, adaptando su diseño a los objetivos fiscales y a las externalidades causadas en su generación. Si partimos de objetivos múltiples, los impuestos que utilicemos serán complejos. Luego veremos cómo se concreta este principio en la estructura de los impuestos energéticos de última generación. Pero ya podemos intuir algunas dificultades, como la posible existencia de trade-offs entre objetivos ambientales y recaudatorios, o las incompatibilidades entre razones de seguridad e independencia energéticas y los impuestos basados en criterios estrictamente ambientales. En resumen, existe un apoyo teórico sustancial al uso de impuestos sobre la energía basado en diferentes argumentos. Esta diversidad hace que los diseños impositivos utilizados sean también variables, aunque, como luego veremos, la práctica más reciente de la imposición energética apuesta por figuras complejas, fuertes recaudatoriamente, que combinan criterios de calidad energética (reducida intensidad) y calidad ambiental.

2.2. Marco conceptual: Impuestos ambientales, impuestos energéticos, impuestos energético-ambientales, impuestos eléctricos Esa cesta numerosa de impuestos sobre la energía, basada en múltiples criterios que se han acumulado en el tiempo con diferente jerarquía, ha dado lugar a una diversidad de fórmulas y nombres que requiere alguna clarificación. La utilización sucesiva —e indistinta, en ocasiones— de los términos impuestos ambientales, impuestos energéticos, impuestos energético-ambientales e impuestos eléctricos hace necesario comenzar con una breve precisión conceptual, que propongo desde lo más particular a lo más general. Los impuestos eléctricos gravan la producción —generación final en kw/h, por ejemplo, o productos energéticos utilizados—, la distribución y/o el consumo de energía eléctrica. Se trata, por tanto, de un tipo particular de impuesto energético. Los impuestos energéticos gravan los productos energéticos —petróleo, carbón, gas, etc.— y las energías —eléctrica, nuclear, renovable, etc.—, en las diferentes fases existentes desde la producción