Este volumen viene a intentar aclarar de manera rigurosa y exhaustiva el régimen jurídico de la comunicación electoral en España. Lo hace partiendo del reconocimiento constitucional de las libertades de expresión e información y analizando tanto las normas generales como las decisiones jurisprudenciales y de la junta Electoral Central. Todo ello, complementado con la perspectiva comparada de lo que sucede en otros países de nuestro entorno. Adicionalmente, se presta atención especial a cuestiones como la regulación de los debates electorales, los grupos políticos emergentes y el advenimiento de las nuevas tecnologías. En definitiva, es una obra destinada a convertirse en el manual de referencia sobre el régimen jurídico de la comunicación electoral tanto para quienes se dedican a su aplicación práctica como para los científicos que lo estudian.
ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA
Coordinadores
Joaquín Urías y Ana Galdámez
Pese a ello, las normas españolas que regulan el papel de los medios de comunicación durante las campañas electorales son a menudo confusas y crípticas.
JOAQUÍN URÍAS Y ANA GALDÁMEZ Coordinadores
INFORMACIÓN Y LIBERTAD DE EXPRESIÓN EN PERÍODO ELECTORAL
Durante los períodos electorales la información y la propaganda juegan un papel esencial, determinante no sólo de los resultados sino también de su legitimidad.
monografías
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INFORMACIÓN Y LIBERTAD DE EXPRESIÓN EN PERÍODO ELECTORAL
INFORMACIÓN Y LIBERTAD DE EXPRESIÓN EN PERÍODO ELECTORAL
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Héctor Olasolo Alonso
Owen Fiss
Luciano Parejo Alfonso
Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda) Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
INFORMACIÓN Y LIBERTAD DE EXPRESIÓN EN PERÍODO ELECTORAL
JOAQUÍN URÍAS Y ANA GALDÁMEZ Coordinadores
JOAQUÍN URÍAS MARÍA HOLGADO MIRYAM RODRÍGUEZ-IZQUIERDO SALVADOR CONTRERAS CARLOS MILLÁN ROSARIO NARANJO ANA GALDÁMEZ ALICIA GONZÁLEZ
tirant lo blanch Valencia, 2020
Copyright ® 2020 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.
© VV.AA.
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1336-927-3 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
Índice PRESENTACIÓN..................................................................................... 13
PRIMERA PARTE EL MARCO JURÍDICO A. CUESTIONES GENERALES INFORMACIÓN Y ELECCIONES EN EL SISTEMA POLÍTICO ESPAÑOL JOAQUÍN URÍAS Universidad de Sevilla
I. INFORMACIÓN Y ELECCIONES............................................... 19 1. Información electoral y derecho de participación..................... 19 2. La regulación de las campañas electorales................................ 24 3. Los objetivos legítimos de la regulación informativa electoral.. 28 II. LA PROPAGANDA ELECTORAL................................................ 30 1. Propaganda como libertad de expresión................................... 32 2. El control de los contenidos de la propaganda política............. 33 3. La asignación de espacios gratuitos a las fuerzas políticas........ 41 4. La restricción de la publicidad política y electoral.................... 46 a. Perspectiva general............................................................. 48 b. Finalidades legítimas.......................................................... 50 c. Limitación de publicidad en medios privados y libertad de expresión............................................................................ 54 III. LA NEUTRALIDAD ELECTORAL DE LOS PODERES PÚBLICOS............................................................................................... 58 1. El ámbito permitido para las campañas institucionales............ 60 2. La prohibición de la promoción de logros políticos.................. 63 IV. LA INFORMACIÓN ELECTORAL.............................................. 69 1. Libertad de información y restricciones electorales: concepto de información electoral........................................................... 69 2. Regulación legal....................................................................... 73 a. Principios que rigen La información electoral en los medios públicos.............................................................................. 73 b. Obligaciones de los medios privados. Principios aplicables. 78 3. Normas concretas establecidas por la Junta Electoral Central.. 82 a. El valor de las instrucciones de la Junta Electoral Central.. 83 b. El sistema de bloques informativos y los planes de cobertura........................................................................................ 86 b.1. Los planes de cobertura............................................... 86
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b.2. El sistema de bloques informativos.............................. 91 b.3. Obligaciones informativas: el concepto de “información electoral............................................................... 97 c. La inclusión de las fuerzas políticas emergentes.................. 104 d. Las instrucciones de la JEC y los medios privados.............. 108 V. PERSPECTIVAS DE DESARROLLO Y REFORMAS.................... 110
B. INSTRUMENTOS REGULADORES LAS INSTRUCCIONES DE LA JUNTA ELECTORAL CENTRAL EN EL SISTEMA DE FUENTES DEL DERECHO ROSARIO NARANJO ROMÁN Profesora de Derecho Constitucional Universidad de Sevilla
I. LA JUNTA ELECTORAL CENTRAL COMO CÚSPIDE DE LA ADMINISTRACIÓN ELECTORAL.............................................. 115 II. NATURALEZA JURÍDICA DE LA JUNTA ELECTORAL CENTRAL............................................................................................ 118 III. LAS FUENTES DEL DERECHO EN EL RÉGIMEN ELECTORAL ESPAÑOL: ¿QUÉ LUGAR OCUPAN LAS INSTRUCCIONES DE LA JUNTA ELECTORAL CENTRAL?............................ 125 1. Ley Orgánica del Régimen Electoral General y colaboración internormativa......................................................................... 125 2. Las Instrucciones de la Junta Electoral Central......................... 134 IV. CONCLUSIONES......................................................................... 140 V. BIBLIOGRAFÍA............................................................................ 142 LOS PLANES DE COBERTURA INFORMATIVA ELECTORAL CARLOS MILLÁN RAYNAUD Director-Letrado Servicios jurídicos RTVA
I. FINALIDAD CONTENIDO Y ELABORACIÓN.......................... 145 1. Acuerdo 21 de mayo de 1993................................................... 156 2. Ac. 1 de junio de 2004............................................................. 156 3. Ac. 11 de junio de 2004........................................................... 157 4. Ac. 1 de junio de 2004............................................................. 157 5. Ac. 11 de junio de 2004........................................................... 158 6. Ac. 7 de junio de 2004............................................................. 158 7. Ac. 29 de noviembre de 2007................................................... 158 II. PROPUESTA DE MEJORA LEGAL.............................................. 160 III. BIBLIOGRAFÍA............................................................................ 160
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SEGUNDA PARTE CUESTIONES ESPECIALMENTE RELEVANTES A. LOS GRUPOS POLÍTICOS SIGNIFICATIVOS EL CONCEPTO DE GRUPO POLÍTICO SIGNIFICATIVO MARÍA HOLGADO GONZÁLEZ Profª Titular de Derecho Constitucional Universidad Pablo de Olavide, de Sevilla
I. MARCO NORMATIVO Y ORIGEN DEL CONCEPTO.............. 167 II. ADQUISICIÓN DE LA CONDICIÓN DE GRUPO POLÍTICO SIGNIFICATIVO........................................................................... 174 1. Un único criterio objetivo: porcentaje de votos........................ 174 2. Ámbito de aplicación: cobertura informativa en medios públicos (y privados)........................................................................ 178 3. La proporcionalidad de la información de los grupos políticos significativos............................................................................. 184 4. La intervención de los grupos políticos significativos en los debates electorales....................................................................... 188 5. El caso de las coaliciones electorales......................................... 197 III. FORMACIONES POLÍTICAS CON ESTATUS DE GRUPO POLÍTICO SIGNIFICATIVO.............................................................. 199 IV. SITUACIONES NO PREVISTAS Y ALGUNAS PROPUESTAS...... 204 V. BIBLIOGRAFÍA............................................................................ 209 LA DISPUTA POR LA RELEVANCIA MEDIÁTICA: REFLEXIONES EN TORNO AL CONCEPTO DE “GRUPO POLÍTICO SIGNIFICATIVO” ALICIA GONZÁLEZ MORO Contratada predoctoral FPU Universidad de Sevilla
I. UNA COMPLEJA CUESTIÓN DE IGUALDAD: EL ACCESO DE LOS GRUPOS POLÍTICOS A LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN............................................................................................ 211 II. EVOLUCIÓN DE LA DOCTRINA DE LA JUNTA ELECTORAL CENTRAL (1993-2019)................................................................ 215 1. El bipartidismo imperfecto y los debates “cara a cara”: la articulación del criterio de la proporcionalidad y del principio compensatorio.......................................................................... 216 2. La aparición de los grupos políticos significativos tras la fragmentación del sistema de partidos: ¿hay espacio para todos?... 223 III. BALANCE GENERAL SOBRE LA APLICACIÓN PRÁCTICA DEL GRUPO POLÍTICO SIGNIFICATIVO.................................. 229
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1. El dilema del primus inter pares: grupos políticos significativos y formaciones con representación parlamentaria...................... 230 a. Grupos políticos significativos y formaciones parlamentarias: el debate a nueve de RTVE......................................... 231 b. Grupos políticos significativos y formaciones con grupo parlamentario propio: el debate a cuatro de Atresmedia..... 234 2. La barrera de entrada para los nuevos partidos: los casos de Más Madrid, Madrid en Pie Municipalista y Vox..................... 238 IV. ALGUNAS REFLEXIONES FINALES.......................................... 244 V. BIBLIOGRAFÍA............................................................................ 246
B. LOS DEBATES ELECTORALES LA CAMPAÑA ELECTORAL A DEBATE ANA GALDÁMEZ MORALES Contratada predoctoral FPU Universidad de Sevilla
I. INTRODUCCIÓN........................................................................ 251 II. HACIA UN MODELO DIALOGADO DE CAMPAÑA............... 255 III. EL MARCO JURÍDICO DE LOS DEBATES ELECTORALES....... 259 IV. LOS DEBATES ELECTORALES EN ANDALUCÍA. ANÁLISIS DE LOS PLANES DE COBERTURA............................................. 269 1. Elecciones europeas 2014......................................................... 270 2. Elecciones autonómicas 2015................................................... 270 3. Elecciones municipales 2015.................................................... 271 4. Elecciones generales 2015........................................................ 272 V. REFLEXIÓN FINAL: PROPUESTA DE REGULACIÓN DE LOS DEBATES ELECTORALES COMO CENTRO DE LA CAMPAÑA................................................................................................. 272 VI. BIBLIOGRAFÍA............................................................................ 276 DEBATES ELECTORALES EN ESPAÑA. REGULACIÓN ACTUAL SALVADOR CONTRERAS NAVIDAD Profesor asociado de derecho constitucional Universidad de Sevilla
I. INTRODUCCIÓN........................................................................ 281 II. PLANES DE COBERTURA INFORMATIVA................................ 282 III. DEBATES ELECTORALES........................................................... 287 1. Regulación............................................................................... 288 2. Derecho de acceso a los debates............................................... 291 3. Organización de los debates electorales.................................... 294
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C. LA IRRUPCIÓN DE LAS NUEVAS TECNOLOGÍAS LA DIFUSIÓN DIGITAL DE INFORMACIÓN ELECTORAL Y LA POSICIÓN DE LAS EMPRESAS TECNOLÓGICAS, REDES SOCIALES Y MOTORES DE BÚSQUEDA, EN SU MARCO NORMATIVO MIRYAM RODRÍGUEZ-IZQUIERDO SERRANO Profesora Titular de Derecho Constitucional Universidad de Sevilla
I. INTRODUCCIÓN........................................................................ 301 II. LA ESTRUCTURA DE LA COMUNICACIÓN PÚBLICA Y EL MARCO NORMATIVO DE LA INFORMACIÓN ELECTORAL PARA LOS MEDIOS CONVENCIONALES................................. 303 1. La estructura de la comunicación pública y las libertades de comunicación en su ejercicio a través de medios convencionales............................................................................................. 303 2. El marco normativo de la información electoral en los medios convencionales y su justificación.............................................. 306 III. LOS CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA DE LA COMUNICACIÓN PÚBLICA DERIVADOS DE LA INTERMEDIACIÓN DE LAS EMPRESAS TECNOLÓGICAS.............................................. 309 IV. LA REPERCUSIÓN DE LOS CAMBIOS DERIVADOS DE LA INTERMEDIACIÓN DE LAS EMPRESAS TECNOLÓGICAS SOBRE EL MARCO NORMATIVO DE LA INFORMACIÓN ELECTORAL................................................................................ 315 1. Legislación electoral y acceso a información a través de motores y redes................................................................................ 317 a. Propaganda vs. Información............................................... 317 b. Encuestas............................................................................ 319 2. Las empresas tecnológicas ante las restricciones de las libertades informativas en periodo electoral....................................... 321 a. El ejercicio de libertades informativas por las empresas tecnológicas............................................................................ 321 b. Acciones regulativas en perspectiva comparada.................. 325 V. CONCLUSIONES Y SUGERENCIAS........................................... 328
PRESENTACIÓN Esta publicación tiene su origen en un proyecto de investigación sobre “La regulación de los contenidos informativos de los medios de comunicación durante los procesos electorales en Andalucía” financiado por el Centro de Estudios Andaluces dentro de su programa de investigación para el período 2017-2019 en el apartado de regeneración democrática. En ese marco, se reunió un grupo de investigadores, provenientes de diversos ámbitos, con una especial preocupación por el papel de los medios de comunicación en las campañas electorales y las normas que lo regulan. A eso se añade que en los departamentos de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla y la Universidad Pablo de Olavide hace años que hay un buen grupo de profesores que dedican o han dedicado gran parte de su tarea de investigación a la problemática de la libertad de expresión y el derecho a la información en sus múltiples variables. De entre ellos, al equipo inicial de investigación se añaden ahora las profesoras Holgado y Rodríguez-Izquierdo con sus investigaciones sobre la misma materia. Son todos los que están en este volumen pero no están todos los que son. Gracias al trabajo de este grupo de investigadores y al apoyo constante del Centro de Estudios Andaluces se ha conseguido producir este volumen que pretende abordar de manera rigurosa y exhaustiva los principales problemas jurídicos de la comunicación electoral en España. El libro ofrece en primer lugar una perspectiva general sobre los problemas que suscita en materia de legislación electoral el reconocimiento constitucional de las libertades de expresión e información. En ella, sin perder de vista el derecho comparado, se va de lo más general hasta el detalle de las normas sobre comunicación electoral. A continuación se aborda la cuestión de la calidad misma de esas normas con sendos estudios dedicados a las instrucciones de al Junta Electoral Central y a los planes de cobertura informativa que deben aprobar los medios públicos de comunicación.
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Joaquín Urías y Ana Galdámez
En la segunda parte se dedican diversos estudios a las cuestiones más candentes de nuestra regulación sobre la comunicación electoral: los grupos políticos significativos y los debates electorales. Cada uno de estos temas se analiza en dos trabajos distintos y complementarios con el objeto de ofrecer al lector o lectoral la perspectiva más rica posible. Por último, se dedica un capítulo de sentido trasversal a los problemas derivados del advenimiento de nuevas tecnologías de la comunicación. Con todo ello se viene a abarcar toda la cuestión anunciada en el título de la obra, ofreciendo un trabajo que los directores y autores esperamos que resulte de la máxima utilidad práctica y científica.
PRIMERA PARTE
EL MARCO JURÍDICO
A. CUESTIONES GENERALES
INFORMACIÓN Y ELECCIONES EN EL SISTEMA POLÍTICO ESPAÑOL JOAQUÍN URÍAS Universidad de Sevilla
SUMARIO: I. INFORMACIÓN Y ELECCIONES. 1. Información electoral y derecho de participación. 2. La regulación de las campañas electorales. 3. Los objetivos legítimos de la regulación informativa electoral. II. LA PROPAGANDA ELECTORAL. 1. Propaganda como libertad de expresión. 2. El control de los contenidos de la propaganda política. 3. Los espacios gratuitos asignados a las fuerzas políticas. La publicidad electoral y sus restricciones. III. LA NEUTRALIDAD ELECTORAL DE LOS PODERES PÚBLICOS. 1. El ámbito permitido a los poderes públicos. 2. La prohibición de difusión de logros. IV. LA INFORMACIÓN ELECTORAL. 1. Libertad de información y restricciones electorales. 2. Regulación legal. a. Principios que rigen La información electoral en los medios públicos. b. Obligaciones de los medios privados. Principios aplicables. 3. Normas concretas establecidas por la junta electoral central. a. El valor jurídico de las instrucciones de la Junta Electoral Central. b. Los bloques informativos. c. La inclusión de las fuerzas políticas emergentes. d. Las instrucciones de la JEC y los medios privados. V. PERSPECTIVAS DE DESARROLLO Y REFORMA.
I. INFORMACIÓN Y ELECCIONES 1. Información electoral y derecho de participación El artículo 23.1 CE garantiza el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de representantes libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal. Con este reconocimiento, la participación electoral se integra en el haz de facultades que integran la posición jurídica del ciudadano en el estado democrática y que, a fin de cuentas, constituyen su libertad personal. El reconocimiento de estos derechos individuales conlleva necesariamente el de una serie de principios, con forma de mandato a los poderes públicos, que diseñan un entramado institucional que asegura su efectividad y máximo desarrollo. En el caso de este derecho, el Estado debe organizar elecciones periódicas y establecer las normas que las hagan posible, regulando los detalles del proceso electoral.
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Joaquín Urías
Los derechos fundamentales, entendidos como derechos subjetivos, tienen naturaleza de norma absoluta. No plantean conflictos entre sí, sino que se articulan coordinadamente formando el estatuto jurídico del ciudadano libre. Sin embargo, al mismo tiempo, los principios institucionales que hacen posible la aplicación de los distintos derechos tienden a la maximización de un modo que necesita ser articulado por el legislador democrático, pues necesariamente la optimización de algunos derechos fundamentales implica obstáculos a la de otros. En este contexto, las relaciones entre los distintos principios emanados del reconocimiento de los derechos fundamentales son complejas y variadas. Así sucede, notablemente, con la relación entre el derecho a la participación electoral y las libertades de expresión e información garantizadas en el art. 20.1 CE. Se trata de derechos fuertemente dependientes el uno del otro. La participación electoral sólo puede razonablemente alcanzar sus objetivos constitucionales en un contexto de libre comunicación pública en que se asegure la máxima libertad para la circulación de juicios de valor e informaciones en la sociedad. Así se constata en el art. 3 del Protocolo nº 1 al CEDH, que al hablar del derecho al voto señala específicamente que ese derecho incluye el que se haga “en condiciones que aseguren la libre expresión de la opinión del pueblo al elegir a sus representantes”1. En su virtud, el TEDH ha señalado que Las elecciones libres y la libertad de expresión, particularmente la libertad de debate político, forman la base de cualquier sistema democrático. Los dos derechos están interrelacionados y funcionan para reforzarse mutuamente: por ejemplo, como ha observado la Corte en el pasado, la libertad de expresión es una de las “condiciones” necesarias para “garantizar la libre expresión de la opinión de las personas en la elección de la legislatura. Por esta razón, es particularmente importante en el período anterior a una elección que las opiniones y la informa
1
Con carácter general, sobre este artículo, vid. Agustín RUIZ ROBLEDO, “El derecho a participar en elecciones libres según la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos”, en Anuario de derecho parlamentario, Nº 30, 2018, pp. 275-305; Javier GARCÍA ROCA, “Del compromiso internacional de los Estados de organizar elecciones libres al derecho de sufragio de los ciudadanos (Art. 3 P1 CEDH)”, en Javier GARCÍA ROCA y Pablo SANTOLAYA, La Europa de los Derechos. El Convenio Europeo de Derechos Humanos, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2009, pp. 897-927.