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Los constantes cambios en la realidad social y la revalorización de los derechos fundamentales, en el ámbito internacional y nacional, constituyen factores de relevancia para reﬂexionar si aún son sostenibles los fundamentos que excluyen de la toma de las decisiones públicas a un sector importante de la sociedad. De ahí la necesidad de generar mejores alternativas para el ejercicio de los derechos de ciudadanía de las minorías y grupos vulnerables, como es el caso de los nacionales en el extranjero, los integrantes de las comunidades indígenas, los presos por proceso penal, las mujeres respecto al acceso a la representación política, los extranjeros y las personas con alguna discapacidad.

Clicerio Coello Garcés

ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

CLICERIO COELLO GARCÉS

REPENSAR LA CIUDADANÍA Derechos políticos de las minorías y grupos vulnerables REPENSAR LA CIUDADANÍA

En la presente obra se analizan los problemas actuales del estatus de ciudadanía y del ejercicio de los derechos políticos, frente a los fenómenos de multiculturalidad, migración y reivindicación de derechos de las minorías y grupos en condiciones de vulnerabilidad.

monografías

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Belén Campuzano Laguillo

Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Jorge A. Cerdio Herrán

Angelika Nussberger

José Ramón Cossío Díaz

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Owen M. Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania) Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

José Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

REPENSAR LA CIUDADANÍA DERECHOS POLÍTICOS DE LAS MINORÍAS Y GRUPOS VULNERABLES

Clicerio Coello Garcés

Ciudad de México, 2016

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Prólogo Una de las tareas menos frecuentadas por la investigación en teoría política es el estudio o la atención a temas clásicos, con una fuerte y reconocida tradición doctrinal. Y no hay tema más básico en la teoría política que la soberanía, el estudio del poder y su ejercicio en la sociedad política moderna. El libro que el lector tiene en sus manos es la consecuencia de una reflexión sobre la soberanía y una de sus vertientes más sometidas a diversas transformaciones en el mundo político contemporáneo, la ciudadanía. Aunque en la versión presente el estudio se circunscribe a las específicas circunstancias que influyen sobre la ciudadanía y su ejercicio, no está de más advertir que tiene como base una amplia reflexión sobre las doctrinas clásicas de la soberanía, que siguen siendo hoy punto de partida obligado para cualquier tratamiento del poder político. El objeto del estudio se centra en examinar las insuficiencias de la concepción clásica de la ciudadanía en una sociedad —posmoderna, como la califica el autor— en la que somos ya conscientes de que junto a los ciudadanos “ordinarios”, que por sus circunstancias personales y sociales pueden ejercer los derechos de ciudadanía sin obstáculos, la compleja sociedad actual se integra también de sujetos que cuentan con restricciones legales o personales para dicho ejercicio (extranjeros, migrantes) y de otros a cuyas dificultades sólo en las últimas décadas ha prestado la sociedad suficiente atención (minorías étnicas, personas con alguna discapacidad, penados); o, en fin, de que en nuestras sociedades el género puede plantear serias dificultades y obstáculos para un ejercicio igual de la soberanía. Por supuesto siempre han existido estos colectivos y problemas. Pero la reflexión que se efectúa en este estudio tiene una plena justificación, puesto que esa realidad no se ha visto debidamente reflejada en una reflexión desde la perspectiva del ejercicio de los derechos de la ciudadanía. Y por otro lado, la sociedad global ha supuesto una innegable agudización de los problemas derivados del deficiente disfrute de la ciudadanía por parte de esos colectivos. Por ello, el interés que ofrece el estudio de Clicerio Coello es indudable.

Eduardo Espín Templado

Además de incidir en una perspectiva insuficientemente analizada, destaca también el objetivo democrático de la investigación llevada a cabo por el autor. No se trata de un estudio meramente académico, sino que manifiesta de manera clara y expresa una intencionalidad de explorar las vías para que el ejercicio de los derechos de ciudadanía sea más completo por parte de los individuos que integran tales colectivos y de esa manera, la sociedad sea más progresista, democrática e igualitaria. No es este prólogo el lugar adecuado para ofrecer un resumen de las conclusiones a las que llega el autor, lo que hace él mismo en el epílogo de la obra. Si me interesa, en cambio, manifestar mi interés por algunas de dichas conclusiones que me parecen de especial relevancia para la reflexión política contemporánea. En relación con los migrantes, que el autor califica seguramente con razón como el fenómeno más relevante del siglo XXI, se destaca la tendencia constitucional a considerar la residencia estable como factor para el reconocimiento político de los inmigrantes, especialmente en el ámbito local. Yo pondría de relieve que en algunos casos, como puede serlo el español, la residencia estable puede dar lugar directamente a la nacionalidad, incluso en un período breve de tiempo en algunos supuestos (dos años para los nacionales de países iberoamericanos), por lo que la residencia estable puede conducir a una plena integración del inmigrante en la tradicional comunidad nacional, más que a un simple reconocimiento de sus derechos políticos. Esto podría llevar, maximizando los planteamientos del autor, a postular un reconocimiento mucho más rápido de la participación política local de los inmigrantes residentes de lo que viene siendo habitual en los países de nuestro entorno. Por otro lado, no deja de llamar la atención la tendencia a requerir determinado grado de conocimientos que acrediten una integración cultural del inmigrante en la comunidad nacional de recepción. Semejante “examen” cultural es precisamente un requisito que manifiesta una reacción contraria a la creciente importancia del fenómeno de la migración, sea debida a conflictos o a razones socioeconómicas. Es verdad que dichas pruebas de conocimiento se requieren por lo general para la adquisición de la nacionalidad, pero la creciente variabilidad de la población en todos los países y continentes, no debería

Prólogo

llevar a tales consecuencias. No es, en efecto, ese tipo de conocimientos superficiales los que aseguran la lealtad de los migrantes a una comunidad política, como lo demuestran los casos de radicalización extrema de inmigrantes de segunda generación o de nacionales “autóctonos”; la causa de estos fenómenos de radicalización reside más bien en la pérdida de valores en la sociedad, circunstancia que afecta también, como no podría dejar de ser, a los inmigrantes recientes, pero que no se restringe a ellos. En cuanto a los derechos de participación política de minorías o sectores internos, el autor examina un amplio espectro de supuestos, como el de los nacionales residentes en el extranjero (haciendo hincapié en el derecho de sufragio pasivo), las minorías indígenas (tan relevante en la comunidad de países de Iberoamérica), el género desde la perspectiva de la equidad en los órganos de representación política, los reclusos e imputados en causa penal o las personas con discapacidad. Las consideraciones del autor sobre la participación política en todos esos supuestos me llevan a una reflexión sobre un tema de gran actualidad en Europa con el pasado referéndum secesionista en Escocia o las reivindicaciones independentistas de un amplio sector de la población catalana en España. Se trata de las cuestiones relativas a la ciudadanía y al demos que suscitan las pretensiones secesionistas de un territorio históricamente integrado en un Estado. Y me parece imprescindible destacar que en el apasionado debate político que tales reclamaciones provocan, raramente se distingue con precisión entre el demos legítimo para plantear una demanda de separación, necesariamente restringido al territorio en el que surge la iniciativa —lo contrario supone simplemente negar el problema—, y el demos necesario para adoptar una decisión final, que obligadamente debe comprender en algún momento a la ciudadanía de todo el Estado. O, dicho de otro modo, la necesidad de distinguir entre la constatación de si existe un porcentaje de la ciudadanía suficiente como para que dicha pretensión haya de ser seriamente considerada y la decisión sobre cómo proceder en caso de que sí exista esa masa crítica que apoye tal pretensión. Tal falta de claridad se produce a pesar del precedente de Quebec —y ahora también de Escocia—, que ha generado una abundante li-

Eduardo Espín Templado

teratura doctrinal y política sobre la cuestión, de la que se infiere la necesidad de distinguir entre ambas fases y el demos legítimo en cada una de ellas. Así, sólo en supuestos de una amplia reclamación de separación expresada en circunstancias de plena legitimidad democrática y con intervención también del demos global, la misma puede conducir —en caso de una mayoría afirmativa— a procesos de separación negociados, nunca a decisiones unilaterales de secesión. Por otra parte y enlazando con las reflexiones del presente libro, nada más contrario a las tendencias de interrelación multicultural de la sociedad actual, que llevan a la necesidad a mejorar las formas de participación de todos los sujetos que habitan el territorio de un Estado, que la pretensión de que la propia subsistencia de una comunidad política histórica establecida se decida de forma exclusiva y final —sea cual sea el resultado de la decisión— por la población del territorio en el que un sector de la misma pretenda la separación. Esta breve reflexión final sobre un tema conexo con los tratados en el libro pone de relieve la trascendencia del estudio de Clicerio Coello que, al hilo de la necesaria revisión de la ciudadanía y la participación política en el Estado actual, evidencia la necesidad de profundizar el estudio sobre las cuestiones derivadas de la soberanía y la determinación del demos. Creo que será sin duda un libro de referencia obligada en estos temas y, en especial, en lo relativo a la problemática actual de la ciudadanía. Eduardo Espín Templado Magistrado del Tribunal Supremo de España Catedrático de Derecho Constitucional

Introducción El objeto de esta obra es analizar las problemáticas actuales del estatus de ciudadanía y del ejercicio de los derechos de participación política en el contexto de los Estados democráticos contemporáneos; ya que, los constantes cambios en la realidad social y la revalorización del ejercicio pleno de los derechos fundamentales, constituyen factores de relevancia para reflexionar si aún son sostenibles los fundamentos que excluyen de la toma de las decisiones públicas a sectores importantes de la sociedad. Lo que implica responder desde otra perspectiva la interrogante de ¿Quiénes integran realmente el demos? En ese sentido, recobra vigencia el estudio de la función del constitucionalismo para la integración política de los grupos vulnerables o en condiciones de desventaja histórica, en relación al ejercicio de los derechos políticos y electorales, con la finalidad de definir los nuevos aspectos que deben regir a una ciudadanía democrática y plural: la ciudadanía postmoderna. En ese sentido, la ciudadanía constituye, en principio, la base para la conformación de la comunidad política, sin embargo, su reconocimiento formal no es suficiente para que determinados grupos en condiciones de vulnerabilidad participen en la toma de decisiones públicas, ya que se requieren de acciones positivas del Estado a efecto de garantizar el ejercicio de los derechos políticos bajo parámetros de igualdad. Porque históricamente algunos sectores de la población han sido relegados de la participación efectiva en los asuntos públicos, desde el ejercicio del voto activo hasta el acceso a los cargos de representación política, en distintas proporciones y con sus propias particularidades, como es el caso, de las mujeres, los expatriados o nacionales residentes en el extranjero, las minorías étnicas, los presos por proceso penal o las personas con alguna discapacidad. Así como, un grupo creciente en las sociedades actuales, que tienen vedada la posibilidad de participar en la comunidad a la que pertenecen, pues los extranjeros encuentran barreras legales para su plena integración política y social. Lo que nos hace repensar sobre la justificación del estatus de ciudadanía y la necesidad de generar mecanismos eficaces para el ejerci-

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cio pleno de los derechos políticos. Por ello, en el primer capítulo de esta obra, denominado Nuevas perspectivas de la ciudadanía postmoderna, se da cuenta de dos aspectos fundamentales: por una parte, la necesidad de revisar la concepción tradicional de ciudadanía, a partir de la evolución del Estado democrático plural, ante la creciente heterogeneidad de las sociedades actuales y la universalización de los derechos humanos; y por otra, se propone articular de manera eficaz el derecho de participación política de los distintos grupos en situación de vulnerabilidad. Así, se traza un primer planteamiento, el de consolidar una ciudadanía en la que se garantice el ejercicio pleno de los derechos políticos en condiciones de igualdad. En este apartado, se hace un repaso de los diversos factores teóricos y fácticos que condicionan las nuevas perspectivas de la ciudadanía, de su reconocimiento en los textos normativos, principalmente en el ámbito convencional, así como de la experiencia comparada, con particular referencia a los Estados plurinacionales latinoamericanos y europeos. Para finalmente, analizar las vertientes problemáticas del ejercicio de los derechos políticos de las minorías y de los grupos vulnerables, que se desarrollan, en forma particularizada en los siguientes capítulos que integran esta obra. El capítulo segundo referente a Los derechos políticos de los inmigrantes, se hace cargo del cuestionamiento en el que ha insistido el constitucionalismo contemporáneo, de plantear nuevas formas de participación política de los extranjeros en el ámbito local. De tal suerte que, se abordan cuáles son estos derechos, el alcance de su ejercicio y las bases jurídicas para su reconocimiento, a partir de la experiencia de algunos países europeos y en atención a que la migración constituye el fenómeno social más significativo del siglo XXI. La perspectiva constitucional del reconocimiento del valor de las culturas minoritarias y de su participación en una comunidad específica, genera también la necesidad de analizar el ejercicio de los derechos políticos de los expatriados y su relación con el Estado de origen. Esta vertiente de la llamada “participación política transnacional” se aborda en el capítulo tercero, denominado Derechos políticos de los nacionales en el extranjero, bajo los cuestionamientos ¿Cuáles son los mecanismos adecuados para que los expatriados puedan votar? Y si éstos ¿Tienen derecho a ser votados desde el exterior? Las respuestas

Introducción

se plantean a partir del estudio comparado de diversos países que reconocen la posibilidad de que sus nacionales en el extranjero puedan ejercer el voto pasivo y acceder a cargos de elección popular en representación de los migrantes en el exterior. Por otra parte, la pertenencia plena de las minorías a la comunidad política, así como la eficacia del ejercicio de los derechos políticoelectorales atendiendo a sus propias particularidades, implica que se les reconozca tanto en su diferencia como en su condición de vulnerabilidad. Este es el planteamiento que se desarrolla en el capítulo cuarto denominado Derechos políticos de las minorías étnicas nacionales, a través del análisis de casos judiciales en los que se ha decidido sobre derechos políticos de los pueblos y comunidades indígenas en México, advirtiendo el despliegue de mecanismos constitucionales de inclusión y pluralismo jurídico, para el ejercicio pleno de los derechos de participación política a partir de sus propios usos y costumbres. Asimismo, el movimiento social a favor de los derechos de las mujeres y de las reivindicaciones por la igualdad, ha tenido un contundente impacto en las constituciones democráticas; reconociendo su derecho de participación política, así como acciones afirmativas hasta llegar a sostener que la paridad de género es un principio constitucional que debe regir en el acceso a los cargos públicos. Así, en el capítulo quinto, denominado Equidad de género en el ejercicio de los derechos políticos y en el acceso a la representación política, se analizan los criterios interpretativos que al respecto han emitido los tribunales constitucionales, a través del estudio de sentencias paradigmáticas sobre este tema, y se plantea la necesidad de que el principio de paridad se instrumente en la práctica como mecanismo eficaz para garantizar el acceso de las mujeres a los cargos de elección popular, en condiciones de igualdad. Como se ha venido sosteniendo, el ejercicio de la ciudadanía plena constituye un elemento de constante reivindicación de grupos y sectores de la población que están excluidos de su articulación eficaz. En este contexto, en el capítulo sexto, intitulado Derechos políticos de las personas recluidas por proceso penal, se responde a la interrogante de si ¿Debe el Estado democrático, en todos los casos, suspender automáticamente los derechos políticos de una persona que está procesada penalmente o ha sido sancionada con una pena privativa de

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la libertad? Así, se analiza el marco constitucional y jurisprudencial de la suspensión de derechos políticos, destacando los parámetros y criterios que se establecieron en los casos judiciales Sauvè vs. Canadá, así como Hirst v. Reino Unido. Finalmente, en el capítulo séptimo se aborda el Ejercicio de los derechos políticos de las personas con alguna discapacidad, que en relación al ámbito político y electoral ha sido poco estudiado por la doctrina. En este apartado, se describe el significado y las consecuencias jurídicas del principio de inclusión y del derecho de no discriminación en relación a las personas con discapacidad. Este estudio se complementa con el análisis de los criterios formulados por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y el Tribunal Electoral mexicano, en los que se advierte, ajustes razonables para garantizar el pleno ejercicio de estos derechos. De manera que, posterior al desarrollo doctrinal sobre los aspectos medulares de la ciudadanía en el contexto de los sistemas constitucionales, en el presente trabajo se realiza un estudio de dos vertientes de los derechos de participación política de las minorías o de grupos vulnerables: a) los derechos políticos de los inmigrantes, y b) la eficacia del ejercicio de los derechos políticos de determinados grupos vulnerables y en desventaja histórica en esta materia. Con el objeto de hacer notar la necesidad de que en los Estados democráticos se articulen mejores condiciones para el ejercicio pleno de los derechos de ciudadanía. *** A lo largo de los últimos años, he podido constatar desde la docencia, la investigación y mi desempeño en la judicatura electoral, la trascendencia que tiene para el sistema democrático la articulación de mecanismos eficaces para el ejercicio pleno de los derechos políticos de las minorías o de los grupos en condiciones de vulnerabilidad. Pues en el Estado democrático existe una asignatura pendiente de frente a sectores relevantes de la población, que aún encuentran barreras formales y fácticas para participar en los asuntos públicos de manera efectiva y en condiciones de igualdad. Es por ello, que en la presente obra se analizan las problemáticas del ejercicio pleno de los derechos políticos y electorales de las mino-

Introducción

rías y de los grupos históricamente en desventaja, realizándose propuestas para generar las mejores condiciones posibles para concretar en la práctica la universalidad del sufragio, en su vertiente activa y pasiva. Con la precisión de que este trabajo de investigación forma parte de un estudio doctrinal más amplio, consistente en la tesis doctoral intitulada Ciudadanía postnacional, que tuve la oportunidad de presentar en la Universidad de Castilla-La Mancha, en Toledo, España, aprobado con la calificación de sobresaliente cum laude, y cuyo tribunal estuvo integrado por el Dr. Pedro González-Trevijano, Dr. Pablo Lucas Murillo de la Cueva y Dr. Francisco Javier Díaz Revorio, a quienes les agradezco encarecidamente sus atinadas aportaciones, mismas que están reflejadas en la presente obra. Con un agradecimiento especial a mi maestro D. Eduardo Espín Templado, por su apoyo invaluable y generosidad para concretar este proyecto académico a lo largo de varios años. También expreso mi agradecimiento a Alonso Rodríguez Moreno, Caridad Guadalupe Hernández Zenteno, José Alfonso Herrera García y Samantha Becerra Cendejas, por la sistematización de los casos judiciales recientes y por el apoyo en la revisión editorial de esta obra. Sin dejar pasar, desde luego, el agradecimiento especial a mis compañeros profesores del Área de Derecho Constitucional de la Universidad de Castilla-La Mancha, por su amistad permanente y por su apoyo y hospitalidad durante mi estancia en Toledo, España.

Capítulo 1

NUEVAS PERSPECTIVAS DE LA CIUDADANÍA POSTMODERNA 1.1. LA CIUDADANÍA EN EL ESTADO NACIONAL La ciudadanía ha sido el fundamento por excelencia del vínculo político de la sociedad con el poder público. Ésta ha permitido la participación democrática, la concreción de la “soberanía del pueblo” —su articulación en la realidad, a través de la representatividad política1— y la legitimación de los órganos del poder. De esta forma, una de las manifestaciones prácticas más importantes de la ciudadanía, a partir de la Modernidad, es la posibilidad de elegir libremente, mediante el voto democrático, a los representantes que ejercen el poder del Estado. La ciudadanía constituye la base para la construcción de una comunidad política, en la cual los ciudadanos son iguales, es decir, poseen los mismos derechos políticos con independencia de sus circunstancias sociales. En este sentido, la ciudadanía se consolida frente al poder público mediante el ejercicio de la participación política de todos los ciudadanos en condiciones de igualdad y en la capacidad de legitimar a las autoridades del Estado. Implica también, un determinado modelo de relaciones entre el individuo y la colectividad, un complejo equilibrio de derechos y deberes interpersonales —en el que subyace el reconocimiento de la singularidad de cada uno—, así como la adhesión a valores comunes en los cuales se apoya la sociedad. Como señala Chevallier “la ciudadanía se presenta como un estatuto, más o menos interiorizado por cada uno, al término de un proceso de

Sobre las vertientes prácticas del ejercicio de la soberanía popular en el marco del Estado democrático constitucional, véase COELLO GARCÉS, Clicerio, El Estado democrático postnacional. Dimensiones actuales del principio de soberanía y ciudadanía, Valencia-México, Tirant lo Blanch, 2013, pp. 123 y ss. (TMX 543051).

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aprendizaje, que fija las modalidades y las formas de pertenencia al grupo de referencia”2. No obstante lo anterior, la ciudadanía ha estado condicionada a una serie de requisitos legales, que han ido evolucionando históricamente. De esta suerte, no todos los individuos son ciudadanos, pues hace falta cumplir con ciertos requerimientos para que se le reconozca a una persona ese estatus. En los orígenes de la Modernidad, dicho estatus presuponía una vinculación inherente a la nacionalidad, constituyéndose en el vínculo jurídico que une a un individuo con un Estado3. Esta inscripción nacional, se da por el sólo hecho natural del nacimiento (ius soli, derecho de suelo) o bien por un derecho que los padres —que ya tienen la nacionalidad— transmiten a los hijos (ius sanguinis, derecho de sangre4). En el caso específico del Nuevo Régimen instaurado a partir de la Revolución francesa, hay una continuidad entre el nacimiento y la Nación: quien nace en territorio nacional, por ese sólo hecho biológico que acontece en un espacio específico, obtiene la nacionalidad. Y este modelo del ius soli fue el que primó en muchos Estados-nación en el siglo XIX. Sin embargo, en otros casos, como Alemania, se optó primordialmente por el derecho de sangre, es decir, el derecho de nacionalidad fundado en la filiación5. Históricamente, en las naciones cuya población tenía tendencia a la migración, se dio primacía al derecho de sangre, a fin de que las adscripciones nacionales se conservaran a pesar de nacer en otro territorio; en cambio, los países receptores de migrantes, optaron por el derecho de suelo, con un efecto de beneficio secundario a largo plazo, pues este criterio permite la integración nacional de los hijos de los extranjeros nacidos en el Estado receptor. A partir de la segunda mitad del siglo XX, la

CHEVALLIER, Jacques, El Estado posmoderno, trad. de PÉREZ, O., Bogotá, Universidad del Externado de Colombia, 2011, p. 376. Para profundizar sobre los elementos constitutivos de la nacionalidad y de la identidad nacional, véase MILLER, David, Sobre la nacionalidad. Autodeterminación y pluralismo cultural, trad. de RIVERO, Á., Barcelona, Paidós, 1997, pp. 38-45. También el propio derecho de sangre, en algún punto histórico, tiene su fundamento en el derecho de suelo. Podríamos decir que el ius sanguinis permite perpetuar un derecho original de pertenencia a un territorio, aunque ya no se esté en él. CHEVALIER, Jacques, El Estado posmoderno, op. cit., pp. 378-379.

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mayoría de los Estados occidentales han asumido los dos criterios de inscripción para conceder la nacionalidad; además, han abierto la posibilidad de conceder la nacionalidad a los extranjeros a través de la naturalización, que exige, entre otros requisitos, la residencia permanente y legal en el territorio estatal. Sin embargo, la naturalización ha sido una opción difícil de cumplimentar, por lo que aún representa una forma de exclusión del extranjero. Los derechos de suelo y el de sangre tienen, paradójicamente, una dimensión incluyente y otra excluyente. Respecto a la primera, ambos criterios pretenden la inclusión de los individuos a una nación a través de hechos biológicos: el nacimiento y la filiación. Por principio, todos los sujetos que se encuentren en cualquiera de los dos supuestos referidos se convierten en nacionales de forma inmediata. No obstante lo anterior, estas formas de adscripción también excluyen a todos los sujetos que no se encuentren en estos supuestos, con independencia de la residencia estable, demarcando una rígida línea entre el nacional y el extranjero. Así, una vez obtenida la nacionalidad por cualquiera de las vías de inscripción señaladas o por naturalización, se está en posición de acceder al estatus de ciudadano, previo cumplimiento de ciertos requisitos formales que cada Estado prevé en sus leyes internas6.

a) El ideal típico de la ciudadanía moderna y la soberanía nacional Si bien es cierto que cada época histórica ha configurado de una manera determinada el concepto de “ciudadanía”, podemos hacer referencia a un tipo ideal propio de la Modernidad. Weber apunta 4 elementos típicos de la ciudadanía moderna: la unidad de residencia, la sujeción administrativa, la participación democrática y la membresía cultural7. Precisamente, las concepciones sobre la ciudadanía democrática contemporánea han cuestionado cada uno de estos elementos

El requisito por excelencia es la madurez intelectual y moral; tradicionalmente se considera que, cumplidos ciertos años, el individuo ya está capacitado para ejercer sus derechos políticos y cumplir con sus deberes sociales. WEBER, Max, Economía y Sociedad. Esbozo de sociología comprensiva, trad. de ECHAVARRÍA MEDINA, J., México, Fondo de Cultura Económica, 2012, pp. 661-678.

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de una forma específica, por lo que resulta de interés el análisis de sus fundamentos.

i. Unidad de residencia Más allá del territorio, el poder de un Estado ya no es, en principio, eficaz frente a actos o sucesos que acontecen fuera de su ámbito de competencia8. En este sentido, desde la concepción tradicional, ciudadano es el que pertenece a un territorio en específico y cumple con los requisitos que el poder soberano exige legítimamente en ese delimitado espacio geográfico9. Así, las fronteras estatales tienen una doble función respecto a la ciudadanía: por un lado, adscriben a aquellos sujetos que son nacionales y que pueden llegar a ser ciudadanos, es decir, los nacidos dentro de las fronteras; por otro lado, los límites geográficos excluyen de la ciudadanía a aquellos que provienen de fuera, es decir, al extranjero, el cual no goza de los mismos derechos de participación política que el ciudadano. Esto significa, según Brubaker10, que el Estado nación moderno se basa en una “clausura social”, puesto que sólo los que pertenecen a la colectividad nacional son titulares de ciertos derechos civiles y políticos, mientras que los externos se ven privados de éstos. En el territorio y sus fronteras se establecen los primeros criterios de inscripción de la ciudadanía, los cuales son fijados por el Estado. Los tratadistas de la primera mitad del siglo XX11, sostienen que el Estado no ejerce su soberanía, en el sentido de dominium, sobre el territorio, pues no es su propiedad, sino que el territorio especifica el ámbito en el que el imperium tiene eficacia y validez —que a diferencia del

Entre los autores que destacan la preminencia del territorio como elemento esencial del Estado, véase JELLINEK, Georg, Teoría General del Estado, trad. de RÍOS, F., México, Fondo de Cultura Económica, 2004, pp. 365 y ss.; HELLER, Hermann, Teoría del Estado, Madrid, Comares, 2004, pp. 168-174; KELSEN, Hans, Teoría General del Derecho y del Estado, trad. de GARCÍA MÁYNEZ, E., 2a. ed., México, UNAM, 1979, pp. 180-193 (TMX 907564). WEBER, Max, Economía y Sociedad…, op. cit., p. 662. BRUBAKER, Rogers, Citoyenneté et nationalité en France et en Allemagne, París, coll. Socio-histoires Belin, 1997, p. 27. Por ejemplo, MALBERG, Carré de, Teoría General del Estado, trad. de LIÓN DEPETRE, J., México, Fondo de Cultura Económica, 1948.

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dominium, se refiere a la autoridad de mando y coerción sobre los gobernados—12. El territorio, entonces, se constituye —en la doctrina moderna de la soberanía— como el espacio geográfico donde el Estado reconoce la ciudadanía de algunos individuos (los nacionales, quienes integran el cuerpo político activo) y desconoce la de otros (los extranjeros); sin embargo, sobre los unos y los otros ejerce su imperium, de esta forma, el Estado nación representa la denominada “clausura social”.

ii. Sujeción administrativa y participación democrática Estos dos elementos del tipo ideal del ciudadano moderno se presuponen el uno al otro, como caras de una misma moneda. Desde esta perspectiva, Weber sostiene que la sujeción administrativa tiene su fundamento en el monopolio estatal de la fuerza legítima, que permite al Estado desplegar el cumplimiento de sus mandatos respecto a todos los individuos que se encuentran en su territorio, sean nacionales o extranjeros13. Pero sólo el ciudadano está facultado por el ordenamiento jurídico para participar en la legitimidad con la que el poder se ejerce, a través de la elección de representantes públicos.

iii. Membresía cultural La ciudadanía es el fundamento de la pertenencia plena a una comunidad política, cuya adscripción implica asumir una serie de valores sociales compartidos, los cuales ya en el siglo XIX tendían a identificarse con los valores nacionales, esto es, los que exaltaban los ideales propios de un pueblo, basados en las particularidades geográficas, religiosas, históricas y culturales, a través de los símbolos. De ahí la importancia del control sobre los eventos históricos, pues estos son el fundamento más poderoso de la “conciencia nacional”14. El nacionalismo que primó en la mayor parte de los Estados occidenta-

12 13

JELLINEK, Georg, Teoría General del Estado, op. cit., p. 368. De hecho, desde la perspectiva de Weber, el monopolio de la fuerza legítima es uno de los aspectos que define esencialmente al Estado, WEBER, Max, Economía y Sociedad…, op. cit., p. 667. Ibidem, p. 662.

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les durante la primera mitad del siglo XX —con independencia de su forma de gobierno—, se construyó con base en estos elementos. La ciudadanía moderna es, entonces, la puerta de acceso a la plena pertenencia a la nación, cuyos miembros se consideran unidos por “vínculos de interdependencia, solidaridad objetiva y comunidad de destino”15. Estos vínculos, basados en los valores culturales de la identidad nacional, son exclusivos, es decir, descartan cualquier otro tipo de lealtad política paralela o concurrente. Como consecuencia, la ciudadanía, desde esta visión, implica la existencia de una sola identidad política, vinculada a la pertenencia nacional; “todas las otras identidades que resultan de la inserción de los grupos o de comunidades parciales se consideran fuera del espacio de la política, despolitizadas”16; con lo cual, se edifica una identidad de carácter monolítica. Este tipo de identidad monolítica pasa por alto la diversidad de identidades y culturas distintas al interior del propio Estado nación, y por tanto, las excluye. Es decir, en principio niega la existencia de la multiculturalidad sobre la que se construyeron históricamente las identidades nacionales. Esto se justificaba, desde la perspectiva de los teóricos modernos, porque la nación considera a todos los ciudadanos iguales, sin tomar en cuenta sus particularidades y la diversidad social. Sin embargo, el final de la Segunda Guerra Mundial marca el inicio del crepúsculo del concepto tradicional de ciudadanía moderna, que se gestó durante la Revolución francesa, y anuncia una nueva forma de concebir al ciudadano. Ya que, el punto de partida para la configuración de los Estados nacionales en sentido político jurídico fue, precisamente, la implementación de elementos de homogenización o cohesión social17, mediante los cuales los integrantes de una comunidad política adquieren identidad estatal (o identidad nacional en sentido amplio); porque el arraigo del Estado nación también estuvo acompañado de la proliferación de símbolos como elementos de poder, que generan un sentimiento de pertenencia de los individuos a su nación. Estos aspectos 17 15 16

CHEVALIER, Jacques, El Estado posmoderno, op. cit., p. 377. Idem. En relación a la cohesión social, resulta de interés la obra de GELLNER, Ernest, Cultura, identidad y política. El nacionalismo y los nuevos cambios sociales, Barcelona, Gedisa, 2003, pp. 17-57.

Repensar la ciudadanía. Derechos políticos de las minorías y grupos vulnerables

forman parte de la simbología del poder18 y generan denominadores comunes que contribuyen a la consolidación de la nación lato sensu. Con ello, existen formas de expresión simbólica que reafirman tradiciones o contribuyen a la “relativamente notable estabilidad del ordenamiento estatal, al alto grado de integración de los ciudadanos”19. De manera que, la cohesión social basada en elementos políticos, y no necesariamente en aspectos histórico-culturales, propicia la intervención de artificios como formas de expresión y de representación ritual de las identidades estatales. Así, por una parte están presentes las formas de representación diferenciadas lingüísticamente y, por otra, mediante elementos no discursivos o acuñados en imágenes, cuyo contenido significativo trasciende más allá del ámbito lingüístico, es decir, estos aspectos están imbricados en un proceso de simbolización del poder20, que generan identidad, integración y cohesión social. En este sentido, las fronteras sirvieron para delimitar a la nación integrada por una comunidad política con identidad estatal, compartiendo un lenguaje común y símbolos que otorgan pertenencia. Sin embargo, esta concepción moderna de la consolidación de la cohesión social, de frente a la multiculturalidad presente en algunos Estados, no soporta una confronta con la realidad, porque algunos sectores de la sociedad o regiones específicas tienen concepciones culturales diversas a las de la comunidad política mayoritaria, ya sea porque ésta ha evitado su integración (el caso de los inmigrantes) o porque quienes tienen una propia identidad cultural no desean perderla (por ejemplo, los quebequenses en Canadá). En estos casos, estamos ante Estados multinacionales en los que una o más minorías culturales

Algunos planteamientos sobre la utilización de los símbolos en el ejercicio del poder y la razón de Estado, pueden consultarse en CÁRDENAS GUTIÉRREZ, Salvador, “Cultura jurídica”, en SPECKMAN, Elisa y DEL ARENAL, Jaime (coords.), El mundo del Derecho. Aproximaciones a la cultura jurídica novohispana y mexicana (siglos XIX y XX), México, Escuela Libre de Derecho, Porrúa, 2009. HABERMAS, Jürgen, “Expresión simbólica y comportamiento ritual. Retrospectiva sobre Ernst Cassirer y Arnold Gehlen”, en Tiempo de transiciones, trad. de AGAPITO SERRANO, R. de, Madrid, Trotta, 2004, p. 67. Sobre estos aspectos, véase HABERMAS, Jürgen, Fragmentos filosófico-teológicos. De la impresión sensible a la expresión simbólica, Madrid, Trotta, 1999, pp. 11-38.