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EL RUIDO Y SU DEFENSA JURÍDICA EN EL MARCO REGIONAL EUROPEO

Convenio Europeo de Derechos Humanos y Unión Europea

COMITÉ

CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH

María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho.

Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

María Luisa Cuerda Arnau

Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón

Carmen Domínguez Hidalgo

Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

José Luis González Cussac

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania)

Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y

Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Consuelo Ramón Chornet

Catedrática de Derecho Internacional

Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Elisa Speckmann Guerra

Directora del Instituto de Investigaciones

Históricas de la UNAM

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Fueron miembros de este Comité:

Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón

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EL RUIDO Y SU DEFENSA JURÍDICA EN EL MARCO REGIONAL EUROPEO

Convenio Europeo de Derechos Humanos y Unión Europea

ANA M. ALDAZ CASANOVA

tirant lo blanch

Valencia, 2023

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PRÓLOGO

El ruido derivado de la actividad humana perturba el éxito de la protección del medio ambiente y el pleno disfrute de los derechos fundamentales, constituyendo, dada la desenfrenada actitud depredadora de nuestra especie, una amenaza para la salud ecosistémica y, consecuentemente, para la propia salud humana. Un factor de tamaña importancia debería haber concitado nuestro interés y preocupación. Empero, nuestra posición hacia el mismo ha preferido mecerse entre la aceptación, la identidad y, en cierta medida, la posición reactiva. Siendo una virtud esencial en el campo científico la mirada hacia lo trascendente que pasa desapercibido, cuando la misma concurre desde los momentos iniciales de la carrera investigadora, la posesión de esa virtud se torna altamente destacable. Si esta se acompaña de la delimitación con fluidez y acierto de las problemáticas evidentes y subyacentes, así como la sopesada reflexión sobre la base de una sólida investigación, como, sin duda, ocurre en esta monografía, entonces, viene de sí concluir que nos encontramos ante un excelente trabajo.

Este análisis en toda su extensión y abordajes de la evolución interpretativa y normativa acaecida alrededor del ruido en el ámbito europeo, fuertemente condicionada en su planteamiento por esa “normal tolerancia”, nos llega en un momento en el que, en el plano universal, el Consejo de Derechos Humanos ha reconocido la importancia antropocéntrica del derecho a un medio ambiente limpio, saludable y sostenible (resolución 48/13, de 8 de octubre de 2021) y el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente ha incidido en los perniciosos efectos del ruido, tanto en su informe Fronteras 2022: ruido, llamas y desequilibrios (2021), como respecto a su impacto en los océanos con ocasión del Día internacional de la concienciación sobre el ruido (2022). También, cuando la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa ha lanzado, con su Recomendación 2211(2021), de 29 de septiembre, sobre aseguramiento del derecho a un medio ambiente sano: necesidad de una mayor acción por parte del Consejo de Europa (y su correlativa resolución 2396 (2021), de igual fecha),

un nuevo asalto en el pulso que mantiene con el Comité de Ministros (y Ministras) alrededor de la celebración de un nuevo Protocolo del Convenio Europeo de Derechos Humanos (1950) que conlleve el reconocimiento convencional de dicho derecho, al que ha adicionado la solicitud de adopción de otro en los mismos términos respecto de la Carta Social Europea (1961) y la Carta Social Europea (revisada) (1996) y la solicitud del estudio de viabilidad de un convenio de las “5 Ps” sobre amenazas ambientales y peligros tecnológicos amenazantes para la salud humana, la dignidad y la vida.

Empero, la alta probabilidad de que su desenlace derive en el mismo resultado que los intentos previos, vistos los comentarios del Comité Director de Derechos Humanos a la posición asamblearia (Doc. CDDH(2021)R95, de 23-26 de noviembre de 2021) y el borrador final de Recomendación sobre derechos humanos y protección del medio ambiente del Grupo de Redacción relacionado de dicho Comité (Doc. CDDH-ENV(2022)R4Addendum, de 20 de abril de 2022), unida a la cierta ambigüedad institucional de la Unión Europea, excepción hecha de su Parlamento, expresamente favorable a este reconocimiento (véase el parágrafo 143 de su resolución de 9 de junio de 2021, sobre la Estrategia de la UE sobre la biodiversidad de aquí a 2030: Reintegrar la naturaleza en nuestras vidas 2020/2273(INI)), mantienen intacta la significativa aportación diferencial de la presente obra: ser un estudio que, lúcida y minuciosamente, desgrana la protección dada a las personas frente al ruido a través del conjunto obligacional, sustantivo y procedimental, existente sobre los derechos humanos (en su caso, fundamentales) en el Consejo de Europa y la Unión Europea y sobre su condición de elemento de contaminación ambiental en esta última, con profundidad teórica y vocación práctica.

Tras una detallada base científico-institucional del carácter nocivo del fenómeno ruido para el ser humano y el entorno natural, donde se incluye una sutil diferenciación de los niveles posibles de daño que sobre él se pueden predicar, y la certera presentación de la dicotomía que se halla en el fondo de la cuestión (protección del ser humanolibre prestación de servicios), se emprende el exhaustivo análisis de la acción en el marco del Consejo de Europa, de la mano de la interpretación evolutiva o “dinámica” del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Así, de forma aplicada, teniendo siempre como referencia la contaminación acústica, se estudian los perfiles de la “protección

indirecta o refleja” que este órgano ha desarrollado alrededor del artículo 8 del convenio que supervisa y, en virtud de la cual, se acoge la dimensión ambiental de los derechos humanos. Lo hace conduciéndonos, con redacción ágil y clara, por aspectos tales como el deslinde jurisprudencial entre las amenazas a la salud y las amenazas al disfrute de este derecho; por los contenidos que conforman el requisito sine qua non de la injerencia “directa y grave” en el disfrute efectivo del derecho convencionalmente reconocido, con amplia perspectiva y señalamiento de los posicionamientos doctrinales; por la interpretación otorgada a las injerencias justificadas; o, por el siempre complejo equilibrio entre los derechos individuales y el interés general, entre el respeto de los derechos reconocidos y el margen de apreciación estatal, analizado tanto respecto de las obligaciones procedimentales, donde, como se señala, el Tribunal encuentra su “más laureada jurisprudencia”, como de las sustantivas, donde su análisis se produce “encorsetado”.

Podría perfectamente haberse quedado ahí, culminando esta parte de su trabajo con la completa y acertada reflexión que efectúa sobre la virtualidad práctica de este emblemático tratado, mas, acogiendo las críticas doctrinales y proyectando la mirada audaz que su formación profesional le brinda, se sumerge en él para referirse a aquellas partes de su articulado que igualmente podrían ofrecer amparo frente al ruido nocivo, abriendo así nuevos surcos a la labor interpretativa del Tribunal.

Igualmente remarcable en concepción y ejecución, se presenta el análisis de la acción de la Unión Europea frente al ruido nocivo. En continuidad sistemática, sin obviar ninguna de las bases jurídicas relacionadas establecidas en el Derecho Primario, la inmersión en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión y en la labor de aplicación e interpretación llevada a cabo por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea se realiza de forma natural, secuencial, marcando con precisión los límites y naturaleza de los derechos fundamentales y principios recogidos en su texto susceptibles de brindar protección frente a la contaminación acústica en coherencia con el ámbito competencial y las interacciones previstas de los dos sistemas europeos. Nuevamente, en la cadencia previamente seguida, sus consideraciones sobre la virtualidad práctica de la Carta para el fin estudiado, requeridas de la superación de su “retórica” y de su reflejo a nivel legislativo,

cerrarán este jalón para proseguir con la investigación acerca de la posible protección que para la ciudadanía se derivan de los desarrollos normativos de la Unión Europea relacionados con la protección ambiental y la acción contra la contaminación acústica.

Con la antesala del perspicaz análisis de la evolución experimentada en los programas de protección ambiental (y su acción derivada) teniendo al ruido como hilo conductor y del imperioso examen de las bases competenciales establecidas en el Derecho constitutivo de la Unión, la autora procede con maestría a bucear en las profundidades del racimo normativo conformado en el Derecho derivado de esta. El detalle en la regulación sustantiva adoptada sobre el ruido (control de ruido en la fuente; transportes; maquinaria y equipos al aire libre), se complementa con la habida sobre la evaluación y gestión del ruido y el incremento del alcance práctico de los alcanzados alrededor de los mecanismos de autorización administrativa (con evidente protagonismo del relativo a la evaluación de impacto) y de los derechos de información, participación y acceso a la justicia en materia medioambiental. Un estudio que se ve valiosamente enriquecido con el “análisis contextualizado y en perspectiva de la problemática de la contaminación acústica” de la jurisprudencia seleccionada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Se hace atendiendo a la doble vertiente de su interés sobre la cuestión (esto es, el binomio de objetivos medioambientales-económicos, y el pleno respeto de las garantías procedimentales, siendo en esta última donde también acaecen los avances más relevantes), a las cautelas requeridas por el margen de discrecionalidad estatal y al núcleo y contornos dados a la doctrina del “efecto útil”.

Todo ello culmina en unas conclusiones llenas de consideraciones adicionales, acertadas identificaciones de las carencias presentes en ambos sistemas y de sus positivas interacciones de cara a la protección del individuo frente al ruido, así como de atinadas reflexiones sobre los senderos futuros que habrán de emprenderse para optimizar los resultados y eludir posibles involuciones.

La presente obra, en definitiva, evidencia la opción de su autora por el trabajo riguroso, fundamentado, audaz, pausado y reflexivo, fruto de su férreo compromiso con la excelencia, su fuerte implicación con la temática y su pertinaz generosidad. Caracteres que la han

situado en esta investigación, felizmente para quienes la recibimos, tan alejada de los tempos e hitos impuestos por la suerte de cadena de producción científica que pareciera haberse instaurado en los espacios universitarios y que la han dotado del amplio e indubitado dominio de la cuestión susceptible de ser transmitido con claridad y clarividencia que atesora. Es, por ello, que no podemos dejar de concluir que nos hallamos ante una obra de consulta imperiosa tanto para quienes deseen profundizar en las vías habilitadas en el ámbito europeo para la protección de las personas frente a la “agresión” que puede llegar a constituir el ruido u otras fuentes de contaminación ambiental, como para quienes deseen entender y ahondar en la protección del medio ambiente en dicha sede siquiera a través del enfoque político-jurídico antropocéntrico aún predominante.

INTRODUCCIÓN

El ruido1, cuyo origen radica en las actividades humanas y se asocia especialmente con el proceso de urbanización y el desarrollo del transporte y la industria, no ha sido objeto de la debida atención por las autoridades hasta fechas relativamente recientes. De hecho, la posibilidad de reivindicar cualquier tipo de acción encaminada a la eliminación de las molestias por ruido ha estado muy restringida para los particulares y la Administración, unas veces titular y otras supervisora de las actividades ruidosas, ha mostrado una propensión hacia la «normal tolerancia», planteando el ruido como una consecuencia necesaria e inevitable del desarrollo social2. Pero además, el desconocimiento de los efectos nocivos que el ruido puede producir en la vida y salud del individuo y la inexistencia de estudios científicos que avalaran este nexo causal o especificaran de forma detallada la relación entre dosis de ruido-consecuencia dañina, han sido factores que han contribuido de forma significativa al agravamiento de esta problemática.

Con ocasión de los primeros estudios científicos llevados a cabo por la Organización Mundial de la Salud (en adelante OMS) se evidencia

1 La Real Academia Española de la Lengua define el ruido como «sonido inarticulado, por lo general desagradable». Por su parte, la Directiva 2002/49/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de la Unión Europea de 25 de junio de 2002 sobre evaluación y gestión del ruido ambiental, concibe el «ruido ambiental» como «sonido exterior no deseado o nocivo generado por las actividades humanas». En el presente trabajo, trataremos el término ruido para hacer referencia a su acepción convencional y en sentido amplio, que comprende tanto el fenómeno perceptible en forma de sonido como las vibraciones concomitantes, de modo que ambos quedan incluidos también en el concepto «contaminación acústica», si bien ceñiremos nuestro estudio al ámbito del ruido en su vertiente ambiental en tanto que inmisión sonora presente en el hábitat humano o en la naturaleza y que excluye los ámbitos específicos como el ámbito laboral o el ruido generado en los centros de trabajo.

2 Véase Fernández Urzainqui, F.J., La tutela civil frente al ruido, Civitas, Madrid, 2003, p. 20.

la existencia de una relación directa causa-efecto entre determinados padecimientos personales y un entorno insalubre desde el punto de vista de los niveles sonoros. Sobre la base de dichas conclusiones se dictaron en el ámbito europeo las primeras resoluciones judiciales del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en lo sucesivo TEDH) favorables a la defensa de los particulares contra la contaminación acústica, las cuales han reconocido el derecho subjetivo a verse protegidos frente un ruido concebido como agresión a derechos básicos del ser humano.

Aunque en el ámbito internacional existen incontables actos y declaraciones que aluden a una eventual aspiración a un medio ambiente adecuado y sano, no se han suscrito instrumentos vinculantes específicos que lo contemplen como un derecho judicializable. Sin embargo, en el ámbito regional europeo ante la ausencia de una mención específica del Convenio de Roma a un derecho general al medio ambiente, el Tribunal Europeo de los Derechos Humanos ha querido constatar una demostrada incidencia de ciertas inmisiones contra el medio ambiente (incluidas inmisiones acústicas) sobre los derechos fundamentales clásicos, siendo el máximo exponente de esta doctrina la desarrollada a partir del artículo 8 referente al derecho al respeto de la vida privada y familiar. De esta forma, el TEDH ha dado entrada tangencial a los intereses ambientales a través de la técnica del efecto reflejo, a partir de la consideración de que el disfrute efectivo y pleno de los derechos civiles y políticos no es concebible en un entorno insalubre y declarándose competente para conocer de atentados al medio ambiente cuando impiden o limitan gravemente estos derechos.

De esta forma, desde la perspectiva de los derechos individuales, es la doctrina del TEDH la que abre la veda para la jurisprudencia menor tendente a buscar y encontrar, dentro de una legislación opaca e ignorante inicialmente de derechos relacionados con el medio ambiente, fórmulas que abran paso a la defensa de los particulares frente al ruido. La relevancia que dicha doctrina ha demostrado para los derechos de los particulares es de todo punto innegable, al recoger e incorporar en sus resoluciones y razonamientos obiter dicta no solo las conclusiones científicas sino también el sentimiento y los deseos de la sociedad moderna. Desde esta perspectiva, en el momento en que se constata que determinados niveles de ruido pueden atentar contra derechos fundamentales, ya no resulta tan relevante la actividad emiten-