1_9788491190639 by Editorial Tirant Lo Blanch

manuales

Criminología, Economía y Sociología. Una colección clásica en la literatura universitaria española.

Todos los títulos de la colección manuales los encontrará en la página web de Tirant lo Blanch. www.tirant.es

6ª EDICIÓN REVISADA Y ACTUALIZADA

DIRECTOR

AUTORES

Luciano Parejo Alfonso

Agustín de Asís Roig Miguel Casino Rubio Antonio Descalzo González Ángel Manuel Moreno Molina Alberto Palomar Olmeda Luciano Parejo Alfonso Teresa Parejo Navajas

manuales

especialidades de Derecho,

Orden económico y sectores de referencia

Libros de texto para todas las

LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO

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LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Belén Campuzano Laguillo

Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Jorge A. Cerdio Herrán

Angelika Nussberger

José Ramón Cossío Díaz

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Owen M. Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania) Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

José Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: http://www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO ORDEN ECONÓMICO Y SECTORES DE REFERENCIA 6ª Edición revisada y actualizada

Luciano Parejo Alfonso Director

Agustín de Asís Roig Miguel Casino Rubio Antonio Descalzo González Ángel Manuel Moreno Molina Alberto Palomar Olmeda Luciano Parejo Alfonso Teresa Parejo Navajas

Valencia, 2015

Copyright ® 2015 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www.tirant.com).

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Abreviaturas AGE

Administración General del Estado.

Administración local.

AALL

Administraciones locales.

Administración pública.

AAPP

Administraciones públicas.

ADIF

Administrador de Infraestructuras Ferroviarias.

ATS

Auto del Tribunal Supremo.

BOE

Boletín Oficial del Estado.

Código civil.

Comunidad Autónoma.

CCAA

Comunidades Autónomas.

Constitución española de 27 de diciembre de 1978.

CNC

Comisión Nacional de la Competencia.

CNMC

Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia.

CNMV

Comisión Nacional del Mercado de Valores.

Código penal.

DOCE

Diario Oficial de las Comunidades Europeas.

EAPV

Estatuto de Autonomía del País Vasco.

EBEP

Ley 7/2007, de 12 de abril, que aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público.

EEAA

Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas.

IPPC

Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y control integrados de la contaminación.

Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio.

LAAEE

Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales.

LaBE

Ley 13/1994, de 1 de junio, de autonomía del Banco de España.

LAE

Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos.

Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.

LCar

Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras.

LDC

Ley 15/2007, de 3 de julio, de defensa de la competencia.

Abreviaturas

LEF

Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954.

LEIA

Texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 enero.

LES

Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible.

LGob

Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

LGOP

Ley General de Obras públicas, de 13 de abril de 1877.

LGP

Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.

LGS

Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

LGT

Ley 32/2007, de 1 de noviembre, General de Telecomunicaciones.

LHC

Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de Horarios Comerciales.

LHL

Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales.

Ley 21/1992, de 16 julio, de Industria.

LJCA

Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa.

LLAAS

Ley 17/2009, de 23 de noviembre, de libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes.

LNA

Ley 48/1969, de 21 de julio, de Navegación Aérea.

LoCE

Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

LoCJ

Ley Orgánica 2/1987, de 18 de mayo, de Conflictos Jurisdiccionales.

LOCM

Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista.

LOFAGE

Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

LOFCS

Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.

LoPDCP

Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal.

LoPJ

Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.

LOPSC

Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana.

LoTC

Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.

LoTCu

Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas.

LOTT

Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres.

LOV

Ley Orgánica 4/1997, de 4 de agosto de Videovigilancia.

LPAP

Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas.

Abreviaturas

LPC

Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre Protección civil.

LPrAu

Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico.

LrBRL

Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

LRJPAC

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común.

LSA

Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea.

LsdEC

Ley 26/1988, de 29 julio, de disciplina e intervención de las entidades de crédito.

LSE

Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico.

LSF

Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario.

LSH

Ley 34/1998, de 7 de octubre, reguladora del Sector de Hidrocarburos.

LSP

Ley 23/1992, de 30 de julio, de Seguridad Privada.

LS56

Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana de 12 de mayo de 1956.

LTPP

Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos.

L3R

Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.

RBCL

Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio.

RDU

Reglamento de Disciplina Urbanística, aprobado por Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio.

REF

Reglamento de Expropiación Forzosa, aprobado por Decreto de 26 de abril de 1957.

RENFE

Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles.

Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto.

ROCE

Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio.

RPAPRePt

Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo.

RPrPS

Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto.

RSCL

Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955.

RVL

Reglamento de Valoraciones de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre.

Abreviaturas

STC

Sentencia del Tribunal Constitucional.

STJUE

Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

STS

Sentencia del Tribunal Supremo.

TCE

Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea.

TEuDH

Tribunal Europeo de Derecho Humanos de Estrasburgo.

TFUE

Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

TJUE

Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Tol

Recopilación de jurisprudencia de la base de datos electrónica tirantonline.

TRDvRL

Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril.

TRLCSP

Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.

TRLdS08

Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio.

TRLPEyMM Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Puertos del Estado y Marina Mercante. TRLS76

Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril.

TSJ

Tribunal Superior de Justicia.

TUE

Tratado de la Unión Europea.

Primera Parte

EL MARCO DE LA ECONOMÍA

Lección 1

La ordenación de la economía Luciano Parejo Alfonso SUMARIO: 1. LA ECONOMÍA Y EL ESTADO. 1.1. La política económica y el Derecho público de la economía. 1.2. El proceso económico y la política económica. 1.3. La función estadística y la política económica. 2. EL ORDEN ECONÓMICO DE RANGO CONSTITUCIONAL. 2.1. El orden económico del Derecho originario europeo. 2.2. El orden constitucional económico interno. 2.2.1. Fines y valores del orden económico; ámbito, contenido y textura del concepto constitucional de economía. 2.2.2. Instituciones de la economía general en tanto que orden. 2.3. Las competencias para la formulación y ejecución de la política económica. 3. LA ESTABILIDAD Y LA SOSTENIBILIDAD DE LA ECONOMÍA. 3.1. La estabilidad económica y la política económico-financiera. 3.1.1. Los principios rectores vinculantes de la política económica, en su vertiente presupuestaria y financiera. 3.1.2. Los instrumentos para la aplicación de los principios rectores. 3.1.3. Las medidas preventivas, correctivas y coercitivas en caso de incumplimiento. 3.2. La manifestación de la responsabilidad estatal por las condiciones de desarrollo de la economía: la sostenibilidad como valor de síntesis y los principios rectores de la acción pública económica. 3.3. Los elementos de la reforma estructural y las bases del marco general de la economía. 4. EL SERVICIO PÚBLICO COMO FÓRMULA ADMINISTRATIVA ESPECÍFICA DE DACIÓN DE BIENES Y PRESTACIÓN DE SERVICIOS A LA COLECTIVIDAD. 4.1. La construcción dogmática tradicional del servicio público. 4.2. El servicio público en la Constitución y la incidencia del Derecho europeo. 4.2.1. Marco constitucional y doctrina del Tribunal Constitucional. 4.2.2. Marco europeo superpuesto y jurisprudencia del Tribunal de Luxemburgo. 4.2.3. Situación actual del servicio público. 5. EJERCICIO PRÁCTICO. 6. BIBLIOGRAFÍA.

RESUMEN En la presente Lección se ofrece un análisis del orden económico sancionado por la Constitución española y por los Tratados de la Unión Europea donde la economía de mercado y su defensa gozan de un muy marcado protagonismo. A su vez, la Lección tiene por objeto la explicación del servicio público como fórmula de dación de bienes y prestación de servicios en manos del poder público.

1. LA ECONOMÍA Y EL ESTADO 1.1. La política económica y el Derecho público de la economía Tanto la CE (arts. 130 y 131, en relación con el art. 149.1.13) como el Derecho originario de la UE (arts. 5 y 119 y 120 TFUE) prevén hoy —con superación de la esencial autonomía de la vida económica propia del Estado liberal de Derecho— la formulación y ejecución por la UE y los Estados miembros, respectivamente, de una política económica sujeta a coordinación a escala europea. Esta previsión:

Luciano Parejo Alfonso

a) Trae causa del desarrollo progresivo, desde comienzos del S. XX, de un potente elenco de intervenciones públicas en la economía dirigidas a la prevención de riesgos, la defensa frente a peligros, la configuración de condiciones óptimas y la dirección y el fomento de las actividades, cuyo alcance —desbordando la mera policía de éstas— llega a la responsabilización del Estado (y la UE) en el buen funcionamiento del sistema económico, en su conjunto y por sectores, para asegurar la cohesión territorial y social y, en definitiva, la justicia social (conforme a los valores inherentes al Estado social; arts. 2 y 3 TUE y 1.1 y 9.2 CE). b) Debe entenderse hoy en el contexto de i) un reajuste de las responsabilidades en la dación de bienes y servicios en el sentido de su reparto entre el sector público, de un lado, y el binomio mercado (prestación)—regulación pública (garantía de la prestación), de otro, con mantenimiento en todo caso de la última y universal en el Estado (condicionado por la UE y, en su caso, las instituciones internacionales); y, además, ii) un repunte del intervencionismo estatal con motivo de la crisis económica sistémica instalada en 2008 que, sin embargo, no pone en cuestión la aludida compartición. El resultado es la formación y consolidación de un Derecho público de la economía (y de la correspondiente AP especializada), que se superpone a, y convive con, el Derecho privado. Pues las correspondientes regulaciones económicas, al propio tiempo que programan actuaciones administrativas y determinan, así, relaciones jurídico-públicas, implican límites y limitaciones del principio de autonomía que rige en el tráfico jurídico entre los sujetos ordinarios del Derecho. El Derecho público de la economía puede ser definido, así, como el conjunto de las normas que asignan funciones o potestades (habilitaciones y deberes de actuación) a poderes públicos para la configuración de la vida económica y, en general, la incidencia en ella. Este Derecho: a) Está formado hoy por un entramado compacto de normas tanto europeas como estatales internas (además de las internacionales), cuyas bases están en el bloque materialmente constitucional formado por el TUE y el TFUE, de un lado, y la CE y los Estatutos de Autonomía, de otro. b) Su contenido operativo concreto, ya en sede del Derecho administrativo, está formado —siguiendo a P. Badura— por el conjunto de normas en virtud de las cuales los complejos orgánico-funcionales ejecutivos (de la instancia general del Estado y de las CCAA) y los respectivos sectores públicos ordenan y configuran, en el marco y, en su caso, el desarrollo de aquellas bases, el proceso económico o realizan o garantizan prestaciones en el mismo con finalidades preventivas (de riesgos y peligros), directivas (o de supervisión y control) y de fomento.

La ordenación de la economía

1.2. El proceso económico y la política económica El aprovisionamiento de la sociedad con bienes y servicios es función: a) De un lado, del desarrollo de las fuerzas productivas (la productividad) en el proceso económico; productividad que, aún siendo decisiva para la política económica, se integra en los más amplios fines no sólo de la política social, sino de la general del Estado en su tarea de configuración y optimización de las condiciones de vida colectiva. Y b) De otro lado, de la organización social y jurídica del proceso económico, la cual —aún debiendo atender a la productividad— no puede dejar de considerar que el trabajo no sólo es factor que contribuye al producto de la economía, sino también la condición y el contexto de la realización de la personalidad. Desde el punto de vista del papel del Estado, los órdenes económicos posibles pueden encuadrarse en las dos principales formas históricas extremas que han presentado: la economía planificada (hoy prácticamente superada) y la economía de mercado. Esta segunda es la propia de la UE y de todas las sociedades de economías basadas en el capital y reposa sobre el principio de autonomía privada bajo la forma de libertades de empresa, profesión y oficio y contratación y propiedad privada, con la consecuencia de la descentralización (en los concretos sujetos del proceso económico) de las decisiones económicas y la encomienda de la cobertura de las necesidades de aprovisionamiento al juego del libre intercambio, es decir, de las reglas del mercado. Importa retener que las características de la economía de mercado: 1º. Lejos de excluir la intervención estatal en la economía, la demandan, de modo que la actividad económica en libre competencia en el mercado no está “libre de Estado”. En efecto: 1.1. La intervención pública es necesaria e, incluso, esencial para la efectividad de las reglas del mercado, el cual solo es posible en forma “modificada” según las circunstancias, es decir, aproximada en mayor o menor medida a la ideal o teórica. 1.2. La “libertad” del mercado respecto del Estado solo es posible dentro y a partir de las siguientes condiciones: – La existencia del indispensable marco normativo e institucional, que facilita la legislación estatal y, en general, la regulación pública. – La garantía estatal de i) los derechos y los deberes de los sujetos individuales y las empresas, especialmente mediante la prevención de riesgos, la protección frente a peligros y la tutela judicial efectiva en aplicación del Derecho; y ii) la necesaria infraestructura de la

Luciano Parejo Alfonso

dación de bienes y prestación de servicios básicos para la existencia (bienes y servicios esenciales), sea directa, indirecta o a través del mercado (mediante asunción de la garantía del adecuado suministro). – La ayuda a subsectores o sectores económicos en dificultades. – La generación en sectores con estructura interna inadecuada de condiciones favorables a la libre competencia máxima posible.

Pero teniendo en cuenta siempre que, en el seno de la UE, las aludidas tareas del Estado solo pueden ser ya cumplidas en las condiciones limitadas por el proceso de integración supranacional (el Derecho comunitario europeo) y la internacionalización de la economía.

2º. Aunque excluya la completa socialización que comporte práctica supresión de la propiedad privada de los medios de producción, ni repugna, ni impide la socialización de concretas empresas o medios de producción en la medida en que, manteniéndose la propiedad privada como institución reguladora de la apropiación y el tráfico de los bienes, signifique solo una modificación parcial de la distribución real de la propiedad. La política económica se manifiesta en decisiones políticas formalizadas en normas y medidas de las instituciones europeas (para la coordinación de la acción de los Estados miembros) y estatales de ordenación, impulso o equilibrio y desarrollo de la economía. Aunque la CE (arts. 131.1. y 149.1.13) prevé su formalización también en una planificación general, ésta ha sido obviada hasta hoy (a favor de planes de concretos sectores o subsectores) por su dificultad intrínseca y su inadecuación a la economía libre y abierta de mercado, con respaldo del Tribunal Constitucional. Conforme a la opción fundamental por la economía de mercado como marco de las actividades de contenido económico (arts. 38 CE y 3.3 TUE): a) Los fines principales de la política económica se reconducen a la garantía —en un contexto de estabilidad— del desarrollo equilibrado, territorial y sectorialmente, de la economía y de la libre competencia en el mercado (arts. 38, 40 y 130 CE y 3 TUE y 119 TFUE); garantía que ha de realizarse en el contexto de la coordinación europea (en virtud de la integración relativa de las políticas nacionales) y la inserción de la economía y los mercados nacional e interior europeo en los internacionales. b) A ellos se añaden, complementándolos desde la perspectiva de la responsabilidad del Estado social (arts. 1.1 y 9.2 CE) y del carácter social de la economía de mercado (art. 3.3 TUE), los objetivos propios de las políticas estructural (regional y sectorial) y general de configuración permanente de las condiciones de vida social en los que se imbrican los de la política social, medioambiental y de ordenación territorial y urbanística. Pues es claro

La ordenación de la economía

que el aseguramiento de la alimentación, la salud, el suministro de energía, la utilización racional de los recursos naturales (en especial el suelo) y, en general, del medio ambiente como sede de las bases de la vida (arts. 43, 45, 47 y 51.1 CE) deben poder suponer la imposición de directrices, límites y limitaciones a la libertad de empresa. Las principales manifestaciones de la política económica son: 1ª. La política de libre competencia, que tiene por objeto la generación y el mantenimiento, en los mercados idóneos al efecto, de la óptima situación posible de competencia real y efectiva y está, así, al servicio, a escala europea, de la que el artículo 3.3 TUE califica como “economía social de mercado altamente competitiva”.

Esta política es complementada por la de regulación de la estructura de sectores y, por tanto, mercados con la finalidad de abrirlos, en la mayor medida posible y según sus características, a la libre competencia compatible con su funcionamiento eficaz.

2ª. La política de promoción del desarrollo equilibrado de la economía, que tiene por objeto el incremento del producto social y la elevación del nivel y la calidad de vida mediante un adecuado impulso y una consecuente mejora del proceso económico (mediante, fundamentalmente, la investigación, la tecnología y la innovación) armonizando la compleja constelación de objetivos constitucionales de pertinente aplicación (arts. 40, 41, 129 y 130 CE).

Adopta la forma de política estructural, en la medida en que persiga el apoyo a territorios o sectores con retraso, en dificultades o incapaces de afrontar la competencia, así como resolver problemas relacionados con la insuficiencia o la inadecuación de las condiciones de la competencia.

3ª. La política de coyuntura, que tiene por objeto mantener suficientemente constante (o evitar su brusco cambio en cualquier sentido) la demanda agregada (suma de los gastos del Estado, las inversiones de las empresas y el consumo de las familias) y, en su caso, corregir la oscilación excesiva sea de la demanda sea de la oferta. Esta política ha adquirido predominio en la crisis económica internacional en curso, manifestándose, en nuestro país, en el recurso —muchas veces discutible— a medidas de carácter en principio excepcional: el Decreto-Ley (10 en 2008; 14 en 2009; 14 en 2010; 20 en 2011; 28 en 2012; 17 en 2013; 17 en 2014; y 8 en 2015 (hasta el mes de junio); normas que en buen porcentaje tienen por objeto, directamente, medidas de índole económica. El acierto en la formulación y ejecución de la política económica en cualquiera de sus escalones supranacional, nacional y autonómico (así como en su caso, lo-

Luciano Parejo Alfonso

cal) depende en buena parte, en la compleja vida económica actual, de la riqueza y utilidad de la información disponible para la toma de decisiones y, por tanto, de la existencia de datos estadísticos pertinentes, tempestivos y fiables.

1.3. La función estadística y la política económica La formulación y ejecución correctas de la política económica precisan muy especialmente de la estadística, en cuanto metodología científica para la recolección, análisis e interpretación de datos, así como la determinación de conjuntos de datos idóneos para formular proyecciones o generalizaciones. La utilización de la estadística en forma oficial ha dado lugar al desarrollo de una organización especializada dentro de la Administración económica. En el seno de la UE, la función estadística —regulada por el Reglamento (CE) 223/2009, de 11 de marzo, modificado por el Reglamento (UE) 2015/759, de 29 de abril— cubre desde el escalón local, pasando por el autonómico y nacional o estatal, hasta alcanzar el supranacional: a) La estadística a escala supranacional corresponde a la Comisión, que la lleva a cabo a través de una Dirección General (que es la autoridad estadística de la UE): EUROSTAT, que tiene competencia exclusiva para decidir los procesos y los métodos, estándares y procedimiento estadísticos.

A los efectos de lograr la armonización y fiabilidad de los datos estadísticos, junto a EUROSTAT opera, además de algunos comités, el llamado sistema estadístico europeo (SEE) en el seno del cual se produce la cooperación entre la Comisión Europea (EUROSTAT) y los organismos o las oficinas de estadísticas de todos los Estados miembros y otros organismos que elaboran estadísticas a escala europea (como el sistema europeo de bancos centrales). Trabaja con un programa estadístico europeo quinquenal aprobado por el Parlamento Europeo y el Consejo, al cual está vinculado un Comité consultivo en el que tienen representación los usuarios, informantes, instituciones académicas y sociales y la AP comunitaria.

Órgano fundamental del sistema es su Comité que tiene funciones consultivas respecto de la Comisión Europea e integra representantes de EUROSTAT (que lo preside), los distintos organismos nacionales de estadística y los países de la Asociación Europea de Libre Comercio.

Las tareas estadísticas cuentan con una regulación general a escala europea, contenida en el Reglamento (CE) 322/97, del Consejo, de 17 de febrero de 1997, sobre la estadística comunitaria, y el Reglamento (CE) 831/2002, de la Comisión, de 17 de mayo, por el que se aplica el anterior.

La ordenación de la economía

b) A escala estatal, en la que la estadística data de 1856 y se transforma en oficial en 1901, ha estado a cargo, sucesivamente, de diversos órganos y entidades, estándolo hoy del Instituto Nacional de Estadística (INE), organismo autónomo adscrito (con autonomía funcional) al Ministerio de Economía y Competitividad, al que lo están igualmente: i) el Consejo Superior de Estadística, que es órgano consultivo de los servicios estadísticos estatales y de participación social de los informantes, productores y usuarios de las estadísticas en el que están representados las organizaciones sindicales y empresariales y otros grupos e instituciones sociales, económicas y académicas, junto a los Departamentos ministeriales y el Instituto Nacional de Estadística; ii) la Comisión Interministerial de Estadística, que es un órgano de participación de los servicios estadísticos responsables de la elaboración de las estadísticas en el ámbito de la AGE y de coordinación horizontal entre los servicios estadísticos estatales; y iii) el Comité Interterritorial de Estadística, que es el órgano —presidido por el Presidente del INE e integrado por representantes de Departamentos ministeriales y de los servicios estadísticos de las CCAA— que vela por la coordinación, cooperación y homogeneidad en la materia. El INE, regulado (estatuto) por el Real Decreto 508/2001, de 11 de mayo (modificado en 2003, 2005 y 2009), tiene por misión la coordinación general de los servicios estadísticos de la AGE, la vigilancia, control y supervisión de las competencias de carácter técnico de los servicios estadísticos estatales, y las demás previstas en la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la función estadística pública, que es la norma legal reguladora de la materia. Los servicios estadísticos de los Ministerios colaboran con el INE y el Consejo Superior de Estadística

El INE tiene Delegaciones de ámbito provincial (excepto las de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla), por lo que su estructura le permite desplegar su función respecto de todos los servicios centrales y periféricos que, en la AGE, elaboran estadísticas.

Por exigencia de la reglamentación europea todo el personal encargado de la función estadística debe tener garantizada su independencia profesional y al Presidente del INE ha de atribuirse competencia exclusiva para decidir sobre los procesos, métodos, estándares y procedimientos estadísticos, así como la coordinación de las actividades estadísticas de todas las restantes autoridades nacionales en la materia. c) A escala territorial, las CCAA cuentan con competencia normativa (de modo que prácticamente todas cuentan con Leyes sobre estadística propias) y ejecutiva (lo que significa su articulación de una organización propia al

Luciano Parejo Alfonso

respecto, coordinada con la estatal), desempeñando la AL también tareas ejecutivas en la materia.

2. EL ORDEN ECONÓMICO DE RANGO CONSTITUCIONAL 2.1. El orden económico del Derecho originario europeo Los Tratados que rigen la UE (TUE y TFUE), lejos de mantener “neutralidad” respecto del modelo económico, optan claramente por una unión económica y monetaria (moneda: el euro) basada en una economía social de mercado altamente competitiva con la que se corresponde un único mercado interior (organizado por las pertinentes reglas de funcionamiento) y en la que la política económica debe responder y desde luego respetar los principios propios de una economía de mercado abierta y de libre competencia (arts. 3 TUE y 3 y 119 TFUE). Los fundamentos del orden económico europeo son, por tanto: 1º. El mercado y, por tanto, la libertad de acceso y la actuación en él en condiciones de igualdad al amparo de las cuatro básicas libertades de circulación de: mercancías, personas, servicios y capitales (Títs. II y IV de la Parte III TFUE).

De esta forma el régimen de libre mercado interior no se agota en el Derecho objetivo, ya que proporciona derechos subjetivos frente a la UE y los Estados miembros en el tráfico transfronterizo, cuyas consecuencias principales ha condensado la jurisprudencia del TJUE en los principios de procedencia u origen (libre circulación por todo el mercado interior de las mercancías y servicios que cumplan los requerimientos del Estado de procedencia) y validez solo de las limitaciones o restricciones establecidas en el Estado de destino que respondan a determinadas razones imperiosas de interés general (SSTJUE de 11 de julio de 1974, asunto Dassonville; 23 de septiembre de 2003, asunto Comisión/Dinamarca; 17 de febrero de 2011, asunto FIFA/Comisión; 16 de febrero de 2012, asunto Marie Noëlle Solvay y otros/ Région Wallone; 12 de julio de 2012, asunto Verwaltungsgerichtshof austriaco; y 30 de abril de 2014, asunto Landesverwaltungsgericht Oberösterreich).

2º. El sistema de competencia (libre de perturbaciones) en el mercado (Cap. I, Tít. VII, de la Parte III TFUE). 3º. Neutralidad, sin embargo, respecto del régimen de la propiedad en los Estados miembros (art. 345 TFUE), que implica la entrega a la libre configuración de éstos, en lo fundamental, del orden jurídico de la propiedad y de la empresa.

La ordenación de la economía

4º. Reconocimiento como espacio decisional político propio de los Estados miembros de la materia relativa a la ordenación de los servicios de estricto interés general o público, así como también —sin perjuicio de la reserva de la comprobación de su compatibilidad con el Derecho comunitario europeo— la de los llamados servicios de interés económico general (arts. 14 y 106 TFUE). El contexto de tal orden económico lo forman i) la proclamación de los valores enumerados en el artículo 2 TUE) y ii) el consecuente reconocimiento de derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (de 7 de diciembre de 2000 y adaptada el 12 de diciembre de 2007), que tiene el mismo valor que los Tratados (art. 6 TUE); derechos, que comprenden los de libertad profesional y derecho al trabajo (art. 15), libertad de empresa (art. 16), derecho de propiedad (art. 17) y prohibición de la discriminación (art. 21). Debe tenerse en cuenta que, conforme a consolidada jurisprudencia del TJUE, entre los principios generales del Derecho patrimonio común de los Estados miembros figuran los derechos fundamentales a la libertad personal y económica. Estos derechos fundamentales —sea en su vertiente objetiva de principios, sea en la de derechos subjetivos— suponen garantías sustantivas y, por tanto, límites para las políticas y acciones públicas, que vinculan a las instituciones europeas y a los Estados miembros. Desde este punto de vista, el Derecho comunitario europeo otorga tutela individual a las personas físicas y jurídicas: a) Por la vía de la acción de nulidad contra actos normativos (autoaplicativos o que no incluyan medidas de ejecución) y concretos de los órganos y organismos comunitarios capaces de producir efectos frente a terceros y de los que sean destinatarios o que les afecten directa y, en su caso, individualmente (art. 263 TFUE); vía que el TJUE interpreta restrictivamente, negando la existencia a escala comunitaria de una tutela individual universal. b) Por la vía de las acciones previstas en el sistema de tutela judicial interno frente a los actos normativos y concretos de los órganos y organismos del correspondiente Estado miembro que violen el Derecho comunitario, incluso si está integrado por Directivas, siempre que de éstas —conforme a la jurisprudencia del TJUE— deriven directamente derechos o intereses dignos de protección.

Luciano Parejo Alfonso

2.2. El orden constitucional económico interno 2.2.1. Fines y valores del orden económico; ámbito, contenido y textura del concepto constitucional de economía El preámbulo de la CE identifica los fines —lo que vale decir los valores o bienes— últimos del orden constitucional en materia económica, que no son otros que: i) la garantía de la convivencia democrática conforme a un orden económico y social justo; y ii) la promoción del progreso de la economía para asegurar a todos una digna calidad de vida. De lo que se sigue: a) La inclusión del progreso de la economía —vinculado, a través de la referencia a la calidad de vida, a la realización del orden constitucional sustantivo— entre las tareas propias del Estado social (arts. 1.1 y 9.2 CE), si bien no implica la asunción de un concreto orden socio-económico al que el poder constituido deba atenerse en el proceso de desarrollo constitucional. b) La atribución al Estado de un papel activo en la economía, vía promoción del aludido progreso (sin perjuicio de que éste carezca de un significado preciso, menos aún solo el de equivalente a crecimiento cuantitativo), comprensivo de la prevención de los riesgos de perturbación, entorpecimiento o impedimento del progreso, así como, en su caso, de corrección o superación de las consecuencias de la actualización de tales riesgos. Es éste un dato constitucional relevante: la concernencia del Estado-organización o poder constituido por la vida económica al hacerse presentes en ésta intereses generales (públicos) que deben ser gestionados por él (concernencia que se expresa en el art. 9.2 CE). Aunque de ello no quepa inferir nada preciso sobre el alcance de la intervención estatal, queda clara en todo caso la legitimación de ésta, de modo que la economía no escapa, sino todo lo contrario, a la acción estatal de configuración social. Lo que hace de la economía una materia o un campo no sólo susceptible, sino condenado a la administrativización.

El conjunto de intereses generales reconducible al progreso de la economía integra, pues, una tarea propia del complejo Gobierno-Administración pública ya desde la CE. En tanto que organizado territorialmente en los términos del artículo 137 CE, el Estado social-administrativo así implicado ha de cumplir el mandato del artículo 9.2 CE y desarrollar las tareas aludidas a través de sus instancias territoriales y, por tanto, del ejercicio por ellas de las competencias que les estén en cada momento atribuidas. Ello presupone la diversificación por círculos, cabalmente los referibles a las referidas instan-

La ordenación de la economía

cias, de los intereses generales (públicos) y, por tanto, también los de índole económica. Resumiendo. La CE: 1º. Considera la economía como un ámbito o una dimensión de la vida colectiva relevante para la efectividad y la plenitud del orden constitucional sustantivo. 2º. Lejos de proclamar la neutralidad del Estado respecto de la vida económica, afirma su responsabilidad en el desarrollo de ésta, incluso bajo la forma de garantía del suministro de bienes y servicios, sin por ello definir un determinado modelo o sistema económico. 3º. De la expresada responsabilidad deriva la imposición al Estado constituido de la formulación y ejecución de una consecuente política social y económica. La CE trata la economía como un ámbito de la realidad social de confines ciertamente imprecisos, pero de notable amplitud. Pues: – Se refiere a la riqueza (a toda ella), de la cual se advierte que adopta distintas formas y puede ser objeto de diferentes titularidades (art. 128.1 CE). – Y, en efecto, la riqueza aparece compuesta, en todo caso, tanto por cosas, recursos o medios de producción (todos ellos), como por actividades en general o servicios en particular (la totalidad de unas y otros) [arts. 128.2 y 129.2 CE]. Para los primeros (cosas, recursos, medios) lo relevante es la organización de su apropiación, uso y disfrute y disposición (su propiedad, como dice el art. 129.2 CE para los medios de producción); organización que gira, en lo fundamental, sobre las instituciones de la propiedad privada y del dominio público y comunal (art. 132, en relación con el art. 33 CE). Para los segundos (actividades) lo determinante es la iniciativa (para la actividad en tanto que empresa) y, por tanto, el régimen de su desarrollo, según que sean accesibles a todos los sujetos, públicos y privados (inciso inicial del art. 128.2 en relación con el art. 38 CE) o el acceso a ellas de los sujetos privados esté más o menos restringido o condicionado o incluso reservado a los sujetos públicos (inciso segundo del art. 128.2 CE). En este régimen la libertad de contratación y, por tanto, de precios juega como regla general, habiendo suprimido la Ley 2/2015, de 30 de marzo, la práctica en la economía española de la indexación, es decir, de la modificación (mediante revisión periódica o no, predeterminada o no) de los valores monetarios de bienes o servicios en función de precios o índices de éstos (o fórmulas que los contengan). Persiste, sin embargo y por excepción, la referida práctica en el ámbito de: i) la negociación salarial colectiva; y ii) la seguridad social y las clases pasivas del Estado. De esta suerte: