Issuu

LES POLÍTIQUES D’HABITATGE A L’ÀMBIT LOCAL Un exemple a la Catalunya Sud

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH MARÍA JOSÉ AÑÓN ROIG

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

ANA CAÑIZARES LASO Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

JORGE A. CERDIO HERRÁN

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

EDUARDO FERRER MAC-GREGOR POISOT Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

OWEN FISS Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

JOSÉ ANTONIO GARCÍA-CRUCES GONZÁLEZ Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

LUIS LÓPEZ GUERRA Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

ÁNGEL M. LÓPEZ Y LÓPEZ

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

VÍCTOR MORENO CATENA

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

FRANCISCO MUÑOZ CONDE

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

ANGELIKA NUSSBERGER

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania). Miembro de la Comisión de Venecia

HÉCTOR OLASOLO ALONSO

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

LUCIANO PAREJO ALFONSO

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

CONSUELO RAMÓN CHORNET

Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

TOMÁS SALA FRANCO

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

IGNACIO SANCHO GARGALLO

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

MARTA LORENTE SARIÑENA TOMÁS S. VIVES ANTÓN

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

JAVIER DE LUCAS MARTÍN RUTH ZIMMERLING

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LES POLÍTIQUES D’HABITATGE A L’ÀMBIT LOCAL1 Un exemple a la Catalunya Sud

SERGIO NASARRE AZNAR Director

tirant lo blanch Valencia, 2022

Llibre que parteix del Projecte 2020/07 “Anàlisi integral de les polítiques d’habitatge a la Catalunya Sud”, concedit a la Càtedra UNESCO d’Habitatge de la URV per la Diputació de Tarragona (2020), conveni marc de col·laboració Diputació de Tarragona-Universitat Rovira i Virgili 2020-2023. El treball s’emmarca al Projecte de recerca del Ministeri de Ciència i Innovació “Vivir en comunidad: nuevas reglas para un nuevo paradigma” (PID2020-112876GB-C31)”.

Copyright ® 2022 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com. COLECCIÓN DERECHO DE LA VIVIENDA Director SERGIO NASARRE AZNAR

TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email: tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1130-435-1 MAQUETA: Innovatext Imagen portada: Image ID: 135273669 Copyright Staysail | Dreamstime.com https://www.dreamstime.com/staysail_info Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

SANTIAGO ARISTE CASTAÑO GEMMA CABALLÉ FABRA ROSA MARIA GARCIA TERUEL NÚRIA LAMBEA LLOP EMMA LÓPEZ SOLÉ SERGIO NASARRE AZNAR ESTELA RIVAS NIETO MARÍA PAULA RODRÍGUEZ LIÉVANO MARIDALIA RODRÍGUEZ PADILLA HÉCTOR SIMÓN MORENO IRENE SUAU SOLÉ

Índex LES POLÍTIQUES D’HABITATGE A L’ÀMBIT LOCAL Un exemple a la Catalunya Sud 1. 2.

OBJECTIU......................................................................................................................... PARADIGMA ACTUAL DE LES POLÍTIQUES D’HABITATGE .................................. 2.1. Una política d’habitatge erràtica. La necessitat de la recerca acadèmica en habitatge ............................................................................................................... 2.2. La transferència de la recerca al món local. La política d’habitatge. Els PLH i el PAMH............................................................................................................... 2.3. Tres pilars fonamentals......................................................................................... 2.3.1. Què és un habitatge................................................................................ 2.3.2. L’habitatge com a dret humà i com a un important actiu financer .... 2.3.3. Què és un habitatge assequible.............................................................. DIAGNOSI GENERAL DE LA PROBLEMÀTICA D’HABITATGE A LA CATALUNYA SUD ............................................................................................................................. 3.1. Descripció sociodemogràfica de la Catalunya Sud.............................................. 3.1.1. Indicadors demogràfics actuals.............................................................. 3.1.2. Projeccions futures de població............................................................. 3.2. El parc d’habitatges............................................................................................... 3.2.1. L’antiguitat dels habitatges..................................................................... 3.2.2. L’estat dels habitatges............................................................................. 3.2.3. Característiques del parc d’habitatge..................................................... 3.3. Mercat immobiliari................................................................................................ 3.3.1. Dinàmica constructiva ............................................................................ 3.3.2. Tinences .................................................................................................. 3.3.3. Compra-venda d’habitatges.................................................................... 3.3.4. Mercat de lloguer.................................................................................... 3.3.5. Habitatges d’ús turístic............................................................................ PROBLEMÀTIQUES MÉS COMUNES I LÍNIES D’ACTUACIÓ.................................. 4.1. Generació de nou habitatge i noves formes de tinença...................................... 4.1.1. Habitatge de nova construcció. Tinences de l’habitatge...................... 4.1.1.1. Permutes de solars a canvi d’edificació futura..................... 4.1.1.2. Habitatge en propietat i dret de superfície ........................ 4.1.1.3. Habitatge en lloguer.............................................................. 4.1.2. Noves formes de tinença ........................................................................ 4.1.2.1. Propietat compartida i propietat temporal ......................... 4.1.2.2. Rehabilitació per renda/masoveria urbana......................... 4.1.2.3. Cohousing. Cooperativisme d’habitatge.............................. 4.2. Augment de l’oferta d’habitatge ja existent........................................................ 4.2.1. Rehabilitació............................................................................................ 4.2.1.1. Incentius positius................................................................... 4.2.1.2. Incentius negatius..................................................................

11 12 12 17 18 18 20 23 24 25 25 27 29 29 29 31 33 33 36 36 38 40 42 44 44 44 46 48 50 50 51 53 56 56 57 60

10 4.2.1.3. L’accessibilitat universal ....................................................... 4.2.1.4. L’eficiència energètica ......................................................... 4.2.2. Habitatges buits....................................................................................... 4.2.2.1. Inventari................................................................................. 4.2.2.2. Incentius positius. Borsa d’habitatge................................... 4.2.2.3. Incentius negatius.................................................................. 4.2.3. Okupació.................................................................................................. 4.3. Assequibilitat.......................................................................................................... 4.3.1. Habitatge social ...................................................................................... 4.3.1.1. Tipologies d’habitatge social. HPO i altres ......................... 4.3.1.2. Tanteig i retracte.................................................................... 4.3.1.3. Ajuts i subvencions................................................................ 4.3.1.4. Finançament. SOCIMI social i partenariats públics privats. ........................................................................................ 4.3.1.5. Gestió...................................................................................... 4.3.2. Mesures destinades a col·lectius especialment vulnerables.................. 4.3.2.1. Joves........................................................................................ 4.3.2.2. Immigrants............................................................................. 4.3.2.3. Gènere.................................................................................... 4.3.2.4. Famílies monoparentals ....................................................... 4.3.3. Desnonaments. Prevenció, tractament i reacció................................... 4.3.4. Sensellarisme visible i ocult.................................................................... 4.4. Habitatge, municipi i territori.............................................................................. 4.4.1. Dret a la ciutat ........................................................................................ 4.4.1.1. Densificació. Segregació. Gentrificació ............................... 4.4.1.2. Xarxes de solidaritat ............................................................. 4.4.1.3. Canvi d’ús d’immobles, de comercial a residencial ........... 4.4.1.4. Barreres ................................................................................. 4.4.2. Habitatge i Universitat............................................................................ 4.4.3. Habitatge d’ús turístic ............................................................................ 4.4.3.1. Conversió de segones en primeres residències ................... 4.4.3.2. Habitatge d’ús turístic (HUT) ............................................. 4.4.4. Municipi i territori. Cohesió territorial.................................................. 4.5. Governança ........................................................................................................... 4.5.1. Taules d’habitatge municipals ............................................................... 4.5.2. Serveis municipals d’habitatge/punt informació d’habitatge. Mediació de conflictes. ................................................................................ 4.5.3. Difusió i pedagogia de les polítiques d’habitatge.................................. 5. CONCLUSIONS .............................................................................................................. BIBLIOGRAFIA.........................................................................................................................

Índex

61 63 67 68 69 71 73 75 75 75 77 78 79 82 82 84 85 87 89 89 91 94 96 98 102 103 105 106 108 108 110 111 114 114 115 119 120 129

LES POLÍTIQUES D’HABITATGE A L’ÀMBIT LOCAL Un exemple a la Catalunya Sud

1. OBJECTIU La present monografia té per objectiu fer una anàlisi integral i interdisciplinària de l’aplicació de les polítiques d’habitatge a l’àmbit local, agafant com a exemple la situació a la Catalunya Sud i apuntar les polítiques que podrien servir per superar algunes de les carències i dificultats detectades. Així, s’han pogut detectar problemàtiques comunes entre alguns municipis com, per exemple, el despoblament i l’envelliment poblacional, la manca de rehabilitació (entre elles, accessibilitat universal, eficiència energètica), la manca d’oferta d’habitatge o la manca d’habitatge assequible. I, en conseqüència, hem analitzat les eines existents més adequades per a donar resposta a aquests reptes, és a dir, per a augmentar el parc d’habitatge (nou i construït), la diversificació de formes de tinença (que tenen a veure amb l’assequibilitat i la sostenibilitat dels habitatges), els mecanismes d’augment de l’habitatge social o els incentius tributaris corresponents. Aquest treball ha estat possible gràcies a la tasca de recerca desenvolupada a la Càtedra UNESCO d’Habitatge de la Universitat Rovira i Virgili des del 2013. En definitiva, aquesta obra vol ser un document útil per als responsables provincials i locals en matèria d’habitatge, serveis socials i urbanisme per a ser conscients de la problemàtica d’habitatge i de les polítiques per a fer-li front, amb l’objectiu immediat de convertir la província de Tarragona en un territori cohesionat, amb suficient habitatge assequible, digne i adequat, que sigui un atractiu més, i no una barrera, per al seu complet desenvolupament i posicionament a nivell nacional i internacional. Al temps, pot servir de document inspirador per a la resta d’ens locals de Catalunya i de la resta d’Espanya. L’esquema de la present monografia és el següent: –

A l’apartat 2 s’analitza el paradigma de les polítiques actuals d’habitatge, explicant per què és necessària la recerca acadèmica en matèria d’habitatge i la seva transferència al món local (apartats 2.1 i

Sergio Nasarre Aznar (dir.)

2.2). També s’expliquen tres pilars bàsics sobre els que s’ha d’assentar qualsevol política d’habitatge: el concepte d’habitatge, l’habitatge com a dret humà i com actiu financer i l’habitatge assequible (apartat 2.3). –

A l’apartat 3 es duu a terme una diagnosi de la problemàtica d’habitatge de la Catalunya Sud (província de Tarragona), analitzant les dades relatives a la població, al parc d’habitatges i al mercat immobiliari.

–

A l’apartat 4 s’analitzen les problemàtiques més comunes detectades a l’anterior apartat, explicant les possibles línies d’actuació que tenen a disposició els ens locals, i que eventualment s’haurien de concretar a través dels respectius plans locals d’habitatge (PLH) o programes d’actuació municipal d’habitatge (PAMH).

–

A l’apartat 5 es troben les conclusions finals de l’estudi.

2. PARADIGMA ACTUAL DE LES POLÍTIQUES D’HABITATGE 2.1. Una política d’habitatge erràtica. La necessitat de la recerca acadèmica en habitatge La recerca objectiva i honesta sobre habitatge i la seva transferència són cada vegada més necessàries2. La política d’habitatge multinivell ha estat erràtica al nostre país els darrers 15 anys, al compàs de resolucions judicials i de pressions socials. Aquestes són algunes evidències: a) Quatre canvis de la Llei d’Arrendaments Urbans (LAU), més el control de renda dur3 català de la Llei 11/20204, declarat inconstitucional pel Tribunal Constitucional a través de la STC 37/20225, que no han servit per a dis2

4 5

Veure la creació de centres de recerca i d’observatoris com a bona pràctica replicable a d’altres països a S. Nasarre-Aznar (coord.), “Concrete actions for social and affordable housing in the EU”, FEPS, 2021, disponible a http://housing.urv.cat/?download=1&kcccount=https://www.feps-europe.eu/attachments/publications/social%20 affordable%20housing_report.pdf. Cal assenyalar que totes les webs referenciades en aquest treball han estat consultades el 4-2-2022. Més dur si cap que el recentment declarat inconstitucional pel TC alemany en sentència de 25-3-2021 (2 BvF 1/20, 2 BvL 5/20, 2 BvL 4/20) amb un argument similar al que ha afectat a la llei catalana: que no pot regular una base de l’obligació (art. 149.1.8 de la Constitució Espanyola), com és el preu del lloguer (art. 17.1 LAU). Això comporta més inseguretat, si cap. Veure https://www.hayderecho.com/2020/10/28/ control-renta-arrendamientos-urbanos-vivienda-cataluna-riesgo-excluir/ . DOGC núm. 8229, 21-9-2020. BOE núm. 84, de 8-04-2022.

Les polítiques d’habitatge a l’àmbit local. Un exemple a la Catalunya Sud

senyar un contracte d’arrendaments urbans que segueixi models funcionals europeus ni que funcioni com a una alternativa atractiva a la compra6; a més, s’està treballant el 2022 en una normativa catalana pròpia d’arrendaments urbans, que alterarà, de nou, la relació entre arrendadors i arrendataris7. b) Hem passat de potenciar l’habitatge en propietat en el període 19952007, que ens va dur a l’esclat de la bombolla hipotecària aquell darrer any, a potenciar només el lloguer, que ens va dur a la seva pròpia bombolla el 2016, fent-lo encara més inassequible per a moltes famílies; les quals ja no poden ni comprar ni llogar, amb lleis com la 5/20198 que dificulten als que menys tenen el poder-se comprar un pis, generant un risc d’anar creant progressivament una societat de rics propietaris i pobres llogaters9. Alhora, s’han potenciat amb ingents recursos públics (sòl, subvencions, préstecs tous) vies d’accés alternatives a la propietat i al lloguer que no tenen un marc legal adequat, que només beneficien a col·lectius concrets i que poden comportar importants limitacions a les llibertats, com certes cooperatives d’habitatge en règim d’ús; i, en canvi, altres tinences alternatives, tot i tenint un robust marc legal, ser universals, no requerir recursos públics i garantir autonomia i llibertat a les famílies, com la propietat compartida i la propietat temporal a nivell català10, el seu ús no ha estat suficientment promogut des dels poders públics, sense cap raó objectiva11. c) El legislador català (i a d’altres autonomies) des del 2015 ha optat com a “solució” per a “convèncer” al propietari privat per a mobilitzar el

8 9

Veure en aquest sentit S. Nasarre Aznar et al., “Tenancies as an alternative to homeownership in Spain, Portugal and Malta? The legal drivers in a European context”, a C. Schmid (ed.), Tenancy Law and Housing Policy in Europe, Elgar Land and Housing Law and Policy series, Elgar Law Publishing, 2018, pp. 67 i ss. A nivell català ja vam fer una proposta complerta a S. Nasarre Aznar, H. Simón Moreno i E. Molina Roig (coords.), Un nou dret d’arrendaments urbans per a afavorir l’accés a l’habitatge, Atelier, Barcelona, 2018, que va quedar aturada. https://govern.cat/salapremsa/notes-premsa/415674/govern-impulsa-llei-regular-contracte-darrendament-bens-construir-mercat-lloguer-mes-estable-segur-equitatiu. BOE núm. 65, 16-3-2019. Aquest procés s’explica abastament a S. Nasarre Aznar, Los años de la crisis de la vivienda, Tirant lo Blanch, València, 2020. Es van incorporar al Codi Civil de Catalunya per Llei 19/2015, de 29 de juliol (DOGC n. 6927, 4-12-2015). Veure S. Nasarre Aznar, E. Muñiz Espada i À. Urquizu Cavallé, (Coords.), Reformando las tenencias de la vivienda: un hogar para tod@s, Tirant lo Blanch, València, 2018, pp. 53 i ss.; i S. Nasarre Aznar (Dir.), La Propiedad Compartida y la Propiedad Temporal (Ley 19/2015). Aspectos legales y económicos, Tirant lo Blanch, València, 2017.

Sergio Nasarre Aznar (dir.)

seu habitatge buit12, augmentar la seva càrrega impositiva, sancionar-lo i expropiar-lo, sense avaluar si això eren bones mesures o si realment ho han estat o si fins i tot han estat contraproduents, el mateix que ha succeït amb les lleis clau d’habitatge des del 200713. d) I com que evidentment això no ha estat suficient (és al 2022 realment més fàcil accedir a un habitatge que al 2007, quan la taxa de sobreendeutament familiar el 2019 a les ciutats espanyoles és molt semblant al de 2011, un dels pitjors anys de la crisi?), el legislador ha passat a emparar legalment els cohousing amb 24 m2 privatius en plena pandèmia vírica (art. 2.6 Decret-llei català 50/202014), augmentant el procés d’urbanització, en un context de presència progressiva del sensellarisme ocult15. e) Això quan no s’ha disposat a emparar legalment l’okupació16 a partir del 2019 a nivell català (com el Decret-llei 17/2019, de 23 de desembre17, després declarat en gran part inconstitucional per STC 16/2021, de 28 de gener18, però recuperat per Llei 1/202219) i a nivell estatal a partir del Reial Decret-llei 1/2021, de 19 de gener20.

14 15

17 18 19

Que per cert no se sap quant realment hi ha, on està i quins són els motius per a que estigui vacant. El cens de 2011 va estar tant mal fet i va contribuir de tal manera a la desinformació (fou un escàndol que en anys d’altes xifres de desnonaments s’afirmés que hi havia 3,4 milions d’habitatges buits) sobre aquesta qüestió (veure, per exemple, quant sembla que hi ha realment a la ciutat de Barcelona, per a la qual el cens afirmà que hi havia 88.259 i sembla que al recompte de març de 2019 en van resultar 10.052 en una ciutat de 1.6 milions d’habitants), que al cens de 2021 sembla que s’ha renunciat a comptabilitzar-la (https://www.idealista.com/news/inmobiliario/vivienda/2021/02/08/788941-viviendas-vacias-cuantas-hay-donde-estan-como-son). Veure R.M. Garcia Teruel i S. Nasarre Aznar, “Quince años sin solución para la vivienda. La innovación legal y la ciencia de datos en política de vivienda”, Revista Crítica de Derecho Inmobiliario, núm. 789, 2022, 183-224. DOGC núm. 8292, 11-12-2020. Veure l’estudi per a la ciutat de Barcelona a G. Caballé Fabra, R. M. Garcia Teruel, N. Lambea Llop, S. Nasarre Aznar i H. Simón Moreno, L’habitatge compartit a Barcelona i la seva adequació als estàndards internacionals, Sindicatura de Greuges de la ciutat de Barcelona, Barcelona, 2020. Accessible a: https://sindicadegreugesbcn.cat/pdf/monografics/lloguer.habitacions.pdf. Veure H. Simón Moreno, “La ocupación de viviendas sin título habilitante y los derechos fundamentales y humanos en conflicto”, Revista Crítica de Derecho Inmobiliario, núm. 786, 2021 pp. 2161 i ss. DOGC núm. 8032, 30-12-2020. BOE núm. 46, 23-2-2021. Llei 1/2022, de 3 de març, de modificació de la Llei 18/2007, la Llei 24/2015 i la Llei 4/2016, per a afrontar l’emergència en l’àmbit de l’habitatge. BOE núm. 65, 17-3-2022 (seu art. 12, que modifica la Disposició Addicional Primera de la Llei 24/2015, de 29 de juliol). BOE núm. 17, 20-1-2021.

Les polítiques d’habitatge a l’àmbit local. Un exemple a la Catalunya Sud

f) I, en fi, el que no sabem encara, avui per avui, és quant habitatge social hi ha en total, on és, qui se’n beneficia, quantes persones l’estan esperant, com és i qui i com s’està gestionant21. g) La Llei d’habitatge estatal, lluny d’aclarir alguna d’aquestes qüestions, sembla que encara complicarà més el panorama, causant encara més inseguretat jurídica, almenys en la seva versió del projecte de llei de febrer de 202222. Com veiem, malauradament, la problemàtica de l’accés a l’habitatge allà on les persones han de/volen viure està lluny de resoldre’s el 2022 i, fins i tot, s’ha complicat des del 2007. En aquest context, els investigadors de la Càtedra UNESCO d’Habitatge de la Universitat Rovira i Virgili23 ofereixen en els seus treballs una aproximació acadèmica al problema del housing. És la primera Càtedra al món del seu tipus i és sòcia de Nacions Unides per a implementar la seva Nova Agenda Urbana24. La seva recerca cobreix tots els àmbits de l’habitatge i del dret de l’habitatge, des del sensellarisme fins el mercat hipotecari, passant per les tinences de l’habitatge (propietat, lloguer, tinences intermèdies), la seva organització (propietat horitzontal, cooperativisme), el seu finançament (mercat hipotecari), l’habitatge com a dret humà, habitatge i noves tecnologies (blockchain, tokenització), habitatge col·laboratiu, professionals immobiliaris, habitatge social i drets dels consumidors25. Tal i com hem pogut explicar en una altra

23 24

L’únic informe per a tota Espanya des de 2012 és el publicat el 2020 pel Ministeri de Foment que només conté dades parcials i confon terminologia. Està disponible a https://apps.fomento.gob.es/CVP/handlers/pdfhandler.ashx?idpub=BAW072. Veure’n els motius a S. Nasarre Aznar “El Proyecto de Ley de vivienda 2022”, Informes y papeles del Grupo de Trabajo Mixto Covid-19, Apuntes 2022/11, Fedea, 2022 i a S. Nasarre Aznar, “La tormenta perfecta que precede a la Ley de vivienda”, Hay Derecho, 13-10-2021. http://housing.urv.cat/. Acull els treballs elaborats els darrers 25 anys d’investigadors interdisciplinaris i compta amb 12 partners públics i privats. La Càtedra ha impulsat l’elaboració de sis normes sobre habitatge, ha assessorat entitats públiques i privades i lidera o ha participat en 32 projectes de recerca competitius nacionals i internacionals, compta amb 18 investigadors i ha format en habitatge a més de 10.000 professionals. Des del 2013, els investigadors de la Càtedra han publicat 249 treballs a 16 països i han impartit 404 conferències a d’altres 35. Un exemple d’aquesta aproximació interdisciplinar i internacional de la Càtedra UNESCO d’Habitatge és el Projecte Erasmus plus titulat “Bridging the gap in housing studies (Housing +)” que té com a objectiu millorar la formació acadèmica a nivell europeu dels professionals, responsables polítics, acadèmics i la resta d’operadors en general que intervenen en el sector de l’habitatge i immobiliari. Més informació a https://www.housingplus.eu.

Sergio Nasarre Aznar (dir.)

ocasió amb més detall26, la Càtedra va néixer el 2013 amb la vocació de transferir coneixements des de la recerca universitària a la societat, generant amb això un impacte social, és a dir, una millora a la societat. Una via important per a transferir-la al món local són els plans locals d’habitatge (PLH) i els programes d’actuació municipal d’habitatge (PAMH) (art. 14 Llei 18/2007 del dret a l’habitatge 27). La Càtedra ha desenvolupat, fins el moment, un PLH i tres PAMH. La seva tasca es distingeix clarament, doncs, de la que duen a terme els lobbies o els moviments socials (que, per definició, persegueixen interessos particulars) intentant-se aproximar a una recerca objectiva i realista, tenint en compte tots els factors que hi conflueixen, evitant biaixos i interessos de caire polític. Per exemple, no recomanem una determinada actuació si, arrel de la nostra recerca, aquesta no ha funcionat a d’altres indrets, quan implica precaritzar l’accés a l’habitatge pels que menys tenen o polítiques que accepten el sensellarisme, disfressant-lo d’okupació com a solució residencial. Així doncs, aquesta monografia té en compte l’experiència comparada, especialment la internacional, per a la cerca de solucions creatives a un problema complex com és l’habitatge, fugint de solucions i pensaments màgics, que sovintegen. De fet, la Càtedra i els seus membres han coordinat recentment l’informe “Concrete actions for Social and Affordable housing in the EU” (2021), que analitza bones pràctiques en habitatge assequible a una selecció de països europeus; així com va co-coordinar el “Pilot project –Promoting protection of the right to housing– Homelessness prevention in the context of evictions” (2016)28, que va ser el primer estudi oficial de la Comissió Europea en relació als fenòmens dels desnonaments i del sensellarisme en els llavors 28 estats membres arrel de la crisi de 2007. Cal destacar també el treball de Housing Europe, Feantsa i Fundació Abbé Pierre “50 Out-of-the-box Housing solutions for the Locked out. Compendium of the most innovative and daring European examples”29 (2019), on s’expliquen cinquanta solucions innovadores per a combatre l’exclusió residencial; però no només les seves bondats, sinó també els seus costos i riscs.

27 28

S. Nasarre Aznar i G. Caballé Fabra, “El impacto social de la investigación en materia de vivienda. El caso de la Cátedra UNESCO de vivienda de la Universidad Rovira i Virgili”, Revista Internacional de las Organizaciones (RIO), núm. 21, desembre 2018, pp. 11-41. BOE núm. 50, 27-2-2008. Disponible a: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/0c16776d-1 e4e-11e6-ba9a-01aa75ed71a1/language-en. Disponible a: https://www.feantsa.org/en/news/2019/12/11/hsp-publication-50-housing-solutions?bcParent=27.

Les polítiques d’habitatge a l’àmbit local. Un exemple a la Catalunya Sud

2.2. La transferència de la recerca al món local. La política d’habitatge. Els PLH i el PAMH Els PLH tenen una doble naturalesa: d’una banda, ser un instrument de planificació i programació de les polítiques municipals en matèria d’habitatge, és a dir, constituir el marc d’actuació municipal en aquesta matèria; i, de l’altra, ser un mitjà de desenvolupament de la legislació d’habitatge. D’acord amb la Llei 18/2007, tant la planificació com la programació de l’habitatge poden ser elaborades, a més de per la Generalitat, pels ens locals. A més, d’acord amb l’art. 14 de la referida llei, el fet de comptar amb un PLH o amb un PAMH permet tenir un tracte preferent a l’hora de concertar polítiques d’habitatge amb la Generalitat que portin aparellada una aportació de recursos econòmics. Per mitjà dels PLH i els PAMH, els ens locals afermen els seus compromisos municipals amb la política d’habitatge, com no pot ser d’una altra manera per ser l’Administració més propera a la ciutadania i la que ha de donar amb més immediatesa resposta en cas de necessitat habitacional dels seus veïns. En conseqüència, els PLHs i PAMHs haurien de permetre al nostre entendre, almenys, el següent i per aquest ordre: 1. Conèixer la situació de l’habitatge en el municipi. Això es pot obtenir a través d’una diagnosi basada en dades actualitzades que inclogui diferents segments de població, especialment la més vulnerable, la situació del mercat de l’habitatge (tant en el moment de l’estudi com, també, les previsions de l’evolució del mercat en el futur), les principals carències i/o patologies que afecten el parc residencial del municipi d’estudi i la identificació de possibles redreçaments dels recursos existents per al seu aprofitament efectiu. Aquesta diagnosi s’ha de complementar amb l’opinió de la població del municipi, ja sigui amb sessions de participació sectorialitzades (professionals, entitats, població general, etc.) i/o amb una enquesta a la població. Aquest procés participatiu, inclòs per normativa als PLH, és també un gran instrument de contrast als PAMH, donat que aporta una visió complementària a la que tècnics i responsables polítics poden transmetre. 2. Fixar, en base als resultats de la diagnosi, un llistat d’objectius a assolir que es marca el municipi (ex. augment de l’assequibilitat, foment de la cohesió municipal, etc.), els quals s’haurien de canalitzar a través d’unes línies d’actuació acotades (ex. nova construcció, barreja de tinences innovadores, governança, etc.) que necessàriament s’han de concretar en una sèrie d’accions detallades i realistes, que serveixin com a full de ruta útil (fitxes sistematitzades) per als

Sergio Nasarre Aznar (dir.)

qui les hagin d’implementar (ex. vies per a augmentar l’oferta, vies per a encoratjar la diversificació d’habitatge, etc.). 3. Disposar d’una previsió temporal i de recursos de les accions amb la voluntat d’identificar les possibles fonts de finançament o estratègies financeres que assegurin que els plans no es quedin com meres intencions polítiques, sinó que puguin veritablement dur-se a terme a la pràctica. Per tant, al nostre entendre, la redacció i elaboració de les polítiques municipals d’habitatge ha de tenir en compte la perspectiva de l’habitatge com a dret humà i cercar l’equilibri amb la seva consideració com a important actiu econòmic (per tant, per principi, sempre és millor incentivar i col·laborar que sancionar, tot i que resulti ser menys populista, sovint costi més feina i el resultats puguin trigar en arribar), els nous canvis en la consideració de l’habitatge arrel de les crisis de 2007, COVID-19 i la guerra combinades tant en la seva vessant més arquitectònica, social, urbana i geogràfica com en la més econòmica, de polítiques i legal, al temps que ha de servir per a contribuir a l’assoliment dels Objectius de Desenvolupament Sostenible de les Nacions Unides (ODS) en el marc del que estableix el Consell Assessor per al Desenvolupament Sostenible de Catalunya 2020.

2.3. Tres pilars fonamentals 2.3.1. Què és un habitatge L’art. 47 CE30 no defineix què és un habitatge, sinó que únicament reconeix el dret de totes les persones a accedir a un habitatge digne i adequat. De fet, l’habitatge és, avui per avui, un concepte jurídic indeterminat31. No obstant, algunes Comunitats Autonòmes han incorporat les seves pròpies definicions en les seves respectives lleis d’habitatge.32 La de Catalunya es troba a l’art. 3.a) de la Llei 18/2007, de la qual destaquem tres característiques bàsiques: a) És una edificació fixa, és a dir, un immoble (art. 511-2.2 del Codi civil de Catalunya, en endavant CCC33). L’edificació implica que té un caràcter permanent o fix a la terra i que no és transportable fàcilment. 30 31

Constitució Espanyola, 1978 (BOE núm. 311 de 29 de desembre de 1978). STS 5-06-1992 (RJ 1992/5371). Veure en més detall el concepte d’habitatge des del punt de vista legal a: G. Caballé Fabra, La intermediación inmobiliaria ante los nuevos retos de la vivienda, Tirant lo Blanch, València, 2021, pp. 181-299. Cal tenir en compte que cada Comunitat Autònoma defineix l’habitatge d’una forma diferent al poder tenir competència en matèria d’habitatge (art. 148.1.3 CE). Llei 5/2006, de 10 de maig, del llibre cinquè del Codi civil de Catalunya, relatiu als drets reals (DOGC núm. 4640, 24-5-2006 i BOE núm. 148, 22-06-2006).

Les polítiques d’habitatge a l’àmbit local. Un exemple a la Catalunya Sud

b) Ha de complir uns requisits d’habitabilitat. Aquesta edificació no pot tenir unes característiques físiques qualsevol, sinó que ha de complir uns requisits tècnics o estructurals que garanteixin la seva habitabilitat, que venen determinats a la LOE34, el CTE35 i el Decret 141/201236. c) Ha de satisfer les necessitats personals ordinàries d’habitació. L’habitatge ha de servir de residència per a les persones i per poder crear una llar. En relació a aquesta última característica, l’habitatge sol ser el principal espai on les persones figuren al padró municipal. No obstant això, cal tenir en compte que, de conformitat amb la Resolució de 29-4-202037, les persones es poden empadronar a qualsevol espai encara que no tingui la consideració d’habitatge. De fet, s’estableix que la inscripció en el padró és completament independent de les controvèrsies jurídico-privades sobre la titularitat de l’habitatge, així com també de les circumstàncies físiques, higiènic-sanitàries o d’una altra índole que afectin el domicili. En conseqüència, els infrahabitatges (barraques, caravanes, coves i fins i tot absència total de sostre) també poden figurar com a domicilis vàlids en el padró. També cal tenir en compte que el concepte d’habitatge està format per cinc elements o dimensions38: 1. L’habitatge com a actiu econòmic: representa l’habitatge com un bé de capital, d’inversió o financer, és a dir, el valor patrimonial (“commodity of housing” o “finacialization of housing”)39. 2. L’habitatge com a estructura física: ofereix refugi material, un sostre sota el qual protegir-se que ha de complir uns requisits físics determinats. 34 35

Llei 38/1999, de 5 de novembre, d’Ordenació de l’Edificació (BOE núm. 266, 6-11-1999). Reial Decret 314/2006, de 17 de març, pel qual s’aprova el Codi Tècnic de l’Edificació (BOE núm. 74, 28-3-2006) Decret 141/2012, de 30 d’octubre, pel qual es regulen les condicions mínimes d’habitabilitat dels habitatges i la cèdula d’habitabilitat (DOGC núm. 6245, 2-11-2012). Resolució de 29 d’abril de 2020, de la Subsecretaria, per la qual es publica la Resolució de 17 de febrer de 2020, de la Presidència de l’Institut Nacional d’Estadística i de la Direcció General de Cooperació Autonòmica i Local, per la qual es dicten instruccions tècniques als Ajuntaments sobre la gestió del Padró municipal (BOE núm. 122, 2-05-2020). L. Fox, Conceptualising home, Conceptualising Home. Theories, Laws and Policies, Hart Publishing, 2006, pp. 23-24. R. Follain, James; E. Jimenez, “Estimating the demand for housing characteristics: A survey and critique”, Regional Science and Urban Economics, Vol. 15, Issue 1, 1985, pp. 77107. Veure també: UN, Financialization of housing, disponible a: https://www.ohchr. org/EN/Issues/Housing/Pages/FinancializationHousing.aspx .

Sergio Nasarre Aznar (dir.)

3. L’habitatge com a territori per a les persones: ofereix seguretat i control, un lloc en l’espai, que transmet permanència, continuïtat i privacitat. 4. L’habitatge com a identitat per als seus ocupants: ofereix un reflex de les idees i valors de cada un i actua com un indicador de la condició personal. 5. L’habitatge com a unitat social i cultural: actua com un lloc per a les relacions amb familiars, amics, i com a centre d’activitats. Les polítiques d’habitatge necessàriament han de tenir en compte aquestes dimensions per tal que responguin a les característiques reals d’aquest bé. Atenent els criteris que ens venen marcats per l’ONU40, un habitatge digne és aquell que té en compte el següent: • • • • • • •

Seguretat jurídica de la tinença. Despeses suportables o assequibilitat. Habitabilitat. Disponibilitat dels serveis, materials, subministraments i infraestructures. Accessibilitat. Adequació al lloc o la ubicació. Adequació cultural.

Aquests criteris ens ajuden a delimitar cap a on han de dirigir-se les polítiques d’habitatge. Això, sumat als diferents elements que conformen el concepte d’habitatge i el fet que es tracta d’un bé que és al mateix temps un important actiu econòmic i un dret humà41 fan que el sector de l’habitatge sigui un sector complex on s’hagin de tenir en compte diferents perspectives i disciplines al mateix temps a l’hora d’adoptar qualsevol mesura al respecte.

2.3.2. L’habitatge com a dret humà i com a un important actiu financer Des de la perspectiva de l’habitatge com a dret humà, l’art. 25 de la Declaració Universal dels Drets Humans de 194842 preveu que l’habitatge 40

Veure en més detall el desenvolupament d’aquests criteris a l’Observació General núm. 4 sobre el dret a un habitatge adequat i també a: J. Hohman, The Right to Housing Law, Concepts, Possibilities, Hart Publishing (Oxford and Portland, Oregon, 2013, pp. 21 i ss. S. Nasarre Aznar, “Cuestionando algunos mitos del acceso a la vivienda en España, en perspectiva europea”, Cuadernos de Relaciones Laborales, Vol. 35, 2017, Nº 1, p. 45. Disponible a: https://www.parlament.cat/web/serveis-educatius/drets-humans/index.html