Dirigida por Víctor Caba Villarejo
Publicación trimestral Nº 25/ Abril 2012 Índice
Artículos – El control de la discrecionalidad y la motivación de los actos y acuerdos administrativos sobre los nombramientos del Consejo General del Poder Judicial, por Manuel J. Sarmiento Acosta.................................................................................................. – Novedades en las modalidades procesales individuales en la LRJS, por Ricardo Bodas Martín........................................... – Doctrina jurisprudencial, responsabilidad penal médica, por Eduardo de Urbano Castrillo.................................................... – Conciencia frente a ley: objeción de conciencia en las profesiones sanitarias, por Antonio del Moral García............................. Jurisprudencia Las Palmas – CIVIL, seleccionada por Víctor Caba Villarejo......................................................................................................................... Tenerife – CIVIL, seleccionada por María Luisa Santos Sánchez............................................................................................................ Las Palmas – PENAL, seleccionada por Ernesto Vieira Morante.................................................................................................................. Tenerife – PENAL, seleccionada por José Félix Mota Bello..................................................................................................................... Las Palmas – CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO, seleccionada por César García Otero......................................................................... Tenerife – CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO, seleccionada por Pedro Hernández Cordobés............................................................ Las Palmas – LABORAL, seleccionada por Humberto Guadalupe................................................................................................................ Tenerife – LABORAL, seleccionada por Carmen Sánchez-Parodi Pascua..............................................................................................
5 41 63 111
135 193 239 273 289 321 331 359
DOCTRINA DE LA DGRN – Comentarios, seleccionados por María Pilar de la Fuente García..........................................................................................
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DICTÁMENES DEL CONSEJO CONSULTIVO DE CANARIAS – Comentarios, seleccionados por Óscar Bosch Benítez...........................................................................................................
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informe sobre la comunidad autónoma de canarias – El estado de la autonomía en Canarias, por José Suay Rincón............................................................................................. – El sistema de solución de discrepancias competenciales previsto en el artículo 33.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, por Pedro Ibáñez Buil.............................................................................................................................................. – La Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias (COTMAC), por Juan José Santana Rodríguez..
427 457 489
DOCTRINA DE LA FISCALÍA GENERAL DE ESTADO – Seleccionada por Vicente Máximo Garrido García..................................................................................................................
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CRÓNICA DE LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS – Seleccionada por Pedro Carballo Armas.................................................................................................................................
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EL CONTROL DE LA DISCRECIONALIDAD Y LA MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS Y ACUERDOS ADMINISTRATIVOS: SOBRE LOS NOMBRAMIENTOS DEL CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL
Dr. Manuel J. Sarmiento Acosta Profesor Titular de Universidad de Derecho Administrativo de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria. Magistrado Suplente del Tribunal Superior de Justicia de Canarias
SUMARIO: I. EL CONSTANTE PROBLEMA DEL CONTROL DE LA DISCRECIONALIDAD DE LOS ACTOS Y ACUERDOS ADMINISTRATIVOS. II. DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA Y MOTIVACIÓN: UNA RELACIÓN CONFLICTIVA PERO OBLIGADA. III. LA NO EXIGENCIA DE MOTIVACIÓN POR EXISTIR MOTIVOS DE CONFIANZA Y POR SER COLEGIADO EL ÓRGANO QUE ADOPTA EL ACUERDO: STS DE 30 DE NOVIEMBRE DE 1999. IV. UN CAMBIO RADICAL SOBRE LA MOTIVACIÓN DE LOS ACUERDOS DISCRECIONALES: LA STS DE 29 DE MAYO DE 2006. V. HACIA UNA MOTIVACIÓN MATERIAL DE LOS ACUERDOS DEL CGPJ: LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL SUPREMO DE DE 27 DE NOVIEMBRE DE 2007 Y DE 23 DE NOVIEMBRE DE 2009. VI. LOS EFECTOS DE ESTA JURISPRUDENCIA EN EL REGLAMENTO 1/2010 DEL CGPJ, SOBRE PROVISIÓN DE PLAZAS DE NOMBRAMIENTO DISCRECIONAL. EN PARTICULAR, EN LA MOTIVACIÓN. VII. UN PROGRESO CONSIDERABLE EN LA MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS Y ACUERDOS ADMINISTRATIVOS DISCRECIONALES: SU NECESARIA REPERCUSIÓN EN OTROS ÁMBITOS ADMINISTRATIVOS
I. EL CONSTANTE PROBLEMA DEL CONTROL DE LA DISCRECIONALIDAD DE LOS ACTOS Y ACUERDOS ADMINISTRATIVOS Es conocido que la discrecionalidad administrativa es uno de los temas recurrentes del Derecho Administrativo. Su presencia es constante, pues manifiesta la permanente tensión entre el ejercicio del poder y el preciso control de éste en orden al sometimiento de la Administración Pública a la ley y al Derecho (cfr. art. 103.1, CE.). Todo poder, ya tenga la adusta faz del dominio autocrático o el vistoso y atractivo vestido de la confección democrática, se siente siempre, por su misma naturaleza, como capacidad de extenderse, de imponerse, e, incluso, de convencer, a través de una doctrina oficial políticamente correcta, de que actúa en interés y en beneficio del sometido. Como ha referido recientemente el filósofo José Antonio MARINA, en el “ poder se experimenta la realidad como libertad, como apertura de posibilidades, como acontecer real, dinámico y expansivo”1. Esta circunstancia plantea de inmediato el problema de las consecuencias, pues en un Estado democrático es evidente que esa pretensión de actuar con “manos libres” para producir los efectos deseados debe tener una habilitación clara y precisa en el Derecho, y, asimismo, debe permitir que éste arbitre un adecuado control para que el ejercicio del poder no se convierta en patente de corso para la arbitrariedad y la irracionalidad (arts. 9.1 y 3, y 106.1, CE), ni para la devaluación o conculcación de los derechos e intereses legítimos de los particulares(art.10, CE)2, esto es, de los que se relacionan y someten al poder, ya que el Estado de Derecho es tal en la medida que el poder se somete al Derecho, y permite la adecuada tutela y protección del derecho e interés del particular. Caso de no ser así, es obvio que no se puede hablar propiamente de Estado de Derecho, salvo que se quiera jugar con el lenguaje para engatusar y engañar al ciudadano. En este contexto, se puede decir que “toda la historia del derecho administrativo puede resumirse en esto: un avance, lento pero imparable, en el camino del sometimiento a un control heterónomo de la totalidad de la actuación administrativa y un paralelo afinamiento de las técnicas correspondientes”3. Por ello, prima facie, el ejercicio de la discrecionalidad se presenta como harto problemático, porque es claro que por motivos de eficacia, incluso por la propia naturaleza de las cosas, el Ordenamiento jurídico no puede preverlo todo con un nivel de intensidad o densidad que permita que la interpretación y aplicación de la norma sea una operación clara, precisa y limpia de adherencias contaminantes y de prejuicios ideológicos o de otra clase. Ocurre justo lo contrario, pues el Ordenamiento de ordinario habilita una discrecionalidad administrativa que permite un margen de acción relativamente amplio, puesto que la cantidad de factores y necesidades que definen la actividad administrativa aconseja, e, incluso, exige, tener discrecionalidad4. Y es aquí, justamente, donde comienza la dificultad, pues la libertad de elección,
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La pasión del poder. Teoría y práctica de la dominación, Anagrama, Barcelona, 1.ª ed. 2008, p. 18. En cita de B. RUSSEL, “poder es producir los efectos deseados” (p. 17). 2 Pues, como refirió E. GARCÍA DE ENTERRÍA (La lucha contra las inmunidades del Poder en el Derecho Administrativo (Poderes discrecionales, poderes de gobierno, poderes normativos), Civitas, Madrid, 3.ª ed. 1983, p. 43), “la Administración no es señor del Derecho, como puede pretenderlo serlo, aunque siempre será parcialmente, el legislador. La Administración no es un poder soberano (…)”. 3 F. GONZÁLEZ NAVARRO, Derecho Administrativo Español. El acto y el procedimiento administrativo, Tomo III, Eunsa, Pamplona, 1997, p. 433. 4 Vid., por ejemplo, el libro de M. BELTRÁN DE FELIPE, Discrecionalidad administrativa y Constitución, Tecnos, Madrid, 1995, p. 25, y bibliografía allí indicada. 6 manuel j. sarmiento acosta
en buena teoría jurídico-constitucional, debe estar presidida siempre por el interés público, algo que no siempre está claro en la actuación administrativa. No es éste, como es obvio, el lugar para intentar una definición sobre la discrecionalidad administrativa. Primero, porque es una cuestión que tiene una complejidad que desborda el estricto objeto de este estudio, y, en segundo término, porque la bibliografía sobre este tema, tanto española como foránea —de la cual, por cierto, ha bebido, y mucho, la española— es ya inabarcable, como no podía ser de otra forma al tocar un nervio tan sensible, y, al propio tiempo, tan esencial para los derechos del ciudadano, como es la discrecionalidad administrativa5. Ahora bien, es pacífico considerar que la discrecionalidad —aunque es, como ya se ha advertido, un concepto controvertido—, permite al ente administrativo una pluralidad de soluciones, todas ellas igualmente justas, que, por consiguiente, la Administración puede adoptar. El Tribunal Supremo, probablemente influido por la doctrina, y, en concreto, por las tesis del profesor GARCÍA DE ENTERRÍA6, ha afirmado que la “potestad que tiene la Administración
El propio John LOCKE, en Two Treatises of Government, 1690 (Dos ensayos sobre el Gobierno Civil (traducción de F. Jiménez García; ed preparada por Joaquín Abellán, Espasa Calpe, Madrid, 1991, p. 322), afirmaba que “existen muchas cosas que las leyes no pueden contemplar de ninguna manera y que han de confiarse, necesariamente, a la discreción de aquel que tiene el poder ejecutivo para que lo ordene de acuerdo con las exigencias del bien público. Es más, conviene que las leyes mismas dejen campo libre en ciertos casos a la actuación del ejecutivo o, por mejor decir, a la ley fundamental de la naturaleza y del gobierno según la cual todos los miembros de la sociedad han de verse protegidos, en la medida de lo posible”. 5 Es, como se ha dicho, prácticamente inabarcable la bibliografía sobre la discrecionalidad administrativa. Carece de sentido, y también de utilidad, intentar aquí hacer una relación de libros, artículos y comentarios más o menos exhaustiva. Basta con señalar, aparte del estudio señero de E. GARCÍA DE ENTERRÍA, La lucha contra las inmunidades del Poder en el Derecho Administrativo (Poderes discrecionales, poderes de gobierno, poderes normativos), cit., la controversia que en los años noventa del pasado siglo se produjo entre varios renombrados profesores: T. R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, De la arbitrariedad de la Administración, Civitas, Madrid, 2.ª ed ampliada 1997, L. PAREJO ALFONSO, Administrar y juzgar: dos funciones constitucionales distintas y complementarias, Tecnos, 1993, M. SÁNCHEZ MORÓN, Discrecionalidad administrativa y control judicial, Tecnos, Madrid, 1994; o, en fin, del propio E. GARCÍA DE ENTERRÍA, en un libro más reciente, y también muy vivo y enérgico, Democracia, jueces y control de la Administración, Civitas, Madrid, 3.ª ed. 1997. Otros autores han escrito, asimismo, con mucha solvencia técnica (particular interés tienen los libros de M. BACIGALUPO, La discrecionalidad administrativa (estructura normativa, control judicial y límites constitucionales a su atribución), Marcial Pons, Madrid, 1997, o de E. DESDENTADO DAROCA, Discrecionalidad administrativa y planeamiento urbanístico, Aranzadi, Pamplona, 1997), sobre este tema, pero no es posible detenerse, pues desbordaría el sentido de esta cita, por fuerza resumida. Me permito, no obstante, indicar al lector interesado que una referencia bibliográfica bastante completa se encuentra en el libro de C. D. CIRIANO VELA, Administración económica y discrecionalidad (Un análisis normativo y jurisprudencial), Lex Nova, Valladolid, 2000, pp. 593-633. Hay, como es obvio, artículos más recientes que se relacionan con el objeto de este trabajo, como los firmados por M. BACIGALUPO (“En torno a la motivación de los actos discrecionales emanados de órganos judiciales: ¿debe el Consejo General del Poder Judicial motivar los nombramientos judiciales de carácter discrecional”, Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 107, 2000, pp. 407 y ss.,) o por R. BOCANEGRA SIERRA y A. HUERGO LORA (“Un paso atrás en el control judicial de la discrecionalidad: su confusión con los conceptos jurídicos indeterminados y la dispensa del deber de motivar”, Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 111, 2001, pp. 405 y ss.) 6 Su trabajo La lucha contra las inmunidades del Poder en el Derecho Administrativo (Poderes discrecionales, poderes de gobierno, poderes normativos), cit. es de inexcusable recordatorio en esta cuestión. REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS 7
para elegir entre varias alternativas legalmente indiferentes, ya que la decisión discrecional se basa en criterios extrajurídicos, de oportunidad o de conveniencia, que la ley no predetermina sino que deja a su libre consideración y decisión, pudiendo en consecuencia optar según su criterio subjetivo” (STS de 1 de junio de 1987)7. Lo que significa que, desde este concepto que asume el Alto Tribunal, la Administración Pública puede optar legítimamente por esas opciones que resultan igualmente justas. Hay, pues, discrecionalidad; lo que significa que existe “libertad de actuación”8. La elección entre varias soluciones que son jurídicamente indiferentes se produce por criterios extrajurídicos —sociológicos, económicos, arquitectónicos, ecológicos, etc, etc—9, y, dentro de esta elección, es plenamente válida la actividad de la Administración. A partir de aquí es preciso hilar más fino, porque surgen varias cuestiones que ensombrecen o nublan la claridad de una definición de corte académico, que si bien es explicativa y cómoda en la academia, no resulta del todo eficaz para resolver problemas prácticos de enjundia que se resisten a ser reducidos a dogmas o categorías convencionales, pues se necesita saber: a) cuándo es posible hablar técnicamente de discrecionalidad y cuál es su concreto alcance; b) cómo se articula el control y hasta dónde puede llegar éste10; c) ¿es posible, desde la perspectiva constitucional, sustituir por medio de otra decisión la incorrecta resolución administrativa?; d) ¿tiene encaje la discrecionalidad en la Carta Magna de 1978?, etc, etc. Indudablemente, la discrecionalidad, como la justicia administrativa, la descentralización, el Poder Judicial, etc, debe encuadrarse en el marco o contexto político y jurídico existente, dentro del cual, en un Estado social y democrático de Derecho, como es el español (art. 1.1, CE), el reconocimiento y la garantía de los derechos e intereses de los ciudadanos resulta inexcusable, pues éstos constituyen uno de los pilares sobre los que se asienta toda la arqui7
Asimismo, la STS de 1 de diciembre de 1993 declaró: “El ordenamiento jurídico atribuye potestades a la Administración de dos formas distintas: en las potestades regladas el propio ordenamiento determina agotadoramente el contenido de la decisión a dictar, en tanto que en las discrecionales remite a la estimación subjetiva de la Administración la concreción de alguno de los aspectos del contenido de la decisión: mientras que en las primeras la ley “tipifica” el contenido del acto, en las segundas resultan posibles varias soluciones igualmente lícitas —y por tanto indiferentes para el derecho— entre las cuales ha de elegir con criterios extrajurídicos”. 8 Así lo afirma, por ejemplo, A. GALLEGO ANABITARTE, “Función ejecutiva, actuación administrativa y discrecionalidad”, Prólogo al libro de A. MOZO SEOANE, La discrecionalidad de la Administración Pública en España. Análisis jurisprudencial, legislativo y doctrinal (1894-1983), Montecorvo, Madrid, 1985, p. 21. 9 Vid. J. DELGADO BARRIO, El control de la discrecionalidad del planeamiento urbanístico, Civitas, Madrid, 1993, p. 19. Por su parte, E. DESDENTADO DAROCA, Discrecionalidad administrativa y planeamiento urbanístico. Construcción teórica y análisis jurisprudencial, ob. cit., p. 70, destaca que la discrecionalidad es un “supraconcepto”, que se refiere a un determinado modo de operar administrativo, que consiste en adoptar decisiones dentro de un margen que deja el Ordenamiento jurídico, para lo que se permite una elección entre distintas alternativas sobre la base de conceptos extrajurídicos. Lo que permite un ámbito de apreciación valorativa de la Administración, que, en rigor, sólo a ella compete. No obstante, esto no significa que no haya límites internos y externos para la adopción de estas decisiones sobre la base de distintas alternativas. Hay extremos y aspectos que delimitan esa capacidad de actuación 10 M. BACIGALUPO, La discrecionalidad administrativa (estructura normativa, control judicial y límites constitucionales a su atribución), cit., pp. 219 y ss., que analiza el derecho a la tutela judicial efectiva como límite constitucional a la atribución de potestades discrecionales. 8 manuel j. sarmiento acosta
tectura constitucional. En un sistema autocrático, como el que existía antes de la Constitución de 1978, el control que se arbitraba sobre la discrecionalidad de la Administración Pública, aunque muy meritorio desde el punto de vista técnico, estaba dañado o pervertido desde su raíz por el “pecado original” que llevaba implícito todo el sistema. Y de la misma manera que un paralítico, por muy fuertes que tenga los brazos, no puede competir con un atleta boxeador plenamente en forma, por muy bien que pudieran funcionar esas proezas técnicas que se enfatizaban para controlar la discrecionalidad, en modo alguno podían surtir los mismos efectos que en un Estado de Derecho plenamente constituido. Y ello por un dato esencial: la propia posición y actuación del Poder Judicial no podía ser equiparable con la de un Estado de Derecho11. Esto significa que aunque los mecanismos técnicos de control, tan trabajosamente confeccionados, tenían muchas virtualidades para la fiscalización de la actividad administrativa, el control, por el contexto en el cual se aplicaba, tenía un impacto bastante más flojo que el que puede originar en un Estado propiamente de Derecho12. Por eso es sólo una verdad a medias el argumento que se esgrimió en un momento determinado por alguna doctrina sobre la mayor legitimidad democrática de la Administración Pública en el Estado constitucional (dejando entrever que esos mecanismos técnicos tenían que modularse o aflojarse, pues no se estaba luchando contra una Administración autocrática), pues, en realidad, esa lucha nunca era tan abierta y clara como la que se mantiene en un auténtico Estado de Derecho13. Por 11
En este extremo, por ejemplo, A. NIETO GARCÍA, El desgobierno judicial, Trotta, Madrid, 2004, p. 127. E. GARCÍA DE ENTERRÍA en su libro Democracia, jueces y control de la Administración, cit., pp. 39, y 47 y 48, dice: “(…) el propio régimen tenía entonces especial interés en presentar una faz de “Estado de Derecho” en el sentido (que era, por cierto, el de los clásicos alemanes más relevantes del XIX y XX), de un Estado con Derecho Administrativo pero sin derechos fundamentales (…)”. En la página 39 afirma: “ El error está en suponer que el Derecho Administrativo, como llega a afirmarse en relación con el específico caso de España, y en concreto el afinamiento de sus técnicas de control, tenga un lugar más apropiado en los regímenes dictatoriales que en los democráticos. Esto, de nuevo en el terreno de los hechos, es inexacto, rotundamente. Ningún régimen autoritario facilita el control judicial de sus actos, ninguno tampoco reconoce siquiera la legalidad como un límite y los derechos de los ciudadanos, base de ese control, como obstáculo a su omnipotencia”. También, M. BELTRÁN DE FELIPE (Discrecionalidad administrativa y Constitución, cit., pp. 221 y ss) hace una crítica sobre la pretendida mayor legitimidad democrática de la Administración actual. Es obvio que el sentido común y la lógica, así como la experiencia, certifican la absoluta certeza de estas afirmaciones. Lo sorprendente es que se haya llegado a dudar de algo tan elemental: un régimen autocrático, por su propio carácter, no quiere controles ni fiscalizaciones venidas del Derecho. 12 Esos mecanismos técnicos de control, tienen su encaje natural en el Estado democrático de Derecho, esto es, en un Estado en el cual esté garantizada la separación efectiva de poderes, que reconozca y garantice tanto el sometimiento del poder al Derecho, como los derechos e intereses de los ciudadanos, en un Estado, en fin, que corresponda con una democracia avanzada. Es evidente que cuando no existen esas condiciones previas, cualquier mecanismo técnico pierde su fuerza y su capacidad para lograr lo que en teoría pretende alcanzar. Desconocer esto, es ignorarlo todo, y divagar sobre teorías vacías que para nada sirven. 13 Como es lógico, cuando se dice “auténtico Estado de Derecho”, no se afirma para hacer una concesión a la retórica: no todo Estado que se califica formalmente como “de Derecho” lo es realmente. Sólo si se dan concretas condiciones se puede hablar de “Estado de Derecho” en sentido técnico. Por lo demás, el Estado de Derecho no se tiene definitivamente porque la Constitución o unas Leyes lo digan, sino que es preciso construirlo día a día, y sin desmayo ni excesiva confianza en lo conseguido, pues las trampas siempre acechan, las tentaciones del poder nunca mueren, sino que, como la energía, y en el mejor de los casos, se transforman, y, en un contexto así, la fragilidad de todo lo logrado es indiscutible. Dicho en
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esta razón los instrumentos técnicos de control cuando realmente producen efectos es con el alzamiento del Estado social y democrático de Derecho, que los transfiguró de tal manera que permitió avanzar mucho más que con anterioridad. Con independencia de esto, que es bastante obvio y elemental, por otra parte, es palmario que el planteamiento de una cuestión tan relevante y, al propio tiempo, tan necesaria e inasible como la discrecionalidad de los actos y acuerdos de la Administración14, hay que radicarlo en la Constitución Española, de 27 de diciembre de 1978, más que en una supuesta evolución histórica de un Estado autocrático a uno democrático y de Derecho, o a una mayor o menor legitimidad de la Administración Pública española, ya que ésta, en último término, se legitima en la prestación eficaz y satisfactoria de los servicios públicos, y en el riguroso respeto a la ley y al Derecho. Como destacó, hace ya algunos años, MARTÍN REBOLLO “la legitimidad de la Administración (…) no reside en que sea representativa sino en su carácter servicial, en su dependencia y su instrumentalidad al servicio de la eficacia y la objetividad de su funcionamiento. De ahí que no pueda ni deba confundirse una Administración democrática con una Administración representativa. La Administración no representa a nadie: sirve a los intereses generales. La Administración es democrática si asume los valores constitucionales, es eficaz, objetiva y transparente, si está suficientemente controlada desde fuera”15. Pues como, asimismo, argumenta GARCÍA DE ENTERRÍA es “ esta situación de ejecutores de la Ley, como decisión previamente establecida, la que da a los titulares que ejercen las funciones del Poder Ejecutivo o del Poder Judicial el carácter de simples “agentes” de la Ley. No pueden ordenar lo que la Ley no manda, no pueden prohibir lo que la Ley no ha prohibido, son ejecutores de lo ya ordenado anticipadamente por ésta”16; por lo que, en ningún caso, “la teoría de la democracia puede proporcionar razón alguna para pretender una indiscutibilidad de las decisiones de los gestores públicos y más bien la posibilidad de su impugnación se adecúa exactamente al carácter abierto de la sociedad democrática, a su búsqueda de una integración no por mitos globales ni por la imposición forzosa de los valores de las mayorías, sino por el libre desarrollo y las iniciativas de los ciudadanos”17.
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otras palabras: el Estado de Derecho es de cristal, no es de acero. Por tanto, puede romperse si no se trata con el debido cuidado, y esa ruptura puede ocurrir en cualquier momento. Y, asimismo, tan trascendente para la operatividad del Derecho Administrativo. No es de extrañar que, por ejemplo, Bernard SCHWARTZ, en su Administrative Law (Boston, 3.ª ed. 1991, p. 652), señale que, verdaderamente, “de qué trata el Derecho Administrativo si no es del control de la discrecionalidad”, y, en la doctrina española, T. R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ (“Discrecionalidad y jurisdicción revisora”, Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 2, 1974, p. 285), haya afirmado que “la discrecionalidad ha sido, es y seguirá siendo el gran problema del Derecho Administrativo”. Lo mismo que subraya, más recientemente, M. BACIGALUPO, cit., p. 21. Constitución, Derecho Administrativo y Estado autonómico, Asamblea de Cantabria, Santander, 1990, pp. 45 y 46. Prosigue: “La Administración es democrática, aunque parezca una redundancia, si es la Administración de un Estado democrático, es decir, de un Estado de democracia parlamentaria. Ese es el punto de partida de juristas tan notables como Hans KELSEN y, sobre todo, de su discípulo administrativista, Adolf MERKL (…)” (p. 46). Democracia, jueces y control de la Administración, 3.ª ed., cit, p. 53. E. GARCÍA DE ENTERRÍA, Democracia, jueces y control de la Administración, 3.ª ed, cit., p. 75. Dice: “Naturalmente que sobre ese fondo general se sobreponen los valores propios del sistema jurídico, apoyado en la técnica del reino de la Ley, norma común para gobernantes y gobernados, que aquéllos no
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Por tanto, es evidente que el establecimiento de un Estado democrático, lejos de acortar, modular o redimensionar a la baja los mecanismos técnicos que permiten el control efectivo de la Administración Pública, los ha intensificado. Y, de hecho, se ha producido en los últimos treinta años un aumento de la perfección técnica de los mecanismos de control a raíz de la aprobación de la Carta Magna de 1978, como no podía ser de otra forma. Así, a las técnicas tradicionales que el propio GARCÍA DE ENTERRÍA propuso en su conocido trabajo “La lucha contra las inmunidades del Poder en el Derecho Administrativo (Poderes discrecionales, poderes de gobierno, poderes normativos)”18, en 1962 (existencia de la potestad discrecional y concreta extensión de ésta, la verificación de los hechos que legitiman su aplicación, la competencia del órgano, y la observancia del procedimiento y el fin, así como los principios generales del Derecho y los conceptos legales indeterminados), se han añadido otras fórmulas técnicas en orden al control de la Administración, que reclaman rehacer desde los mismos cimientos constitucionales la discrecionalidad de la Administración; esas nuevas fórmulas técnicas son, por ejemplo, la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3, CE), la razonabilidad y la racionalidad, o principios generales, como el de proporcionalidad o la congruencia interna de la decisión19, que han abierto nuevas vías o caminos en el Estado de Derecho, sin que pueda calificarse para nada estas nuevas fronteras como una muestra de un supuesto “activismo judicial”20, sino como una consecuencia necesaria de un sistema jurídico basado en la democracia y en la libertad (arts. 1.1 y 10. CE), y que, por tanto, reconoce y garantiza los derechos e intereses de los ciudadanos21. Nada más lógico y normal. Creer que el Poder Judicial, porque hace su trabajo, se excede es, como mínimo, una curiosa
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pueden pretender en ningún caso poder interpretar de forma prevalente a la interpretación en que éstos intenten apoyar sus propios derechos e intereses” Como se ha anticipado, este trabajo es básico para el conocimiento del control de la discrecionalidad de la Administración. Se publicó en la Revista de Administración Pública, núm. 38, 1962 (pp. 159-209). A. NIETO GARCÍA en los comentarios que hizo al volumen 34 artículos seleccionados de la revista de Administración Pública con ocasión de su centenario, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 1983, p. 486, lo calificó de “verdadero manifiesto constitucional. Desde el Derecho empieza así España su largo camino hacia la Democracia”. No es elogio menor, precisamente. Así, por ejemplo, se exige la coherencia interna de los planes urbanísticos, con base en la fuerza normativa de lo fáctico (STS de 21 de marzo de 2006). Vid, sobre este punto, M.ª R. ALONSO IBÁÑEZ, “Planeamiento urbanístico. Análisis de la jurisprudencia del Tribunal Supremo y de los Tribunales Superiores de Justicia (2006)”, Revista de Derecho Urbanístico, núm. 234, 2007, pp. 110 y ss. Es más, la jurisprudencia española no ha sido precisamente vanguardista, sino más bien todo lo contrario. Nada que ver con la doctrina del Consejo de Estado francés, o con las decisiones de órganos jurisdiccionales ingleses o norteamericanos, en los que el avance, la perspicacia técnica y la “creación” de verdadero y buen Derecho es conocida, y no necesita mayor argumentación. Para el Consejo de Estado francés es todavía interesante remitirse al librito de Prosper WEIL, Derecho Administrativo (traducción española de L. RODRÍGUEZ ZÚÑIGA, adaptada a la décima edición original de Javier GARCÍA DE ENTERRÍA L VELÁZQUEZ, Madrid, 1.ª ed. 1986, donde se encuentra una frase elocuente que excusa más argumentos. Dice WEIL: “El Consejo de Estado ha segregado el Derecho Administrativo como una glándula segrega su hormona: la jurisdicción ha precedido al derecho y, sin aquella, éste no hubiese nacido” (p. 43). Véase, M. BACIGALUPO, La discrecionalidad administrativa (estructura normativa, control judicial y límites constitucionales a su atribución), ob. cit., pp. 237 y ss, quien afirma que la garantía de una tutela judicial efectiva, no sólo formal, sino también material, frente a la actuación administrativa presupone “la exigencia constitucional de una determinada densidad en su programación normativa”. REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS 11
manera de concebir el Estado democrático, donde la división de poderes es garantía imprescindible para poder ser calificado como tal, y donde el control de la Administración debe ser efectivo e intenso. Por eso, el cambio que ha traído la Constitución Española es sustancial, pues de un “Estado con Derecho Administrativo pero sin derechos fundamentales” (GARCÍA DE ENTERRÍA)22, se ha pasado a un Estado que reconoce y garantiza los derechos e intereses de los ciudadanos (cfr. art. 53. 1 y 2 CE.)23. Es este contexto el que debe servir de base, fundamento e inspiración para articular la discrecionalidad administrativa, y no una pretendida eficacia administrativa desorbitada, que teniendo una indudable relevancia, no está al mismo nivel constitucional que la protección de los derechos fundamentales y las libertades públicas de los ciudadanos. Si esto es así, y es palmario que han existido avances en la doctrina y en la jurisprudencia contencioso-administrativa, no por eso debe creerse ingenuamente que el ciclo se ha cerrado. Como dice Prefecto Andrés IBÁNEZ en un significativo artículo titulado “Contra las inmunidades del poder: una lucha que debe continuar”24; la lucha debe continuar, y la guardia no debe bajarse en modo alguno, y ello, en síntesis, por dos razones: i) porque el poder, con su carácter expansivo y dominante, crea o abre siempre nuevos espacios en los cuales su ejercicio se muestra con más intensidad y energía, y, por ello, propende a eludir controles y fiscalizaciones con los más variados argumentos y excusas (razón de Estado, eficacia administrativa, interés general, imposibilidad material, etc, etc); y ii) porque sería iluso entender que las garantías de los derechos y libertades, por mencionarlas en las normas, ipso facto se convierten en garantías materiales. Nadie con alguna experiencia en la realidad administrativa y en la actuación forense puede admitir que el reconocimiento de un derecho implica automáticamente su correcta tutela. De lo que dice formalmente la ley a lo que se aplica en la práctica hay un largo trecho, que, sin duda, debe ocupar la adecuada técnica jurídica, para que pueda de verdad ese derecho convertirse en una realidad práctica al alcance de los ciudadanos. Con este planteamiento de “lucha continua”, es obvio que muchos lugares comunes y convenciones académicas deben remozarse a la luz de las virtualidades que la Constitución ofrece, y que, en algunos casos, no han sido suficientemente exploradas, y mucho menos explotadas. Hay un caso de una evidente importancia y significación: el de la discrecionalidad técnica y el de los nombramientos discrecionales efectuados por el Consejo General del Poder Judicial25, órgano de gobierno de dicho Poder (art. 122.2, CE.), puesto que de una postura reticente al control efectivo de dichos nombramientos, en la cual la jurisprudencia utilizaba subterfugios como la colegialidad del órgano, los motivos de confianza o la gran discrecionalidad para no entrar en la fiscalización real y efectiva del nombramiento, se ha pasado a otra mucho más progresiva que entra seriamente en el control del nombramiento, con el uso de técnicas y criterios que obligan a desarrollar una motivación detallada de aspectos que antes se cubrían con el manto de la discrecionalidad. Es este asunto de los nombramientos discrecionales del CGPJ un ejemplo elocuente del avance de las técnicas jurídicas en orden al control de la
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Democracia, jueces y control de la Administración, 3.ª ed., cit., pp. 47-48. Vid. M. J. SARMIENTO ACOSTA, “Control de la discrecionalidad y derechos fundamentales”, Poder Judicial, núm. 31,1993, pp. 205-234. 24 Publicado en la Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 93, 1997, pp. 5 y ss. 25 En adelante, CGPJ. 23
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Administración Pública26, y que tienen en la motivación de los actos y acuerdos discrecionales un cauce que debe ser seguido en otros ámbitos administrativos.
II. DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA Y MOTIVACIÓN: UNA RELACIÓN CONFLICTIVA PERO OBLIGADA Pero antes de analizar estos pronunciamientos del Tribunal Supremo, con la extensión que esta evolución jurisprudencial merece, es preciso destacar la necesaria relación que tiene que existir entre discrecionalidad administrativa y motivación en el seno de un Estado de Derecho. La motivación de los actos y acuerdos administrativos discrecionales no estaba específicamente prevista en el artículo 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 195827, lo cual fue criticado por la doctrina más autorizada28. Ha sido la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, la que ha venido a incorporar esta elemental exigencia de los actos y acuerdos discrecionales (art. 54 1, f)29, como consecuencia de una cabal interpretación y 26
El CGPJ es, como dice el artículo 122.2 de la Constitución, “el órgano de gobierno del mismo”, y estará “integrado por el Presidente del Tribunal Supremo, que lo presidirá, y por veinte miembros nombrados por el Rey por un período de cinco años. De éstos, doce entre Jueces y Magistrados de todas las categorías judiciales, en los términos que establezca la ley orgánica; cuatro a propuesta del Congreso de los Diputados y cuatro a propuesta del Senado, elegidos en ambos casos por mayoría de tres quintos de sus miembros, entre abogados y otros juristas, todos ellos de reconocida competencia y con más de quince años de ejercicio de su profesión” (art. 122. 3, CE). Por tanto, es evidente que no es un órgano inserto dentro del organigrama del Poder Ejecutivo, ni, por lo tanto, de la Administración Pública (arts. 97, y ss. y 103 y ss. CE), como refleja, por otra parte, su propia ubicación sistemática dentro de la Constitución Española —que es en el Título VI, relativo al “Poder Judicial”, y no en el Título IV, que es el que alude “Del Gobierno y de la Administración” (arts. 97-107)—. Sin embargo, es evidente que para el Ordenamiento jurídico se trata de un órgano en el cual se desarrolla actividad administrativa estrictamente considerada. Así se colige de lo dispuesto en el artículo 143.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (en adelante, LOPJ), y, por supuesto, de lo establecido en el artículo 1.3. b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que dice que conocerán —los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo—, las pretensiones que se deduzcan en relación con “ Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad administrativa de los órganos de gobierno de los Juzgados y Tribunales, en los términos de la Ley Orgánica del Poder Judicial”. 27 Este precepto se limitaba a decir: “1. Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho: a) Los actos que limiten derechos subjetivos b) Los que resuelvan recursos c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos d) Aquellos que deban serlo en virtud de disposiciones legales; y e) Los acuerdos de suspensión de actos que hayan sido objeto de recurso. 2. Se exceptúan de lo dispuesto en el párrafo anterior los actos enunciados en el artículo 40, apartado b), de la Ley de Jurisdicción Contencioso-administrativa”. 28 Así, por ejemplo, E. GARCÍA DE ENTERRÍA y T. R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Curso de Derecho Administrativo I, Civitas, Madrid, 4.ª ed. 1983, pp. 524 y 525. 29 Vid L. MARTÍN REBOLLO, “Capítulo VII Disposiciones administrativas y actos administrativos”, en el vol. colectivo, dir. por J. LEGUINA VILLA y M. SÁNCHEZ MORÓN, La nueva Ley de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, Tecnos, Madrid, 1.ª ed. 1993, REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS 13
aplicación de la Constitución, y de la necesidad de que no sólo la Administración actúe de acuerdo a la ley y al Derecho (art. 103.1 CE), sino de que pueda ser efectivamente controlada por los Jueces y Tribunales (art. 106.1), para evitar, asimismo, la arbitrariedad (art. 9.3, CE). Desde una perspectiva más amplia, hay que tener en cuenta que hoy el deber de motivar las decisiones administrativas tiene alcance europeo. La misma Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea prevé en su artículo 41, dentro del “derecho a una buena Administración”, la “obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones”. Y el Tribunal de Justicia de la Comunidad ha declarado que no es suficiente con referir o reproducir el texto de los artículos que se aplican, sino que debe señalarse la justificación de la medida adoptada por la Comisión (STJCE de 24 de enero de 1992, caso La Cinq. S. A.) para que el interesado pueda defender sus derechos y comprobar si la medida es o no fundada. Esto comporta que la necesidad de motivar no es una mera formalidad, sino que conecta con una cultura jurídica, asumida y asentada ya de forma clara, en la que la Administración, o, más ampliamente, los poderes públicos, deben dar cuenta y razón de sus medidas, comportamientos u omisiones. En este contexto, la motivación es una consecuencia lógica de la plasmación de un verdadero Estado de Derecho y de una Sociedad democrática avanzada, que requiere una Administración que se sujete al Derecho, y que así lo pruebe en la práctica, explicando debidamente lo que dicta.30 Y de hecho, como refiere COSCULLUELA, los supuestos de motivación que ampara y exige el ordenamiento jurídico son tan amplios que “prácticamente sólo los actos reglados favorables al interesado y no perjudiciales para tercero quedan exentos de motivación”31. La motivación es precisa, como ha destacado el Tribunal Supremo (STS de 15 de octubre de 1981, Ar. 3673), porque es la “exteriorización de las razones que sirvieron de justificación, de fundamento, a la decisión jurídica contenida en el acto, como necesaria para conocer la voluntad de la Administración, tanto en cuanto a la defensa del particular que por omitirse las razones se verá privado, o al menos restringido, en sus medios y argumentos defensivos, como respecto al posible control jurisdiccional si se recurriera contra el acto”; y si, en conse-
p.164, quien afirma que la exigencia de motivar los actos discrecionales era “una generalizada aspiración doctrinal, como medio de poder controlar el ejercicio de la potestad discrecional (…)”. 30 La STS de 25 de julio de 2006 declaró, entre otras cosas: “La exigencia de motivación de los actos administrativos constituye una constante en nuestro ordenamiento jurídico y así lo proclama el art. 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común (…), teniendo por finalidad la de que el interesado conozca los motivos que conducen a la resolución de la Administración, con el fin, en su caso, de poder rebatirlos en la forma procedimental regulada al efecto. Motivación que, a su vez, es consecuencia de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad enunciados por el apartado 3 del art. 9 CE y que, también, desde otra perspectiva, puede considerarse como una exigencia constitucional impuesta no sólo por el art. 24.2 CE sino también por el art. 103 (principio de legalidad de la actuación administrativa). Por su parte, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada por el Consejo de Europeo de Niza de 8/10 de diciembre de 2000 incluye dentro de su artículo 41, dedicado al “derecho a una buena Administración”, entre otros particulares, “la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones”; por ello, en el caso que trata, esta STS dice que se requería justificar la decisión que, en el momento de la aprobación provisional y definitiva, se aparta del criterio de la aprobación inicial del plan. 31 Manual de Derecho Administrativo Parte General, Civitas Thomson Reuters, Pamplona, 21.ª ed. 2010, p. 330. 14 manuel j. sarmiento acosta
cuencia, es necesaria en una serie de actos y acuerdos para exteriorizar la razón o causa del acto, y, paralelamente, para poder controlar los mismos32, cobra una especial relevancia cuando esos actos son producto del ejercicio de la potestad discrecional. En este extremo, frente a la crítica que en otros apartados la Ley 30/1992 merece, dicha previsión exige reconocer su avance33, pues reconduce a una conclusión clara: si el acto dictado en ejercicio de una potestad discrecional no es motivado se presenta como caprichoso o arbitrario, y, por tanto, como potencialmente ilegal”34. La doctrina que se ha ocupado de esta cuestión es muy clara sobre este punto. Así, T. R. FERNÁNDEZ sostiene que la “motivación de la decisión comienza, pues, por marcar la diferencia entre lo discrecional y lo arbitrario, y ello, porque si no hay motivación que la sostenga, el único apoyo de la decisión será la sola voluntad de quien la adopta, apoyo insuficiente, como es obvio, en un Estado de Derecho en el que no hay margen, por principio, para el poder puramente personal”35. Y la jurisprudencia en un ámbito en el cual la discrecionalidad tiene su campo abonado, como es el de la planificación urbanística36, ha destacado los medios y las formas de control de esta discrecionalidad, y ha resaltado la trascendencia que tiene, por ejemplo, la memoria del Plan urbanístico para verificar el ajuste a Derecho de las decisiones que, desde un punto de vista estrictamente extrajurídico, adopta el planificador y que se explicitan en el plan finalmente aprobado. La STS de 21 de enero de 1997, por ejemplo, ha declarado que esta memoria expresa la motivación del plan, es decir, manifiesta la “ exteriorización de las razones que justifican el modelo territorial elegido y por
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Puede consultarse el estudio de M. M. FERNANDO PABLO, La motivación del acto administrativo, Tecnos, Madrid, 1993, quien (pp. 223 y 224) argumenta que “la fuerza expansiva de los derechos fundamentales, junto con una decidida jurisprudencia del Tribunal Supremo en favor de la aplicación directa del principio de objetividad y del de interdicción de la arbitrariedad, llevan a nuestra jurisprudencia a manejar la motivación, no como un puro requisito de forma, susceptible siempre de convalidación e irrelevante si no impide interponer los recursos oportunos, sino como un verdadero requisito de la actividad administrativa, cuando no pueda apreciar el criterio de la decisión”. Hay que indicar, sin embargo, que la jurisprudencia matiza en función de que el acto administrativo sea resolutorio o de mero trámite; así la STS de 9 de marzo de 2006, en un supuesto de requerimiento de información de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, declaró que tenía motivación suficiente. “Es necesario —aseveró el Supremo—, tener en cuenta que el requerimiento de información, no es un acto de terminación del procedimiento, sino un acto de trámite dictado en el período informativo previo (…), con lo que el requisito de motivación debe flexibilizarse” 33 Vid. F. GARRIDO FALLA y J. M.ª FERNÁNDEZ PASTRANA, Régimen jurídico y procedimiento de las Administraciones Públicas (Un estudio de la Ley 30/1992), Civitas, Madrid, 1993, p. 157. Se destaca que es la más importante novedad de la Ley en relación con la motivación. 34 A. DORREGO DE CARLOS y C. GUTIÉRREZ VICÉN, “Capítulo 9. Disposiciones y actos administrativos (artículos 41, 45 y 46 y 51 a 61)”, en el vol. colectivo Administraciones Públicas y ciudadanos (Estudio sistemático de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), coord por B. PENDÁS GARCÍA, Praxis, Barcelona, 1993, p. 442. 35 De la arbitrariedad de la Administración, cit., p. 82. 36 Debe advertirse que el artículo 3.1, del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo, establece que el “ejercicio de la potestad de ordenación territorial y urbanística deberá ser motivado, con expresión de los intereses generales a que sirve”. Una novedad sin duda muy relevante (en este sentido, J. M. DÍAZ LEMA, Nuevo Derecho del suelo. Comentarios a la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, Marcial Pons, Madrid-Barcelona-Buenos Aires, 2008, pp. 18 y 19). REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS 15
consecuencia, las determinaciones del planeamiento”37. La memoria, pues, sirve para “evitar la arbitrariedad” (STS de 9 de julio de 1991), y por consiguiente se desenvuelve en un contexto en el cual hay una unión esencial entre motivación y discrecionalidad. Es evidente, por tanto, que los actos discrecionales deben estar motivados, ya que ello permite comprobar cuáles son las razones o causas que han impulsado a la Administración para adoptarlos y asegura así un mejor control de la discrecionalidad administrativa por parte de los particulares (STC 37/1982, de 16 de junio). Hasta aquí todo parece claro; el problema surge al tratar de determinar qué se entiende por motivación suficiente, pues una vez establecido: a) que hay una relación inescindible entre ejercicio de la discrecionalidad y motivación de los actos y acuerdos administrativos, y b) que es preciso motivar, por tanto, todos los actos y acuerdos aprobados en ejercicio de las potestades discrecionales, en aplicación del artículo 54.1, f) de la Ley 30/1992, lo problemático es saber cuál es el carácter, contenido y alcance de esta motivación; es decir, si puede reputarse motivación cualquier argumento o fórmula de estilo que la Administración tenga por conveniente consignar en el acto o acuerdo que dicta, ya que el artículo 54.1 de la Ley 30/1992 se limita a disponer que serán motivados “con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho”. Lo cual puede ser interpretado —y así se interpreta a veces— como la expresión de unos escuetos datos o juicios de valor, sin soporte alguno en el expediente, y que, en realidad, no indican nada, o, por el contrario, este requisito implica expresar una justificación mínimamente consistente de la decisión. A nuestro juicio, la motivación que exige el artículo 54.1 (que, por lo demás, debe ser interpretado y aplicado de acuerdo con los arts. 9.1 y 3, 24.1, 103.1 y 3, y 106, CE, entre otros) es una motivación real o material38, y no meramente formal. Una motivación que no tiene que ser por fuerza extensa o minuciosa39, pero sí precisa, suficiente (STS de 9 de junio de 1986) y coherente con lo actua37
Véase, sobre este particular, el libro de J. DELGADO BARRIO, El control de la discrecionalidad del planeamiento urbanístico, cit., pp. 44 y ss. 38 En esta dirección, véanse M. M. FERNANDO PABLO, La motivación del acto administrativo, ob. cit., pp. 31 y ss., y M. ATIENZA, “Sobre el control de la discrecionalidad administrativa. Comentarios a una polémica”, Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 85, 1995, pp. 18 y ss., quien subraya que “motivar una decisión no significa explicarla, sino justificarla”, pues un acto arbitrario “no es un acto sin causa, sin motivo, sin explicación, sino un acto que carece de razones que lo hagan aceptable, es decir, que carece de justificación”. Pero es que la Administración en muchísimas ocasiones ni siquiera llega a la explicación más elemental, ya no digamos a la justificación, que parece ya una sutileza versallesca para muchos administradores acostumbrados a decidir sin explicar, y que, incluso, ven “justificar” la resolución como una especie de renuncia inaceptable ante el particular. Con estas costumbres administrativas es con las que hay que acabar, imponiendo una motivación seria y consistente, es decir, una motivación material. 39 Se ha permitido, incluso, la remisión a informes que puedan haber realizado otros órganos, que son asumidos por el órgano que dicta el acto final, pero ello siempre que el informe tenga una motivación suficiente (SSTS de 30 de junio de 1986 y 4 de noviembre de 1988).Y el artículo 89. 5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, dice textualmente que “La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma”. Sin embargo, esto no siempre ha sido así en la propia jurisprudencia del Tribunal Supremo. Por ejemplo, una significativa STS de 5 de julio de 1996, dictada en un recurso de casación en interés de Ley, relativo al reconocimiento de los tramos de investigación por la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad (conocidos coloquialmente como sexenios), declaró algo tan curioso como que las “decisiones de la Comisión Nacional Evaluadora de la actividad investigadora están suficientemente motivadas aunque no manifiesten explícitamente las razones por las que valoran negativamente un período o períodos de investigación, cuando hacen suyas las puntuacio16 manuel j. sarmiento acosta
do en el expediente40. Por tanto, no basta con que se “rellenen” de cualquier manera los fundamentos que preceden a la decisión, sino que “entre ésta y la apoyatura fáctica y normativa que le precede deba existir congruencia. Porque una resolución administrativa, al igual que una sentencia, es un conjunto coherente y solidario”41. La eficacia o la rapidez —o la econones asignadas por los Comités Asesores al valorar globalmente el conjunto de las aportaciones en cada uno de los criterios objeto de evaluación”. Lo cual significa que se acepta un informe que contiene sólo un número (5, 6, 7, etc), y esto, según el Tribunal Supremo, es “motivación”, cuando es patente que en ese informe no hay una motivación “suficiente”, como ha destacado SALAVERRÍA, que entiende que el Alto Tribunal opta por considerar motivación suficiente lo que no es “ni siquiera motivación” (“Discrecionalidad y motivación (Algunos aspectos teórico-generales”, Revista Vasca de Administración Pública, núm. 64, 2002, p. 141). 40 Precisa en cuanto que no puede reputarse motivación afirmaciones abstractas o genéricas que sirven para todo (Cfr., por ejemplo, M. M. FERNANDO PABLO, La motivación del acto administrativo, ob. cit., pp. 190 y 191, donde refiere la jurisprudencia que exige precisión en las normas y los hechos); suficiente, (STS de 22 de junio de 1995), ya que deben consignarse los hechos y los fundamentos de derecho, pero ello no quiere decir que con la mera transcripción de un precepto, o con la escueta consignación de un dato o hecho, sin integrarlo en una explicación convincente, queda satisfecha esta exigencia. La motivación suficiente exige que haya un discurso —aunque sea esquemático, pero lo suficientemente elocuente—, que permita conocer la secuencia lógica entre los hechos que se tienen en cuenta y el Derecho que se aplica, articulando una conexión plausible de acuerdo con las reglas y técnicas del Derecho y del sentido común; y coherente, porque debe haber una conexión lógica entre lo que se solicita y se tiene en cuenta en el expediente y lo que se decide; no invocando cuestiones que no se plantean, ni teniendo en cuenta hechos que no proceden para estimar o denegar lo que solicita el interesado. O, por el contrario, no teniendo en cuenta lo sustancial, y sobrevalorando los aspectos periféricos o irrelevantes de lo que se plantea (vid., por ejemplo, A. HUERGO LORA, “La motivación de los actos administrativos y la aportación de nuevos motivos en el proceso contencioso-administrativo”, Revista de Administración Pública, núm. 145, 1998, p.92, que alude al carácter incorrecto de la motivación que no consigna los verdaderos motivos del acto, sino otros erróneos). La coherencia tiene mucho que ver con la lógica, pero también con la seriedad y la seguridad en el actuar administrativo (Cfr., por ejemplo, J. M.ª BOQUERA OLIVER, voz “Motivación del acto administrativo”, en la Enciclopedia Jurídica Básica III, Civitas, Madrid, 1.ª ed. 1995, pp. 4343 y 4344, quien cita una STS de 21 de marzo de 1968, Sala 4.ª, que recalca la “necesaria relación de causalidad entre los antecedentes de hecho, el Derecho aplicable y la decisión adoptada”) Estos tres requisitos, que consideramos esenciales para poder hablar en serio de una motivación material, sencillamente a veces no se aplican por la Administración, y, lo que es todavía más grave, por los propios Tribunales. El ejemplo de la STS, ya citada, de 5 de julio de 1996, o, incluso, de la STC 17/2009, de 26 de enero, son ilustrativos de esta materia. En concreto, es grave que la STC 17/2009 se apoye en la STS de 5 de julio de 1996, cuando ya se sabe que es una STS muy poco elogiable. 41 F. GONZÁLEZ NAVARRO, en el volumen colectivo, elaborado junto con J. GONZÁLEZ PÉREZ, Comentarios a la Ley de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y procedimiento administrativo común (Ley 30/1992, de 26 de noviembre) II, Civitas, Madrid, 1.ª ed. 1997, p. 1502. Este autor, además, subraya que dada la unidad de esencia que existe entre “proceso judicial y el llamado procedimiento administrativo, es perfectamente aplicable a éste la doctrina que sobre motivación de las sentencias judiciales ha recogido el Tribunal Constitucional en alguna sentencia”, como, por ejemplo, la STC de 13 de mayo de 1987 (M. M. FERNANDO PABLO (La motivación del acto administrativo, cit., pp. 31 y ss ha analizado la proximidad de la motivación del acto administrativo y de la sentencia, así como las diferencias entre Poder Ejecutivo y Poder Judicial a estos efectos. Es obvio que hay que remitirse a este estudio, pues en un trabajo de esta naturaleza no se puede entrar). Respecto a la coherencia que debe tener la resolución judicial, debe recordarse que las SSTC 214/1999, de 29 de noviembre, y 64/2010, de 18 de octubre, declaran que el “derecho a obtener una resolución judicial motivada(…) Supone, en primer lugar, que la resolución ha de estar suficientemente motivada, REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS 17
mía procesal, excusa que esgrime, por ejemplo, el voto particular que formulan algunos magistrados del Tribunal Supremo a la, por otra parte, correcta STS de 29 de mayo de 200642— no pueden invocarse en detrimento de los derechos e intereses de los ciudadanos, y, por consiguiente, el carácter “sucinto” no puede servir de apoyo a excusas para no exteriorizar verdaderamente los fundamentos que se han tenido en cuenta para adoptar el acto o acuerdo por la Administración. La doctrina del Tribunal Supremo de los últimos años se muestra partidaria de esta exigencia, esto es, de una motivación verdadera, y no de un simulacro de motivación con referencias escuetas o abstractas que sirven para todo, y que no justifican —y ni siquiera explican—, nada. La STS de 22 de junio de 1995(Sala 3.ª, Sección 3.ª), declaró que “La motivación de los actos administrativos, es decir, los motivos de hecho y de derecho del acto, han de ser sucintos, pero suficientes, de suerte que explicitan la razón del proceso lógico y jurídico que determinó la decisión administrativa”; y la más reciente STS de 19 de julio de 2010 declara expresamente, en un asunto relativo al control de la motivación del juicio técnico de los Tribunales de oposiciones, que “al recurrente no se le ha ofrecido una motivación sobre la no valoración de los méritos; y no puede calificarse de tal lo que se hace constar en la Hoja de baremación y en el Informe obrantes en las actuaciones, pues lo único que incluyen son expresiones abstractas y estereotipadas”43; y con respecto a la memoria de los Planes urbanísticos —asunto que no nos interesa en este artículo— ya hay unos pronunciamientos jurises decir, contener los elementos y razones de juicio que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión; y en segundo lugar, que la motivación debe contener una fundamentación en Derecho, lo que conlleva la garantía de que la decisión no sea consecuencia de una aplicación arbitraria de la legalidad, ni resulte manifiestamente irrazonable, incursa en un error patente o en una evidente contradicción entre los fundamentos jurídicos, o entre éstos y el fallo, ya que, en tal caso, la aplicación de la legalidad sería tan solo una mera apariencia” (STC 64/2010, de 18 de octubre, FJ. 3, con cita de otras SSTC).La STC 214/1999, de 29 de noviembre (FJ.4), además, subrayó que “es cierto que, en puridad lógica, no es lo mismo ausencia de motivación y razonamiento que motivación y razonamiento que por su grado de arbitrariedad e irrazonabilidad debe tenerse por inexistente, pero también es cierto que este Tribunal incurriría en exceso de formalismo si admitiese como decisiones motivadas y razonadas aquellas que, a primera vista y sin necesidad de mayor esfuerzo intelectual y argumental, se comprueba que parten de premisas inexistentes o patentemente erróneas o siguen un desarrollo argumental que incurre en quiebras lógicas de tal magnitud que las conclusiones alcanzadas no pueden considerarse basadas en ninguna de las razones aducidas” (Vid, asimismo, SSTC 96/2006, de 27 de marzo FJ. 6, y 105/2009, de 4 de mayo, FJ.2). 42 Sentencia que resolvió la impugnación del Real Decreto 1826/2004, de 30 de julio, por el que se nombró presidente de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional, y que supone un cambio muy relevante y positivo de la doctrina del Alto Tribunal acerca de la motivación de los nombramientos judiciales, como se analizará más adelante. 43 También la STS de 14 de abril de 2009, en un procedimiento para el acceso a la carrera judicial por la categoría de Magistrado, entre juristas de reconocida competencia con más de diez años de ejercicio profesional, declaró que la motivación “requiere explicar suficientemente cuales son las concretas razones de mérito y capacidad que determinan la elección de los aspirantes o participantes que resulten finalmente nombrados en dichos procedimientos”. Esta STS asume la doctrina de las SSTS de 29 de mayo y 27 de noviembre de 2006 y 27 de noviembre de 2007, que luego se analizarán, y resalta que “dicha exigencia está directamente conectada con el mandato de interdicción de la arbitrariedad y el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (artículos 9.3 y 24 CE), pues va dirigida a hacer posible el control jurisdiccional sobre la certeza y validez de las razones que hayan llevado al Tribunal Calificador a su declaración contraria a la inaptitud del aspirante y, fundamentalmente, sobre si esa decisión se ajustó a esos parámetros de mérito y capacidad y no fue un mero ejercicio de voluntarismo”. 18 manuel j. sarmiento acosta
prudenciales más o menos desarrollados que delimitan el contenido y alcance de la memoria. No es así en otros ámbitos en los cuales la discrecionalidad impera con fuerza, y siempre existe el peligro de que la motivación se trate de cumplir con expresiones vagas, con fórmulas estereotipadas que sirven para solventar muchos casos, pero que, en realidad, nada dicen de lo sustancial en el caso concreto. Un buen ejemplo de lo que se afirma es la criticable STS de 9 de diciembre de 2002, en un recurso interpuesto contra un acuerdo del Pleno del Consejo General del Poder Judicial, en virtud del cual se hacía un nombramiento de Secretario del Servicio de Inspección del Consejo, en el que se esgrimía por la recurrente tener mayores méritos que el finalmente seleccionado y la falta de motivación. Pues bien, el Tribunal Supremo, sin el menor rubor declaró: “La no exigencia del requisito de motivación, entendido en el sentido de comparar los méritos de los distintos concursantes, justificando la superioridad de los apreciados en el nombrado, en supuestos equivalentes al enjuiciado, ha sido ya establecida por la jurisprudencia de la Sala (…). Sin necesidad de reiterar íntegramente los argumentos expuestos en dichas resoluciones (…), sí diremos, con referencia a la sentencia de 30 de noviembre de 1999, en lo que resulta aplicable, que ni en los preceptos que regulan la materia, ni en ningún otro, se establecen normas o criterios de valoración de de calificación de los méritos invocados por los solicitantes, al modo de lo que en general se contiene en otros procedimientos selectivos, por lo que, obviamente, resulta, por un lado, que la libre apreciación de los méritos correspondientes sólo puede apoyarse en la existencia o inexistencia de motivos de confianza que el CGPJ puede valorar libremente, sin estar sometido al requisito formal de la motivación, y, por otra parte, que como aquella competencia abarca y comprende también tal apreciación de confianza, ésta no podrá ser jurisdiccionalmente revisada, ni fiscalizada, ni controlada, que es, justamente, el fundamento esencial del requisito de motivación. Desde otro punto de vista, la citada sentencia de 30 de noviembre de 1999 pone de manifiesto que tal ejercicio de la discrecionalidad (en este supuesto de la libre apreciación de los méritos) corresponde a un órgano colegiado (el Pleno del CGPJ) y que es dicho órgano el que verifica el nombramiento, como expresión de una voluntad conjunta del mismo a través de un sistema de votación, que refleja su criterio, sin que sea necesaria una motivación expresa y pormenorizada de su opinión por parte de cada uno de los Vocales del Consejo. En suma, nos encontramos en un supuesto en que la calificación de los méritos de los que concurren al concurso se encomienda a la libre y discrecional apreciación del órgano colegiado que debe resolver dicho concurso, configurando el cargo en cuestión como un cargo de confianza, que se basa en la exigencia de un motivo de esta naturaleza (…)”. Por tanto, de esta curiosa tesis se colige que lo que prima es la “confianza”, pues los méritos —sin son mayores o menores, de una clase o de otra— son apreciados libremente por ese órgano colegiado que integra su voluntad a través de un sistema de votos, que no deben motivarse. Lo que empieza como un “concurso de méritos”, lo interpreta el Tribunal Supremo en esta Sentencia como una operación abierta para trocar, y, por ende, transformar en una elección por motivos de confianza. La pregunta que surge de inmediato es la siguiente: ¿para qué hablar, entonces, de un concurso de méritos, si al final éstos, que, en buena lógica, deben ser objetivos, no son estimados con neutralidad y rigor, y lo que se impone es algo tan indeterminado y volátil como la confianza que puede inspirar el candidato? Es más, ¿es serio invocar el carácter colegiado de un órgano para, pura y simplemente, exonerar del deber de motivar sus acuerdos? ¿Es que el artícu-
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lo 54 de la Ley 30/1992 no se aplica a los órganos colegiados?44. Las quiebras técnicas de esta STS45 son de bulto, e impropias de un Alto Tribunal. En similares terrenos se desenvuelven las SSTS de 12 de febrero y 19 de febrero de 2008, que declaran que las normas de la convocatoria “no exigen una motivación de la decisión del Tribunal diferente a la de una determinada puntuación dentro de la escala contemplada por tal regulación”, o la ya citada STS de 5 de julio de 1996, dictada en un recurso de casación en interés de Ley, relativo al reconocimiento de los tramos de investigación por la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora (conocidos coloquialmente por “sexenios”46). 44
Es sabido que la exigencia de motivación, prevista en el artículo 54.1, f) de la Ley 30/1992, se aplica tanto a los actos administrativos dictados por los órganos unipersonales como a los acuerdos adoptados por los órganos colegiados, pues el referido precepto no hace distinción de órganos (en este sentido, véase, E. CARBONELL PORRAS, Los órganos colegiados: organización, funcionamiento, procedimiento y régimen jurídico de sus actos, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1999, pp. 228 y ss.). 45 Esta STS de 9 de diciembre de 2002 es criticable por varias razones. Primero, porque parte del dogma de someterse a las bases de la convocatoria, y, de alguna manera, recrimina al recurrente no haber impugnado las mismas en tiempo y forma; la segunda porque arguye un motivo de confianza en un concurso de méritos, cuando lo relevante en éste es la apreciación objetiva de los méritos; y, tercero, porque es improcedente invocar la confianza, que, además, se puede interpretar de múltiples formas. Por si todo ello fuera poco, trata de aplicar de forma voluntarista e incorrecta la, por lo demás criticable —como veremos— STS de 30 de noviembre de 1999 a un concurso de méritos, cuando esta STS se refería al nombramiento discrecional de un Presidente de Audiencia Provincial. El resultado que se persigue es no cumplir con el deber de motivar, utilizando unas bases conceptuales inadecuadas para ello. 46 Regulados por el Real Decreto 1086/1989, de 28 de agosto, sobre retribuciones al profesorado universitario, modificado en varias ocasiones, y por la Orden Ministerial, de 2 de diciembre de 1994 (luego se han dictado distintas Resoluciones, como la Resolución de 18 de noviembre de 2009 de la Presidencia de la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora, por la que se actualizan los criterios específicos en cada uno de los campos de evaluación), y que tiene una importancia mucho mayor que la meramente económica, pues la evolución normativa posterior ha definido una situación en la cual se tienen en cuenta como indicador cualificado de la calidad, para ser nombrado, por ejemplo, Profesor Emérito, para pertenecer a Comités y Tribunales académicos, o formar parte de los criterios aplicados en el reparto de los presupuestos destinados a la investigación, e incluso para reducir las obligaciones docentes (cfr. Reglamento de Planificación académica de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria, de 2 de julio de 2010). Obsérvese cómo el Real Decreto 1312/2007, de 5 de octubre, por el que se establece la acreditación nacional para el acceso a los cuerpos docentes universitarios (“BOE” núm 240, de 6 de octubre de 2007), establece en su artículo 6, entre los criterios para la designación de los miembros de las comisiones que valoran las solicitudes de acreditación como Catedráticos de Universidad y Profesores Titulares de Universidad, la de justificar “la posesión de tres períodos de actividad investigadora reconocidos de acuerdo con las previsiones del Real Decreto 1086/1989 (…) y de dos de dichos períodos”, para pertenecer a estas comisiones y acreditar a Catedráticos (tres tramos) o Titulares de Universidad (en este caso se exigen dos tramos). Pero es que ese mismo Real Decreto 1312/2007, en su anexo, da una importancia capital a la posesión de los sexenios, pues dice que “la aportación de un período de actividad investigadora reconocido de acuerdo con las previsiones el Real Decreto 1086/1989, de 28 de agosto, de retribuciones del profesorado universitario, tendrá una valoración de 15 puntos”, dentro de un baremo que concreta en 55 como máximo para la actividad investigadora. Esto prueba la trascendencia que se les da a los famosos sexenios. Y la literatura que se ocupa de la Universidad ya empieza a enfatizar su relieve A. OLLERO (Qué hemos hecho con la Universidad. Cinco lustros de política educativa, ThomsonAranzadi, Pamplona, 1.ª ed. 2007, pp. 386-389) destaca que los llamados “gallifantes” parecen haberse convertido en la principal preocupación de buena parte del profesorado universitario, y que, en general, han sido positivos para incentivar al colectivo. Por eso, es claro que la resolución de estos expedientes 20 manuel j. sarmiento acosta
En este contexto es donde es necesario analizar el cambio que ha experimentado la doctrina del Tribunal Supremo sobre los nombramientos discrecionales del Consejo General del Poder Judicial. De un lado, una arraigada tendencia a esgrimir argumentos poco consistentes para no motivar. De otro, la exigencia de enfocar esta importante cuestión de acuerdo con las exigencias constitucionales de un verdadero Estado de Derecho. Veamos, pues, cómo se ha producido esta evolución.
III. LA NO EXIGENCIA DE MOTIVACIÓN POR EXISTIR RAZONES DE CONFIANZA Y POR SER COLEGIADO EL ÓRGANO QUE ADOPTA EL ACUERDO: STS DE 30 DE NOVIEMBRE DE 1999 El Tribunal Supremo en varias Sentencias dictadas después de la Constitución, y de la misma Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ha mantenido una tesis en virtud de la cual no era precisa la motivación de nombramientos discrecionales. Ejemplo muy significativo de esta tesis es la STS de 30 de noviembre de 1999 —recurso núm. 449/1997, en el que se impugnaba el Acuerdo del Pleno del Consejo General del Poder Judicial de 9 de abril de 1997, Real Decreto 605/97, de 18 de abril, por el que se nombraba Presidente de la Audiencia Provincial de Pontevedra—. Esta Sentencia partía de la premisa de que la designación de este órgano ofrecía “peculiaridades y singularidades en orden a la motivación”, que merecen un tratamiento particularizado; y así decía en el Fundamento de Derecho quinto: “En definitiva, de los arts. 127. 3 y 337 de la Ley Orgánica 6/85, de 1 de julio, del Poder Judicial, con claridad se desprende que el Pleno del Consejo General del Poder Judicial ostenta competencia para formular propuestas de nombramiento de los Presidentes de las Audiencias Provinciales
debe asegurar la adecuada tutela de los derechos e intereses de los solicitantes, algo que no siempre se consigue. El mismo OLLERO, que tiene una concepción muy positiva de los sexenios, habla de erradicar “la clandestinidad imperante (…) bajo la que no es difícil detectar frutos de arbitrariedad en algunos déspotas ilustrados”. Y otro analista habitual de las cuestiones universitarias, Andrés DE LA OLIVA (“Corporativismo, Derecho y Universidad”, ABC, de 29 de noviembre de 1998, p. 56), refiere en defensa de los universitarios, lo siguiente: “(…) si fueran la mitad de la mitad de corporativistas de lo que se dice, no cobrarían los catedráticos lo que cobran, no tendrían las incompatibilidades que tienen (…) y no serían los únicos servidores públicos cuyo trabajo investigador es sometido a evaluación, a efectos retributivos, por un tribunal inquisitorial de ignotos personajes —como si fueran encapuchados—, que ni siquiera dicta resoluciones motivadas. La Universidad no anda bien (…)”. De suerte que lo que inicialmente nace con la intención de establecer un régimen retributivo especial aplicable al profesorado universitario ha derivado hacia otros fines. En una situación como ésta, la doctrina de la STS de 5 de julio de 1996, es criticable, pues sencillamente le otorga una capacidad de decisión a la Comisión Nacional Evaluadora, sin que tenga que motivar nada en absoluto cuando, como ha quedado demostrado, estos sexenios son algo más que, por lo demás, una escasa cantidad de dinero mensual. Son un criterio cualificado de calidad, que el legislador y la práctica académica han realzado. ¿Cómo se puede permitir esta anomalía en un Estado de Derecho? Ante una actitud de este carácter, hay autores que llegan a descalificar al sistema de sexenios, como L. PEÑA (“A vueltas con los sexenios y la evaluación del personal investigador”, Boletín de la Asociación del Personal Investigador del Consejo Superior de Investigaciones Científicas, 1996), que llega a tildarlo de injusto e inservible (Puede, asimismo, consultarse el artículo de I. M.ª DE LOS MOZOS TOUYA, “A propósito del régimen retributivo de catedráticos y profesores titulares de universidad y de escuela universitaria: algunas evidencias y algunas dudas en el marco de la reforma legislativa”, Actualidad Administrativa, núm. 39, 2002). REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS 21