FUENTES DE REGULACIÓN EN EL EMPLEO PÚBLICO DE RÉGIMEN LABORAL ALBA GARCÍA TORRES
enfoque laboral
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FUENTES DE REGULACIÓN EN EL EMPLEO PÚBLICO DE RÉGIMEN LABORAL
NORMAS DE LA COLECCIÓN: Consejo científico: José María Goerlich (Director) Ángel Blasco Pellicer Jesús R. Mercader Uguina Francisco Pérez de los Cobos Orihuel Remedios Roqueta Buj Admisión de originales: Los originales serán evaluados por el Consejo científico y sometidos a informe externo por expertos anónimos. Cualquiera de los evaluadores puede hacer observaciones o sugerencias a los autores, siempre y cuando el trabajo haya sido aceptado. Se comunicarán a los autores, en su caso, concediéndoles un período de tiempo suficiente para introducir las modificaciones oportunas.
FUENTES DE REGULACIÓN EN EL EMPLEO PÚBLICO DE RÉGIMEN LABORAL
ALBA GARCÍA TORRES
tirant lo blanch Valencia, 2022
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Alba García Torres
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Índice Prólogo ...............................................................................................................
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Abreviaturas .......................................................................................................
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Introducción .......................................................................................................
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Capítulo I LA INFLUENCIA DE LA CONSTITUCIÓN Y DE LA NORMA INTERNACIONAL 1. Principios constitucionales de organización de las Administraciones públicas.................................................................................................................. 2. Principios rectores en el acceso al empleo público: igualdad, mérito y capacidad.............................................................................................................. 3. Distribución de competencias en materia de empleo público........................ 4. La incidencia de la reserva de ley en la configuración del empleo público..... 5. La influencia de la norma internacional en la regulación del empleo público: derechos colectivos y Administración Pública en los Convenios de la OIT... 6. El Derecho de la Unión Europea y el empleo público...................................
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Capítulo II LA ORDENACIÓN LEGAL DEL EMPLEO PÚBLICO LABORAL 1. El papel de la ley en la delimitación y regulación del empleo público de régimen laboral frente a la función pública................................................... 2. El estatuto legal de los empleados públicos de régimen laboral..................... 3. La incidencia de las leyes sobre organización y régimen jurídico de las Administraciones Públicas................................................................................. 4. La función de las leyes de presupuestos generales del Estado........................ 5. Las posibilidades de regulación a través del decreto-ley................................
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Capítulo III POTESTAD REGLAMENTARIA EN EL EMPLEO PÚBLICO DE RÉGIMEN LABORAL 1. Delimitación y habilitación de la potestad reglamentaria en el empleo público............................................................................................................... 2. Potestad reglamentaria y potestad directiva en las Administraciones Públicas..................................................................................................................
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Índice
3. Tipología de instrumentos reguladores de la Administración Pública: reglamentos y actos administrativos...................................................................... 4. Reglamentos sobre condiciones de empleo y condiciones de trabajo............. 5. ¿Caben los reglamentos sectoriales en el empleo público?.............................
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Capítulo IV INSTRUMENTOS JURÍDICOS DE ORGANIZACIÓN Y PLANIFICACIÓN DE LOS RECURSOS HUMANOS EN EL EMPLEO PÚBLICO DE RÉGIMEN LABORAL 1. Potestades e instrumentos de organización del trabajo en el empleo público................................................................................................................... 2. La ordenación reglamentaria de las «Relaciones de puestos de trabajo» (RTP)............................................................................................................ 3. Reglamentos de ingreso, promoción y evaluación del desempeño................. 4. La especificación reglamentaria de la oferta de empleo público.................... 5. Las bases de convocatoria de concursos y pruebas de acceso......................... 6. Las bolsas de trabajo o bolsas de empleo temporal........................................ 7. Planes de igualdad y protocolos contra el acoso............................................ 8. Las Cartas de Servicio...................................................................................
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Capítulo V LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA Y DIÁLOGO SOCIAL EN EL ÁMBITO DEL EMPLEO PÚBLICO DE RÉGIMEN LABORAL 1. 2. 3. 4. 5. 6.
Caracterización general de la negociación colectiva en el empleo público..... El marco legal de la negociación colectiva en el empleo público laboral........ Unidades de negociación y legitimación para negociar.................................. Procedimiento de negociación, vigencia y aplicación del convenio................ Materias negociables y contenido de los convenios....................................... Fuerza vinculante del convenio y limitaciones de orden público o interés general........................................................................................................... 7. Concertación y diálogo social en el empleo público......................................
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Prólogo 1. Conforme a sus precedentes legales (Decreto 315/1964, por el que se aprueba la Ley articulada de Funcionarios Civiles del Estado), y su inspiración francesa o continental, puede afirmarse el carácter estatutario del modelo constitucional español de empleo público, con preferencia por el vínculo administrativo-funcionarial y excepcionalidad del régimen laboral (art. 103.3 CE, y SSTC 99/1987 y 37/2002). Sin embargo, en las últimas décadas ha podido constatarse un progresivo incremento de la contratación laboral en el sector público, con previsiones legales más flexibles al respecto, y una expansiva práctica de contratación por parte de muchas Administraciones Públicas. En el terreno normativo, la citada Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964 restringía notablemente la posibilidad de contratación laboral en las Administraciones públicas, para la que se precisaba de autorización reglamentaria (art. 7), y la misma coexistía, con igual carácter de excepcionalidad, con otras fórmulas de contratación administrativa de servicios no laborales para trabajos específicos, extraordinarios y urgentes, y para colaboraciones temporales no atendibles por funcionarios (art. 6). Tras la promulgación de la Constitución de 1978, la Ley 30/1984, de medidas para la reforma de la Función Pública, amplió las posibilidades de contratación laboral por parte de las Administraciones, aunque con una limitación de los supuestos permitidos (art. 15). Posteriormente, primero en un ámbito más específico, con la Ley de Bases del Régimen Local (7/1985), y después de manera más general, con el Estatuto Básico del Empleado Público (Ley 7/2007 y RD-Leg. 5/2015), se invierte el sentido y el alcance de la delimitación, y, en lugar de enumerarse los específicos servicios o puestos susceptibles de desempeño por trabajadores de régimen laboral, se enuncia una reserva genérica para funcionarios públicos, más amplia en la versión inicial de la citada Ley de Bases (art. 92.2), y más limitada en su versión desde 2013 (Ley 27/2013) y en los dos textos del Estatuto Básico del Empleado Público (art. 9.2), en relación con las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas.
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En paralelo a esta progresiva ampliación legal de las posibilidades de contratación laboral por parte de las Administraciones Públicas, la práctica contractual de estas, particularmente de las entidades locales, ha desbordado incluso tales previsiones normativas, con un crecimiento posiblemente desproporcionado de sus plantillas laborales, en una suerte de huida del Derecho Administrativo y de búsqueda de una mayor flexibilidad en la gestión del personal, avivadas desde la gran crisis financiera de 2008-2012 con las restricciones y congelaciones de las ofertas de empleo público impuestas por el Estado. Especialmente en lo que se refiere al trabajo temporal, cuyos abusos y excesos, tanto en el sucesivo encadenamiento de relaciones como en su prolongada vigencia, han sido objeto de reprobación en numerosas resoluciones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, por oponerse a la Directiva 1999/70/CE, relativa al Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada, propiciando la aprobación de recientes disposiciones sobre estabilización del personal en las Administraciones Públicas, de alcance previsiblemente masivo en los próximos años (RD-ley 14/2021 y Ley 20/2021). 2. Pese a su expresa previsión de iure y a su manifiesto desarrollo de facto, el empleo público en régimen laboral siempre ha resultado un tanto extraño y un punto de confrontación para sus dos referentes normativos: el Derecho Administrativo funcionarial y el Derecho del Trabajo. La posición empleadora de la Administración, al servicio del interés general y sometida al principio de legalidad (art. 103 CE), no se acomoda a los principios de autonomía privada, individual y colectiva, nucleares en la relación de trabajo asalariado (art. 3 ET). Y los dos respectivos pilares normativos, el Estatuto de los Trabajadores y el Estatuto del Empleado Público, ni contemplan un régimen jurídico básico completo ni se armonizan o complementan de manera coherente en relación con el personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas. Sin que, por lo demás y en un ámbito tan relevante como el de las Comunidades Autónomas, puedan verse suplidos por la legislación de estas, competentes en la regulación funcionarial pero no en la laboral (arts. 149 CE y 6 EBEP). La extrañeza del empleo público laboral para el Derecho del Trabajo provocó en las últimas décadas del siglo pasado soluciones jurisprudenciales ciertamente forzadas, paradigmáticamente en el ámbito de la con-
Prólogo
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tratación. Desde la flexibilización de los contratos temporales para dar respuesta a las masivas necesidades de interinidad en la Administración, casi inexistentes en el sector privado, derivadas de prolongados procesos de selección de personal en sectores públicos esenciales y demandantes intensivos de mano de obra (sanidad, educación, servicios sociales…), hasta la invención de la paradójica y alegal figura del contrato indefinido no fijo, dirigida a cohonestar la sanción laboral interna frente a la contratación laboral irregular o fraudulenta: la presunción de contrato de trabajo ordinario de carácter fijo (arts. 8 y 15 ET), con los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público estable (arts. 103 CE). Tampoco el Derecho Administrativo, y, en particular, el ambicioso Estatuto Básico del Empleado Público, ha sido ajeno al extrañamiento del empleo público laboral, al que no logró dotar de un régimen suficiente, más o menos completo, claro y seguro. Centrada en el régimen funcionarial, esta ley contiene dispersas previsiones sobre condiciones de empleo y trabajo del personal laboral, con distinto alcance y técnica, y ciertas omisiones y duplicidades. Algunas reglas son más directas y exclusivas, aun incompletas, particularmente en materia de procedimientos de selección (art. 11) o negociación colectiva (art. 32). Otras mixtas, aplicables a ambos tipos de personal, con frecuencia confusas a ese respecto, como ocurre también en relación con los procesos de selección (arts. 55 y 61) y, más recientemente, con el teletrabajo (art. 47.bis). Numerosas simples y genéricas remisiones a la legislación laboral y a los convenios colectivos, en materias tan relevantes como la promoción profesional (art. 19), las retribuciones (art. 27), la jornada, permisos y vacaciones (art. 51), la clasificación profesional (art. 77), o la provisión y movilidad (art. 83). O, en fin, alguna regla de supletoriedad de la legislación laboral, en el régimen disciplinario (art. 93), o de la legislación funcionarial, también en relación con la provisión y movilidad (art. 83). 3. El Estatuto de los Trabajadores ordena de manera sistemática lo que denomina “fuentes de la relación laboral” (art. 3), agrupando, no obstante, fuentes del Derecho en sentido estricto (leyes, reglamentos y convenios colectivos), con otras fuentes de obligaciones de carácter no propiamente normativo (autonomía de la voluntad). Por su parte, el Estatuto Básico del Empleado Público precisa como “Normativa aplicable
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al personal laboral”: la legislación laboral y “demás normas convencionalmente aplicables”, así como “los preceptos de este Estatuto que así lo dispongan” (art. 7). Sin embargo, ni aquellas se aplican con el mismo alcance en el empleo público que en el empleo privado, ni esta agota los actos o disposiciones de regulación u ordenación del mismo. Sin ánimo exhaustivo, es evidente la relevancia de los principios constitucionales en el empleo público, incluido el laboral (arts. 9.3 y 103 CE). Tanto los referidos a la organización de la Administración, también como empleadora (legalidad, interdicción de la arbitrariedad, supremacía del interés público y las necesidades del servicio, jerarquía, imparcialidad, proporcionalidad…), como, especialmente, los relativos al acceso (igualdad, mérito, capacidad…). También es claro el más amplio papel desempeñado por las leyes en este ámbito, destacadamente las presupuestarias, con particular incidencia en la determinación de los puestos a desempeñar por funcionarios o trabajadores (arts. 9.2 y 11.2 EBEP), en las ofertas de empleo público y en las retribuciones (arts. 18.6 LMRFP y 21 EBEP). Más aún, el desarrollado por los reglamentos y otras disposiciones organizativas prácticamente desconocidas en las empresas privadas: relaciones de puestos de trabajo, reglamentos de ingreso, promoción y evaluación del desempeño o de carrera profesional, ofertas de empleo público, bases de convocatoria de concursos y pruebas de acceso, bolsas de empleo temporal, etc., de difuso carácter, entre el reglamento regulador y el acto administrativo de ejecución, y entremezcladas, asimismo, con los poderes directivos de la Administración, intensamente reglados y procedimentalizados. En fin, tampoco es ajena a las particularidades del empleo público en régimen laboral la negociación colectiva, en la que, aparte de la referida limitación legal y presupuestaria de los incrementos retributivos y la masa salarial, se detraen legalmente de su ámbito de regulación algunas materias relacionadas con las potestades públicas directivas y reglamentarias, o con la ordenación concreta de procedimientos de selección (art. 37.2 EBEP). Amén de preverse un específico mecanismo de suspensión o modificación convencional de carácter unilateral (art. 32 EBEP). 4. El libro que se presenta constituye una versión revisada de la parte más nuclear de la tesis doctoral realizada por Alba García Torres, con la codirección de Joaquín García Murcia, Catedrático de Derecho del Tra-
Prólogo
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bajo y de la Seguridad Social de la Universidad Complutense de Madrid, y de quien esto suscribe. Para ello contó con una ayuda predoctoral del Programa de Formación de Profesorado Universitario, en el marco del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica, concedida por Orden EDU/2011, de 30 de noviembre. Fue defendida en el Edificio Histórico de la Universidad de Oviedo el viernes 18 de diciembre de 2015, ante un Tribunal integrado por los profesores Juan García Blasco, de la Universidad de Zaragoza, Stefano Bellomo, entonces de la Universidad Peruggia y hoy de la Sapienza de Roma, y María Antonia Castro Argüelles, de la Universidad de Oviedo, con el título de “Fuentes de regulación e instrumentos de organización del trabajo en el empleo público de régimen laboral”, siendo merecedora de la máxima calificación: Sobresaliente Cum Laude, por unanimidad, y premiada posteriormente con el Extraordinario de Doctorado en la rama de Ciencias Sociales y Jurídicas. Se trata de una materia no abordada hasta ahora con carácter pretendidamente completo y sistemático ni por la doctrina laboralista ni por la administrativista, centradas normalmente en sus más propios y específicos sistemas de fuentes, y en las que, en relación con el empleo público, tan solo se encuentran estudios monográficos sobre alguna de ellas, especialmente la negociación colectiva, y, en menor medida, algunos instrumentos reglamentarios o administrativos de regulación u organización. Colma, pues, con exhaustividad y brillantez, una laguna en la dogmática jurídica, y por fin ve la luz editorial en la Colección Laboral de Tirant lo Blanch, con la generosa y comprometida mediación de su director: José María Goerlich Peset. Gijón, 21 de septiembre de 2022, día de San Mateo. Ignacio González del Rey Rodríguez Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Oviedo
Abreviaturas AGE art. ATC BO BOE Cc. CC.AA. CE CEF Cfr. CNI Coord. Dir. DA DO EBEP EDs. ET ETT INAP LBRL LMRFP LO LOFAGE
Administración General del Estado Artículo Auto del Tribunal Constitucional Boletín Oficial Boletín Oficial del Estado Código Civil Comunidades Autónomas Constitución Española Centro de Estudios Financieros Cónfer (comparar) Centro Nacional de Inteligencia Coordinador Director Disposición Adicional Diario Oficial Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público Editores Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores Empresa de Trabajo Temporal Instituto Nacional de Administraciones Públicas Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública. Ley Orgánica Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.
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Abreviaturas
Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres. LOLS Ley Orgánica 11/1985, de 25 de agosto, de Libertad Sindical LOPJ Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial LORAP Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Publicas LPRL Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales Núm. número OEP Oferta de Empleo Público Op. cit. Obra citada PEIO Plan Estratégico de Igualdad de Oportunidades Pp. Página RAP Revista de Administración Pública RD Real Decreto RD-Ley Real Decreto- Ley Rec. Recurso RPT Relación de Puestos de Trabajo STC (SSTC) Sentencia (s) del Tribunal Constitucional STSJ (SSTSJ) Sentencia (s) del Tribunal Superior de Justicia STJUE Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea STS (SSTS) Sentencia (s) del Tribunal Supremo TFUE Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (versión consolidada) Vid. Véase V.gr. Verbi gratia (Por ejemplo) VV.AA. Varios Autores
Introducción 1. Desde hace mucho tiempo la Administración pública es uno de los ámbitos más significativos de actividad y de trabajo asalariado en prácticamente todo el mundo. Conforme a los datos proporcionados por la OCDE el empleo público supone aproximadamente el 14% del volumen total de la población activa de los Estados Unidos, un 13% en países como Portugal, Holanda y España o un 10% en Alemania y Austria. El legislador cuenta con diversas opciones para regular ese trabajo, desde la creación de un cuerpo unificado de empleados públicos con un régimen jurídico especial y exclusivo, que podría ser administrativo o laboral, hasta la admisión de varios tipos de empleado público, con regímenes diferenciados (por ejemplo, administrativo y laboral). Las opciones concretas desde un punto de vista comparado varían mucho de unos países a otros, o incuso de unas zonas a otras dentro del concierto mundial. En Europa existen diversos modelos, desde los que asignan exclusivamente un régimen administrativo a los servidores públicos, hasta aquellos en los que todos los puestos responden a una contratación laboral. Si bien los distintos ordenamientos jurídicos nacionales configuran diferentes modelos de empleo público, muy dispares entre sí, lo cierto es que todos los sistemas presentan un denominador común, que se traduce en establecer modulaciones o especialidades respecto de la regulación de las relaciones laborales en el sector privado. Esta característica del empleo público se corresponde con la especial naturaleza de la Administración, cuya actividad debe estar orientada siempre a la consecución del interés general, lo que conlleva una posición privilegiada y diversas prerrogativas a la hora de intervenir en el tráfico jurídico-económico. En Francia, el sistema de función pública se instauró con la Constitución napoleónica (1799), a la que el Derecho continental debe la creación de un «orden civil» de funcionarios del Estado, como un conjunto de grandes cuerpos de funcionarios permanentes dotados de estatutos jurídicos singulares, análogamente a como estaban organizadas las ca-
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rreras militares1. Este modelo se caracteriza por la inamovilidad de la que goza el funcionario público, pretendiendo que la seguridad en el empleo suponga un incentivo a la hora de llevar a cabo las tareas encomendadas, al tiempo que pretende instaurarse como una garantía de neutralidad frente a los cambios políticos. El sistema francés tiene como elementos básicos el cuerpo, la plantilla, el grado, el nivel y el cargo2. De inspiración francesa o continental son los modelos de empleo público alemán e italiano. En lo que respecta al derecho germano, la relación tradicional del funcionario alemán con la Administración es aún más rigurosa que la relación estatutaria del Derecho francés, considerándose una relación de servicio dependiente, que cubre toda la vida del funcionario, incluso más allá de la jubilación, la cual se configura como una situación administrativa más. Esta concepción tradicional del empleo público fue codificada en la Ley Fundamental de Bonn (Ley Fundamental de la Republica Federal de Alemania, de 23 de mayo 1949). En concreto, se establece que «El régimen jurídico de la función pública se regulará dentro del respeto a los principios fundamentales tradicionales del funcionariado de carrera» (art. 33.5), entendiéndose la función pública como «el ejercicio de las competencias de soberanía» que se «atribuirán a título de tarea permanente a funcionarios públicos de carrera, que estarán sujetos a una relación de derecho público de servicio y de lealtad» (art. 33.4)3. El sistema de empleo público italiano establece una regulación cercana a la de nuestra Constitución de 1978 (art. 103.3). Así, la Constitución de la República Italiana prevé que «Los cargos públicos se organizarán según los preceptos de la ley, de tal modo que se garantice su buen funcionamiento y la imparcialidad de la Administración (…) Se entrará en los empleos de la Administración Pública mediante oposición salvo los casos que la ley establezca» (art. 97). Aun así, en la practica solo el modo de acceso 1
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Vid. PARADA, Ramón, Derecho Administrativo II. Organización y Empleo Público, Marcial Pons, Madrid, 2007, pp. 364-378; y LÓPEZ GÓMEZ, José Manuel, La relación laboral especial de empleo público. Estudio sobre su régimen jurídico tras el Estatuto Básico del Empleado Público, Aranzadi, Navarra, 2009, pp. 29-30. Sobre la evolución y regulación del Derecho de empleo público francés, vid. PARADA, Ramón, Derecho del empleo público, Marcial Pons, 2007, pp. 16-20. Sobre el derecho alemán, vid. PARADA, Ramón, Derecho del empleo público, Marcial Pons, 2007, pp. 28-31.
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y selección se mantienen sujetos al Derecho Público, ya que el empleo público en Italia viene caracterizado por su paulatina laboralización, que consiste principalmente en que las condiciones de trabajo se regulan de acuerdo con el Derecho Civil y Laboral, principalmente a través de contratos individuales y convenios colectivos, y los contenciosos se dirimen en la Jurisdicción Social4. El modelo de empleo público de Reino Unido se aparta del sistema continental y opta por el denominado «Civil Service». Los fundamentos tradicionales del «Civil Service», aún hoy vigentes, si fueran aplicados de manera estricta, supondría la imposibilidad de hablar de la existencia de un régimen jurídico de función pública, ya que carece de cualquier estabilidad o seguridad, puesto que el «Civil Servant» —o empleado público— depende enteramente de la Corona, a la que debe el empleo, el cual puede ser revocado at pleasure5, por la simple voluntad del soberano, sin que pueda ser esgrimido ningún derecho contractual, ni ejercitada acción alguna ante los Tribunales6. A pesar de que estas reminiscencias sigan formalmente en vigor, el sistema de empleo público inglés sufrió reformas de calado a partir del año 1980, con el primer Gobierno de Margaret Tacher, que culminó en el Plan de Nuevas Medidas a principio de la década de los 907. 4
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Vid. PRETEROTI, Antonio, «Il contratto a termine nel settore pubblico tra novità legislative, primi riscontri giurisprudenziali e nuovi orizzonti», in Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni, nº 6, 2009, pp. 1089-1121; PRETEROTI, Antonio, «Il contratto a termine nel settore pubblico tra novità legislative e primi riscontri giurisprudenziali», in WP C.S.D.L.E. “Massimo D’Antona”. IT-95/2010, pp. 1-25 y PRETEROTI, Antonio, «A proposito di una possibile “disapplicazione” del divieto di costituzione di rapporti di lavoro a tempo indeterminato nella P.A.», in Il Lavoro nelle Pubbliche Amministrazioni, 5, 2010, pp. 885-903. ‘At pleasure’ es la abreviatura de ‘At Her Majesty’s pleasure’ que puede traducirse como «a placer de su Majestad (de la Reina) o por la mera voluntad de esta». En el sistema anglosajón, como ya se ha anunciado, se utilizaba para hacer alusión a la duración indeterminada, e indeterminable, de los contratos en la Administración Pública, ya que estos durarán «hasta que la Reina disponga» (‘At Her Majesty’s pleasure’). Vid. PARADA VÁZQUEZ, Ramón, Derecho Administrativo II. Organización y empleo público, Marcial Pons, Madrid, 2007, pp. 370. Vid. Richard, Sue, «La función pública en Gran Bretaña a partir de 1979 Cambios en la Gestión de las Personas», Office for Public Management, Londres, 1993.
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Cercano al modelo del «Civil Service» se encuentra el modelo de función pública de los Estados Unidos que, al igual que el inglés, se caracteriza por su temporalidad. Si bien con el paso de los años se ha tratado de reducir la temporalidad, y crear una verdadera carrera profesional dentro de la Administración, en su origen el empleo público norteamericano se caracterizaba por la obligación de rendir cuentas por su gestión y la confirmación y/o renovación de su investidura cada cuatro años, vinculada a los cambios políticos (regla instaurada en 1820 mediante la aprobación de Four Tenure of Office Act). Este planteamiento, antagónico con el continental, pretendía evitar que por medio de la inmovilidad de los funcionarios se produjeran prácticas de «apropiación de las funciones públicas», que serían consideradas, al fin, como prácticas antidemocráticas. Aun así, la problemática inherente al cese de toda la Administración vinculada a los cambios políticos motivó la aprobación de la Pendleton Act en 1883 y de la Civil Service Commission en 1978, que introdujeron elementos del sistema corporativo en el modelo de función pública estadounidense8. En España, si bien la Constitución de 1978 parte de un modelo de empleo público estatutario, de inspiración francesa, presidido por los principio de inmovilidad, mérito y capacidad, se ha ido produciendo una paulatina «laborización» de la función pública por diversos factores. De entrada, por la progresiva admisión de la contratación laboral, que ha facilitado sobre todo el reclutamiento de personal con carácter temporal y la movilidad en los puestos de trabajo. Además, se ha reconocido la posibilidad de pactos y acuerdos, desconocidos en un modelo tradicional de función pública regulado exclusivamente por leyes y reglamentos, acercándose, de esta manera, al modelo italiano, que combina la regulación privada y pública en la determinación de las condiciones de trabajo. Esta laboralización se vincula, además, a una concepción del empleo público que supera los límites tradicionales de la Administración pública, englobando todo el sector público con carácter general, en el que
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Vid. LEE, Yong S., Public personnel Administration and Constitutional values, Querum Books, London, 1995, pp. 3-4.