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978-84-1113-607-5

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Rocío Gallego-Losada

ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

ROCÍO GALLEGO-LOSADA

LAS PENSIONES EN LA ECONOMÍA DIGITAL Retos y Reformas

LAS PENSIONES EN LA ECONOMÍA DIGITAL

La economía gig de plataformas digitales está transformando el mercado laboral. Los empleos para toda la vida son cada vez más quiméricos y la precariedad prevalece. Esto afecta a la suficiencia y solvencia del sistema público de pensiones en España. La Seguridad Social española llega con síntomas agravados de agotamiento a este reto. Al envejecimiento demográfico se le une un modelo de reparto de corte bismarckiano-mediterráneo, en el que la relación jurídica con la Seguridad Social a efectos de acción protectora y de financiación se articula a través de las cotizaciones sociales. Esto ha provocado un déficit histórico e incesante, por la reducción creciente de las cotizaciones sociales junto con el incremento del gasto en pensiones. Esta monografía analiza las bases estructurales del sistema de la Seguridad Social en el marco de esta transición a la economía digital. Tenemos un sistema laboral y de pensiones pensado para una economía industrial y el futuro es digital. ¿Cómo actualizar el sistema de pensiones a esta nueva realidad? ¿Tiene capacidad la Seguridad Social en su actual configuración para garantizar una protección social adecuada a los futuros pensionistas? ¿El desarrollo de la economía gig podría precipitar un cambio en el modo de articulación del modelo de pensiones públicas? Esta obra propone repensar y adaptar el modelo de Seguridad Social, con el objetivo de lograr que el sistema de pensiones públicas de jubilación en España continúe siendo, en el siglo XXI, el derecho esencial y colofón de la vida laboral al que aspira todo trabajador.

monografías

LAS PENSIONES EN LA ECONOMÍA DIGITAL Retos y Reformas

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Javier de Lucas Martín

Ana Cañizares Laso

Víctor Moreno Catena

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Jorge A. Cerdio Herrán

Francisco Muñoz Conde

José Ramón Cossío Díaz

Angelika Nussberger

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LAS PENSIONES EN LA ECONOMÍA DIGITAL Retos y Reformas

ROCÍO GALLEGO-LOSADA

Profesora Titular de la Universidad Rey Juan Carlos

tirant lo blanch Valencia, 2021

Copyright ® 2021 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de la autora y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com. Esta obra se realiza en el marco del Proyecto de investigación “Sostenibilidad y suficiencia del sistema público de pensiones: ¿un diálogo imposible?”, RETOS 2017 Ref. DER2017-86394-C2-1-R, financiado por el Ministerio de Economía, Industria y Competitividad (hoy Ministerio de Ciencia e Innovación —Agencia Estatal de Investigación—) y el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER).

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email: tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1113-608-2 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Admiro la maquinaria tanto como cualquier hombre, y le estoy tan agradecido como cualquier hombre por lo que hace por nosotros. Pero nunca sustituirá al rostro de un hombre, con su alma en él, animando a otro hombre a ser valiente y sincero. Charles Dickens

A mis padres Mayte y Enrique y a mis padrinos Adela y Antonio

Índice ABREVIATURAS...................................................................................... 13 INTRODUCCIÓN.................................................................................... 15

Capítulo I LA DISRUPCIÓN TECNOLÓGICA EN EL MERCADO LABORAL ¿OPORTUNIDAD O AMENAZA? 1. EL TRABAJO EN PLATAFORMAS DIGITALES. CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS DE LA ECONOMÍA GIG................................. 24 2. LA REDEFINICIÓN DE LAS RELACIONES LABORALES. ¿NUEVO PARADIGMA LABORAL?........................................................... 34 3. LABORALIDAD Y AUTONOMÍA EN LA ECONOMÍA DEL SIGLO XXI..................................................................................................... 43 4. PROTECCIÓN SOCIAL VERSUS NUEVOS MODELOS DE NEGOCIO DIGITALES. LA LEY RIDER...................................................... 56

Capítulo II UN SISTEMA DE PENSIONES DEL SIGLO XX 1. LA COLUMNA VERTEBRAL DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL. PENSIÓN ASISTENCIAL Y CONTRIBUTIVA........................ 67 2. EL DIFÍCIL EQUILIBRIO DE LOS PILARES DEL SISTEMA. EQUIDAD INTERGENERACIONAL, SOLIDARIDAD Y CONTRIBUTIVIDAD................................................................................................ 73 2.1. El conflicto de la equidad intergeneracional................................. 73 2.2. El reforzamiento del principio de solidaridad.............................. 76 2.3. Las contradicciones del sistema contributivo............................... 82 3. LA REFORMA FALLIDA DE 2013.................................................... 84 3.1. Sin noticias del Factor de Sostenibilidad...................................... 86 3.2. La corta existencia del Índice de Revalorización de las Pensiones............................................................................................... 93

Capítulo III EL PERMANENTE DESEQUILIBRIO DEL SISTEMA 1. UN DESEQUILIBRIO ESTRUCTURAL AFECTADO POR CRISIS COYUNTURALES (COVID-19)......................................................... 103

Índice

2. EL FONDO DE RESERVA. ¿UN INSTRUMENTO SOBREVALORADO?............................................................................................... 115 3. EL PACTO DE TOLEDO 2020. ¿UN ENFOQUE REALISTA O MÁS BIEN ECLÉPTICO?............................................................................ 121 4. LA NUEVA REFORMA DEL SISTEMA DE PENSIONES (20212022)................................................................................................... 133

Capítulo IV LOS RETOS DE ADAPTAR EL SISTEMA DE PENSIONES A LA NUEVA REALIDAD ECONÓMICA Y SOCIAL 1. EL DIFÍCIL ACCESO A UNA PENSIÓN PÚBLICA DIGNA DE LOS COLECTIVOS PRECARIZADOS....................................................... 161 1.1. El complicado encaje de los principios de contributividad y solidaridad en la nueva economía del siglo XXI................................ 162 1.2. El impacto sobre la base financiera de la Seguridad Social........... 168 2. LA NECESIDAD DE UN CAMBIO DE MODELO DE FINANCIACIÓN DE LAS PENSIONES............................................................... 173 2.1. A vueltas con el destope de las bases máximas............................. 175 2.2. La deslaboralización del sistema de pensiones............................. 180 A) La financiación de las pensiones de viudedad y orfandad....... 182 B) Financiación con impuestos generales.................................... 187 C) Impuesto a los robots............................................................. 189 D) Impuesto finalista al estilo de la Contribución Social Generalizada francesa (CSG)............................................................. 200 3. PROPUESTAS DE REFORMULACIÓN DEL AHORRO PREVISIONAL.................................................................................................... 204 3.1. La apuesta por la promoción de un fondo de pensiones colectivo de promoción pública.................................................................. 207 3.2. El reforzamiento del sistema de reparto a través de las Cuentas Nocionales................................................................................... 219 3.3. El papel de la Hipoteca Inversa ante el desafío de la economía digital.......................................................................................... 225 REFLEXIONES FINALES. EL FUTURO DE LAS PENSIONES EN LA ECONOMÍA DIGITAL............................................................................ 233 BIBLIOGRAFÍA........................................................................................ 247

ABREVIATURAS AIReF BIS BOE CCOO CE CEOE CEPYME CSG EPA EPSV ERTE ET ETT FSP IA INE IPC IRP LGSS MEI MISSM NEST OCDE OIT PGE PIB PRTR RCL RDL RETA RGPD SEPE

Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal Banco Internacional de Pagos Boletín Oficial del Estado Confederación Sindical de Comisiones Obreras Constitución Española Confederación Española de Organizaciones Empresariales Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa Contribución Social Generalizada Encuesta de Población Activa Entidades de Previsión Social Voluntaria Expedientes de Regulación Temporal de Empleo Estatuto de los Trabajadores Empresas de Trabajo Temporal Factor de Sostenibilidad de las Pensiones Inteligencia Artificial Instituto Nacional de Estadística Índice de Precios al Consumo Índice de Revalorización de las Pensiones Ley General de la Seguridad Social Mecanismo de Equidad Intergeneracional Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones National Employment Saving Trust Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico Organización Internacional del Trabajo Presupuestos Generales del Estado Producto Interior Bruto Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia Resolución de Conflictos Laborales Real Decreto-ley Régimen Especial de Trabajadores Autónomos Reglamento General de Protección de Datos Servicio Público de Empleo Estatal

14 SMI STC TC TGSS TJUE TRADE UE UGT

Abreviaturas

Salario Mínimo Interprofesional Sentencia del Tribunal Constitucional Tribunal Constitucional Tesorería General de la Seguridad Social Tribunal de Justicia de la Unión Europea Trabajador Autónomo Económicamente Dependiente Unión Europea Unión General de Trabajadores

INTRODUCCIÓN La economía gig de plataformas digitales está transformando el mercado laboral. Los empleos para toda la vida son cada vez más quiméricos y la precariedad prevalece. Esto afecta a la suficiencia y solvencia del sistema público de pensiones en España. La Seguridad Social española llega con síntomas agravados de agotamiento a este reto. Al envejecimiento demográfico se le une un modelo de reparto de corte bismarckiano-mediterráneo, en el que la relación jurídica con la Seguridad Social a efectos de acción protectora y de financiación se articula a través de las cotizaciones sociales. Esto ha provocado un déficit histórico e incesante, por la reducción creciente de las cotizaciones sociales junto con el incremento del gasto en pensiones. Esta monografía analiza las bases estructurales del sistema de la Seguridad Social en el marco de esta transición a la economía digital. Tenemos un sistema laboral y de pensiones pensado para una economía industrial y el futuro es digital. ¿Cómo actualizar el sistema de pensiones a esta nueva realidad? ¿Tiene capacidad la Seguridad Social en su actual configuración para garantizar una protección social adecuada a los futuros pensionistas? ¿El desarrollo de la economía gig podría precipitar un cambio en el modo de articulación del modelo de pensiones públicas? La crisis sanitaria del Covid-19 no ha traído la revolución tecnológica, aunque sí ha contribuido a acelerarla como ningún otro suceso de los últimos tiempos. El proceso de disrupción digital ha adquirido un empuje sin precedentes que está transformando el mundo del trabajo y la sociedad en que vivimos, al menos en tres dimensiones: las nuevas formas de trabajo, el comercio electrónico y la robotización de las organizaciones. La pandemia ha acelerado vertiginosamente la digitalización de las empresas, ya que cada vez se utilizan más robots, más algoritmos, más inteligencia artificial en la prestación de servicios. Asimismo, el consumo presencial se retrae mientras que el digital crece exponencialmente, lo que deriva en nuevos modelos de negocio y de prestaciones de servicios, a la vez que finiquita otros que hace pocos años eran los modelos líderes. Esta nueva economía consolida su liderazgo tras la pandemia.

Rocío Gallego-Losada

Este creciente peso de la economía de plataformas digitales o economía gig, junto con la irrupción y el auge de la robótica y la inteligencia artificial sustituyendo la mano de obra humana, están generando nuevas formas de empleo atípico y de autoempleo, que provocan desigualdad entre los trabajadores. Las empresas de plataforma se enfrentan a un entorno muy competitivo bajo nuevos modelos de negocio. Este incremento de la competencia exige a estas empresas una mayor flexibilidad en la forma de relacionarse con los trabajadores. Las dos manifestaciones más evidentes de esta situación son el cuestionamiento de la centralidad de la clase trabajadora asalariada y la quiebra del pacto social entre trabajo y capital. La acción protectora pública se convierte en algo aún más necesario ante la precariedad de las condiciones de trabajo y la extensión del riesgo de ausencia o insuficiencia de ingresos, lo que hace necesarias adaptaciones normativas. Por ello, conviene hacer frente a este nuevo escenario adaptando los mecanismos de reequilibrio y de redistribución propios de las instituciones de un estado de bienestar, en particular el ordenamiento jurídico laboral y la Seguridad Social, a los condicionantes derivados de un trabajo organizado de manera diferente. Los sistemas públicos de pensiones europeos se diseñaron para afrontar una esperanza de vida sensiblemente menor a la de hoy en día, en un entorno de altas tasas de natalidad. Ambos factores han evolucionado de manera inversa en las últimas décadas. El efecto de la longevidad ha generado ciertos desequilibrios en los sistemas, obligando a su ajuste mediante múltiples y variopintas renovaciones. Nuestro sistema público de pensiones muestra síntomas agravados de agotamiento, lo que, sin duda, ha provocado un déficit histórico, creciente e incesante derivado de la disminución constante de la ratio cotizantes versus pensionistas, con una cantidad menguante de recursos provenientes de las cotizaciones sociales. Debido a ello, se han abordado diferentes reformas en los últimos años para tratar de mejorar el sistema, aunque no parecen haber atajado el problema de fondo de las pensiones públicas. Los cambios paramétricos (en la edad de jubilación y en las condiciones de acceso al sistema) son menos potentes desde el punto de vista presupuestario, aunque también menos conflictivos en términos políticos y, además, no interfieren sobre los actuales pensionistas, un colectivo muy cohesionado e influyente dentro del electorado español. A ello hay que sumar que el impacto de la

Las pensiones en la economía digital

economía digital sobre las pensiones puede ser particularmente intenso en modelos como el español de corte bismarckiano-mediterráneo, un sistema de reparto y prestación definida con un peso decisivo de las cotizaciones sociales, y que se articula en una lógica protectora del sistema social basada en la estrecha vinculación con la trayectoria profesional. Esto da lugar a una reconfiguración de los riesgos económicos con dos marcadas tendencias, individualización y polarización social, que se pueden traducir en desigualdad y debilitamiento de la cohesión social. En ese sentido, el reforzamiento del peso del Estado como consecuencia de la pandemia ha llegado para quedarse. A ello se unen otras importantes amenazas para la sostenibilidad de las pensiones públicas como las reducidas tasas de fecundidad, las elevadas tasas de paro juvenil, la intensa precariedad y temporalidad para la población entre 18 y 39 años, y una destacada desigualdad de la renta. Los cambios normativos de los últimos años han profundizado en el reforzamiento de los principios que sustentan nuestro sistema de pensiones, el de la solidaridad y el de la contributividad. El principio de solidaridad se ha reforzado desde el lado de las prestaciones, por ejemplo, con la elevación del importe de las pensiones mínimas y la limitación de la subida de las prestaciones máximas. En cambio, el principio contributivo se ha abordado desde el lado de las cotizaciones, al elevar gradualmente, tanto el número de años para el cómputo de la base reguladora de la pensión, como la base de cotización máxima. Exigir largas carreras profesionales y años de cotización a trabajadores marcados por la temporalidad, como es el caso de los trabajadores de la economía digital, puede derivar, por un lado, en una financiación insuficiente para el sistema en su conjunto y, por otro, en una escasa generación de derechos futuros de pensiones contributivas. Esto podría abocar a muchos de estos trabajadores a situarse en los márgenes del sistema o en el entorno de la pensión mínima o complementada por mínimos. La nueva reforma del sistema de pensiones de 2021, que tiene pendiente llegar a un acuerdo sobre sus medidas más controvertidas en 2022, no hace sino ahondar reiteradamente en las medidas paramétricas de la reforma de 2011, al limitar y penalizar las jubilaciones anticipadas y buscar incentivos para prorrogar la edad efectiva de jubilación. A lo anterior añade, como medida estrella, el traspaso de los denominados gastos no contributivos del sistema al

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Estado, movimiento que en ningún caso reducirá el déficit del conjunto del sector público español. En todo caso, la previsible pérdida de peso del trabajo en la actividad productiva no parece anticipar una caída de los niveles de riqueza, pero sí de su distribución, favoreciendo a las rentas del capital, lo que puede repercutir negativamente sobre la Seguridad Social por la vía de los ingresos por cotizaciones. Esto plantea la necesidad de encontrar nuevas vías de financiación del sistema más allá de las cotizaciones sociales, ya que ni el pleno empleo ni los aumentos de productividad son garantías suficientes para el aumento de las cotizaciones sociales y la reducción de la brecha entre ingresos y gastos. Alcanzar el equilibrio entre sostenibilidad y suficiencia del sistema público de pensiones debe ser el principal objetivo, ya que toda actuación pública prestacional depende y queda condicionada y limitada por las posibilidades económicas del Estado. Para ello debe revisarse el modelo de pensiones, tanto en su financiación como en sus prestaciones, para evolucionar desde el modelo actual, pensado para una economía industrial, de empleo estable y a tiempo completo, hacia un modelo que proteja a los trabajadores de una economía digital, futuros pensionistas. No obstante, el tránsito del sistema de financiación de pensiones desde el modelo productivo industrial hasta un modelo digital y robotizado no será nada sencillo. La pregunta que subyace es quién soportará el ajuste del sistema de pensiones español. Hay varias opciones sobre la mesa, desde aumentar los ingresos a través de impuestos o cotizaciones sociales, hasta otras más novedosas como los impuestos a los robots o a las economías y servicios digitales, pasando por la reducción de las prestaciones. En todo caso, nos encontramos ante un órdago a la equidad intergeneracional sobre la que se sustenta el sistema. Sería desalentador, a la vez que contribuiría a deslegitimar socialmente el modelo, alcanzar un punto en el que el principio de suficiencia quede limitado a los actuales pensionistas, sin posibilidad de extenderlo a toda la población de forma sostenida en el tiempo. La búsqueda de un reparto equitativo de las cargas se plantea, pues, como una cuestión de justicia intergeneracional. En los próximos años vamos a continuar asistiendo a un amplio debate en torno a la redefinición de las bases estructurales del sistema de la Seguridad Social, fundamentadas en los

Las pensiones en la economía digital

mandatos constitucionales para evitar la indeseable regresión de este derecho social, pilar del estado de bienestar español. Esta monografía revisa y profundiza sobre todos estos elementos y conceptos. Dado que afrontamos uno de los cambios de paradigma más trascendentales para cualquier sistema de pensiones contributivo, de reparto y de prestación definida, no cabe sino repensar el modelo. El primer capítulo introduce las características de la nueva economía digital y sus efectos sobre el mercado laboral en España. El cambio de modelo laboral propiciado por la economía gig y colaborativa, a través de la mutación de la organización empresarial y del uso de la figura del trabajador autónomo frente al trabajador por cuenta ajena, influye decisivamente en el empleo de los colectivos más vulnerables y en los salarios a lo largo de la vida laboral. A partir de esta situación, el resto de la monografía reflexiona sobre cómo adaptar a los nuevos tiempos los mecanismos redistributivos y de protección propios del estado de bienestar basados en la laboralidad, así como los condicionantes derivados de una forma de trabajo diferente. El segundo capítulo analiza la organización del modelo de pensiones públicas en nuestro país, poniendo el foco en el desafío al que se enfrenta el sistema de pensiones en los próximos años para mantener equilibradas las cuentas de la Seguridad Social. De acuerdo con los principios contenidos en el artículo 41 de la Constitución, compete al poder político y a los agentes e interlocutores sociales la responsabilidad de garantizar un sistema público de pensiones al que se le atribuyen tres características: que sea justo, equilibrado y solidario. De ahí que sea necesario revisar el planteamiento teórico del sistema en torno a los límites de la protección social pública en materia de jubilación. En este capítulo se analiza con profundidad la reforma de 2013 que introdujo el Factor de Sostenibilidad y el Índice de Revalorización del sistema de pensiones de la Seguridad Social. Estas dos medidas redefinieron teóricamente todo el sistema público de pensiones al incluir en el cálculo de las prestaciones y en sus posteriores actualizaciones el sostenimiento financiero del sistema como elemento sustancial e inseparable del mismo. El capítulo también analiza los factores que propiciaron la derogación de esta reforma, principalmente el hecho de que estas medidas ponían en entredicho los derechos sociales reconocidos en la Constitución, al reducirlos o limitarlos bajo la discrecionalidad del legislador.

Rocío Gallego-Losada

El tercer capítulo centra su análisis en el mayor desafío al que se enfrenta el sistema de pensiones públicas en los próximos años, que es, sin ninguna duda, mantener equilibradas las cuentas de la Seguridad Social. Para ello, empezamos preguntándonos si se trata de un déficit estructural y si las medidas coyunturales que se han venido tomando a lo largo de estos años son suficientes para afrontarlo, más cuando se trata de un sistema altamente vulnerable a crisis coyunturales como la derivada de la pandemia del Covid-19. En ese sentido, revisamos la figura del Fondo de Reserva, que surgió como consecuencia de la exigencia institucional de establecer fondos especiales de estabilización y reserva destinados a atender las necesidades futuras en materia de prestaciones contributivas originadas por desviaciones entre ingresos y gastos de la Seguridad Social. Ahora que el Fondo se ha prácticamente vaciado, muchos cotizantes creen que el sistema no tendrá recursos para pagar las pensiones del futuro. Probablemente habría sido poco realista plantear que el Fondo de Reserva cubriera un déficit permanente y estructural del sistema de pensiones como el que se lleva arrastrando en los últimos años. Un déficit que, en parte, es resultado de las sucesivas crisis que han afectado a la financiación del sistema y que van desde la crisis financiera del año 2008 hasta la más reciente del Covid-19, lo que ha socavado los cimientos en los que se fundamentan los ingresos basados en las cotizaciones. Además, el capítulo revisa el vital papel del Pacto de Toledo, que nació con la vocación de perdurar en el tiempo y para ser garante del seguimiento y control del sistema de la Seguridad Social, y que se ha convertido en uno de los principales instrumentos de búsqueda de acuerdo de la democracia. Profundizamos en su último acuerdo firmado en 2020, que se plasma con una serie de recomendaciones que tratan de establecer los principios para afrontar la revisión del sistema público de pensiones. El último epígrafe de este capítulo tercero está dedicado a la nueva reforma del sistema que se sustenta en esas recomendaciones del Pacto de Toledo. La reforma se articula en dos fases, una primera de menor calado abordada en 2021, y una segunda etapa pendiente de negociar y acordar, que se pospone hasta 2022, y que tendrá que abordar los cambios más significativos y conflictivos. Los principales elementos que incluye la primera fase de la reforma son la revalorización de las pensiones en función de la inflación, la reforma de las jubilaciones anticipadas, los incentivos para demorar el retiro