COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Belén Campuzano Laguillo
Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México
Owen M. Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
Luis López Guerra
Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
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Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
José Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
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Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
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EL NUEVO RÉGIMEN DE COORDINACIÓN ENTRE EL CATASTRO Y EL REGISTRO DE LA PROPIEDAD
PABLO PUYAL SANZ
Valencia, 2016
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INTRODUCCIÓN: LA COORDINACIÓN ANTES DE LA REFORMA El Catastro es un registro administrativo dependiente del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, en el que se describen y valoran todos los bienes inmuebles, con una finalidad eminentemente fiscal o tributaria. En el Registro de la Propiedad, dependiente del Ministerio de Justicia, los titulares inscriben los derechos reales que recaen sobre las fincas, a fin de dotar de seguridad jurídica al tráfico inmobiliario, por medio de la publicidad de sus asientos. Constituye un avanzado sistema de seguridad jurídica y de garantía de derechos en el tráfico inmobiliario, pero el acceso de las fincas al Registro de la Propiedad no requiere que se realice un levantamiento topográfico previo de las mismas, ni que una institución catastral o cartográfica las defina previamente. Hasta finales del siglo pasado, apenas ha existido coordinación ni colaboración entre el Catastro y el Registro de la Propiedad, pese a los diversos intentos de realizar una reforma que venía siendo reclamada para dotar de mayor seguridad al tráfico jurídico inmobiliario. El resultado de esta falta de coordinación ha sido una deficiente descripción de las fincas en el Registro, con los consiguientes problemas para extender a los datos de delimitación, ubicación y superficie de las fincas, la protección jurídica que otorga el sistema registral, lo que en ocasiones llega a impedir la localización, características o la misma existencia de las fincas. Desde entonces se ha venido hablando de la necesidad de coordinación de ambas instituciones para suplir dicha laguna en el sistema. Cuando se produjo la implantación en España del Registro de la Propiedad en el siglo XIX, no existía en nuestro país un Catastro Topográfico Parcelario, realizado mediante el deslinde, amojonamiento y levantamiento topográfico de las fincas. Por ello, se adoptó un sistema en el cual cada propietario procedía a su descripción, cada vez que accedía por primera vez una finca al Registro con la inscripción de los títulos de adquisición, lo que originó que la delimitación física declarada de las fincas que se inscribían en el Registro no se describiera con precisión, ni con base en planos topográficos técnicamente fiables que determinaran de una manera inequívoca la ubicación, superficie y linderos de las fincas registrales. Probablemente fue el único método posible en los momentos iniciales de nuestro Registro, y resultaba acorde con las pretensiones de los propietarios de mantener la propiedad oculta o indefinida para evadir cargas
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fiscales1. Pero pronto se puso de manifiesto la necesidad de describir las fincas registrales con mayor precisión técnica, para dotar al tráfico inmobiliario no sólo de la seguridad en los derechos inscritos, sino también en el objeto de esos derechos. La Ley de 23 de marzo de 1906 por la que se estableció el Catastro Topográfico Parcelario, preveía que éste se fuera implantando paulatinamente. Además, ordenaba la realización de un avance catastral, que debía servir de base al reparto de la contribución territorial. A través del proceso de conservación y rectificación progresiva del avance se obtendría un catastro topográfico parcelario. Una vez que se aprobara el avance en cada término municipal, la Ley prohibía a todo Juez, Tribunal, oficina administrativa, Notario o Registrador de la propiedad, admitir reclamación alguna, otorgar documento público, ni practicar inscripción ni asientos en el Registro de la Propiedad que se refirieran a un inmueble perteneciente al solicitante sin que el título de propiedad fuera acompañado del plano correspondiente, si estaba formado el Catastro, o una hoja autorizada del Catastro, si estaba en período de avance. Esta norma nunca llegó a ser efectiva. Por su parte, desde su creación, el Catastro Inmobiliario realizó sus trabajos prescindiendo de la titularidad registral. Durante buena parte del siglo pasado, el Instituto Geográfico Nacional (IGN) realizó trabajos de implantación de un catastro topográfico parcelario, utilizando técnicas topográficas y geodésicas, que debía culminar con una delimitación catastral precisa de la propiedad. Pero se desarrollaron de una manera lenta y fragmentaria debido a la insuficiencia de medios para acometer dicha tarea. Paralelamente, el avance catastral realizado por los servicios catastrales del Ministerio de Hacienda, realizado con diferentes técnicas (croquis, fotografías aéreas, etc.), estaba sirviendo de base para la descripción fiscal de los bienes inmuebles y su tributación. En estas condiciones era muy difícil que se aplicara en la práctica la Ley de 1906, y no se aprobó norma de importancia sobre la coordinación hasta la aprobación del Real Decreto 1030/1980, de 3 de mayo, por el que se disponía la coordinación del Registro de la Propiedad con el Catastro Topográfico Parcelario, que seguía dependiendo del IGN. Dicho Real Decreto creaba una Comisión de Coordinación, como habían existido otras con anterioridad, formada por representantes de los diferentes ministerios con competencias en la materia (Justicia, Presidencia y Hacienda), que debía decidir, con arreglo a determinadas normas, la implantación paulatina 1
Sobre la implantación del Catastro en España, véase Juan Pro Ruiz, “La lucha por el Catastro en España. 1808-1925”, Madrid, 1992.
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de la coordinación. Tampoco esta medida tuvo efectos prácticos relevantes, aunque algunos de los aspectos de esa regulación de la coordinación han sido recogidos en la normativa posterior. Mediante el Real Decreto 585/1989, de 26 de mayo, por el que se desarrolla la Ley 7/1986, de 24 de enero, en materia de Cartografía Catastral, se atribuyó al entonces denominado Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria, dependiente del Ministerio de Hacienda, las competencias en materia de cartografía catastral o parcelaria, que antes tenía atribuidas el IGN. El Real Decreto 439/1990, de 30 de marzo, introdujo una serie de modificaciones en el Reglamento Hipotecario en orden a implantar bases gráficas en los Registros de la Propiedad, que se basaban en la digitalización de la cartografía catastral oficial. También se reformó el art. 398 b) RH que disponía la utilización de la cartografía catastral para la identificación de las fincas. La implantación progresiva de esta medida tampoco tuvo efectos relevantes en la práctica. De los antecedentes expuestos hasta ahora, es fácil llegar a la conclusión pesimista de que la coordinación entre el Catastro Inmobiliario y el Registro de la Propiedad en España es un problema que no tiene solución. Han sido muchas las dificultades históricas que han hecho ineficaces las normas aprobadas para conseguir este objetivo, unas motivadas por la regulación jurídica de la propiedad, otras por la escasez de medios del Catastro, o por la resistencia de diferentes colectivos. Pero tras estos intentos, el primer avance significativo se produjo con la aprobación de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que estableció la obligación de identificar los bienes inmuebles haciendo constar la referencia catastral en los documentos públicos o privados y en las inscripciones en el Registro de la Propiedad, que se refirieran a alteraciones en los bienes inmuebles. Se posibilitaba con ello el intercambio de datos con el Catastro. En la práctica el sistema de incorporación de la referencia catastral en escrituras e inscripciones registrales ha permitido una mejor identificación de las fincas registrales, permitiendo relacionarlas con la descripción catastral de los inmuebles. La normativa que regulaba la constancia de la referencia catastral en las inscripciones registrales está incorporada actualmente a la Ley del Catastro Inmobiliario y continúa vigente, por lo que será objeto de un análisis más detallado en la parte correspondiente de esta obra. Con la aprobación de la Ley 13/1996, se introdujo otra importante medida de coordinación: la certificación catastral descriptiva y gráfica se
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convirtió en un documento obligatorio para la inmatriculación de fincas en el Registro de la Propiedad, exigiéndose que la descripción de la finca en el título se hiciera en términos totalmente coincidentes con la descripción contenida en el Catastro. El objetivo de la esta medida no era forzar la coordinación, pero se quiso evitar que surgieran nuevas fincas registrales por inmatriculación que no fueran coincidentes ab initio, en su ubicación y delimitación geográfica, con uno o varios inmuebles catastrales concretos. También se exigió aportar la certificación catastral para la inscripción de excesos de cabida. No obstante, esta coordinación inicial, de carácter obligatorio, ha podido perderse en posteriores inscripciones, debido a la insuficiencia de los mecanismos de intercambio de información y de normas de coordinación adecuadas. Ejemplo de certificación catastral descriptiva y gráfica
Otra de las medidas que aprobó la Ley 13/1996, fue la comunicación al Catastro de las alteraciones catastrales incorporadas a las escrituras notariales o a las inscripciones registrales. El suministro de información que debían hacer los fedatarios públicos sobre las alteraciones en los inmuebles en que intervinieran fue regulado en la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 23 de junio de 1999. Desde entonces el Catastro ha venido incorporando multitud de cambios de titularidad de los bienes inmuebles remitidas por los fedatarios, evitando a los interesados la presentación de declaraciones catastrales. El Catastro también tiene cono-
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cimiento, a través de estos envíos de información, de otras alteraciones de los inmuebles distintas de los cambios de titularidad (declaraciones de obra nueva, segregaciones, agrupaciones, agregaciones y divisiones de fincas, etc.), aunque sin información suficiente para actualizar los datos catastrales, por lo que en estos casos seguía existiendo la obligación de los titulares de presentar declaraciones ante el Catastro. Paradójicamente, y aunque dicha Ley no tenía el objetivo declarado de proceder a la coordinación entre el Catastro y el Registro de la Propiedad, sino de lucha contra el fraude fiscal en el sector inmobiliario, su implantación ha hecho que la referencia catastral se haya convertido desde entonces en un elemento de identificación de las fincas muy efectivo2. En materia de regulación hipotecaria, y con el fin de mejorar la descripción de las fincas registrales, se aprobó el RD 1093/1997, de 4 de julio, sobre normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de los actos de naturaleza urbanística, en las que se prevé la aportación de planos para completar la descripción de las fincas y su remisión por el Registrador al Catastro. La reforma del Reglamento Hipotecario (RH) operada por el Real Decreto 1867/1998, de 4 de septiembre, modificó su art. 51 para regular la conveniente aportación junto con el título inscribible de una base gráfica catastral o urbanística o un plano topográfico, para completar la descripción de la finca registral, y del que se archivaría un duplicado en el Registro. También reguló la incorporación al archivo del Registro de una “base gráfica” como operación independiente, así como el uso por los Registradores de aplicaciones que permitiera su tratamiento informático. Durante esos años el Catastro Inmobiliario puso en marcha el proyecto de informatización y digitalización de la cartografía catastral, lo que permitió disponer en formato digital de toda la información gráfica. En ese proceso, que se realizó en colaboración con numerosas Administraciones y entidades públicas, se suscribió un convenio de colaboración entre la Dirección General del Catastro, la Dirección General de Registros y del Notariado y el Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España, en noviembre de 1999, para la realización de cartografía informatizada e intercambio de información gráfica, cuyo objetivo era
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Manuel Figueiras Dacal, en su obra “El sistema de protección jurídica por el Registro de la Propiedad”, Madrid, 2001, ha señalado que este importante cambio en el sistema registral español, es una inicial “cuasi-coordinación”.
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completar dicho proceso y dotar a todos los Registros de la Propiedad de la cartografía catastral georreferenciada. La Instrucción de la Dirección General de Registros y del Notariado (DGRN) de 2 de marzo de 2000, sobre implantación de la base cartográfica en los Registros de la Propiedad, regulaba el procedimiento de incorporación de la base gráfica. Mantuvo la cartografía catastral como elemento principal para la localización e identificación gráfica de las fincas, pero admitía la posibilidad de acudir a cualquier otro tipo de planimetría, respaldando la creación de una base gráfica del Registro. Desde entonces algunos Registros han venido incorporando representaciones gráficas en la descripción de las fincas registrales mediante nota marginal, aunque no fuera obligatorio salvo en lo que respecta a la certificación catastral descriptiva y gráfica para los casos de inmatriculación. Aunque supuso un gran impulso en la adecuada descripción de las fincas registrales, algunos autores y sentencias han puesto de manifiesto sus dudas sobre el valor de la información gráfica incorporada al Registro de la Propiedad. Posteriormente, numerosos preceptos de la reforma del RH de 1998 fueron declarados nulos por la Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de enero de 2001, entre los que se encontraban los concernientes a los planos y bases gráficas para la identificación de las fincas, cuya incorporación no podía ser objeto del Reglamento, por falta de rango suficiente. El Tribunal sólo admitió la incorporación de la referencia catastral y la exigencia de la certificación catastral descriptiva y gráfica para la inmatriculación de fincas o inscripción de excesos de cabida en virtud de título público o del acta notarial de presencia y notoriedad, conforme a la Ley 13/1996, ya que consideró que aunque fuera plausible ordenar medios para lograr una coincidencia de la finca registral con la realidad, los que se preveían en la reforma reglamentaria carecían de garantías y no atendían a los requisitos del deslinde, según el art. 384 del Código Civil. El Tribunal señalaba que, aunque la Ley 13/1996, “abrió una importante brecha”, el sistema inmobiliario registral español continuaba siéndolo de derechos y no de fincas. Después de esta sentencia, la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, aprobó una modificación del art. 9 de la Ley Hipotecaria, que dotó de cobertura legal a las bases gráficas registrales, estableciendo que la identificación de la finca podía completarse con una base gráfica, referida a un sistema de coordenadas geográficas. La cartografía podía ser la catastral, la urbanística o un plano topográfico. No sólo servía para la identificación y descripción física de las fincas, sino también para incorporar otra información urbanística, medioambiental o administrativa. Si bien con dicha norma se
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subsanó el defecto observado por el Tribunal Supremo con respecto al rango normativo, no fueron desarrollados los requisitos técnicos de dicha representación gráfica, que no era parte del folio real, ni obligaba a su coincidencia con la descripción literaria. Posteriormente, la aprobación de la Ley 48/2002, de 23 de diciembre, del Catastro Inmobiliario, dotó a éste de una regulación unitaria e independiente, que hasta esa fecha estaba contenida en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. El texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo (en adelante LCI), ha refundido en un solo texto toda la normativa dispersa, entre otras la casi centenaria Ley de 1906 y la Ley 13/1996. Con la LCI se ha superado la consideración del Catastro Inmobiliario como un registro exclusivamente fiscal, cuyos datos se actualizaban mediante la realización de procesos masivos de captura de información y revisión de los valores, y cuya principal función era dar soporte a la tributación en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles y otros tributos. La Ley contiene una definición catastral de los bienes inmuebles y de su clasificación. Dispone que la incorporación al Catastro de los bienes inmuebles sea obligatoria y de carácter universal. Regula los diferentes procedimientos de incorporación de las alteraciones catastrales en la descripción de los bienes inmuebles, entre los que se encuentra el de comunicación de Notarios y de Registradores. Se puede afirmar que desde su aprobación el Catastro se ha consolidado como un registro administrativo cuyos datos gozan de presunción de certeza y cuya finalidad excede el ámbito tributario, puesto que puede servir de base para las políticas de las Administraciones públicas, así como para los juzgados y tribunales, ciudadanos y el Registro de la Propiedad. El proceso de digitalización e informatización del Catastro iniciado años antes permitió que en 2003 se pudiera dar acceso en Internet, a través de la Oficina Virtual del Catastro a toda la información catastral. El acceso telemático a la información catastral ha supuesto una transformación radical de la institución en los últimos años. En la actualidad la Sede Electrónica del Catastro (www.sedecatastro.gob.es) presta servicios electrónicos de acuerdo con la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. A través de ellos los Notarios y Registradores de la propiedad consultan la información catastral, a cuyos datos protegidos tienen acceso sin el consentimiento de los titulares, en virtud de lo dispuesto por el art. 53 LCI, lo que les ha facilitado mucho la labor de identificación de las fincas.
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Con la aprobación de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, objeto de modificaciones sucesivas y de refundición mediante el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (LS), y sus posteriores reformas, se han regulado los requisitos para la inscripción de las declaraciones de obra nueva, la transmisión de fincas y segregaciones y actos de gestión urbanística en el Registro de la Propiedad. Con carácter general dichos actos no tienen acceso al mismo sin la debida acreditación del cumplimiento de los deberes urbanísticos correspondientes y, en el caso de declaraciones de obra nueva, sin una descripción fiable suscrita por técnico competente con arreglo al proyecto. De esta manera se consolida y amplía la regulación que contenía el Real Decreto 1867/1998 y, con ello, la fiabilidad de la descripción de la propiedad urbana en el Registro de la Propiedad. Las nuevas tecnologías han impuesto enormes avances en el ámbito cartográfico con las técnicas de posicionamiento global, con la extensión del uso de los sistemas de información geográfica y con el acceso de la información a través de Internet. Fruto de esta realidad, se han dictado diversas normas. La más importante es la Directiva 2007/2/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2007, por la que se establece una infraestructura de Información espacial en la Comunidad Europea (conocida como directiva INSPIRE) que ha sido incorporada a nuestro derecho a través de la Ley 14/2010, de 5 de julio, sobre las infraestructuras y los servicios de información geográfica en España (LISIGE), entre las que está incluida la información catastral pero en la que, sorprendentemente, no se menciona al Registro de la Propiedad, aunque no excluye su participación. Con la aprobación de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (LES), se introdujeron en el LCI una serie de modificaciones, cuya finalidad entre otras era, según señalaba su exposición de motivos, la reforma de la actividad catastral mejorando su colaboración y la coordinación con el Registro de la Propiedad y agilizando la tramitación. También preveía la incorporación de la certificación catastral descriptiva y gráfica a todas las escrituras y documentos públicos que contuvieran una alteración en la descripción de los inmuebles. Como resultado de la evolución de los últimos años se puede concluir que si bien no se puede hablar de coordinación entre el Catastro y el Registro de la Propiedad, sí que existe una importante colaboración mutua, cuyos resultados se pueden resumir en lo siguiente:
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a) La referencia catastral, regulada en los arts. 38 y ss. LCI, se ha convertido en el identificador universal de los bienes inmuebles, y su constancia en los documentos públicos y en las inscripciones registrales relativas a alteraciones de los inmuebles es un elemento de enorme utilidad para la identificación de las fincas registrales. No existen datos oficiales de cuántas fincas registrales tienen incorporada la referencia catastral en el Registro de la Propiedad desde que la medida se implantó en 1997, aunque se puede estimar, por los datos remitidos por los Registradores al Catastro, que pueden ascender a más de veinte millones de fincas. b) La certificación catastral descriptiva y gráfica está siendo incorporada a las escrituras públicas en los que constan alteraciones en los bienes inmuebles de manera generalizada (art. 3.1 LCI). c) La información catastral y, en concreto, la cartografía catastral están al servicio del Registro de la Propiedad para la identificación de las fincas (arts. 2 y 33 LCI). En general, el uso de la información catastral para la identificación de los bienes inmuebles se ha extendido y consolidado en el tráfico inmobiliario, lo que ha permitido el acceso y consulta de la información catastral de manera generalizada, fundamentalmente a través de la Sede Electrónica del Catastro. Baste como botón de muestra los más de 23 millones de certificados catastrales obtenidos por este medio por los Notarios desde la creación del servicio en Internet (3,5 millones en 2014), o los 669.314 certificados obtenidos por los Registradores (más de 81.000 en 2014), lo que sin duda ha contribuido a una mejor identificación y descripción de las fincas en las escrituras y en los asientos registrales. d) Igualmente, la referencia catastral sirve para el trasvase de información entre el Catastro y el Registro, mediante el procedimiento de comunicación de las alteraciones consistentes en los cambios de titularidad remitidos al Catastro por los Registradores (art. 14.a LCI), lo que ha permitido actualizar los datos de titularidad catastral de cientos de miles de inmuebles en los últimos años. e) Si bien la Ley 2/2011, de 2 de marzo, de Economía Sostenible, preveía la comunicación al Catastro de otras inscripciones registrales consistentes en actos de parcelación (agregaciones, segregaciones…), reparcelación, concentración parcelaria, expropiación y deslinde administrativo (art. 14.c LCI), este procedimiento no ha sido operativo por falta de desarrollo reglamentario e informático.
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f) La certificación catastral descriptiva y gráfica es un documento imprescindible para la inmatriculación de fincas en el Registro de la Propiedad, que requiere que la descripción que reflejen los títulos inscribibles se realice en términos totalmente coincidentes con la catastral así como para inscripción de los excesos de cabida de las fincas (art. 53 Ley 13/1996, de 30 de diciembre de 1996). Pese a los avances operados, en la actualidad es cada vez más patente la necesidad de suplir la laguna existente en la protección jurídica de nuestro sistema registral con respecto a los datos de hecho de las fincas registrales, puesto que al amparo de la LH hasta ahora vigente siguen practicándose inscripciones sobre fincas de las que no se conoce su ubicación, ni su superficie y delimitación precisas. Esta situación plantea en algunos casos conflictos y problemas jurídicos y económicos a los titulares de los derechos reales sobre los inmuebles. Estas carencias de nuestro sistema son difícilmente justificables a los ojos de los numerosos propietarios e inversores extranjeros, que ven como una disfunción del ordenamiento jurídico español que se realicen transacciones que ulteriormente son declaradas nulas por infracciones urbanísticas, en perjuicio del adquirente de buena fe que confiaba en los pronunciamientos registrales3. Tampoco es fácil de explicar que existan actos inscritos en el Registro de la Propiedad de los que el Catastro Inmobiliario no tiene conocimiento (segregaciones, declaraciones de obra nueva terminada y otras), lo que implica que realidades perfectamente inscritas y configuradas de acuerdo con la legislación urbanística y registral vigente, no sean objeto de tributación conforme a su capacidad económica real. Con la intención de superar estos problemas se ha aprobado la Ley 13/2015, de 24 de junio, de Reforma de la Ley Hipotecaria aprobada por Decreto de 8 de febrero de 1946 y del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2005, de 4 de marzo (en adelante LRHC). Esta ley ha acometido una profunda reforma que regula la incorporación de representaciones gráficas georreferenciadas de las fincas en el folio real, la utilización de la cartografía catastral como la base de la representación gráfica de las fincas registrales, los procedimientos para obtener la coordinación entre el Catastro y el Registro con motivo de las inscripciones registrales, los criterios de control de correspondencia de las fincas registrales y las parcelas catastrales y los
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La reciente reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial, operada por la LO 7/2015, de 21 de julio, ha introducido un nuevo apartado 3 en su art. 108 para paliar esta situación.
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efectos jurídicos de las fincas coordinadas. A esta reforma vamos a dedicar el presente estudio. Esta Ley ha sido desarrollada, en lo que atañe al intercambio de información entre el Catastro y el Registro por la Resolución conjunta de la Dirección General de los Registros y del Notariado y de la Dirección General del Catastro, de fecha 26 de octubre de 2015 (BOE de 30 de octubre) (en adelante Resolución conjunta). Son muchas las facetas que tiene la coordinación entre el Catastro y el Registro de la Propiedad: topográficas, cartográficas, económicas, tecnológicas, informáticas y jurídicas. El objeto del presente estudio es realizar un análisis jurídico del nuevo régimen de la coordinación desde una perspectiva catastral, analizando los problemas específicos de la coordinación y sin entrar en profundidad en el resto de cuestiones que, desde el punto de vista civil o hipotecario, pudiera plantear la reforma.
CAPÍTULO 1. DESCRIPCIÓN GENERAL Y CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA DE COORDINACIÓN En la exposición de motivos de la LRHC se declara la necesidad de la coordinación entre el Catastro y el Registro de la Propiedad y se reconoce que, aunque son instituciones de naturaleza y con competencias diferentes, recaen sobre un mismo ámbito: la realidad inmobiliaria. El legislador es consciente de las dificultades históricas y presentes de dicha coordinación, pero ha apostado por un sistema que pretende ir logrando la coordinación, con la finalidad principal de dotar de mayor seguridad al tráfico jurídico inmobiliario. Para ello, ha introducido una serie de reformas. En primer lugar, mediante una modificación completa del art. 9 LH, prevé incorporar en el folio real la representación gráfica georreferenciada de las fincas registrales que permita su inequívoca identificación y su delimitación geográfica precisa, lo que hará más fiable la descripción del objeto del derecho de la propiedad inmobiliaria. Esta incorporación se realizará a medida que se vayan inscribiendo los sucesivos derechos que se constituyan, se modifiquen, se adquieran o se transmitan. La fiabilidad de la información, como señala la exposición de motivos de la Ley, incrementa la seguridad jurídica, lo que supone un valor añadido a la propiedad y evita costes directos e indirectos derivados de situaciones litigiosas o de falta de transparencia. Para ello, la Ley exige que se complete la descripción literaria con una representación gráfica georreferenciada: a) De manera obligatoria, en cualquier inmatriculación de fincas en el Registro, así como con motivo de cualquier inscripción que vaya a modificar su configuración, superficie o linderos: actos de parcelación (segregaciones, divisiones, agregaciones o agrupaciones), expropiaciones, concentraciones parcelarias, reparcelaciones o deslindes, o supuestos de reanudación del tracto sucesivo. b) Potestativamente, en el resto de los casos, con motivo de la inscripción de cualquier otro acto inscribible o como operación específica. En segundo lugar, ha regulado los criterios que se deben seguir para la incorporación de la descripción gráfica de las fincas en el Registro. Será el Registrador de la propiedad quien haga una comprobación específica, que se añade a la tradicional de calificación de los títulos antes de la inscripción. Primero deberá determinar la correspondencia de la descripción li-
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teraria de la finca registral con su representación gráfica georreferenciada aportada por el interesado, lo que conlleva la inscripción del plano georreferenciado en el folio real, siempre que no se invadan fincas colindantes previamente inscritas. Sólo cuando la representación gráfica incorporada al folio, además de guardar correspondencia con la descripción literaria, sea la misma que la derivada de la cartografía catastral, se alcanza la coordinación y el Registrador la inscribirá como “finca coordinada”. En tercer lugar, se dispone que la cartografía catastral sea la base gráfica de la descripción de las fincas en el Registro de la Propiedad, descartando otras cartografías oficiales (art. 10.1 LH). Con ello se pretende eliminar las duplicidades en la representación gráfica de las fincas, evitando así el coste y la confusión que supondría que el Catastro Inmobiliario y el Registro de la Propiedad dispusieran de cartografías distintas sobre la propiedad inmobiliaria. Para ello, la descripción catastral de los bienes inmuebles, basada en cartografía catastral debidamente georreferenciada, es la que ha de servir para completar la identificación y la descripción de las fincas registrales. Se trata, por tanto, de un sistema de coordinación gráfica y no jurídica, entre el Catastro y el Registro. La representación gráfica será preferentemente la catastral. Cuando ésta no se corresponda con la realidad, para realizar la inscripción registral los interesados podrán aportar una descripción geográfica georreferenciada alternativa que permita su incorporación posterior al parcelario catastral, actualizando o rectificando la cartografía catastral. En cuarto lugar, se regula el intercambio de información entre el Catastro y el Registro (art. 10.2 y 3 LH) y se mantiene la autonomía de ambas instituciones: cada una continuará disponiendo de sus propios procedimientos de inscripción y de actualización de la información, sin que se produzcan interferencias entre ellos. No se ha querido, por tanto, como se ha hecho en otros países, unificar Catastro y Registro, ni subordinar uno al otro, ni suprimir ninguna de sus funciones, claramente diferenciadas. La coordinación se basa en la plena interoperabilidad y el intercambio mutuo de información, a través de la utilización de las tecnologías de la información, para hacer posible la coordinación de las fincas en el Registro y una mejor actualización de los datos del Catastro Inmobiliario. Las previsiones de dicho intercambio se han desarrollado por la Resolución conjunta antes citada. En quinto lugar, la Ley ha encuadrado la inscripción de la representación gráfica georreferenciada de la finca y su coordinación con el Catastro, como un procedimiento de concordancia del Registro con la realidad “física y jurídica” extrarregistral (art. 198 LH), de modo que tendrá
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que operarse a través de alguno de los procedimientos previstos en el Título VI de la LH, aunque en puridad pueden existir supuestos en que esa operación se limite a completar la descripción de la finca sin realizar modificación alguna en los datos descriptivos existentes. Para ello se han modificado aspectos esenciales: a) Se ha modificado íntegramente la sistemática de dichos procedimientos. b) Se exige la participación de los colindantes, mediante su notificación personal. c) Se contienen normas específicas para evitar la invasión del dominio público en las inscripciones registrales. d) Se han desjudicializado determinados procedimientos registrales, como el deslinde registral, los expedientes de dominio, la reanudación del tracto sucesivo, la subsanación de la doble inmatriculación o la liberación de cargas o gravámenes, que ahora se regulan como procedimientos registrales, salvo que en su tramitación se susciten cuestiones controvertidas para cuya solución deba acudirse a la jurisdicción ordinaria. Por último, ha establecido los efectos de dicha coordinación. La descripción de las fincas registrales coordinadas gozará de la presunción de certeza en cuanto a la ubicación, superficie y linderos, al serle plenamente de aplicación el principio de legitimación registral contenido en el art. 38 LH. Como se puede ver la LRHC modifica los procedimientos registrales. No debemos olvidar, sin embargo, que la coordinación se basa también en gran medida en las normas que regulan el Catastro, que han sido objeto de sucesivas modificaciones en las últimas décadas para lograr una mejor actualización de los datos catastrales y una mayor colaboración de los Notarios y Registradores. Muchas de ellas, como la implantación de la obligación de identificar los inmuebles con la referencia catastral o la incorporación de la certificación catastral descriptiva y gráfica en los títulos de propiedad, son la base de los nuevos procedimientos registrales de coordinación, sin las cuales éstos no hubieran sido posibles. Aquí se analiza la coordinación integrando la normativa catastral y la registral, que resultan complementarias. De otro modo no pueden entenderse cabalmente los procedimientos de coordinación ni sus efectos. Del proceso de coordinación entre el Catastro y el Registro que se inicia con esta reforma, deben salir reforzadas ambas instituciones. El Registro de la Propiedad podrá otorgar mayor seguridad jurídica al tráfico inmobiliario introduciendo mayor precisión en la descripción de las
PABLO PUYAL SANZ
fincas registrales, en lo que sufre importantes carencias, incorporando al folio real no sólo su realidad jurídica sino también su realidad física. El Catastro Inmobiliario verá reforzada la fiabilidad jurídica de los datos catastrales y podrá mejorar la actualización de su información con la colaboración de los Registradores, dado que le resulta esencial conocer e incorporar aquellas modificaciones o alteraciones que se produzcan en las fincas, mediante cualquier hecho, acto o negocio que tenga acceso al Registro de la Propiedad. Una vez descrito con carácter general el sistema de coordinación diseñado en la LH vamos a analizar con más detalle sus características esenciales.
1. Mayor precisión técnica en la descripción de las fincas registrales La exigencia de precisión técnica en la descripción de las fincas registrales sirve al principio de especialidad registral, en virtud del cual se quiere poner de relieve, entre otros aspectos, la necesidad de que la finca inscrita se recoja en el Registro de modo detallado, claro e indubitado para lograr su más perfecta identificación y descripción. Uno de los aspectos más destacados de la reforma es que en el art. 9 LH regula que el folio real tenga un contenido más amplio y concreto para describir las fincas registrales. El sistema registral español es un registro de derechos. No obstante, con la reforma, se abre un proceso de transformación, en virtud del cual el Registro está llamado, sin menoscabo de su tradicional rigor jurídico, a describir las fincas en el folio real de manera inequívoca, dejando de “transcribir” las descripciones del título o de reproducir las descripciones de anteriores inscripciones, y pasando a “inscribir” las fincas registrales, tras un proceso de calificación de su descripción geográfica y su correspondencia gráfica, que permita determinar sin dudas su ubicación y delimitación, acorde no sólo con la realidad jurídica sino también con la realidad física de las fincas. La técnica del folio real utilizada en la llevanza del Registro de la Propiedad, venía recogida en el artículo 8 LH que señalaba que “cada finca tendrá desde que se inscriba por primera vez un número diferente y correlativo”, produciéndose las sucesivas inscripciones a partir de esta inscripción inicial. Ahora, esa técnica se ve muy reforzada con la reforma de la LH, que en su art. 9 utiliza por primera vez la expresión “folio real”, al disponer: “El folio real de cada finca incorporará necesariamente el
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código registral único de aquella. Los asientos del Registro contendrán la expresión de las circunstancias relativas al sujeto, objeto y contenido de los derechos inscribibles según resulten del título y los asientos del registro, previa calificación del Registrador”. Se siguen inscribiendo derechos reales, pero para ello es esencial describir el objeto de los mismos, la finca, con la mayor precisión posible. Sin duda es éste uno de los aspectos más importante de la reforma. Los apartados a) y b) del art. 9 LH imponen la obligatoriedad de describir de manera cabal las fincas en el folio real, al regular el contenido de la inscripción registral, y enumeran los datos que deberá contener la inscripción y que pasamos a exponer. Frente a la redacción anterior que señalaba que debía hacerse constar “su situación”, la actual redacción habla de situación física detallada de la finca. Tal y como dispone el actual art. 51.3 RH habrá que hacer constar el término municipal, pago, paraje o partido con el que sea conocido el lugar en que se halle la finca rústica, así como el pueblo, nombre de la vía pública y número si lo tuvieren o que hubieren tenido antes. Pero estos datos a menudo no son suficientes. A partir de la reforma, las descripciones que se incorporen a los títulos inscribibles no pueden limitarse a reproducir datos de situación inconcretos o imprecisos. El mayor problema se plantea en las fincas rústicas que no pueden ser localizadas con la mera cita de un “paraje” o “lugar” que en muchos casos se arrastra de inscripciones antiguas y del que se ha podido perder su situación concreta. Ahora la descripción de la finca debe detallar la ubicación de la finca de tal modo que permita su localización indubitada. Esto no podrá hacerse en muchos casos sin una localización cartográfica, lo que sólo se consigue incorporando la referencia catastral del inmueble o un plano georreferenciado. En la redacción anterior de la LH, la medida superficial no se exigía como contenido obligatorio puesto que disponía que se incorporase “si constare en el título”. No obstante sí lo exige el art. 51, regla 4ª RH. Con la nueva redacción de la Ley la inscripción de la superficie es obligatoria en todo caso. La expresión de la superficie es literal y debe estar referida al sistema métrico decimal, pero con la nueva redacción de la Ley se ha introducido un aspecto importante: una vez inscrita la representación gráfica georreferenciada de la finca, su cabida será la resultante de dicha representación, rectificándose, si fuera preciso, la que previamente constare en la descripción literaria [art. 9.b) párrafo séptimo LH]. De esta manera se establece que la representación gráfica de la finca, que deberá cumplir los requisitos técnicos que se establezcan en desarrollo de la ley (art. 10.6 LH), será la que establezca la superficie del inmueble, y no la