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LA MEJORA REGULATORIA EN EL ESTADO MEXICANO

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Marta Lorente Sariñena

Ana Cañizares Laso

Javier de Lucas Martín

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

María Luisa Cuerda Arnau

Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón

Carmen Domínguez Hidalgo

Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

José Luis González Cussac

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Consuelo Ramón Chornet

Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Elisa Speckmann Guerra

Directora del Instituto de Investigaciones Históricas de la UNAM

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania) Fueron miembros de este Comité: Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LA MEJORA REGULATORIA EN EL ESTADO MEXICANO

Coordinador CARLOS F. MATUTE GONZÁLEZ

tirant lo blanch Ciudad de México, 2023

Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/ Este libro será publicado y distribuido internacionalmente en todos los países donde la Editorial Tirant lo Blanch esté presente.

© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Av. Tamaulipas 150, Oficina 502 Hipódromo, Cuauhtémoc CP 06100, Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1130-558-7 MAQUETA: Disset Ediciones Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

ÍNDICE PRÓLOGO........................................................................................................ 11 JOSÉ ANTONIO LOZANO DÍEZ

LA VINCULACIÓN DEL DERECHO REGULATORIO CON LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL CONTEXTO DEL COVID-19.............................. 15 CARLOS FERNANDO MATUTE GONZÁLEZ

El Estado regulador en la Constitución mexicana.............................................. 17 El Estado regulador y el sector público.............................................................. 19 Las NOM y Estándares como parte del derecho regulatorio............................. 23 El debate ideológico en torno al Estado regulador............................................. 25 El derecho regulatorio de emergencia mexicano durante la pandemia............... 27 La mejora en el derecho regulatorio.................................................................. 35 Los actos administrativos de carácter general y el derecho regulatorio.............. 38 Bibliografía....................................................................................................... 41 MEJORA REGULATORIA: MARCO TEÓRICO-AXIOLÓGICO................... 45 EBER OMAR BETANZOS TORRES ROBERTO JOSÉ DOMÍNGUEZ MORO

Introducción...................................................................................................... 45 Los retos de la transformación estructural......................................................... 46 La política regulatoria: componentes y características....................................... 51 Las Características de un Órgano de Mejora Regulatoria.................................. 60 Evolución de los principios de mejora regulatoria............................................. 64 La praxis mexicana de la mejora regulatoria y su evaluación............................ 66 Consideraciones finales..................................................................................... 69 Bibliografía....................................................................................................... 70 PRINCIPIOS DE MEJORA REGULATORIA Y SU INCIDENCIA EN LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN...................................................................73 RICARDO SALGADO PERRILLIAT FRANCISCO JAVIER CAMACHO ROMERO

INTRODUCCIÓN............................................................................................ 73 Conclusiones..................................................................................................... 89 referencias......................................................................................................... 90 Bibliográficas y hemerográficas.............................................................. 90 Internet.................................................................................................. 90

Índice

LA UTILIDAD DE LOS ESTUDIOS DE IMPACTO REGULATORIO SECTORIAL Y DE LAS AGENDAS SECTORIALES DE MEJORA REGULATORIA........ 93 ALAIN DE REMES CRISTINA GALÍNDEZ YANIA ORTIZ

Introducción...................................................................................................... 93 La problemática regulatoria en México............................................................. 95 Elaboración de un Estudio de Impacto Regulatorio y de una Agenda de Mejora Regulatoria sectorial. El caso del sector restaurantero en la Ciudad de México................................................................................................. 101 Taller de Inteligencia Colectiva........................................................................ 107 Conclusiones................................................................................................... 112 Bibliografía..................................................................................................... 113 CONEVAL: UN ACTOR RELEVANTE EN EL CONTEXTO DEL GOBIERNO ABIERTO Y DE LA MEJORA REGULATORIA EN MÉXICO......... 115 JOSÉ NABOR CRUZ MARCELO ERIKA LOZANO OROZCO

Introducción.................................................................................................... 115 Marco conceptual........................................................................................... 116 Implementación de la mejora regulatoria en México............................ 116 Dos enfoques de la administración pública.......................................... 118 La Nueva Gestión Pública.................................................................... 118 Gobernanza......................................................................................... 120 Contexto del Gobierno Abierto............................................................ 121 El marco institucional de la política de desarrollo social en México................ 125 Normatividad de CONEVAL............................................................... 127 La evaluación y las herramientas analíticas del CONEVAL............................. 130 La evaluación como un mecanismo clave............................................. 130 Sistema de Información de Derechos Sociales...................................... 132 Plataforma DATAMUN.................................................................................. 133 Visor Geoespacial de la Pobreza y la COVID-19 en los municipios de México......134 Plataforma para el análisis territorial de la pobreza......................................... 135 Conclusiones................................................................................................... 136 Bibliografía..................................................................................................... 137 Referencias electrónicas....................................................................... 138 LA MEJORA REGULATORIA EN EL ESTADO DE MÉXICO................... .......................................................................................................................... 139 JAVIER VARGAS ZEMPOALTECATL

Introducción.................................................................................................... 139 Marco de referencia internacional................................................................... 141

ïndice

Marco de referencia Federal en México........................................................... 144 El caso del Estado de México.......................................................................... 150 Antecedentes........................................................................................ 150 La Política Pública de Mejora Regulatoria y el Marco jurídico vigente......154 Programa de Simplificación Administrativa en el Estado de México.... 168 Ventanilla Electrónica Única de Trámites y Servicios del Gobierno del Estado de México................................................................... 168 Los retos ante la emergencia sanitaria............................................................. 170 Conclusiones................................................................................................... 174 BIBLIOGRAFÍA.............................................................................................. 177 MEJORA REGULATORIA DESDE DEL ENFOQUE DE LA ECONOMÍA..... 183 JUAN JOSÉ CABRERA MONROY

Introducción.................................................................................................... 183 El papel de la regulación en la economía......................................................... 185 Regulación: ¿qué es y cuál es su objetivo?............................................ 185 Fallos de mercado: ¿cuál es la razón para regular?............................... 186 El fallo de competencia........................................................................ 187 Externalidades..................................................................................... 188 Bienes Públicos.................................................................................... 189 Información incompleta.................................................................................. 191 Mercados Incompletos......................................................................... 192 Tipos de regulación: ¿cuál es la mejor respuesta de gobierno?.............. 193 Regulación económica......................................................................... 194 Regulación social................................................................................. 195 Regulaciones administrativas............................................................... 195 Efectos de la mejora regulatoria en la economía.............................................. 196 Mejora regulatoria: ¿cuáles han sido sus logros?.................................. 197 Política de Mejora Regulatoria en México........................................... 199 Política de Mejora Regulatoria en Corea del Sur.................................. 205 Impactos económicos en México y Corea del Sur................................ 209 Bases teóricas del análisis de impacto a realizar................................... 209 Base de datos para realizar el análisis de impacto................................ 210 Aspectos finales.................................................................................... 214 Hacia un mismo objetivo, una misma visión................................................... 215 El mapa y la brújula regulatoria........................................................... 216 ¿Cuánto falta por recorrer? Casos destacables y tareas por atender..... 217 Mejores gobiernos, tarea de todos........................................................ 221 Bibliografía..................................................................................................... 223 ANEXO. ANTECEDENTES DE LA MEJORA REGULATORIA EN MÉXICO....227 RODRIGO BERNARDO REYES MÁRQUEZ

Antecedentes de la Mejora Regulatoria en México.......................................... 227

PRÓLOGO

La modernidad, época histórica de la que somos hijos, trajo consigo una nueva forma de organización política y social, el denominado Estado moderno. El Estado moderno fue consecuencia de un proceso de centralización del poder que supuso la expropiación de todos los procesos jurídicos y sociales. Frente a la sociedad descentralizada de la baja Edad Media donde el desahogo de los asuntos dependía de una pluralidad de actores, el Estado moderno supuso la absorción por parte del rey de ese trabajo y con ello la necesidad de robustecer las cortes creando el concepto moderno de burocracia.1 Según Manuel García Pelayo "Vistas las cosas en términos histórico-universales (...) nos permiten calificar al Estado como el mayor expropiador de la historia. No sólo reconoce ningún poder universal, sino que expolia al Imperio de los derechos mayestáticos para ejercerlos por sí mismo dentro de su propio ámbito territorial. Expropia a los señores y corporaciones de sus inmunidades, privilegios y potestades, asume la garantía de la seguridad de personas y haciendas antes dispersas por la sociedad y, como necesario contrapunto, expropia a los poderes sociales del derecho a la Fehde y asume el monopolio de la violencia legítima. Expropia a los grupos sociales y a las entidades territoriales de la facultad de darse orden jurídico y, paralelamente, estatiza el Derecho. Contra lo que pudiera parecer a primera vista, el Estado liberal acentúa el proceso expropiador, tomando a su cargo funciones antes desempeñadas por entidades eclesiásticas o laicas, como el registro civil, la beneficencia, la enseñanza, etc.. Y, finalmente, el

Los reyes apoyados económicamente por la próspera burguesía, que veía en la monarquía la protección de sus intereses en contra de los demás factores de poder, comenzaron a hacer desde fines del siglo XIII lo que siempre habían deseado: expropiar paran sí todo el poder, todas las funciones públicas, todas las regulaciones. Lucharon y vencieron a sus opositores uno por uno. HELLER, Herman, Teoría del Estado, Fondo de Cultura Económica, México, 1992, pp. 142 y ss.

José Antonio Lozano Díez

Estado socialista de modelo soviético estatiza los principales medios de producción y cambio.2 La burocracia creció con el paso del tiempo y a tener vida propia, de forma que generó su propia racionalidad. Cuando en el siglo XVIII surge la Revolución Francesa, contrario a lo que se esperaría, la burocracia se consolidó. La sustitución de un sistema político pluralista de estructura oligocéntrica por un sistema de tendencia monocéntrica que sólo podía actualizarse si el centro, situado con el resto del sistema en relaciones de supra a subordinación, disponía de los adecuados instrumenta regna y concretamente de una burocracia y de un ejército permanentes capaces de allanar el poder y sustituir las funciones de las oligarquías entonces dominantes.3 La burocracia se consolidó a principios del siglo XIX y se convirtió en la más importante adición a la antigua clasificación griega de formas de gobierno: monarquía, aristocracia y democracia.4 La burocracia se caracteriza por la emergencia de una racionalidad jurídica, expresada en la normativa o regulación. La racionalidad normativa tiende al control de las personas, y es extremadamente rígida y jerárquica. La segunda mitad del siglo XX trajo consigo un crecimiento de la complejidad que culminó en la emergencia del denominado mundo VICA y recientemente FANI, en el que la realidad adquiere tal nivel de volatilidad, que la regulación se ve continuamente superada.5 La superación de la racionalidad normativa ha generado la necesidad incorporar una nueva racionalidad que se adapte a este mundo líquido en términos de Zygmunt Bauman capaz de interpretar la realidad en clave de eficiencia y ordenamiento de los sistemas por encima del control de las personas. En ese sentido, en las últimas décadas ha cobrado especial relevancia la denominada mejora regulatoria, que tiene como finalidad flexibilizar la rigidez de los procesos, acelerar los procesos de gestión y corregir

4 5

GARCIA PELAYO, Manuel, "Federico II de Suabia y el nacimiento del Estado moderno", Obras completas, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1991, p. 1125.

JACOBY, H., La Burocratización del Mundo, Fondo de Cultura Económica, México, 1972, pp. 12 y ss. Ibidem. Cfr. https://medium.com/@cascio/facing-the-age-of-chaos-b00687b1f51d (consultada el 20 de septiembre de 2022).

Prólogo

las consecuencias de reformas normativas que han llegado incluso a ser contradictorias. Es necesario adaptar la regulación a las estructuras de la sociedad de la Cuarta Revolución Industrial. Y, dado que estas estructuras son constantemente cambiantes, el proceso de adaptación ha de ser permanente para lograr que tales adaptaciones sean funcionales. Con respecto a la gestión, es obvio que ya no puede llevarse a cabo mediante la reducción de los problemas a las pautas establecidas por unas reglas jurídicas, por muy dinámicas y flexibles que éstas sean en su intento de adaptarse al dinamismo y complejidad de nuestro tiempo, sino que junto a los métodos jurídicos han de hacerse presentes las que en términos generales se designan como managment sciences, cuyo substratum teórico-institucional está constituido por la percepción sistémica de la Administración; la cual, por consiguiente, ha de ser tratada según los esquemas de la teoría y de la ciencia de los sistemas. La obra que el lector tiene en sus manos es fruto del esfuerzo de coordinación de un jurista de gran compromiso intelectual, el doctor Carlos Fernando Matute González con la colaboración de seis plumas que abordan la visión de la regulatoria en la época post-covid desde distintos ángulos, desde su marco conceptual y principios, la economía, hasta su praxis en distintos órganos públicos, desde la visión de un constitucional autónomo, hasta un gobierno estatal. Se trata, sin duda, de una obra oportuna en un momento de sobrerregulación y debate en el proyecto de Nación de México en la segunda década del siglo XXI.

JOSÉ ANTONIO LOZANO DÍEZ Santa Fe, Ciudad de México, septiembre de 2022

LA VINCULACIÓN DEL DERECHO REGULATORIO CON LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL CONTEXTO DEL COVID-19

CARLOS FERNANDO MATUTE GONZÁLEZ En el Nuevo derecho Administrativo se plantea las interrogantes siguientes: “¿Existe un nuevo paradigma del Derecho administrativo?, ¿El Derecho público cede espacios al Derecho privado o viceversa? y ¿La exigencia de un gobierno eficiente debe prevalecer sobre el principio de legalidad?” (Valls, 2020). Estos cuestionamientos surgieron en un contexto de crecimiento constante de normas para-legislativas y para-reglamentarias, que conforman el derecho regulatorio, que es propio de una estrategia de los Estados constitucionales de derecho para integrar en la elaboración de las normas que rigen a la sociedad a ésta y las mismas sean producto de consensos políticos con base en aspectos económicos y técnicos. La función regulatoria del Estado surge como parte de la evolución política de las sociedades post industriales integrada por sectores económicos complejos y con la creación de los órganos constitucionales autónomos, las comisiones reguladoras, los órganos desconcentrados de segunda generación (Valls (2020), entre otros entes públicos que gozan de autonomía normativa y poder para vincular a los particulares en labores de supervisión o control. Además, este modelo de gestión pública proviene de las teorías de la regulación del derecho económico y el impulso del modelo de agencias reguladoras autónomas desde organismos internacionales como la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos). En un sentido restringido, “la regulación es una alternativa de acción que, desde la Teoría Económica, justifica la intervención del poder

Carlos Fernando Matute González

público ante las «fallas de mercado». Su objetivo consiste en evitar que los productores u oferentes «abusen de su posición dominante en el mercado y se prevengan prácticas restrictivas [a la entrada de competidores] o de colusión entre las empresas que reduzcan la competencia” (Rosenzweig Mendialdua, (2010)) En un sentido amplio, integran el derecho regulatorio todas las normas jurídicas subconstitucionales no necesariamente jerarquizadas a una ley –dereho paralegisltivo– emitidas por entidades públicas que establecen directrices de comportamiento dentro de la organización, generalmente con contenido técnico y operativo, o fuera de la misma en las actividades relacionadas con la supervisión de servicios públicos, el funcionamiento de las organizaciones, la calidad, la seguridad, las reglas técnicas o la protección de derechos. También lo integran las normas jurídicas derivadas de una ley distintas a las que son producto de la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo que se emiten por emergencia, para la organización de una atribución estatal y la mejora de las relaciones que entablan las entidades públicas con los particulares, sujetos obligados o usuarios de servicios públicos. La expansión del derecho regulatorio ha impulsado la política pública de mejora, según la legislación mexicana, que consiste en la generación de normas claras, de trámites y servicios simplificados, así como de instituciones eficaces para su creación y aplicación, que se orienten a obtener el mayor valor posible de los recursos disponibles y del óptimo funcionamiento de las actividades comerciales, industriales, productivas, de servicios y de desarrollo humano de la sociedad en su conjunto. Por otro lado, la gobernanza es la estrategia política-jurídica en un Estado constitucional de derecho para que la ciudadanía participe en el ejercicio del poder social y aumente la gobernabilidad democrática que va más allá de la visión reduccionista de la voluntad general integrada por una mayoría, que es por definición, en condiciones de competencia electoral, cambiante y coyuntural. En este trabajo se busca demostrar que el derecho regulatorio y la gobernanza, que son materias contenidas en la Constitución, son conceptos que se utilizan en la búsqueda de garantizar que la actividad económica de los particulares contribuya al desarrollo en condiciones de competencia, que promueva la inversión y proteja el empleo, pero

La vinculación del derecho regulatorio con las políticas públicas en el contexto del Covid-19

en una perspectiva amplia no limitada al enfoque economicista vinculado con las fallas de mercado y el combate a los monopolios.

EL ESTADO REGULADOR EN LA CONSTITUCIÓN MEXICANA Desde el 3 de febrero de 1983 (Posner (2008)), el modelo políticoeconómico de Estado de bienestar se contiene en forma implícita en el artículo 25 de la Constitución mexicana, los conceptos de la rectoría del Estado y la función regulatoria del mismo. En 2013, se añadió una condición al ejercicio de estas atribuciones que deben sujetarse al respeto a la competitividad que “se entenderá como el conjunto de condiciones necesarias para generar un mayor crecimiento económico, promoviendo la inversión y la generación de empleo”. Hace casi cuarenta años, en la década de los ochenta, se inició la conformación del Estado regulador que, a la fecha, abarca materias muy diversas como las telecomunicaciones, la energía, la actividad financiera, la educación y aquellas relacionadas con las facultades otorgadas a órganos que gozan autonomía constitucional (Roldán (2020)). Las funciones de regulación y de la promoción del desarrollo económico del Estado son compromisos u orientaciones políticas propias de las sociedades postindustriales capitalistas de fines del siglo XX e inicios del XXI pueden ser complementarias o excluyentes dependiendo las estrategias de los gobiernos mayoritarios. La evolución del artículo 25 constitucional expresa este fenómeno. La reforma al artículo 28 del 2013, derivada del Pacto por México, consolidó el marco jurídico constitucional del Estado regulador y estableció las bases para que fueran las agencias independientes las organizaciones competentes para atender las necesidades muy específicas de la sociedad suscitadas por el funcionamiento de mercados complejos sobre la base de disciplinas o racionalidades técnicas. La autonomía de estas entidades públicas debía oponerse tanto al gobierno como a los sujetos regulados. El Estado regulador, según la jurisprudencia de la Corte, es aquel que exige la existencia eficiente de mercados y la promoción de condiciones equitativas en los mismos que permitan el disfrute más amplio de todo el catálogo de derechos humanos con jerarquía constitucional. Por lo tanto, debe priorizar el desarrollo económico incluyente y

Carlos Fernando Matute González

sustentable y una mayor participación de las personas que viven de su esfuerzo de la riqueza social. Por su parte, el Estado de bienestar es aquel que utiliza sus funciones financieras relacionadas con el ingreso, el gasto y el manejo del patrimonio para la redistribución equitativa del ingreso entre la población marginada mediante programas sociales y el principio de proporcionalidad tributaria y fomenta los mercados nacionales y las cadenas de producción internas como vía para generar más empleo y desarrollo no dependiente de procesos globalizados. Es común vincular al Estado regulatorio con un neoliberalismo extremo y al Estado de bienestar con un estatismo, pero esto sólo es válido hacerlo en la lucha política, ya que en la cotidianeidad de la gestión pública ambos modelos de intervención gubernamental, la regulatoria y la participación directa del gobierno en la producción de bienes y servicios, se entrelazan y apoyan mutuamente. La crisis fiscal del Estado de la década de los ochenta del siglo XX orilló a los países, especialmente a los agrupados en el entonces llamado Tercer Mundo, a iniciar procesos acelerados de modernización basados en la descentralización, adelgazamiento del aparato gubernamental. privatización de la prestación de los servicios públicos, promoción de los proyectos público-privados para la construcción de infraestructura, apertura de mercados, combate a los monopolios, impulso de la competitividad económica y otras estrategias que favorecieron la recuperación de los niveles de vida anteriores a la debacle en que nos sumió en Latinoamérica los populismos autoritarios o las dictaduras militares. En este contexto se promulga el capítulo económico de la Constitución política mexicana. Estas estrategias adoptaron como eje para restaurar los índices de desarrollo humano erosionado por la inflación galopante, el excesivo estatismo y el gigantismo gubernamental fue la expansión de la actividad regulatoria del Estado que tenía dos principios básicos: flexibilización del principio de legalidad y la corresponsabilidad estatal con los particulares en la gestación y control de las reglas. Durante treinta años se diseñó un entramado institucional orientado a la administración de la crisis del Estado de bienestar contenido jurídicamente en el artículo 25 bajo el concepto de rectoría del Estado y la búsqueda de soluciones jurídico-políticas nuevas para mejorar las condiciones de vida de la población tradicionalmente marginada. El avance fue gradual y constante, pero insuficiente. En el camino se agre-

La vinculación del derecho regulatorio con las políticas públicas en el contexto del Covid-19

gó la competitividad, la estabilidad de las finanzas públicas, la protección a la actividad económica de los particulares, el impulso a una política industrial sustentable y la mejora regulatoria. Un aspecto esencial de Estado regulatorio es el reconocimiento que paralelamente al proceso legislativo y la facultad reglamentaria del presidente se construye una normatividad, que definimos como derecho regulatorio, en un contexto de diálogo técnico para establecer reglas que sean flexibles para lograr la eficiencia en ciertos mercados que beneficien a los consumidores, a los usuarios de servicios públicos y a los particulares en general. La rapidez del cambio derivado del desarrollo tecnológico en un mundo globalizado y la exigencia de una respuesta estatal oportuna movió el eje normativo de la legislación a la regulación, que si bien la segunda ésta jerárquicamente subordinada a la primera, sus contenidos técnicos le atribuyen un peso relativo creciente en el comportamiento económico, social y en las relaciones de las entidades públicas con los particulares. En este sentido, las normas causi-legislativas emitidas por los órganos reguladores ocupan un lugar diferenciado en el ordenamiento jurídico que también abarca a las empresas propiedad o subordinadas al gobierno e impone carga a sus actividades en favor de la competitividad y la protección de la actividad económica de los particulares y los actos administrativos de carácter general dan mayor certeza jurídica a quienes se relacionan con organizaciones públicas y los estándares o reglas técnicas garantizan calidad, seguridad e higiene de los bienes y servicios. El Estado regulador es, simultáneamente, una forma de llevar a cabo la rectoría del Estado junto con la planeación y orientación de la actividad económica y una limitación a la actividad económica directa del Estado de bienestar, ya que hace énfasis en que un modelo de supervisión de gestores privados de lo público en el mediano y largo plazos es mejor en la distribución del ingreso y para el desarrollo incluyente y sustentable.

EL ESTADO REGULADOR Y EL SECTOR PÚBLICO En la conferencia inaugural del XXIV Congreso Internacional del CLAD (Centro Latinoamericano de la Administración para el Desarrollo, nov. 2019), Francisco Longo Martínez expuso el dilema del Estado

Carlos Fernando Matute González

regulador respecto al papel que debe desempeñar el sector público ampliado: promover la innovación y proteger al ciudadano de los efectos de la transformación exponencial que representa la disrupción tecnológica. La idea primordial de Longo giró en torno a la inadaptabilidad del modelo burocrático, centralista y autoritario en un ambiente de cambio acelerado de la vida económica y social a través de los avances incontenibles de las Tecnologías de la Información y Comunicación (TICs), conjuntamente con la irrupción del internet de las cosas, la inteligencia artificial y el big data (Mazet (2021)). Esta inadaptabilidad con la que lidia el Estado regulador se debe a tres factores: • El escenario es dinámico, no estático como lo son las organizaciones verticales. • La normatividad es dispersa y fragmentada de imposible dominio total por las organizaciones burocráticas. • El rezago respecto al cambio tecnológico de las organizaciones públicas es evidente. Hay que señalar que el gerencialismo clásico, que fue la primera forma de enfrentar la crisis del Estado benefactor, responde efectivamente a este dilema por el énfasis en la medición de resultados e indicadores que miden realidades cambiantes con una lógica de largo plazo, que en las condiciones actuales no es previsible debido a que no genera confianza, ni cooperación social por su gradualismo y elitismo. En este sentido, Longo propone una gobernanza exploratoria en la que lo estratégico sea el enfoque predominante, la promoción de la inteligencia y la suma de talento de la sociedad en su conjunto, que servidores públicos y expertos sean las tácticas, y la descentralización y la heterogeneidad de los equipos sean una constante. En estas condiciones la función legislativa y la facultad reglamentaria tradicionales pierden fuerza normativa por la rigidez y lentitud de los procedimientos de creación, el grado alto de abstracción y el bajo contenido técnico-operativo. El derecho regulatorio, desde un nivel sub-legal, sustituye a los esquemas clásicos de normatividad, pero sólo es viable en la medida que haya disposición de una mayor información sistematizada que permita la elaboración de diagnósticos más precisos, una identifica-